394/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 394/2018 Processo n.º 431/2017 Plenário Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório Nos presentes autos, vindos do 1.º Juízo do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a A., Lda., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (em seguida, «LTC»), em 5 de maio de 2017, da sentença proferida por aquele Tribunal, em 3 de maio de 2017, que recusou aplicar, com fundamento na sua inconstitucionalidade material, a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução da decisão, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, em articulação com o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, bem como do princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional, constante do artigo 32.º, n. os 2 e 10, igualmente do Texto Constitucional. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor: «No âmbito dos autos de Recurso de Impugnação Judicial n.º 117/1 7.2YUSTR, o TCRS proferiu douta decisão, na qual decidiu não aplicar a norma do n.º 5 do art. 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014 de 22/08, por julgar a mesma materialmente inconstitucional na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias Entidade Reguladora da Saúde em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20. da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18. º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32. º, n. 2 e 1 0, da Constituição O Ministério Público foi notificado da referida decisão em 05 de maio de 2017. Deste modo, e, ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 69.º, 70.º n.º 1 al. a), 71.º, 72.º n.º 3, 75.º e 78.º n.º 4, todos da Lei n.º 28/82 de 15/1 1 (com última versão introduzida pela Lei n.º 11/2015 de 28/8), o MP vem interpor recurso (obrigatório) da mencionada douta decisão para o Tribunal Constitucional, recurso este que deverá subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito suspensivo.» 3. Notificado para o efeito, o recorrente produziu alegações, concluindo nos termos seguintes: «III Conclusões 1ª. O presente recurso do Ministério Público vem interposto do despacho do 1º Juízo do Tribunal de Concorrência, Regulação e Supervisão, de 2 de Outubro de 2015, proferido no Proc. 273/15.4YUSTR, na parte em que «recusa a aplicação conjugada das normas plasmadas no artigo 84.º, n.º 4 e 5, do Regime Jurídico da Concorrência (Lei n.º 19/2012, de 8 de maio) com fundamento em inconstitucionalidade material, por violação dos artigos 20.º, n.º 1, 268.º, n.º 4, 32.º, n.º 10 e 2.º, todos da Constituição da República Portuguesa» , atribuindo efeito suspensivo, sem determinar a prestação de caução, ao recurso da decisão final sancionatória da Autoridade da Concorrência. 2ª. A atribuição, como regra, de efeito meramente devolutivo ao recurso de decisões sancionatórias proferidas pela Autoridade de Concorrência em processos contraordenacionais vai ao arrepio do regime geral nos domínios contraordenacional e penal, mas encontra paralelismo no regime de recursos das decisões de outras entidades administrativas independentes e, na administração direta do Estado, de recursos das sentenças, em matéria de coimas aplicadas pela Administração Tributária e Aduaneira. 3ª. O anterior Regime Jurídico da Concorrência, constante da Lei 18/2003, de 11 de junho (revogada pela Lei 19/2012, cit.) dispunha, ao invés, no nº 1 do art. 50º: «Das decisões proferidas pela autoridade que determinem a aplicação de coimas ou de outras sanções previstas na lei cabe recurso para o tribunal da concorrência, regulação e supervisão, com efeito suspensivo». 4ª. A Exposição de Motivos da Proposta de Lei 45/XII, que está na base da Lei 19/2012, dimensiona a instituição do novo regime, nos seguintes termos: «Esta reformulação completa do Regime Jurídico da Concorrência é, por conseguinte, oportuna, necessária e adequada por quatro razões: Em primeiro lugar porque faz parte do programa do atual Governo, em segundo lugar, porque visa cumprir medidas constantes do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), em terceiro lugar, porque responde à evolução entretanto verificada na legislação e jurisprudência da União Europeia em matérias de promoção e defesa da concorrência e, por último, porque reflete a experiência e o balanço da atividade desenvolvida no domínio da defesa e promoção da concorrência, por parte da Autoridade da Concorrência e dos Tribunais de recurso competentes» . 5ª. Do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica , para que remetem os passos transcritos da Exposição de Motivos da Proposta de Lei 45/XII, constava, designadamente, do ponto 7.20: «Propor uma revisão da Lei da Concorrência, tornando ‐ a o mais autónoma possível do Direito Administrativo e do Código do Processo Penal e mais harmonizada com o enquadramento legal da concorrência da UE, em particular»; «Simplificar a lei, separando claramente as regras sobre a aplicação de procedimentos de concorrência das regras de procedimentos penais, no sentido de assegurar a aplicação efetiva da Lei da Concorrência» e «Avaliar o processo de recurso e ajustá ‐ lo onde necessário para aumentar a equidade e a eficiência em termos das regras vigentes e da adequação dos procedimentos». 6ª. À luz dos trabalhos preparatórios publicitados da Lei 19/2012, a operada alteração do regime dos recursos, em desvio ao sistema geral em matéria contraordenacional e penal, vem, pois, genericamente enquadrada no propósito expresso de «aumentar a equidade, a celeridade e a eficiência dos procedimentos de recurso judicial de decisões da Autoridade da Concorrência» , com separação clara das regras processuais penais e «harmonizada com o enquadramento legal da concorrência da UE» . 7ª. Assim, o art. 88º, nº 1 da Lei 19/2012, com similar redação à do art. 31º do Regulamento do (CE) 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, elimina a proibição da reformatio in pejus . E a ausência de efeito suspensivo, agora constante do nº 4 do art. 84º da mesma lei, caracteriza o recurso das decisões da Comissão, incluídas as de aplicação de coimas, podendo todavia o Tribunal atribuí-lo, «se considerar que as circunstâncias o exigem» , nos termos do art. 278º do TFUE. 8ª. É sobre o novo regime do recurso, tal como passou a constar do nº 5 do art. 84º da Lei 19/2012 (tendo, conexamente, como pano de fundo, o disposto no nº 4 do mesmo artigo), que incide o juízo de inconstitucionalidade contido na decisão recorrida. 9ª. Tal juízo, acompanhando o Acórdão do STA, de 15 de maio de 2013, Proc. 665/13, afasta como seu fundamento a violação do princípio da presunção de inocência (art. 32º, nº 2 da Constituição), invocada pela sociedade arguida. 10ª. O juízo de inconstitucionalidade é aferido, também através de remissão para o citado Acórdão do STA, com referência ao «acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva (conferir artigo 20.º, n.º 1 e artigo 268.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa), com óbvias repercussões — acrescentamos — nas garantias do processo contraordenacional (conferir artigo 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa) e do Estado de direito democrático (artigo 2.º, da Constituição da República Portuguesa)». 11ª. Interessa, em um primeiro passo, validar o segmento da decisão recorrida acerca da não violação do princípio de presunção de inocência, que fora processualmente invocada pela sociedade arguida – invocação essa, aliás, noticiada já durante a fase pública de ampla discussão da proposta de lei e ulteriormente retomada, em diversos comentários acerca do Novo Regime Jurídico da Concorrência. 12ª. Sabendo-se, embora, que não é fácil determinar o sentido da presunção de inocência do arguido (nº 2 do art. 32º da Constituição), e tendo o princípio como aplicável ao processo contraordenacional, a par dos direitos de audiência e defesa (nº 10 do mesmo artigo), também enquanto simples irradiação para esse domínio sancionatório de requisitos constitutivos do Estado de direito democrático , não se mostra ele confrontado na questão de constitucionalidade da norma contida no nº 5 do art. 84º da Lei 19/2012, nem nesta pode de algum modo aí ver-se presumido o cometimento da infração. 13ª. Como se observa no citado Acórdão do STA, de 15 de Maio de 2013, no caso paralelo da norma contida no art. 84º do RGIT – havendo, relativamente a esse, uma diferença de grau no que respeita à possibilidade da prestação de garantia para evitar a executoriedade da decisão de aplicação de coima pela Autoridade da Concorrência –, «a prestação de garantia emerge como um ónus para o recorrente que pretenda obter o efeito suspensivo do recurso, que leva a questão da eventual desconformidade do preceito a transferir-se para um juízo sobre a avaliação da adequação de tal ónus, à luz das exigências do princípio da proporcionalidade, tendo em conta o interesse público que presidiu à adoção de tal solução». 