232/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 232/91 [1] Processo: n.º 279/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1 — No processo por acidente de trabalho que vitimou A. — face à declaração de inconstitucionalidade (parcial), com força obrigatória geral, do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro (redacção do artigo único do Decreto-Lei n.º 231/80, de 16 de Julho), e do n.º 1, alínea b), parte final, do Despacho Normativo n.º 180/81, de 21 de Julho, feita pelo Acórdão n.º 12/88 deste Tribunal — requereu o Ministério Público se procedesse à rectificação das actualizações de que havia sido objecto a pensão da beneficiária B., mãe do falecido A., pensão cujo pagamento está a cargo da C., S.A. — o que o juiz deferiu. 2 — Dessa decisão, interpôs a seguradora recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, sustentando em resumo: foi violado o princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º do Código de Processo Civil, uma vez que o juiz, sem a ouvir, deferiu a pretensão relativa à actualização das pensões; para além disso, a actualização da pensão não é imposta pela declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, feita pelo Acórdão n.º 12/88; ao que acresce que não são «conformes à Constituição os diplomas donde decorrem as actualizações que têm sido feitas das pensões por acidentes de trabalho». A Relação de Lisboa, porém, negou provimento ao recurso, por ter entendido que não foi violado o princípio do contraditório; decorrer a actua-lização da pensão da mencionada declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral; e não ter sido violado qualquer preceito constitucional «com as actualizações de pensões impostas por lei» (acórdão de 17 de Maio de 1989). 3 — É do acórdão da Relação de Lisboa que vem o presente recurso interposto também pela seguradora, ao abrigo do disposto no artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição (redacção de 1982) e n. os 1, alínea b), e 2 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. A recorrente conclui as suas alegações do modo que segue: 1 — O artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, ao mandar actualizar as pensões por acidentes de trabalho, sem contrapartidas para os responsáveis pelo seu pagamento, cometeu flagrante violação do princípio fundamental do Estado de Direito Democrático consagrado na Constituição da República nas suas vertentes concretizadoras da segurança jurídica e protecção da confiança dos cidadãos e da reparação de prejuízos e da justa indemnizacão. 2 — A criação do FUNDAP — Fundo de Garantia de Actualização de Pensões — pelo Decreto-Lei n.º 240/79, de 25 de Julho, não sanou a inconstitucionalidade daquele preceito legal, até porque é também inconstitucional o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 240/79, na medida em que, para financiamento do Fundo, criou um verdadeiro imposto, com invasão da reserva da competência exclusiva da Assembleia da República, estabelecida na alínea do artigo 167.º da Constituição de 1976, alínea do artigo 168.º, do texto resultante da revisão de 1982 e na alínea do artigo 168.º do texto de revisão de 1989. O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal, na sua alegação — depois de circunscrever o objecto do recurso à questão da inconstitucionalidade superveniente da norma do artigo 3.º, n. os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro —, concluiu como segue: 1.º Não há que conhecer do presente recurso por a recorrente não haver suscitado durante o processo a questão da inconstitucionalidade das normas que constituem o seu objecto: as dos n. os 1 e 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro; 2.º Caso assim se não entenda, deve julgar-se que não se verifica a inconstitucionalidade superveniente, por pretensa violação do princípio do Estado de direito democrático, das normas dos n. os 1 e 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, na medida em que instituíram o princípio da actualização das pensões fixadas resultantes de incapacidades iguais ou superiores a 30%, e determinaram que as entidades seguradoras responsáveis pelo seu pagamento procedessem à sua actualização automática e imediata; assim se negando provimento ao recurso. 4 — A questão prévia do não conhecimento do objecto do recurso, suscitada pelo Ministério Público, foi, entretanto, desatendida (cfr. Acórdão n.º 180/90), mandando-se prosseguir processo. 5 — Corridos os vistos, cumpre decidir. Fundamentos 6 — Antes de mais, e como já se acentuou no Acórdão n.º 180/90, cumpre relembrar que o recurso tem por objecto tão-somente a norma do artigo 3.