148/88 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Martins da Fonseca Acordam no tribunal constitucional Em 23 de Dezembro de 1986, A., foi condenado pela decisão de fls. 11, como autor da contra-ordenação prevista pelo artigo 45.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro na coima de 20.000$00 nas custas de l.l00$00, e em 600$00 para o defensor oficioso e nas despesas processuais. Posteriormente o processo foi remetido para execução ao Tribunal do Trabalho de Barcelos e neste último foi proferido o despacho de fls. 21 que se transcreve em parte: "A meu ver, porém, há aqui que tomar posição, antes de mais, quanto à competência material dos tribunais do trabalho. Ora parece indubitável que aos tribunais do trabalho não compete conhecer do ilícito de mera ordenação, qualquer que ela seja, nem das execuções fundadas em decisões administrativas de aplicação de coimas por contra-ordenações laborais. É o que se vai procurar demonstrar. Em matéria cível, os tribunais do trabalho têm a competência que consta do art.º 66.º da Lei n.º 82/77, de 6 de Dezembro, e em matéria contravencional a que consta do art.º 67.º deste mesmo diploma. Falta-lhes competência em matéria contra-ordenacional, que nem é cível nem contravencional. Apenas o Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, pretende atribuir-lhes essa competência, dizendo textualmente que as decisões das autoridades referidas no art.º 46.º n.º2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção (art.º 57.º). Todavia, ao atribuir competência aos tribunais do trabalho (tribunais de competência especializada) em matéria contra-ordenacional, o transcrito artigo viola o preceituado no art.º 168.º n.º 1 alínea q) da Constituição vigente, pois é da exclusiva competência parlamentar, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a competência dos tribunais. Ora o Governo não tinha autorização, que aliás não invoca, para legislar nos termos em que o fez no referido art.º 57.º, pelo que este é inconstitucional (art.º 277.º n.º 1 da Constituição) na parte em que os tribunais do trabalho conferem competência relativamente a contra-ordenações. A autorização concedida ao Governo pela Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto, há muito havia caducado quando ele decretou o artigo 57.º em questão. Nos feitos submetidos a julgamento, não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam a Constituição ou os princípios nela consignados' (art.º 207.º da Constituição). Pelo exposto e tendo em atenção que os outros títulos a que o art.º 66.º alínea n) da Lei n.º 82/77 se refere são os títulos executivos respeitantes a matérias da competência dos tribunais do trabalho, recuso aplicar, por inconstitucional, o transcrito no art.º 57.º do Decreto-lei n.º 491/85 e declaro este tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer de presente acção executiva. Assim, nos termos do art.º 474.º n.º 1 alínea b) do Código de Processo Civil (incompetência absoluta manifesta) indefiro liminarmente o requerimento inicial. Foi interposto recurso pelo Ministério Público e o Exmo. Procurador-Geral Adjunto apresentou doutas alegações a fls. 31 e seguintes donde constam os seguintes pontos conclusivos: ‘Em, face do exposto, e com todas as duvidas assinaladas, há que concluir que e organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º nº 1, alíneas d) e q), da Constituição a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, e 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas aplicadas por decisão do Inspector-Geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados aos tribunais competentes em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção". Não contra alegou o recorrido. Tudo visto. Este Tribunal já se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 nos acórdãos n.ºs 25/88 e 66/88 e de forma tão exaustiva, que nada há a acrescentar, antecipando-se que irá manter-se a orientação jurisprudencial já firmada, repetindo-se praticamente o que foi dito. É o seguinte o teor da norma do Decreto-Lei n.º 491/85, cuja conformidade com a CRP se questiona. "Artigo 57.º (Impugnação judicial) As decisões das autoridades referidas no artigo 46.º, n.º 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção". Importa desde já realçar que a norma do artigo 57.º citado não foi desaplicada ao nível da sua significação imediata, isto é, enquanto atribui competência, para conhecer da impugnação judicial das decisões do inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados que apliquem coima pelo cometimento de qualquer das contra-ordenações laborais previstas no Decreto-Lei n.º 491/85, ao tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde tal cometimento ocorreu. Foi antes desutilizada ao nível da sua significação reflexa, significação a que o juiz do TTB certamente chegou por paralelismo com o disposto nos artigos 61.