14ª. É, pois, no âmbito do direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva (arts. 20º, nº 1 e 268º, nº 4 da Constituição), tal como afirmado na decisão recorrida, que a presente questão de constitucionalidade haverá de ser aferida. 15ª. A decisão recorrida, ao recusar a aplicação por inconstitucionalidade das normas contidas no nºs. 4 e 5 do art. 84.º da Lei 19/2012, convoca ainda, cumulativamente, os arts. 2º e 32º, nº 10 da Constituição. 16ª. A convocação dos citados arts. 2º e 32º, nº 10 da Constituição conforma-se, na economia da decisão recorrida, como mero corolário da proposição anteriormente estabelecida, quanto ao direito a recorrer, ao direito de impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória. 17ª. Importa apenas acentuar que, nos termos da primeira parte do nº 1 do art. 88º da Lei 19/2012, o Tribunal «conhece com plena jurisdição dos recursos interpostos das decisões em que tenha sido fixada pela Autoridade da Concorrência uma coima ou uma sanção pecuniária compulsória» . 18ª. Coloca-se, deste modo, a questão de saber se o novo regime do recurso, tal como passou a constar do nº 5 do art. 84º da Lei 19/2012 (tendo, conexamente, como pano de fundo, o disposto no nº 4 do mesmo artigo), importa violação do direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva (arts. 20º, nº 1 e 268º, nº 4 da Constituição), tal como afirmado na decisão recorrida. 19ª. Tendo-se presente que a abertura da impugnação judicial não se conforma, no caso, a um recurso de mera legalidade ou de cassação, mas de plena jurisdição (conclusão 17ª), deve assinalar-se, em contraponto, e à luz da jurisprudência constitucional, a ampla margem de modelação do regime por parte do legislador ordinário. 20ª. A norma contida no nº 5 do art. 84º da Lei 19/2012 (tendo sempre, conexamente, como pano de fundo, o disposto no nº 4 do mesmo artigo) veicula uma verdadeira alternativa : diferentemente da exigência de pagamento, faculta-se ao visado a obtenção de efeito suspensivo do recurso sem efetiva ablação do seu património, mediante a prestação de uma garantia de boa cobrança futura. 21ª. Tal faculdade é concedida ao visado sempre que a «execução da decisão lhe cause prejuízo considerável» . Já aquando da execução de decisões que apliquem medidas de caráter estrutural – nela indo implícita a verificação de prejuízo considerável – o recurso interposto tem efeito suspensivo, nos termos excecionados na segunda parte do nº 4 do mesmo artigo. 2ª. Inexiste impedimento, mas balizada restrição, ao exercício do direito de impugnação por parte do visado: pretendendo este, com a impugnação, a destruição da imediata executoriedade do ato – vingando entre nós um sistema de administração executiva, com o reconhecimento da primazia do interesse público sobre o interesse privado –, fica condicionado à verificação de determinado requisito (causar-lhe a execução da decisão prejuízo considerável ) e ao cumprimento de um ónus (prestação de caução). 23ª. A observada conformação do regime da impugnação radica no propósito expresso de «aumentar a equidade, a celeridade e a eficiência dos procedimentos de recurso judicial de decisões da Autoridade da Concorrência» , com separação clara das regras processuais penais e «harmonizada com o enquadramento legal da concorrência da UE» . (conclusão 6ª). 24ª. Objetiva a incumbência prioritária do Estado de «Assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garantir a equilibrada concorrência entre as empresas, a contrariar as formas de organização monopolistas e a reprimir os abusos de posição dominante e outras práticas lesivas do interesse geral» e, no âmbito da sua política comercial, de garantir «A concorrência salutar dos agentes mercantis» [Constituição, arts. 81º, alínea f) e 99º, alínea a)]. 25ª. À Autoridade de Concorrência, entidade administrativa independente (arts. 267º, nº 3 da Constituição e 1º, nº 1 dos Estatutos anexos ao DL 125/2014, de 18 de agosto), cabe, precisamente, «assegurar a aplicação das regras de promoção e defesa da concorrência nos setores privado, público, cooperativo e social, no respeito pelo princípio da economia de mercado e de livre concorrência, tendo em vista o funcionamento eficiente dos mercados, a afetação ótima dos recursos e os interesses dos consumidores» (art. 1º, nº 3 dos Estatutos). 26ª. Os poderes sancionatórios da Autoridade de Concorrência devem ser exercidos «sempre que as razões de interesse público na perseguição e punição de violações de normas de defesa da concorrência determinem a abertura de processo de contraordenação no caso concreto, tendo em conta, em particular, as prioridades da política de concorrência e os elementos de facto e de direito que lhe sejam apresentados, bem como a gravidade da eventual infração, a probabilidade de poder provar a sua existência e a extensão das diligências de investigação necessárias para desempenhar, nas melhores condições, a missão de vigilância do respeito pelos artigos 9.º, 11.º e 12.º da presente lei e pelos artigos 101.º e 102.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia» (art. 7º, nº 2 da Lei 19/2012, de 8 de Maio; cf., igualmente, art. 6º, nº 2 dos Estatutos). 27ª. Presente a margem de liberdade de conformação por parte do legislador ordinário em matéria de impugnação de atos administrativos, o descrito balanceamento em causa entre os valores da tutela da posição jurídica do visado e o valor da realização de determinada incumbência prioritária do Estado, constitucionalmente exigida e prosseguida por entidade administrativa independente, não sendo impediente, não se mostra desrazoavelmente obstaculizador ao mais amplo exercício do direito de impugnação. 28ª. Deverá, igualmente quanto ao regime estabelecido nos nºs 4 e 5 do art. 84º da Lei 19/2012, considerar-se que, «enquanto medida necessária e adequada a garantir a tutela de bens jurídicos com dignidade constitucional (…), bem como a celeridade e eficiência da reação sancionatória no caso de lesão desses bens jurídicos tutelados, não poderá ser entendido como uma restrição desproporcional ao direito de impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória, à luz dos critérios previstos no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição» (Ac. TC 373/15). 29ª. Não constitui objeto do presente recurso confrontar abstratamente, em termos de constitucionalidade, com referência a diversas situações hipotéticas, as normas contidas nos nºs 4 e 5 do art. 84º da Lei 19/2012, não as limitando, na sua aplicação, ao caso concreto discutido no processo [Constituição, art. 280º, nºs. 1, alínea a) e 6; LOFPTC, arts. 70º, nº 1, alínea a), 71º, nº 1 e 79º-C]. 30ª. A norma constante do nº 5 do art. 84º da Lei 19/2012, na sua aplicação limitada ao caso dos autos, não abrange a questão da (in)exigibilidade de prestação de caução, em vista da insuficiência de meios do visado. 31ª. A questão, com efeito, não se coloca no processo: a sociedade visada, com o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, ofereceu-se para prestar a caução devida . 32ª. Não cabe, pois, no âmbito deste recurso, sindicar a questão de constitucionalidade do nº 5 do art. 84º da Lei 19/2012 nessa outra hipotética dimensão normativa, dimensão que o processo não comporta. 33ª. As normas contidas nos nºs 4 e 5 do art. 84º da Lei 19/2012, enquanto interpretadas e aplicadas ao presente processo, não sofrem, deste modo, de inconstitucionalidade, designadamente por violação dos artigos 20.º, n.º 1, 268.º, n.º 4, 32.º, n.º 10 e 2.º, todos da Constituição. Termos em que o douto despacho recorrido deverá ser reformulado, tendo em conta o juízo que vier a ser proferido quanto à questão de constitucionalidade, nos termos ora propugnados, para tanto concedendo-se provimento ao recurso.” 3.7. Como já dissemos, a questão de constitucionalidade que agora constitui objeto do recurso é em tudo idêntica à apreciada pelo Acórdão n.º 376/2016. Aliás, nesse acórdão faz-se referência expressa a outros regimes com disposições idênticas, para além do constante da Lei da Concorrência, aí incluindo o artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS. Diz-se no Acórdão: “3. É no descrito enquadramento que devem, pois, ser perspetivadas as especificidades constantes do regime consagrado na atual Lei da Concorrência para os processos de contraordenação intentados pela Autoridade da Concorrência, designadamente no que respeita à impugnação judicial das decisões proferidas no exercício dos seus poderes sancionatórios. Uma delas é precisamente a que respeita ao efeito devolutivo da impugnação judicial interposto das decisões de aplicação de coima, solução inspirada no regime previsto no artigo 278.º do TFUE, para os recursos interpostos no TJUE, incluindo os recursos para a impugnação das decisões sancionatórias da Comissão Europeia, que representa um desvio à regra geral consagrada no regime geral das contraordenações que é, por remissão para o processo criminal, o do efeito suspensivo da impugnação (artigo 408.º, n.