O DIREITO
Em recurso contencioso interposto pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, a sentença impugnada anulou, por vício de violação de lei [infracção ao artº 50º, nº 2, al. d) do Regulamento do PDM de VRSA], a deliberação daquela Câmara Municipal, de 15.05.2002 – aprovada com os votos favoráveis dos Vereadores ..., ..., ... e ... –, pela qual foi aprovada uma alteração ao alvará de loteamento nº 7/97, de que é titular o ora recorrente jurisdicional A..., no sentido de permitir a construção no lote 1 de um aparthotel com a área de 5.264 m2 e com cinco pisos.
Tendo a sentença afastado a existência do vício de “desvio de poder”, igualmente invocado pelo recorrente contencioso, foi a violação daquela norma do Regulamento do PDM o único fundamento de anulação da referida deliberação camarária, a ele se reconduzindo, sob invocação de erro de julgamento, o objecto do presente recurso jurisdicional.
Tudo se resume, em suma, em saber se a referida norma do Regulamento do PDM, ao dispor que os empreendimentos turísticos inseridos nas Zonas Turísticas de Expansão deverão ter apenas 3 pisos, admitindo o máximo de 5 pisos quando se trate de hotéis, tem em vista, neste segmento de excepção, apenas os “hotéis” (como decidiu a sentença sob recurso), ou se, ao invés, abrange igualmente outros tipos de estabelecimentos hoteleiros, incluindo os “aparthotéis” ou “hotéis-apartamento” (como sustenta o recorrente).
Dir-se-á, desde já, que o entendimento sufragado pela sentença é o mais adequado à letra e ao espírito da norma, para além de reclamado pelos elementos histórico e sistemático, como bem o demonstra uma ponderada análise do quadro legal aplicável, já encetada, aliás, pela decisão sob censura.
Antes, porém, de retomarmos essa análise, e em ordem a uma melhor compreensão da situação em causa, importa relembrar o essencial da matéria de facto relevante que foi dada como assente.
O ora recorrente é titular do alvará de loteamento nº 7/97, emitido em 20.11.1997 pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, e alterado em 19.05.1999, composto por 14 lotes, destinando o lote 1, com a área de 12.056,8 m2 e 2.970 m2 de construção, para estalagem com … 3 pisos e cave;
Em 24.08.2000 requereu a alteração daquele alvará, quanto ao lote 1, de modo a contemplar a construção de um hotel-apartamento com … 5 pisos;
Sobre esse pedido foi elaborada uma “Apreciação Técnica” pelos serviços da Câmara, na qual, após se considerar que a pretensão dava cumprimento aos índices urbanísticos previstos para a zona, se refere:
“(…) contudo, em relação ao número de pisos pretendido para o lote 1, para que a pretensão seja viável, dando cumprimento ao artigo 50º - ponto 2, alínea d) do Regulamento do PDM, o edifício a implantar neste lote deverá ter a designação de Hotel, pelo que deverá apresentar a planta de síntese com a alteração da designação do edifício”;
E a “Apreciação Jurídica” elaborada por uma Jurista da Câmara refere, a dado passo:
“(...) Não restam dúvidas que legalmente tanto os hotéis como os hotéis-apartamentos, eram dois grupos distintos de estabelecimento hoteleiros, pelo que pensamos não poder ser possível extravasar este conceito do seu sentido técnico-jurídico e entendê-lo num sentido mais amplo que abarcaria também os hotéis-apartamentos.