º, n.º 1, e 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, onde se acha vazado o regime geral, substantivo e adjectivo, do ilícito de mera ordenação social. Algo encadeadamente determina o artigo 61.º, n.º l, que é competente, para conhecer do recurso interposto da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, o juiz de direito da comarca em cuja área tiver a sua sede tal autoridade, e o artigo 89.º, n.º 1, estabeleceu que o mesmo tribunal e competente ainda para a execução a que o não pagamento da coima e custas consequentes houver dado lugar. E, de harmonia com o regime processual-geral do ilícito de mera ordenação social, o tribunal competente para o recurso contencioso é-o ainda para a execução pelo que o juiz do TTB ao ler a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, dela deduziu a sua significação reflexa, ou seja, a de que, naquele particular quadro de contra-ordenações laborais, o juiz da execução terá de ser o do recurso. Precisado este segundo sentido, que por derivação terá sido extraído do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, cabe agora perguntar: tal norma, nesta sua especial dimensão significativa (a dimensão em que foi desutilizada) e, de facto, organicamente inconstitucional? E põe-se a pergunta nestes termos porque o Tribunal Constitucional, no âmbito do recurso interposto, forçosamente preso a uma visão concreta do problema de constitucionalidade, não pode deixar de privilegiar, na análise subsequente, e decisivamente, esta segunda significação da norma do artigo 57.º. Reza o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar, quer sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, quer sobre o regime geral do respectivo processo. Em nota a este preceito, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª edição, 2.º volume, página 200: " Em relação aos restantes direitos sancionatórios – o direito disciplinar e o de mera ordenação social – constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo 'regime geral' (al. d). Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena". Segundo essa alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP – decorrente da revisão constitucional instrumentada na Lei Constitucional n.º 1/82, de 30/09 – passou, pois, a constituir matéria de reserva parlamentar, embora relativa, a definição do regime geral, substantivo e processual, do ilícito contra-ordenacional, ou seja, a definição, nesses dois planos, não unicamente dos princípios basilares, mas ainda das próprias normas jurídicas integradoras de tal regime, por natureza aplicáveis a generalidade das contra-ordenações. O Decreto-Lei n.º 232/79, de 24/07, de pura iniciativa governamental, dotou o País, a nível de um primeiro esboço, de um possivelmente necessário direito de mera ordenação social. Nesse diploma legislativo, logo se condensaram as regras essenciais da nova figura de ilícito, pondo-se "de pé um regime geral relativo às contra-ordenações, tanto no plano substantivo como processual" (palavras do preâmbulo). Foi, pois, a competência para a prefixação deste regime geral, cujas fronteiras haviam sido, até certo ponto, delimitadas pelo Decreto-Lei n.º 232/79, que, através daquela alteração constitucional, se procurou fazer passar da área de produção legislativa comum a Assembleia da República e ao Governo para a área de produção legislativa própria de Parlamento. Nesta perspectiva é, pois, de considerar que o "regime geral do Decreto-Lei n.º 322/79", se não coincide em absoluto com o "regime geral contra-ordenacional do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP", está, pelo menos, dele muito próximo. Mais ainda: a questão do verdadeiro sentido e alcance do "regime geral" a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, da CRP, será susceptível de situar-se, e com inteiro cabimento, no intervalo entre dois diplomas legislativos: o Decreto-Lei n.º 232/79, que pré-anunciou a dimensão daquela reserva parlamentar, e o Decreto-Lei n.º 433/82, que a confirmou. Sendo as coisas assim, é já possível concluir que a especificação do tribunal competente para a execução de coima administrativamente aplicada e custas consequentes, e não pagas em tempo útil, terá de fazer parte daquele regime geral, tal como a CRP o dimensiona. De facto, não só se ocupava já de tal matéria o artigo 76.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 232/79 – diploma que, aquando da revisão de 1982, o poder constituinte derivado, ao menos em princípio, terá tomado como modelo da zona de reserva parlamentar acrescida, constante do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, da CRP – como o mesmo veio a suceder com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/83 – diploma que, já depois da revisão constitucional, veio a substituir o Decreto-Lei n.