º 1, alínea a), do CPP, ex vi artigo 41.º, n.º 2, do RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro). Idêntica regra vigora em relação aos recursos interpostos das decisões que aplicam coimas e outras sanções proferidas, em processo contraordenacional, pela Entidade Reguladora da Saúde, que a lei expressamente integra na categoria das «entidades administrativas independentes (artigo 67.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto), e pelo Banco de Portugal, entidade independente com poderes de supervisão e sancionatórios, no âmbito do sector bancário e o Sistema Europeu de Bancos Centrais (cfr. em especial artigos 102.º da CRP, 127.º, 129.º. e 130.º do TFUE, 1.º, 3.º, n.º 3 e 7.º do Protocolo relativo aos Estatutos do SEBC e do BCE e 17.º dos Estatutos do BP). Também na impugnação judicial interposta das decisões administrativas de aplicação de coimas no domínio das contraordenações laborais e de segurança social apenas é admitido o efeito suspensivo mediante a prestação de garantia (artigo 35.º, n.º 1, da Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro), o que também ocorre em matéria de infrações tributárias, ainda que neste caso a garantia seja dispensada quando o interessado demonstre a insuficiência de meios económicos (artigo 84.º do RGIT).” (sublinhado nosso) 3.8. Seguidamente, antecipa-se um juízo de não inconstitucionalidade que abrange esses outros regimes citados, dizendo-se: “Antecipa-se, sem dificuldade, que o legislador, na modelação do regime de impugnação das decisões sancionatórias proferidas por tais entidades administrativas, tenha ponderado a necessidade de conferir maior eficácia aos respetivos poderes sancionatórios, de modo a garantir, no plano substantivo, uma maior proteção aos valores e bens tutelados nos específicos domínios normativos em que atuam. Atribuindo, em regra, efeito devolutivo ao recurso, e condicionando o efeito suspensivo à prestação de caução e à existência de «prejuízo considerável», procura-se minimizar os recursos judiciais infundados cujo objetivo seja protelar no tempo o pagamento da coima. Se conjugarmos a opção legal de atribuir à impugnação efeito meramente devolutivo, com o afastamento da regra da proibição da reformatio in pejus vigente no regime geral das contraordenações, que é solução também consagrada na Lei da Concorrência (artigo 88.º, n.º 1), maior evidência assume o propósito desincentivador subjacente à nova regulamentação legal sobre a matéria (concluindo pela não inconstitucionalidade de solução equivalente constante do artigo 416.º, n.º 8, do Código dos Valores Mobiliários, cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 373/2015). Ora, não questionando que o arguido em processo de contraordenação tem, por força das normas conjugadas dos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição, o direito de impugnar judicialmente a decisão administrativa contra si proferida, não se afigura que o regime consagrado no artigo 84.º, nºs. 4 e 5, da Lei da Concorrência, constitua, só por si, um obstáculo ao efetivo exercício desse direito. É certo que a atribuição de mero efeito devolutivo à impugnação judicial permite que, na sua pendência, a Autoridade da Concorrência execute a coima, consolidando-se no plano factual, apesar da impugnação contenciosa, a lesão do direito. A procedência do recurso, se tardia, não evitará a lesão efetiva do direito nem garantirá a sua plena reintegração. Porém, não parece que se possa extrair do princípio da tutela jurisdicional efetiva, mesmo estando em causa a impugnação contenciosa de atos administrativos lesivos dos direitos dos particulares, a imposição constitucional da regra do efeito suspensivo (neste sentido, cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, Volume I, 4ª edição revista, págs. 417-418). Como o Tribunal Constitucional tem afirmado, em jurisprudência constante, «o legislador dispõe de ampla margem de conformação no que respeita à modelação do regime de acesso à via jurisdicional, podendo disciplinar o modo como se processa esse acesso, (…) posto que não crie obstáculos ou condicionamentos substanciais» (cfr., entre outros, o citado Acórdão n.º 413/2015). As opções tomadas pelo legislador, em relação ao regime de subida e efeitos do recurso, mesmo no domínio da impugnação contenciosa de atos administrativos lesivos, como é o caso, decorrem do exercício dessa liberdade de conformação normativa, apenas merecendo censura as soluções legais que, nesse âmbito, importem a criação de dificuldades excessivas e materialmente injustificadas no direito de acesso aos tribunais. 3.9. Dá-se ainda especial enfase à circunstância de o efeito poder ser, em certas circunstâncias, suspensivo, consignando-se a propósito: “Acresce que a possibilidade legalmente prevista de o arguido requerer a atribuição de efeito suspensivo quando a execução da decisão condenatória lhe causa prejuízo considerável, mediante prestação de caução (artigo 84.º, n.º 5, da Lei da Concorrência), pela forma e montante julgados adequados ao caso concreto pelo tribunal, permite acautelar os ponderados riscos de lesão efetiva do direito, em caso de procedência do recurso, sem comprometer a efetividade da sanção, no caso da sua improcedência. Deste modo, introduz-se no sistema uma «válvula de escape» que lhe retira rigidez e automaticidade, permitindo o balanceamento, que se crê razoável e proporcionado, entre a proteção da esfera individual do arguido e a realização do interesse público.” 3.10. Na decisão agora recorrida considerou-se violado o princípio da presunção de inocência (artigo 32.º, n.º 2, da Constituição). Ora, apesar de na decisão proferida no processo que foi apreciada pelo Acórdão n.º 376/2016, ter sido afastada a violação daquele princípio, porque a violação vinha invocada pelo então recorrente, o Ministério Público pronunciou-se sobre a sua violação (vd. ponto 7 e conclusões 9ª a 13ª, das alegações atrás transcritas) e o Acórdão também apreciou a questão, dizendo: “Finalmente, admitindo-se que o princípio da presunção de inocência não é uma conquista privativa do processo criminal, devendo estruturar todos os processos que possam culminar com a aplicação de sanções disciplinares ou contraordenacionais, com implicações diretas ao nível do ónus da prova e do princípio in dubio pro reo, não se afigura que ele possa valer para as decisões administrativas de aplicação de coimas com o mesmo sentido e alcance com que vale, por força do n.º 2 do artigo 32º da Constituição, para as sentenças judiciais de condenação proferidas em processo criminal. Como o Tribunal Constitucional tem sustentado, em jurisprudência constante, o crime e a contraordenação não são infrações substancialmente equivalentes, quer na perspetiva dos bens tutelados, quer na perspetiva das reações sancionatórias que a sua prática determina: no primeiro caso, está em causa «a ofensa de bens e valores tidos como estruturantes da sociedade», que desencadeia, pela sua gravidade, «um complexo processo com vista a determinar o seu autor e a responsabilizá-lo criminalmente com penas que, sendo de prisão ou multa, assumem sempre um sentido de retribuição ou expiação ética e uma finalidade ressocializadora cuja realização pode implicar, no limite, a privação da liberdade do arguido; nada disso se passa com as contraordenações que, sendo ilícitos, não comprometem os alicerces em que assenta a convivência humana e social, e, dando lugar à aplicação de coimas, não se dirige, através delas, qualquer juízo de censura ético-jurídica à pessoa do agente mas uma simples advertência de alcance comportamental, cuja garantia é apenas e só de ordem patrimonial» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 612/2014). Nesta perspetiva dual de análise, não é possível sustentar que as razões que impedem a aplicação das penas criminais antes do trânsito em julgado da condenação, assentes no reconhecimento da intensidade e expressividade com que interferem na esfera pessoal do arguido, sejam inteiramente transponíveis para o domínio contraordenacional, garantindo assim a aplicação da coima antes do trânsito em julgado da decisão judicial que julgue a impugnação interposta da decisão que a aplica. Também por isso, a atribuição de efeito devolutivo à impugnação judicial da decisão administrativa de aplicação de coimas, pela prática de infrações ao Direito da Concorrência, atenuada pela possibilidade legal de suspensão da execução da decisão recorrida, verificadas as condições previstas no n.º 5 do artigo 84.º da Lei da Concorrência, não merece qualquer censura constitucional.” Por último, também no Acórdão n.º 376/2016, não se considerou violado o direito ao recurso, ou no caso, o direito de audiência e defesa consagrados no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição. Apesar de o Acórdão n.º 376/2016, não se ter expressamente pronunciado sobre essa matéria, decorre claramente da fundamentação dela constante que também não se mostra violado o direito a um processo equitativo (artigo 20.