Verifica-se também não ter sido essa a intenção manifestada aquando da elaboração do referido Plano Municipal, face à filosofia subjacente ao mesmo (elemento histórico de interpretação): da sua análise constata-se que a expressão hotel foi escolhida com o objectivo de incentivar a construção deste tipo de estabelecimento hoteleiro que exige um investimento avultado e na sequência deste incentivo a Tabela de Taxas e Licenças desta Câmara Municipal prevê a isenção de taxas para este tipo de estabelecimentos hoteleiros. O facto de esta excepção ser restrita aos hotéis e não ter sido adoptada a expressão estabelecimentos hoteleiros, é contundente no sentido de expressar a nítida vontade de que não é permitido aplicar a excepção a todos os tipos de estabelecimentos hoteleiros.”;
Com base nestes pareceres, a Câmara Municipal deliberou a 10.4.2002 transmitir ao requerente para efeitos de audiência prévia, a sua intenção de indeferir o pedido de alteração do alvará;
O requerente pronunciou-se, tendo a Chefe de Divisão dos Assuntos Jurídicos e o Vice-Presidente da Câmara proposto e mantido a intenção de indeferimento do pedido.
Sucede que, tendo na reunião de Câmara de 15.05.2002 sido apresentadas duas propostas, uma no sentido do projectado indeferimento, subscrita pelo Vice-presidente, e outra no sentido do deferimento, subscrita por dois Vereadores, a Câmara Municipal aprovou, com os votos favoráveis de 4 Vereadores, a deliberação recorrida, deferindo o pedido de alteração do alvará, considerando, no essencial:
“… que o artº 50º n° 2 alínea d) do Regulamento do P.D.M. de Vila Real de Sto António autoriza a construção de hotéis com 5 pisos;
… que não há razões de interesse público que justifiquem tal distinção (entre hotéis e hotéis-apartamentos) para a aplicação do art° 50º n° 2 alínea d) do Regulamento do PDM de Vila Real de Sto António, nem o parecer jurídico a isso se refere;
… que a lei expressamente classifica os dois tipos de estabelecimentos hoteleiros como hotéis, pelo que ambos são hotéis …”
Vejamos então o quadro legal aplicável.
O Regulamento do PDM de Vila Real de Santo António, ratificado pela Portaria nº 347/92, de 16 de Abril, dispõe na Secção III sobre as Áreas de Turismo, e, na respectiva Subsecção I, sobre as Zonas Turísticas de Expansão, caracterizando estas como “áreas de expansão urbana destinadas, predominantemente, à instalação de empreendimentos turísticos”.
E o artº 50º, integrado nesta Subsecção, dispõe no seu nº 2, al. d):
“Enquanto não forem elaborados planos de pormenor, para as Zonas Turísticas de Expansão, e ressalvado o disposto no nº 3 deste artigo, os empreendimentos turísticos deverão observar, para além das regras estabelecidas no número anterior, as seguintes normas:
(…)
d) Número máximo de pisos: três, apenas podendo ser ultrapassados quando se trate de hotéis, até ao máximo de cinco pisos.”
Este preceito regulamentar, para uma correcta apreensão do seu sentido e alcance normativos, não pode deixar de ser interpretado em conjugação com o disposto no DL nº 328/86, de 30 de Setembro, diploma vigente à data de aprovação do RPDM em análise, e que, segundo o seu artº 1º, veio “estabelecer normas respeitantes ao aproveitamento dos recursos turísticos do País e ao exercício da indústria hoteleira e similar e do alojamento turístico em geral, em ordem a preservar e valorizar as características socio-económicas locais e o meio ambiente e a garantir a qualidade da oferta turística nacional”.
E, dando-se conta, no respectivo preâmbulo, de que se impunha a revisão do DL nº 49.399, uma vez que “o fenómeno turístico, em constante evolução, determinou o aparecimento de novos empreendimentos que só com dificuldade se podem considerar abrangidos pela sua disciplina legal”, este DL nº 328/86 estabelece no seu artº 12º, nº 1 a classificação dos estabelecimentos hoteleiros, nos seguintes termos:
“Os estabelecimentos hoteleiros classificar-se-ão nos grupos a seguir definidos, com as categorias que forem estabelecidas em regulamento:
Grupo 1 – hotéis;
Grupo 2 – pensões;
Grupo 3 – pousadas;
Grupo 4 – estalagens;
Grupo 5 – motéis;
Grupo 6 – hotéis-apartamentos;
Grupo 7 – aldeamentos turísticos;
Grupo 8 – hospedarias ou casas de hóspedes.”