º 232/79. Por outro lado, é de ter em atenção que, em qualquer dos seus sub-ramos, sempre o direito processual se preocupou com a determinação da competência dos tribunais que especificamente haveriam de dar solução a cada uma das pretensões nascidas nos quadros do respectivo direito substantivo, e que os interessados tivessem por bem submeter à tutela judicial (vide, a propósito, e considerando só o presente, os artigos 61.º a 100.º do Código de Processo Civil e 10.º a 31.º do Código de Processo Penal). No prosseguimento deste raciocínio, fundamentalmente de ordem comparativa – e tendo, pois, em conta que o direito processual, em cada um dos seus sub-ramos, é tradicionalmente constituído pelas regras indispensáveis à administração da justiça, o que comporta a definição dos tribunais aptos a conhecer, em cada caso, das questões para eles encaminhados pelas partes – igualmente será de chegar à conclusão, dentro destas premissas, que a indicação do tribunal competente para a execução, por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas anexas, sempre deverá fazer parte do regime processual-geral do ilícito de mera ordenação social, nos precisos termos em que a CRP, no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), a ele alude. Desta interpretação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, à qual se chegou por dupla via argumentativa, resulta que a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na significação que lhe foi dada pelo Juiz do TTB – significação essa em claro desacordo com a determinação constante do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de cujo regime geral se afasta – trata de matéria efectivamente situada na área de reserva legislativa, ainda que relativa, do Parlamento. Deste modo, havendo tal norma, com esta particular significação, sido editada a descoberto pelo Governo, isto é, sem a necessária autorização legislativa da Assembleia da República, padece ela, e patentemente, de inconstitucionalidade orgânica. Aliás, ainda que se entendesse que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP não abarca no seu seio a matéria em causa – o que só em plano hipotético se admite – ainda assim sempre se haveria de concluir, ao aferi-la agora pelo artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP, pela inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na especial vertente significativa em que foi desaplicada. Será de acentuar que a norma do artigo 57.º, importa assinalá-lo, alterou, e a dois níveis, a repartição de competências judiciárias: (1) a competência para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas, e que, segundo o regime geral (artigo 89.º, n.º l, do Decreto-Lei n.º 433/82), era dos tribunais das comarcas, passou a pertencer, quanto as contra-ordenações laborais aos tribunais de trabalho que são tribunais de competência especializada (nível material); (2) e a competência para aquelas execuções que, em função do regime geral (artigo 89.º, n.º 1), cabia ao órgão jurisdicional em cuja área tinha a sua sede a autoridade que aplicara a coima, passou a pertencer no caso das contra-ordenações laborais, ao tribunal com jurisdição na área onde for cometida a infracção contra-ordenacional (nível territorial). Ora, esta alteração, directa e expressa, e em duas direcções, da repartição de competências judiciárias, pela sua particular extensão, não pode deixar de situar-se na área de reserva parlamentar, na especial frequência a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP. Aí, com efeito, se guarda para a competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Executivo, a matéria de organização e competência dos tribunais. E qualquer que seja a amplitude desta reserva, cujos exactos contornos não interessa neste momento precisar, o certo e que dentro dela se não pode deixar de incluir a produção de matéria normativa que modifique, a distribuição jurisdicional do Pais simultaneamente em dois planos: no plano da competência material e no plano da competência territorial. Foi pois esta reserva parlamentar que, na sua derivação significativa reflexa, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de nua emanação governamental, não respeitou cabalmente. Logo, e vistas as coisas deste outro ângulo, também, por este caminho, seria de chegar, e irremediavelmente, à conclusão de inconstitucionalidade. Assim, e ao nível da conclusão alcançada, os dois pontos de vista sob os quais se perspectivou a questão de [constitucionalidade alíneas d) e q) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP) como que se unificaram. Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26-11, enquanto translatamente define os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas adjacentes, e em consequência confirma-se o despacho recorrido. Lisboa, 29 de Junho de 1988. Martins da Fonseca Raul Mateus Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Armando Manuel Marques Guedes