º, n.º 5, da Constituição), nem o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição). Porém, posteriormente, os Acórdãos n.ºs 674/2016 e 675/2016, vieram sobre esta matéria proferir juízos de inconstitucionalidade. Contudo, pelas razões constantes do Acórdão n.º 376/2016, a que poderemos acrescentar as constantes das declarações de voto do Exmo. Senhor Conselheiro João Pedro Caupers e do Exmo. Senhor Conselheiro Teles Pereira, continuamos a entender que a norma do artigo 67º, nº 5, do ERS, não é inconstitucional. Efetivamente, como já anteriormente referimos e nos parece de primordial importância, no Acórdão n.º 376/2016 é dado especial relevo ao facto de ao recurso poder ser atribuído efeito suspensivo, em certas circunstâncias. Na verdade, como se sublinha no aresto, o arguido pode “requerer a atribuição do efeito suspensivo quando a execução da decisão condenatória lhe causa prejuízo considerável, mediante prestação de caução (artigo 84.º, n.º 5, da Lei da Concorrência) pela forma e montante julgados adequados no caso concreto pelo tribunal ”. (sublinhado nosso) A existência dessa ampla “válvula de escape” que também está prevista no n.º 5 do artigo 67º da ERS é fundamental para que seja proferido um juízo negativo de inconstitucionalidade, pois, dessa forma, consegue-se encontrar um equilíbrio constitucionalmente aceitável entre os diversos interesses em conflito. Este aspeto foi também importante para os Exmos. Senhores Conselheiros João Pedro Caupers e Teles Pereira, dizendo o primeiro na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 675/2016: “Na verdade, não creio que tal norma, na medida em que faz depender a atribuição de efeito suspensivo à impugnação judicial das decisões finais condenatórias da ERSE da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o impugnante em resultado da execução da decisão, ofenda o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da CRP, ainda que articulado com os princípios da proporcionalidade e da presunção de inocência. Sublinho um aspeto essencial: a prestação de caução não obriga ao pagamento total antecipado da coima, podendo aquela ser prestada por formas que minimizam o seu impacto económico, formas bem ao alcance de empresas que geram grandes proveitos, sendo precisamente a autonomia que assiste ao juiz neste domínio – ou a interpretação nesse sentido – que conduziu ao juízo de não inconstitucionalidade formulado no citado Acórdão n.º 376/2016.” Por sua vez, o segundo, na declaração apresentada, afirmou: “3. Não estando em causa o direito a impugnar judicialmente a decisão administrativa, a possibilidade de requerer a atribuição de efeito suspensivo quando a execução da decisão condenatória causar prejuízo considerável ao arguido, mediante prestação de caução (artigo 46.º, n.º 5, do RSSE), não deixa de permitir dar resposta aos casos em que a execução imediata da sanção constitua um obstáculo relevante ao exercício do direito de impugnação, numa ponderação que nada tem de automático. A este propósito, importa, também, sublinhar que a prestação de caução se pode realizar por modos muito diversos – v. g., através da prestação de garantias, cfr. artigo 623.º, n.ºs 1 e 3, do Código Civil –, que não implicam a disponibilização imediata de todo o valor da coima, o que não deixa de abrir caminho à ponderação das especiais circunstâncias de um arguido assimiláveis a relevantes constrangimentos financeiros. Aliás – insistimos –, a sua condição económica já releva na fixação do valor da coima. Não parece correto, assim, afirmar que o sistema implica “[…] um ónus de efeitos equivalentes ao cumprimento da coima ”. Sendo inerente a qualquer sanção que esta cause ao visado um prejuízo, o acesso aos tribunais só é afetado no caso de tal prejuízo assumir uma dimensão suscetível de inibir o recurso, hipótese em que não deixará de ser “considerável”. Ora, garantida legalmente a possibilidade de prestar de caução, nos casos em que tal se justifique, não se prefigura uma restrição assinalável do direito de acesso aos tribunais, sendo certo que, como se disse, a prestação de caução pode ocorrer por diversos modos, podendo assim, precisamente, evitar-se o dispêndio imediato da totalidade do valor da coima.” 3.14. Por último, diremos que como decorre do que anteriormente dissemos sobre a referência que no Acórdão n.º 376/2016 é feita à norma do artigo 67.º, n.º 5 do Estatuto da ERS (vd. n.º 2.7 e 2.8) o facto de ter sido a ERS e não a Autoridade da Concorrência a aplicar a coima não afasta a aplicação da fundamentação constante daquele Acórdão. Com efeito, tendo em consideração os poderes e procedimentos atribuídos à ERS, constata-se que também ela tem como objetivo “assegurar o cumprimento dos critérios de acesso aos cuidados de saúde, nos termos da Constituição e da lei, garantir os direitos e interesses legítimos dos utentes, zelar pela prestação de cuidados de saúde de qualidade e zelar pela legalidade e transparência das relações económicas entre todos os agentes do sistema (artigo 10.º, alíneas b), c), d) e e)). Também é de realçar a sua competência na regulação económica (artigo 15.º), prevenção e defesa da concorrência (artigo 16.º) e os poderes de supervisão (artigo 19.º). Sobre essa competência quando vista em conjugação com a concreta contraordenação pela prática da qual a arguida foi sanciona, diz-se na decisão administrativa: “Nos termos do disposto no artigo 63.º dos Estatutos da ERS, a medida da coima deve considerar, entre outras, as seguintes circunstâncias: a duração da infração, o impacto da infração no cumprimento das atribuições da ERS e do interesse geral do setor regulado, os benefícios patrimoniais e não patrimoniais de que haja beneficiado o infrator em consequência da infração, o grau de participação e a gravidade da conduta do infrator, o comportamento do infrator na eliminação da prática faltosa e na reparação dos prejuízos causados, a situação económica do infrator, os antecedentes contraordenacionais do infrator e a colaboração prestada à ERS até ao termo do procedimento. Considerando o interesse público do registo no SRER da ERS, a infração praticada deve considerar-se, em abstrato, grave, já que a obrigação de registo dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde e respetiva atualização que recai sobre as entidades responsáveis pela exploração dos mesmos, é fundamental para a realização dos fins inerentes às atribuições da ERS. A obrigação violada tem como escopo o desempenho da missão e atribuições da ERS, no âmbito da regulação e supervisão da atividade e funcionamento dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde, no que respeita ao cumprimento dos requisitos de exercício da atividade, à garantia dos direitos relativos ao acesso aos cuidados de saúde, à legalidade e transparência das relações económicas entre os diversos operadores, entidades financiadoras e utentes, bem como a proteção dos direitos e interesses legítimos dos utentes. Com a sua conduta a arguida causou um efetivo impedimento ao cabal desempenho das atribuições que foram conferidas à ERS, nomeadamente, inabilitando a ERS do conhecimento pleno e completo do universo de todos os seus regulados, sujeitos a direitos e deveres idênticos, independentemente da sua natureza jurídica, pelo que, também em concreto, se considera grave a infração praticada pela arguida”.” 4. Conclusão Em face do exposto conclui-se: A norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias Entidade Reguladora da Saúde em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão, não viola os artigos 20º, nº 5, 32º, nº 2, e 18º, nº, 2, todos da Constituição, não sendo, por isso, inconstitucional.» A recorrida não apresentou contra-alegações. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 5. Tal como definido no respetivo requerimento de interposição, o objeto do recurso interposto nos presentes autos é integrado pela norma decorrente do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto (doravante, «EERS»), com o sentido de que « o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão ». O preceito legal do qual foi extraída a norma em causa enquadra-se no âmbito do regime recursório das decisões proferidas pela EERS e tem o seguinte teor: «Artigo 67.º Controlo pelo tribunal competente 1 - Cabe recurso das decisões proferidas pela ERS cuja irrecorribilidade não estiver expressamente prevista no presente decreto-lei. 2 - A ERS tem legitimidade para recorrer autonomamente de quaisquer sentenças e despachos que não sejam de mero expediente, incluindo os que versem sobre nulidades e outras questões prévias ou incidentais, ou sobre a aplicação de medidas cautelares. 3 - O Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão conhece com plena jurisdição dos recursos interpostos das decisões em que tenha sido fixada pela ERS uma coima ou uma sanção acessória, podendo reduzir ou aumentar a coima ou alterar a sanção acessória. 