Naturalmente que esta classificação tipológica dos estabelecimentos hoteleiros em 8 grupos não é aleatória nem neutra, antes reflectirá a adopção de regras e regimes diferenciados adequados às especificidades de cada um desses estabelecimentos, devendo ter-se em conta, designadamente, o disposto nos arts. 9º e 10º, que contêm as disposições gerais sobre a definição e classificação dos estabelecimentos hoteleiros, onde se dispõe que “Nenhum estabelecimento pode ser classificado em determinado grupo ou categoria sem satisfazer os requisitos mínimos estabelecidos para esse grupo ou categoria”, prevendo-se ainda a possibilidade de exigência, em certos casos, de “requisitos especiais”, bem como a possibilidade de revisão da classificação atribuída quando ocorra “alteração dos pressupostos que a determinaram”, e mesmo a sua desclassificação quando, por razões ponderosas ali fixadas, “o estabelecimento não corresponder ao grupo ou categoria em que estiver incluído”.
E a prova de que o Regulamento do PDM de Vila Real de Santo António, concretamente a normação do seu artº 50º, nº 2, al. d), não ignora o regime constante do DL nº 328/86, é-nos fornecida pelo elemento sistemático de interpretação, consistente na consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda.
Basta atentarmos na norma do artº 52º desse mesmo Regulamento, inserida na Subsecção II (Das Zonas Turísticas Integradas na Malha Urbana), com a mesma epígrafe do artº 50º (Empreendimentos Turísticos), onde se estabelece:
“Enquanto não forem elaborados planos de pormenor para estas zonas, os empreendimentos turísticos estão sujeitos, para além das regras estabelecidas no número anterior, às seguintes normas:
- a)a superfície do pavimento poderá aumentar 20% quando se trate de estabelecimentos hoteleiros classificados em qualquer dos grupos a que se refere o artigo 12º, nº 1 do Decreto-Lei nº 328/86, de 30 de Setembro;
- b)Número máximo de pisos aconselhável: três.”
Não pode razoavelmente conceber-se que o legislador tenha usado de precisão técnica quando redigiu este artº 52º, ao reportar a permissão de aumento da superfície do pavimento aos estabelecimentos hoteleiros classificados em qualquer dos grupos previstos no artº 12º, nº 1 do DL nº 328/86, e tenha deixado de lado essa precisão ao redigir o artº 50º, nº 2, al. d), reportando a permissão de aumento dos pisos a um só desses grupos (hotéis – Grupo 1) mas entendendo-se tal permissão como extensiva a outro dos referidos grupos (hotéis-apartamentos – Grupo 6).
Seria incompreensível essa dualidade de tratamento normativo, traduzida em diferentes níveis de rigor técnico-conceitual na utilização das mesmas expressões em diversos preceitos do mesmo diploma.
Por outro lado, não pode aceitar-se a afirmação do recorrente quanto à similitude entre “hotéis tradicionais” (designação sem qualquer correspondência legal) e “hotéis-apartamentos”, pretendendo ele que a lei classifica ambos como “hotéis”.
É que, como bem se assinala na decisão impugnada, o Decreto Regulamentar nº 8/89, de 21 de Março, igualmente vigente à data de aprovação deste PDM, especifica claramente os requisitos que diferenciam os “hotéis” dos “hotéis-apartamentos”.
Este diploma regulamentar (que aprovou o Regulamento dos Empreendimentos Turísticos, e, designadamente, da construção, instalação e funcionamento dos estabelecimentos hoteleiros), dispõe no seu artº 119º, inserido na Subsecção Dos hotéis:
“Para um estabelecimento ser classificado como hotel deverá:
a)Ocupar a totalidade de um edifício ou uma parte dele completamente independente, constituindo as suas instalações um todo homogéneo;
b)Dispor de acesso directo aos andares para uso exclusivo dos clientes;
c)Possuir, no mínimo, dez quartos.”
