0249/22.5BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para o conhecimento e julgamento, em 1ª instância, de uma Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias em que se questiona a aplicação de normas de uma “Resolução do Conselho de Ministros” (no caso, a RCM nº 157/2021), ou seja, de normas da autoria manifesta do “Conselho de Ministros”, Entidade listada na subalínea iii) da alínea a) do nº 1 do art. 24º do ETAF, é hierarquicamente competente o Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Administrativo), pois que a competência é determinada, em tal norma, pela autoria do ato ou da omissão em questão: se a Entidade Autora do ato ou da omissão em causa for uma das incluídas nas várias subalíneas do nº 1 daquele art. 24º, a competência pertencerá a este STA; caso negativo, o STA será incompetente.

II- Tal conclusão não depende de a Intimação ter sido requerida contra o “Conselho de Ministros” ou contra a “Presidência do Conselho de Ministros”, visto que não varia o fator legalmente determinante desta competência: a autoria da ação ou omissão questionada pelos Requerentes (no caso, o “Conselho de Ministros”).

III- A indicação da Entidade requerida pode interessar para a aferição da legitimidade passiva a que se refere o art. 10º do CPTA, mas antecedentemente já teve que ficar resolvida a questão, de conhecimento prioritário (art. 13º do CPTA), do tribunal competente.

Acordam em conferência no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1. A “Presidência do Conselho de Ministros (PCM)”, Requerida nos presentes autos de Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (proposta por A……. e outros), inconformada, veio interpor, para o Pleno da Secção, o presente recurso do Acórdão, proferido em 7/4/2022, pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo (cfr. fls 258 e segs. SITAF), o qual, indeferindo reclamação para a Conferência, confirmou despacho da Exma. Juíza Conselheira Relatora, de 4/2/2022 (cfr. fls. 164 SITAF do processo, então com o nº 16/22.6BALSB), que declarara a incompetência, em razão da hierarquia, deste STA, indicando como competente o TAC de Lisboa, para onde ordenou que os autos fossem enviados.

2. A Recorrente “PCM” terminou as suas alegações com as seguintes conclusões (cfr. fls. 258 e segs. SITAF):

«I. Ao decidir que, num processo que tem por objeto a apreciação da validade de normas aprovadas pelo órgão CONSELHO DE MINISTROS, é incompetente em razão da hierarquia a Secção de Contencioso Administrativo do STA, o Acórdão recorrido padece de erro de julgamento.

II. Isto porque, nos termos do artigo 24.º/1, a), iii), é efetivamente a Secção de Contencioso Administrativo do STA a competente para, em primeira instância, conhecer “dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões [do] Conselho de Ministros”.

III. Questão que não se confunde, mas que com o devido respeito o Acórdão recorrido confunde, com a de saber quem deve ser demandado nesse tipo de processos - ou seja, a questão da legitimidade processual passiva.

IV. Pois que, quanto a esse aspeto, a lei também é clara: nos termos do artigo 10.º/2 do CPTA, só são (em geral) detentores de legitimidade processual passiva, no caso da pessoa coletiva Estado, os Ministérios.

V. Ora, como se reconhece aliás no Acórdão recorrido, “a Presidência do Conselho de Ministros tem natureza análoga a um Ministério”; donde, e tendo em vista o disposto no artigo 13.º da «Lei Orgânica» do XXII Governo Constitucional, é este Ministério o centro de imputação relevante, para efeitos de legitimidade processual passiva, dos processos respeitantes a atos ou omissões do órgão CONSELHO DE MINISTROS - sendo esse, manifestamente, o caso dos presentes autos.

VI. Pelo que, sem suma, assiste integral razão ao Conselheiro FONSECA DA PAZ, ao sintetizar no seu voto de vencido que “estando em causa nos autos uma resolução do CM, é este STA o tribunal hierarquicamente competente — art. 24.º, n.º 1, al. a), iii) do ETAF”.

Termos em que:

a) Deve ser revogado o sobredito Acórdão; e

b) Declarando-se competente a Secção de Contencioso Administrativo do STA para o julgamento da presente intimação, devem à mesma retornar os autos».

3. O presente recurso, para o Pleno da Secção, foi admitido, na Secção, por despacho de 13/4/2022 da Exma. Juíza Conselheira Relatora (cfr. fls. 270 SITAF).

4. Os Requerentes, ora Recorridos, não apresentaram contra-alegações, conquanto para tal notificados (cfr. fls. 271 SITAF).

5. O Ministério Público junto deste STA, conquanto para tal notificado (cfr. fls. 275 SITAF), não emitiu parecer.

6. Após vistos, e com prévia divulgação do projeto de acórdão pelos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido a julgamento, cumprindo apreciar e decidir.

II- DA QUESTÃO A DECIDIR

7. Como resulta das conclusões das suas alegações – supra transcritas (ponto 2.) -, cumpre apreciar e decidir do alegado erro de julgamento imputado ao Acórdão recorrido por ter julgado este STA incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer da presente Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, proposta pelos ora Recorridos contra a ora Recorrente.