4 - As decisões da ERS que apliquem sanções mencionam o disposto na parte final do número anterior. 5 - O recurso tem efeito meramente devolutivo, podendo o recorrente, no caso de decisões que apliquem coimas ou outras sanções previstas na lei, requerer, ao interpor o recurso, que o mesmo tenha efeito suspensivo quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, ficando a atribuição desse efeito condicionada à efetiva prestação de caução no prazo fixado pelo tribunal. Interposto recurso da decisão final condenatória, a ERS remete os autos ao Ministério Público, no prazo de 30 dias úteis, não prorrogável, podendo juntar alegações e outros elementos ou informações que considere relevantes para a decisão da causa, bem como oferecer meios de prova, sem prejuízo do disposto no artigo 70º, do regime geral do ilícito de mera ordenação social. A ERS, o Ministério Público ou o arguido podem opor-se a que o tribunal decida por despacho, sem audiência de julgamento. A desistência da acusação pelo Ministério Público depende da concordância da ERS. O tribunal notifica a ERS da sentença, bem como de todos os despachos que não sejam de mero expediente. Se houver lugar a audiência de julgamento, o tribunal decide com base na prova realizada na audiência. A atividade da ERS de natureza administrativa fica sujeita à jurisdição administrativa, nos termos da respetiva legislação.» (destacado nosso) Para concluir pela inconstitucionalidade material da norma sindicada, por violação do artigo 20.º da Constituição, em articulação com o princípio da proibição do excesso, consagrado no respetivo artigo 18.º, n.º 2, bem como do princípio da presunção de inocência, extraível dos n.ºs 2 e 10.º do artigo 32.º, n. os 2 e 10, da Lei Fundamental, o Tribunal recorrido partiu da analogia que considerou existir entre a solução cuja aplicação foi recusada e aquelas que resultam dos n. os 4 e 5 do artigo 84.º do Novo Regime Jurídico da Concorrência, aprovado pela Lei n.º 19/2012, de 8 de maio, e dos n. os 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2003, de 28 de janeiro, julgadas materialmente inconstitucionais pelos Acórdãos n.º 674/2016 e n.º 675/2016, respetivamente. Transpondo para o âmbito do regime constante do EERS os fundamentos que conduziram ao julgamento levado a cabo nos referidos arestos ¾ aos quais sem reservas aderiu ¾ , o Tribunal recorrido concluiu pela inconstitucionalidade material da solução consagrada no n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, em termos homólogos aos ali seguidos. Consideradas as premissas que integram o essencial do juízo decisório subjacente à decisão aqui recorrida, duas observações se impõem desde já. A primeira prende-se com a circunstância de o julgamento levado a cabo no Acórdão n.º 675/2016 ter sido entretanto revertido no Acórdão n.º 123/2018, proferido pelo Plenário deste Tribunal, que decidiu não julgar inconstitucional a norma extraída dos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, no segmento em que determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para a impugnante, decorrente da execução da decisão. A segunda destina-se a fazer notar que nos dois arestos acima mencionados, convocados pelo Juiz a quo , este Tribunal pronunciou-se pela inconstitucionalidade material das normas que condicionavam o efeito suspensivo do recurso à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o recorrente em virtude da execução imediata da decisão, considerando-as contrárias ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, constante do artigo 20.º da Constituição, em articulação com o princípio da proporcionalidade, bem como ao princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional, decorrente do artigo 32.º, n. os 2 e 10, da Constituição. É deste juízo de inconstitucionalidade que, por referência agora à norma sindicada, se afasta o Ministério Público nas suas alegações, louvando-se para o efeito do essencial da argumentação seguida no Acórdão n.º 376/2016, aresto no qual, através do juízo que viria a obter vencimento no Acórdão n.º 123/2018, tirado em Plenário, se pronunciou este Tribunal pela não inconstitucionalidade da solução homóloga consagrada nos n.º s 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, por nela não ter surpreendido qualquer violação constitucionalmente censurável do direito de acesso ao direito ou do princípio da presunção de inocência. Apesar de, tanto no requerimento de interposição de recurso, como nas alegações que subsequentemente produziu, o Ministério Público não se ter desviado do âmbito problemático em que o Tribunal a quo sedeou a questão da conformidade constitucional da norma sindicada, limitando-se a contraditar o juízo subjacente à recusa de aplicação formulado na decisão recorrida, o certo é que, de acordo com o disposto no artigo 79.º-C da LTC, este Tribunal apenas se encontra cingido, do ponto de vista dos poderes de cognição, à norma cuja aplicação foi efetivamente afastada, e não também às normas ou princípios constitucionais em cuja violação tal afastamento concretamente se baseou . Nessa medida, nenhum obstáculo existe a que se comece por apreciar a constitucionalidade orgânica da norma que integra o objeto do presente recurso, tendo em conta a reserva de competência legislativa parlamentar estabelecida nas alíneas e do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição Portuguesa. 6. Conforme notado já, a questão de constitucionalidade suscitada nos presentes autos tem como objeto o regime constante do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS, de acordo com o qual o recurso judicial das decisões da Entidade Reguladora da Saúde que apliquem coimas ou outras sanções tem, como regra, efeito meramente devolutivo , apenas excecionalmente se admitindo a atribuição de efeito suspensivo , mediante o preenchimento de dois pressupostos cumulativos: a prestação de caução em substituição da coima aplicada e a alegação e demonstração da existência de um prejuízo considerável para o impugnante decorrente da imediata execução da decisão. Tal como salientado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, os atuais EERS encontram as suas origens no encadeamento de dois diplomas distintos: por um lado, no Decreto-Lei n.º 127/2009, de 27 de maio (entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto), que procedeu à reestruturação da Entidade Reguladora da Saúde, definindo as suas atribuições, organização e funcionamento; e, por outro, na Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, que aprovou a lei-quadro das entidades reguladoras, impondo simultaneamente àquelas entidades a obrigação de, em conformidade com o disposto na alínea i) do seu artigo 3.º, aprovar e publicar os respetivos estatutos. Foi neste contexto que, conforme notado no Acórdão n.º 728/2017, proferido pela 3ª Secção, o Governo procedeu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição ¾ que prevê a competência legislativa concorrencial do Governo em matéria não reservada à Assembleia da República ¾ , à aprovação dos referidos EERS. Assim enquadrada, a questão da constitucionalidade orgânica da norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS foi apreciada já no referido aresto. Louvando-se de igual modo no disposto no artigo 79.º-C da LTC ¾ que consente a formulação um juízo de inconstitucionalidade com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais distintos dos invocados pela instância recorrida ¾, o Tribunal decidiu, no referido Acórdão n.º 728/2017, julgar organicamente inconstitucional, por violação da norma de competência reservada da Assembleia da República consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS. Para assim concluir, o Tribunal considerou que a norma em causa, ao estabelecer, por regra, o efeito devolutivo da impugnação judicial, sujeitando a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o arguido sancionado, tem uma natureza restritiva de direitos, liberdades e garantias, na medida em que se projeta desvantajosamente sobre o princípio da presunção de inocência, constante do artigo 32.º, n.º 2, da Constituição. Depois de reafirmar o entendimento segundo o qual o princípio da presunção de inocência tem aplicação do domínio do direito contraordenacional (cf. Acórdão n.º 674/2016; na doutrina, entre outros, cf. Augusto Silva Dias, Direito das Contraordenações , Coimbra: Almedina, 2018, pp. 193 ss), o Tribunal concluiu, no aludido aresto, que o estabelecimento do efeito devolutivo como regra e a subordinação do efeito suspensivo do recurso à prestação de caução, associada à verificação de um prejuízo considerável, consubstancia uma compressão daquele princípio e, consequentemente, que a norma em apreciação, justamente por representar a restrição de uma garantia jusfundamental, dispõe sob matéria incluída no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não podendo ser por essa razão editada através de Decreto-Lei governamental não precedido de autorização parlamentar suficiente. A razão pela qual o Acórdão n.