E no seu artº 166º, inserido na Subsecção dos hotéis-apartamentos, dispõe:
“1 – Hotéis-apartamentos são os estabelecimentos constituídos, no mínimo, por um conjunto de 20 apartamentos mobilados e independentes, instalados em edifício ou edifícios próprios, e explorados em regime hoteleiro.”
Não estamos pois perante duas categorias ou tipos de hotéis, como pretende o recorrente, mas sim perante dois grupos diferenciados de estabelecimentos hoteleiros, aos quais a normação legal e regulamentar atribui requisitos específicos e diferenciados (ocupação da totalidade de um edifício ou de uma parte dele completamente independente, constituindo as suas instalações um todo homogéneo, para os “hotéis”; conjunto de pelo menos 20 apartamentos independentes, instalados em edifício ou edifícios próprios, para os “hotéis-apartamentos”).
O elemento sistemático aponta decisivamente para o sentido interpretativo acolhido na sentença agravada, sendo certo, por um lado, que as expressões utilizadas pelo legislador contêm um significado técnico-jurídico, e, por outro lado, que “Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (artº 9º, nº 3 do C.Civil).
O que nos leva a concluir, ancorados nestes subsídios interpretativos, que a norma regulamentar do artº 50º, nº 2, al. d) do Regulamento do PDM de Vila Real de Santo António, ao falar em hotéis, se reporta apenas aos estabelecimentos hoteleiros classificados no grupo 1 do artº 12º, nº 1 do DL nº 328/86, de 30 de Setembro, e que, nos termos do artº 119º do D.Reg. nº 8/89, de 21 de Março, são aqueles que ocupam a totalidade de um edifício ou uma parte dele completamente independente, constituindo as suas instalações um todo homogéneo, disponham de acesso directo aos andares para uso exclusivo dos clientes e devendo possuir, no mínimo, dez quartos, não se aplicando a qualquer dos outros estabelecimentos hoteleiros referidos nos restantes grupos daquele dispositivo legal, designadamente, e para o que aqui releva, aos hotéis-apartamentos ou aparthotéis.
Aliás, é a esta luz sugestivamente compreensível o segmento da Informação Técnica dos serviços da Câmara (cfr. ponto 3 da matéria de facto) ao referir que a pretensão dá cumprimento aos índices urbanísticos, “… contudo em relação ao número de pisos pretendido para o lote 1, para que a pretensão seja viável, dando cumprimento ao artigo 50º - ponto 2, alínea d) do Regulamento do PDM, o edifício a implantar neste lote deverá ter a designação de Hotel, pelo que deverá apresentar a planta de síntese com a alteração da designação do edifício. (.. .).
Ou seja, não é hotel mas convém chamar-lhe.
E é igualmente sugestivo o segmento da Informação Jurídica dos serviços da Câmara (cfr. ponto 4 da matéria de facto), em que, referindo não dever a expressão hotéis abarcar os hotéis-apartamentos, expressamente se afirma: “Verifica-se também não ter sido essa a intenção manifestada aquando da elaboração do referido Plano Municipal, face à filosofia subjacente ao mesmo (elemento histórico de interpretação): da sua análise constata-se que a expressão hotel foi escolhida com o objectivo de incentivar a construção deste tipo de estabelecimento hoteleiro que exige um investimento avultado e na sequência deste incentivo a Tabela de Taxas e Licenças desta Câmara Municipal prevê a isenção de taxas para este tipo de estabelecimentos hoteleiros. O facto de esta excepção ser restrita aos hotéis e não ter sido adoptada a expressão estabelecimentos hoteleiros, é contundente no sentido de expressar a nítida vontade de que não é permitido aplicar a excepção a todos os tipos de estabelecimentos hoteleiros”.
Ao decidir nesta conformidade, a sentença impugnada fez correcta aplicação da lei, não infringindo as normas legais e regulamentares invocadas.
Improcedem, nesta conformidade, as conclusões da alegação do recorrente.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €.
Lisboa, 14 de Junho de 2007. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.