III- FUNDAMENTAÇÃO

III. A. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

8. Para efeitos da apreciação e decisão da questão que vem colocada no presente recurso, têm-se por relevantes os seguintes factos:

1) Em 3/2/2022, A…… e outros, requereram, neste Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto nos arts. 109º e segs. do CPTA, a presente “Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias” em que terminavam por, em suma, pedir a desaplicação, em relação a si, Requerentes, de diversas normas da “Resolução do Conselho de Ministros nº 157/2021, publicada no DR, 1ª Série, de 27/11/2021, emitida pela Presidência do Conselho de Ministros”, e a condenação na abstenção de agir, em conformidade, perante os Requerentes.

2) Em 4/2/2022, foi exarado o seguinte despacho pela Exma. Juíza Conselheira Relatora:

«Atendendo a que a presente Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias foi intentada contra a Presidência do Conselho de Ministros, remeta os autos ao T.A.C. de Lisboa por ser o tribunal competente em termos de hierarquia – art. 14º, nº 1, do CPTA e art. 24º, nº 1, alínea a), iii, a contrario»

(cfr. fls. 164 SITAF, proc. então com o nº 16/22.6BALSB).

3) No TAC de Lisboa, o Exmo. Juiz proferiu, em 7/2/2022, despacho liminar onde, ponderando que a Resolução nº 157/2021 em causa dimana de órgão previsto no art. 24º nº 1 alínea a), subalínea iii, do ETAF – o “Conselho de Ministros” -, declarou aquele tribunal incompetente, em razão da hierarquia, e determinou a remessa do processo ao STA (cfr. fls. 170 e segs. SITAF).

4) Em 14/2/2022, foi exarado, nos autos, o seguinte despacho pela Exma. Juíza Conselheira Relatora:

«Atendendo a que nos presentes autos (anteriormente com o nº 16/22.6BALSB) foi proferido despacho em 04.02.2022 a determinar a incompetência deste Supremo Tribunal Administrativo, em razão da hierarquia, e atento o disposto no art. 5º nº 2 do ETAF que determina que havendo no mesmo processo decisões divergentes sobre questões de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior, remeta os autos ao TAC de Lisboa para que aí seja assumida a competência para julgar a presente Intimação (sem prejuízo de questões prévias ou exceções que se possam verificar)»

(cfr. fls. 196 SITAF).

5) No TAC de Lisboa, o Exmo. Juiz proferiu despacho, em 15/2/2022, ordenando a citação da Entidade Requerida – “Presidência do Conselho de Ministros” – para responder, no prazo de sete dias, bem como, para, no mesmo prazo, juntar aos autos o processo administrativo, nos termos dos arts. 110º nº 1 e 8º nº 3 do CPTA (cfr. fls. 200 SITAF).

6) Em 22/2/2022, a Requerida “Presidência do Conselho de Ministros” apresentou, nos autos, ao abrigo do disposto no art. 27 nº 2 do CPTA, “Reclamação para a Conferência” do despacho da Exma. Juíza Conselheira Relatora de 4/2/2022 (referido no facto 2 supra), pedindo, a final, a revogação do sobredito despacho e que se declare competente a Secção de Contencioso Administrativo do STA para o julgamento da presente Intimação (cfr. fls. 207 SITAF).

7) Por Acórdão de 7/4/2022 – ora objeto do presente recurso para o Pleno da Secção -, a Secção indeferiu a Reclamação, confirmando a decisão de incompetência deste STA, em razão da hierarquia, decidida no despacho singular reclamado (cfr. fls. 251 SITAF).

III. B. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

9. O Acórdão recorrido, sustentando o despacho reclamado, afastou a crítica, movida pela Reclamação, de que se confundira, naquele despacho, a questão da legitimidade processual passiva com a questão da incompetência em razão da hierarquia, e explicitou que o conhecimento desta última questão, relativa à competência do tribunal, se impõe em primeiro lugar.

Sendo assim, e uma vez que os Requerentes indicaram como Entidade Requerida a “Presidência do Conselho de Ministros” e constatando que esta Entidade não se inclui na lista das Entidades expressamente previstas na alínea a) do art. 24º do ETAF (aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19/2), a competência para o conhecimento da “intimação” intentada não seria, pois, deste STA, mas sim, por competência residual, ao TAC de Lisboa, nos termos do art. 44º nº 1 do mesmo ETAF («(…) processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, não esteja reservada aos tribunais superiores»).

10. A Recorrente “PCM”, nas suas alegações, defende entendimento diverso, de que, independentemente da questão da legitimidade passiva, a competência atribuída ao STA nas subalíneas da alínea a) do nº 1 do art. 24º do ETAF não depende da Entidade que seja concretamente Requerida ou Demandada, mas sim, como claramente resulta do seu texto, da Entidade que praticou a ação ou a omissão em causa (isto é, a Entidade Autora da ação/omissão).