º 728/2017, ao invés do que sucedeu com os Acórdãos n.º 674/2016 e n.º 675/2016, se centrou na apreciação da constitucionalidade, não material mas orgânica, de uma solução normativa em tudo idêntica a qualquer uma daquelas que ali foram julgadas é facilmente explicável: u ma vez que, tanto o Regulamento Sancionatório do Sector Energético, como o Novo Regime Jurídico da Concorrência, foram aprovados por leis emanadas da Assembleia da República — respetivamente, pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, e Lei n.º 19/2012, de 8 de maio —, o Tribunal não se confrontou, nos julgamentos realizados através dos Acórdãos n.º 674/2016, n.º 675/2016, com quaisquer dúvidas de constitucionalidade orgânica. Já o juízo a formular no âmbito dos presentes autos, tendo por objeto a norma do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS ¾ integrada, conforme referido já, em Decreto-Lei governamental não precedido de autorização parlamentar suficiente ¾, não dispensa a prévia apreciação da validade orgânica da norma sindicada, apreciação essa cujo resultado não poderá deixar de passar pela reiteração da orientação firmada no Acórdão n.º 728/2017, de acordo com a qual a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º do EERS, com o sentido enunciado na decisão recorrida, é organicamente inconstitucional por violação do regime de competência reservada da Assembleia da República, constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. 7. Este não é, porém, o único fundamento para a inconstitucionalidade orgânica que atinge a norma sub judice . Conforme do respetivo texto resulta, o Decreto-Lei n.º 126/2014, que aprovou os EERS, foi editado ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013 e sob invocação da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, que atribuiu ao Governo, no exercício de funções legislativas, competência para « [f]azer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República ». Ao estabelecer o efeito da impugnação judicial da decisão administrativa que aplica a coima, a norma sindicada inscreve-se no âmbito da modelação do processo contraordenacional instaurável em resultado das atribuições cometidas à Entidade Reguladora da Saúde, razão pela qual se deverá ponderar ainda a convocação, no presente caso, da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, segundo a qual é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o “[r] egime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo ”. Aplicação que, a confirmar-se, permitiria divisar um segundo fundamento de inconstitucionalidade orgânica. Vejamos então. 8. Estando em causa a amplitude da autonomia legislativa do Governo no domínio contraordenacional, a questão a que cumpre responder, em face da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, consiste em determinar o âmbito do regime geral sujeito à reserva relativa da Assembleia da República. Em concreto, haverá que apurar se a reserva de competência abrange somente a disciplina do diploma geral — escapando-lhe, assim, a regulação dos processos contraordenacionais especiais — ou se as normas processuais contraordenacionais especiais (como as que estabelecem os efeitos à interposição de recurso) apenas são deixadas à competência concorrente do Governo e da Assembleia da República na estrita medida em que não divirjam do regime geral. A resposta a tal questão não suscita, hoje, particulares hesitações: quando a Constituição reserva ao Parlamento apenas o regime geral — conforme decorre da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição —, não apenas está a permitir a existência de «regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo» (cf. Gomes Canotilho/ Vital Moreira , Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, p. 325), como a colocar fora da reserva relativa da Assembleia da República a definição da concreta entidade administrativa à qual é cometida, em cada domínio, a competência para sancionar ilícitos contraordenacionais (cf. Acórdão n.º 237/2003). Ora, é justamente nesta ordem de ideias que o Tribunal Constitucional vem afirmando que o domínio de reserva da competência legislativa parlamentar é o da definição da natureza do litígio, do tipo de sanções e seus limites máximo e mínimo , bem como das regras gerais do processo (por exemplo, cf. Acórdãos n.º 74/95 e n.º 175/97), deixando-se à competência concorrente do Governo a definição de cada infração e a cominação da sanção respetiva. A criação de novos tipos de ilícito contraordenacional encontra-se suportada pela competência concorrencial do Governo, não transgredindo, portanto, em si mesma, a reserva de competência parlamentar (cf. Acórdãos n.º 56/84, n.º 158/92, n.º 578/2009, n.º 374/2013). Sintetizando tal orientação, prevalecente na jurisprudência constitucional em matéria de competência legislativa do Governo no domínio contraordenacional, escreveu-se no Acórdão n.º 274/2012 o seguinte: “Conforme dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social. Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e esta­belecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt )”. 9. O conjunto das disposições legais que integra o Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro («RGCO»), não regula expressamente, pelo menos de forma exauriente, todos os aspetos relativos à disciplina aplicável ao processo contraordenacional. Por força das normas remissivas constantes do artigo 41.º do RGCO, são, nos termos aí previstos, subsidiariamente aplicáveis, quer à fase administrativa, quer à fase judicial do processo contraordenacional, as normas de direito processual penal (neste sentido, por exemplo, cf. Paulo Pinto de Albuquerque, Comentário do Regime-Geral das Contraordenações , Lisboa: Universidade Católica Portuguesa, 2011, p. 150; por todos, sobre o funcionamento da norma remissiva, cf. Frederico Costa Pinto, “Acesso de particulares a processos de contraordenação arquivados – Um estudo sobre o sentido e os limites da aplicação subsidiária do Direito Processual Penal ao processo de contraordenação”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço , Vol. II, Coimbra: Almedina, 2002, pp. 616 ss). Apesar de o RGCO não estabelecer, através de norma expressa , o tipo de efeito ¾ se devolutivo ou suspensivo ¾ a atribuir às impugnações judiciais de decisões administrativas que apliquem coimas, daí não se segue, todavia, que tal aspeto do processo contraordenacional ¾ mais concretamente, o efeito suspensivo - regra ¾ não integre a disciplina que compõe aquele regime geral. Com efeito, ainda que a remissão constante do n.º 1 do artigo 41.º do RGCO — de acordo com a qual « sempre que o contrário não resulte [do referido] diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal — não constituísse base suficiente para ter por certo que o efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa se encontraria em qualquer caso assegurado, enquanto elemento conformador do regime geral aplicável ao processo contraordenacional, pela previsão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do Código de Processo Penal (doravante «CPP») — de acordo com a qual «[t]êm efeito suspensivo do processo [o]s recursos interpostos de decisões finais condenatórias » —, o certo é que o próprio RGCO, apesar de não conter nenhum preceito que estabeleça diretamente o efeito suspensivo-regra da impugnação judicial de decisão administrativa sancionatória, não deixa de o pressupor. De facto, outro não pode ser o sentido da previsão, quer da alínea a) do n.º 2 do artigo 58.º do RGCO ¾ de acordo com a qual «[a] condenação se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada » ¾, quer ainda da alínea a) do respetivo n.º 3 ¾ segundo a qual a decisão sancionatória proferida pela autoridade administrativa deverá conter «[a] ordem de pagamento da coima no prazo máximo de 10 dias após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão ». De qualquer uma das referidas disposições ¾ e, mais acentuadamente ainda, da concatenação de ambas ¾ resulta, assim, que o efeito associado à impugnação judicial da decisão administrativa é, por força do próprio RGCO, em regra suspensivo. 10. Tendo-se concluído que a regra do efeito suspensivo do recurso se inclui no conteúdo material do RGCO ¾ desde logo por constituir, conforme se viu, pressuposto necessário de certas das disposições contidas naquele Regime ¾, importa verificar em seguida se tal particular aspeto do processo contraordenacional integra a reserva relativa de competência da Assembleia da República fixada na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Segundo resulta da jurisprudência deste Tribunal, o domínio da reserva relativa de competência estabelecido na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição abrange, em matéria de trâmites processuais, as “ grandes normas adjetivas ” do processo contraordenacional (cf. Acórdãos n.º 56/84 e n.º 62/2003). Assim, aquilo que importa aqui, no essencial, determinar é se o regime relativo ao efeito do recurso judicial constitui um elemento integrante daquele núcleo cuja definição, por consubstanciar as grandes normas adjetivas do processo contraordenacional, integra a competência exclusiva da Assembleia da República. A resposta não pode deixar de ser afirmativa. Com efeito, sem prejuízo do vasto espetro de possibilidades deixadas à livre conformação governamental no âmbito da definição das “regras secundárias” do processo contraordenacional, é dado assente que as opções político-legislativas fundamentais subjacentes à definição da disciplina básica do regime jurídico aplicável àquele ramo do direito sancionatório não podem deixar de compreender as regras relativas ao regime recursório das decisões administrativas sancionatórias, regras essas que, dependendo do sentido em que vierem a ser conformadas, se projetarão (ou poderão projetar-se) desvantajosamente sobre várias normas de direitos fundamentais. Ora, a norma que fixa o tipo de efeito do recurso, ao interferir diretamente com modelação do processo respeitante à eficácia da impugnação judicial das decisões administrativas sancionatórias, consubstancia uma opção suficientemente estruturante e central do modelo de justiça contraordenacional para que não possa ter sido deixada à competência concorrencial entre o Governo e a Assembleia da República. Quando a Constituição estabeleceu a exclusividade da competência do Parlamento para estabelecer o regime geral das contraordenações “e o respetivo processo”, pretendeu assegurar que só a Assembleia definiria as garantias processuais do arguido naquele domínio sancionatório. Por esta razão, não cabe ao Governo, salvo se devidamente autorizado para o efeito, tomar uma opção político-legislativa que, tornando meramente devolutivo o efeito suspensivo-regra da impugnação judicial, permite que, no âmbito daquele específico procedimento contraordenacional em que se inscreve a norma sindicada, a sanção aplicada possa ser imediatamente executada, independentemente da impugnação em juízo da decisão que a aplicou. Trata-se, pois, de um domínio em que, à semelhança daquilo que o Tribunal Constitucional afirmou já quanto à criação de novos tipos de contraordenações e da fixação de molduras contraordenacionais, a competência do Governo se encontra circunscrita à criação de regimes processuais especiais que se encontrem em conformidade com o regime geral , não lhe competindo a fixação de normas adjetivas que, contendendo com aspetos estruturantes do regime geral, dele se apartem radicalmente. Neste sentido, não será por acaso que os demais desvios de idêntico sentido à regra estabelecida na alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do CPP, subsidiariamente aplicável ao processo contraordenacional por força dos artigos 44.º, n.º 1, e 74.º, n.º 4, do RGCO, constem, conforme se viu já, de lei formal, o que sucede não apenas com o Regulamento Sancionatório do Setor Energético e com Novo Regime Jurídico da Concorrência, como ainda ¾ poderia acrescentar-se ¾ com o Regime Processual Aplicável às Contraordenações Laborais e de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro (cf. artigo 35.º). Do mesmo modo, também no que ao Código da Estrada concerne (cf. artigos 186.º e 187.º), verifica-se que, quando o Decreto-lei n.º 44/2005, de 23 de fevereiro, alterou para meramente devolutivo o efeito-regra do recurso, fê-lo ao abrigo de lei de autorização legislativa (designadamente, a Lei n.º 53/2004, de 4 de novembro) que habilitava expressamente o Governo a produzir essa alteração (cf. alínea cc)). Posteriormente, o legislador voltou a reintroduzir a regra-geral do efeito suspensivo, alteração que foi introduzida pela Lei n.º 72/2013, de 3 de setembro. Por último, cabe notar que, mesmo para quem entenda não ser inteiramente claro que o regime relativo ao efeito do recurso judicial das decisões administrativas sancionatórias constitua matéria sob reserva relativa de competência da Assembleia da República nos termos previstos na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a conclusão a que se chegou sempre encontraria suficiente apoio no entendimento, sufragado já na jurisprudência deste Tribunal, segundo o qual, «na interpretação das normas constitucionais de competência legislativa do Parlamento deve preferir-se, se não uma interpretação extensiva, pelo menos uma interpretação não restritiva (Neste sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada , Tomo II, pg. 518). Como dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3.º ed., pg. 663) “as dificuldades interpretativas em torno do âmbito de normas de competência devem solucionar-se recorrendo ao principio da conformidade funcional , completado pelo princípio da preminência legislativa da AR, como consequência do princípio da representação democrática”, preferindo-se nos casos de fronteira “o sentido mais favorável à reserva parlamentar de lei, por ser a mais conforme com a função constitucional da AR e com o primado da sua competência legislativa”» (Acórdão n.º 22/2009). 11. A inversão da regra-geral do efeito da impugnação judicial de decisões administrativas sancionatórias consubstancia uma alteração de um elemento basilar do regime geral aplicável ao processo contraordenacional e não uma mera reconformação de aspetos secundários ou contingenciais do mesmo, os quais, esses sim, se encontram ao alcance da competência legislativa do Governo. Quer isto significar que, por força da reserva relativa de competência imposta pela alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, somente a Assembleia da República ou excecionalmente o Governo, se munido de autorização parlamentar, se encontram constitucionalmente habilitados a criar uma norma com o conteúdo ínsito no n.º 5 do artigo 67.º dos EERS. Perscrutada a Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, constata-se, todavia, inexistir tal habilitação, não se divisando aí qualquer autorização, por mais genérica que seja, que delegue no Governo a necessária competência para inverter a regra do efeito devolutivo que integra o regime geral. Note-se, por último, que a competência própria do Governo para legislar em matéria contraordenacional, assim como a obrigatoriedade de o fazer respeitando o RGCO, abrange todo o regime, aí se incluindo, naturalmente, as normas de natureza processual, incluindo aquelas que regulam o processo na sua fase administrativa. Neste sentido aponta claramente a jurisprudência deste Tribunal, conforme pode comprovar-se, a título ilustrativo, pela síntese constante do Acórdão n.º 339/2008: “ O artigo 181.º, do Código da Estrada, incluindo o seu n.º 4, regula o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória em matéria de contraordenações estradais, integrando, pois, o âmbito do direito processual contraordenacional. Na alínea d), do n.º 1, do artigo 165.º, da C.R.P., incluiu-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, o regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. (…) No artigo 58.º deste diploma enunciou-se o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória, nomeadamente a necessidade da mesma conter a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas (n.º 1, b)). Uma vez que esta exigência visa garantir os direitos de defesa do acoimado, designadamente a possibilidade efetiva de impugnação judicial da decisão administrativa, entende-se que tal norma se insere no mencionado regime geral, cuja competência legislativa está reservada à Assembleia da República, não podendo, pois, a mesma ser alterada por diploma emanado do Governo, sem autorização parlamentar (vide, neste sentido, o acima citado acórdão n.º 62/2003). Mas esta exigência de conteúdo não se estende à forma pela qual ela deve ser cumprida, desde que a forma escolhida não ponha em causa as finalidades visadas com essa exigência – a possibilidade do acoimado conhecer quais os factos por cuja prática lhe foi aplicada a coima e as respetivas provas. A fundamentação mencionada na alínea b), do n.º 1, deste artigo diz respeito “ à descrição sumária dos factos, das provas e das circunstâncias relevantes para a decisão.” Esta forma de fundamentação da decisão administrativa de aplicação duma coima, no plano restrito da matéria de facto, continua a permitir que o acoimado tenha um conhecimento perfeito e completo dos factos e das provas que foram considerados para o condenar, uma vez que do auto de notícia devem constar “os factos que constituem a infração, o dia, a hora, o local e as circunstâncias em que foi cometida, o nome e a qualidade da autoridade que a presenciou, a identificação dos agentes da infração e, quando possível, de, pelo menos uma testemunha que possa depor sobre os factos” , (artigo 170.º, do C.E.), elementos que são notificados ao arguido para este apresentar a sua defesa perante a entidade adminis­trativa competente para a aplicação da coima (artigo 175.