Assim, resultando inequívoco do requerimento inicial da Intimação proposta que se pretende questionar a aplicação aos Requerentes de normas da Resolução do Conselho de Ministros nº 157/2021 – da autoria inequívoca do “Conselho de Ministros” – a competência para o seu conhecimento é consequentemente do STA (Secção de Contencioso Administrativo), como determinado pela subalínea iii, da alínea a) do nº 1 do art. 24º do ETAF, que impõe que «Compete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer: a) Dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões das seguintes Entidades: (…) iii) Conselho de Ministros; (…)».

11. Entendemos que, nos termos legais, determinados pelo citado art. 24º nº 1 a) iii) do ETAF, a competência para o conhecimento da intentada “Intimação” pertence a este STA.

Esta solução impõe-se uma vez que, efetivamente, a competência é determinada, em tal norma, pela autoria do ato ou da omissão em questão: se a Entidade Autora do ato ou da omissão em causa for uma das incluídas nas várias subalíneas do nº 1 daquele art. 24º, a competência pertencerá a este STA; caso negativo, o STA será incompetente.

Ora, como parece indiscutível, a intentada Intimação questiona a aplicação de normas de uma “Resolução do Conselho de Ministros” (no caso, a RCM nº 157/2021), ou seja, de normas da autoria manifesta do “Conselho de Ministros”, Entidade listada na subalínea iii) da alínea a) do nº 1 do art. 24º do ETAF.

Tanto basta, portanto, para que a competência para o seu conhecimento pertença, por força de tal norma, a este STA.

Neste sentido, cfr. o Acórdão deste STA de 18/10/2011, proc. 0823/11 (para além dos também indicados Acs. de 10/7/2013, proc. 077/11, e de 27/11/2014, proc. 0657/12):

«a Presidência do Conselho de Ministros, entidade contra a qual devem prosseguir as ações ou omissões das entidades nela integradas (artigo 10º nº 4 do CPTA) (…) não se confunde com o Conselho de Ministros, não sendo determinante da atribuição da competência dos tribunais.

(…) o artigo 24.º, n.º 1, do ETAF não prevê a competência da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para as ações ou omissões de entidades em razão da sua integração na Presidência do Conselho de Ministros, mas sim para as entidades que individualiza. O que determina essa competência é a entidade a quem, dentro dela, é imputada a ação ou omissão questionada. Se for o Conselho de Ministros ou o Primeiro-Ministro, a competência é do Supremo Tribunal Administrativo [artigo 24.º, n.º 1, alínea a), iii e iv do ETAF]. Se for qualquer uma das outras entidades que a integram, a competência é dos tribunais administrativos de círculo [artigo 44.º, n.º 1, do ETAF]» (sublinhados nossos).

12. E esta questão da competência do tribunal, além de ser distinta da questão da legitimidade processual passiva, é questão prioritária, como, aliás, expressamente se reconheceu no Acórdão recorrido («a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria» - art. 13º do CPTA).

Isto significa que, dessas duas questões que eventualmente se coloquem em simultâneo, haverá sempre que resolver primeiro a da competência, ou seja, haverá que determinar-se, antes do mais, qual o tribunal competente e, então, será a este tribunal que, naturalmente, competirá decidir sobre a legitimidade passiva, como, aliás, sobre questão relativa a qualquer outro pressuposto processual que acaso se coloque.

E significa, portanto, que, no caso dos autos, independentemente de que a “Intimação” viesse requerida contra a “Presidência do Conselho de Ministros” ou contra o “Conselho de Ministros”, contra ambas simultaneamente ou contra apenas uma delas (cfr., aliás, o disposto no nº 4 do art. 10º do CPTA), a competência para o seu conhecimento pertenceria sempre a este STA, visto que não varia o fator legalmente determinante desta competência: a autoria da ação ou omissão questionada pelos Requerentes (no caso, a autoria, pelo “Conselho de Ministros” da “Resolução do Conselho de Ministros” nº 157/2021, cujas normas são questionadas).

13. Significa, também, que, para efeitos da resolução da questão da competência do tribunal para o conhecimento da intentada “Intimação” – questão que vem colocada no presente recurso e que cumpre resolver – é indiferente se a Entidade Requerida (“PCM”) é um Ministério ou equivalente, para efeitos do disposto no art. 10º nº 2 do CPTA (sobre esta questão, em sentido afirmativo, que acompanhamos, ver Mário Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, Almedina, 5ª edição, 2021, pág. 111, para além do Acórdão de 18/10/2011 acima citado).

É que esta resposta pode interessar para efeitos da aferição da legitimidade passiva a que se refere o art. 10º do CPTA, mas antecedentemente já teve que ficar resolvida a questão, prioritária, do tribunal competente – “in casu”, pelo que se disse, este STA.

IV- DECISÃO

Nestes termos, e por tudo o exposto, acordam em conferência os juízes que compõem o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

- Conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub specie”, deduzido pela Recorrente/Entidade Requerida “Presidência do Conselho de Ministros”, revogando-se o Acórdão recorrido e declarando-se a competência deste STA (Secção de Contencioso Administrativo) para julgar a intentada “Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias”.

Sem custas (os Requerentes não contra-alegaram).

D. N.

Lisboa, 30 de junho de 2022. - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Carlos Luís Medeiros de Carvalho - José Augusto Araújo Veloso - Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.