º, do C.E.). (…) Assim, se o referido regime primário impõe que a decisão administrativa condenatória indique os factos e as provas que fundamentam a aplicação da coima, já a forma pela qual essa indicação pode ser feita, nomeadamente através de remissão para outra peça processual donde conste essa descrição (v.g., auto de notícia), escapa àquela normação primária, pelo que pode ser objeto de ato legislativo do Governo, sem necessidade de autorização da Assembleia da República (vide, neste sentido, o citado acórdão n.º 62/2003).” 12. Se dúvidas subsistissem quanto ao que se acaba de afirmar-se, bastaria rememorar o entendimento firmado pelo Tribunal no Acórdão n.º 345/87, que apreciou uma questão de constitucionalidade com contornos idênticos àquela que se suscita nos presentes autos, julgando inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d) , da CRP, a norma constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de janeiro, na parte em que, como condição do seguimento dos recursos judiciais contra a aplicação de coimas, exigia o depósito prévio da coima a recorrentes que, por falta de meios, o não pudessem efetuar. Naquele aresto pode ler-se o seguinte: “ 4 - O regime substantivo e adjetivo dos ilícitos de mera ordenação social —instituído pela primeira vez, no nosso país, através do Decreto­-Lei n.º 232/79, de 24 de julho — veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 411-A/79, como que em «ponto morto», isto é, sem possibilidade de aplicação direta e prática. Mais tarde, tal regime foi integralmente substituído pelo regime constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, presentemente em vigor. Nos artigos 59.º e seguintes deste último diploma governamental prevê-se a possibilidade de a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima por comportamento contraordenacional vir a ser judicialmente impugnada por recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área tenha sede essa mesma autoridade administrativa (idêntica era a solução consagrada no Decreto-Lei n.º 232/79, em cujo relatório expressamente se reconhecia que, após algumas hesitações, e em prejuízo da competência como que natural dos tribunais administrativos nesta área, se acabara por decidir atribuir aos tribunais comuns a competência para conhecer de tais recursos). Ora, no capítulo IV do Decreto-Lei n.º 433/82, sujeito à epígrafe «Recurso e processo judiciais», apenas se exige, com vista ao seguimento de um qualquer recurso desta espécie, que o arguido por si, ou por intermédio de defensor, o apresente por escrito à autoridade administrativa que tenha aplicado a coima, no prazo de cinco dias após o seu conhecimento da decisão, e que, logo no requerimento de interposição de recurso, alegue e conclua sumariamente (cf., em especial o artigo 59.º, n. os 2 e 3). Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.º 433/82. O n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, que impõe ao arguido o ónus de preliminarmente depositar o quantum da coima — alterou assim, ainda que apenas para um particular leque de ilícitos de mera ordenação social, e radicalmente, o regime geral de impugnação das decisões administrativas aplicativas de coimas. 5 — Com esta modificação, embora só sectorial, desse regime geral, entrou o Governo, na realidade, e como de seguida se vai ver, na área de reserva legislativa parlamentar. Já antes da revisão constitucional, quando a situação, ao nível da CRP, não era em absoluto líquida, teve o Executivo o cuidado, para editar o Decreto-Lei n.º 433/82, de se munir antecipadamente de uma autorização legislativa, da autorização constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, de 23 de agosto. Depois da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, tudo ficou claro nesse domínio, e o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP passou a dispor, expressamente, que competia em exclusivo à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do processo relativo aos ilícitos de mera ordenação social. Nesse regime processual geral — o ingenium da lei proíbe mesmo outra interpretação — não podem deixar de estar compreendidas as regras onde se compendiem os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coima, já que em causa está então um ponto crucial de tal regime (cf. o artigo 268.º, n.º 3, da CRP, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer atos administrativos definitivos e executórios). Nesta perspetiva, é evidente que o apontado desvio ao regime geral do processo contraordenacional, desvio constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, se traduziu numa intromissão ilícita do Executivo na área que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, desde a revisão constitucional, vinha guardando para a Assembleia da Re­pública. Como em certa medida flui do discurso antecedente, a competência legislativa do Governo comporta um espaço interior (em que atua por direito próprio) e um espaço exterior (em que atua por delegação da Assembleia da República). In casu, todavia, o Executivo exercitou a sua competência nesse espaço exterior, mas sem que se verificasse a condição de que dependia a legitimidade de tal exercício: a autorização parlamentar. É exato que formalmente o Decreto-Lei n.º 21/85 foi emitido pelo Governo no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13 de julho. Contudo, não se prevendo em tal autorização a possibilidade de alteração, em qualquer grau, do regime geral do processo contraordenacional, de concluir é, em última instância, que o Governo, em níveis substanciais, e pelo que se reporta à norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, agiu a descoberto (tanto monta a não invocação de autorização legislativa, como a invocação de autorização que não cobre o instituto sobre o qual se legisla). A inconstitucionalidade orgânica de toda a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 — e já não só do segmento normativo realmente desaplicado — é assim incontestável.” Em síntese: de forma estável e reiterada, tem este Tribunal entendido que, cabendo na competência reservada da Assembleia da República — ou excecionalmente do Governo, caso para tal lhe seja especificamente concedida habilitação — legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição), tem permissão o Governo para, no exercício da sua competência legislativa concorrente e sem com isso extravasar os limites do regime, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e modelar regras secundárias do processo contraordenacional. Uma vez que, conforme apontado já, a regra do efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória integra, como um dos seus elementos essenciais, o regime geral das contraordenações, a inversão operada pela norma sindicada não pode deixar de constituir uma alteração substancial daquele regime, pelo que somente a Assembleia da República (ou excecionalmente ao Governo, desde que munido de uma autorização legislativa suficiente), teria competência para a editar. Pese embora o Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, que aprovou o EERS, tenha sido aprovado ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o certo é que, não constituindo a Lei n.º 67/2013 credencial normativa bastante para o efeito, será forçoso concluir que a norma do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS, com o sentido aplicado pelo Tribunal a quo , é também organicamente inconstitucional por violação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, com o sentido de que o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processos contraordenacionais tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução da decisão, por violação das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa; e, em consequência, b) Julgar improcedente o recurso interposto pelo recorrente confirmando-se a decisão recorrida, ainda que com fundamentação diversa, nos termos constantes na parte final do artigo 79.º-C da LTC . Sem custas judiciais, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 11 de julho de 2018 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração) - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers DECLARAÇÃO DE VOTO Acompanha-se o julgamento de inconstitucionalidade orgânica da norma sindicada constante da alínea a) da Decisão (e respetiva fundamentação, cfr. n.ºs 7 a 12), com fundamento, apenas, na violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição – reponderando o alcance da posição expressa na declaração de voto (1.º parágrafo, 1.ª parte) aposta ao Acórdão n.º 728/17, desta 3.ª Seção, no sentido de a admissibilidade do exercício da competência legislativa concorrente no domínio em causa (matéria contra-ordenacional) não comportar, como decorre do presente acórdão, a inversão da regra-geral do efeito (suspensivo) da impugnação judicial de decisões administrativas sancionatórias, na medida em que consubstancia uma alteração de um elemento basilar (alteração substancial) do regime geral aplicável ao processo contraordenacional. Maria José Rangel de Mesquita