º, n. os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 668/75 de 24 de Novembro — na parte em que, às seguradoras responsáveis pelo pagamento de pensões por morte causada por acidente de trabalho, já fixadas à data da sua entrada em vigor, impõe o encargo de as actualizarem anualmente —, e não também a do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 240/79, de 25 de Julho. A questão da eventual inconstitucionalidade (orgânica) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 240/79, de 25 de Julho, como põe em destaque o Ministério Público, refere-a, na verdade, a recorrente como um argumento a favor da inconstitucionalidade (material), que invoca, do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro — como tudo bem decorre, desde logo, da fórmula com que encerra a sua alegação: «Termos em que […] deverá ser declarada a inconstitucionalidade do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75 […]». Depois — e decisivamente —, o acórdão recorrido não fez aplicação do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 240/79, o que, como é sabido, sempre constituiria pressuposto essencial para que o recurso pudesse ter por objecto a questão da (in)constitucionalidade de tal norma [cfr. artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição]. 7 — Circunscrito o objecto do recurso nos termos que se deixam apontados, passemos, então, à decisão da questão de constitucionalidade acabada de identificar. Em caso de acidente de trabalho de que resulta morte de um trabalhador por conta de outrem — a menos que o acidente se tenha ficado a dever a força maior, dolo ou culpa grave do trabalhador ou a qualquer outra causa similar — têm direito a receber uma pensão anual os familiares do acidentado, ou seja, entre outros, seus pais, desde que a vítima contribuísse para os alimentos deles, com carácter de regularidade [cfr. Bases I, II, VI, IX, alínea b), e XIX, n.º 1, alínea e), e n.º 2, da Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965]. Com a atribuição da pensão, visa-se compensar os familiares do falecido da perda do rendimento auferido por ele por virtude do contrato de trabalho em cuja execução sofreu o acidente que o vitimou. Por isso é que as pensões, são, em princípio, calculadas tomando por base a retribuição que o falecido auferia, na data do acidente, da empresa ao serviço da qual veio a falecer (cfr. Base XXIII, n.º 1, da citada Lei n.º 2127). 8 — As pensões por morte, uma vez fixadas, mantinham-se inalteradas (e inalteráveis) por todo o tempo por que houvessem de ser pagas — o que, como é óbvio, acarretava a sua progressiva desvalorização. O Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, num esforço para, de algum modo, repor o poder de compra inicial das pensões, veio, porém, alterar esta situação. Estabeleceu ele, com efeito, que, a partir de 1 de Julho de 1975, as pensões já fixadas passavam a ser actualizadas, tomando-se por base de cálculo a Lei n.º 2127, já citada, o Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, que a regulamentou, e, no caso de a retribuição real anual ser inferior a 48 000$00, este montante, cumprindo às seguradoras ou ao Ministério Público, conforme os casos, tomar a iniciativa das actualizações. Dispõe, de facto, o artigo 3.º do citado Decreto-Lei n.º 668/75, aqui sub iudicio, como segue: 1 — As pensões já estabelecidas em tribunal de trabalho serão actualizadas em conformidade com o disposto nos artigos 1.º e 2.º 2 — A actualização a que se refere o número anterior será automática e imediata caso a responsabilidade esteja a cargo de entidade seguradora (companhia de seguros ou Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais), mas devendo a mencionada entidade fazer a correspondente comunicação ao Tribunal do Trabalho e competindo ao Ministério Público promover eventuais rectificações. 3 — Se a responsabilidade recair sobre entidades diferentes das constantes do número anterior, deverá o Ministério Público promover oficiosamente a actualização. De sua parte, os artigos 1.º e 2.º do mesmo Decreto-Lei n.º 668/75, para que este artigo 3.º remete, preceituam: Artigo 1.º As pensões devidas por acidentes de trabalho e doenças profissionais, independentemente da entidade responsável, são sempre calculadas com base na Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965, no Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, e no salário anual de 48 000$00, caso a retribuição real anual seja inferior a esse valor. Artigo 2.º Não estão abrangidas pelo disposto no artigo anterior as pensões resultantes de incapacidades inferiores a 30%. 9 — A actualização das pensões faz-se tomando por base de cálculo a remuneração anual do trabalhador (verdadeira, se superior a certo montante, ficcionada se inferior a ele), e bem assim uma remuneração-base que resulta de uma operação de redução daquela, efectuada nos termos do artigo 50.º do Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro — redacção que, após a publicação do Decreto-Lei n.º 466/85, de 5 de Novembro, passou a ser aplicável a todas as pensões por morte, seja qual for o momento em que hajam sido fixadas. (Nesta matéria, há, naturalmente também, que levar em conta os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 12/88 deste Tribunal). A remuneração anual ficcionada, que se toma para base de cálculo da pensão, em vez da remuneração anual verdadeira, foi, num primeiro momento, fixada na quantia de 48 000$00, justamente toda a vez que a retribuição real anual fosse inferior a esse montante (cfr. o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, atrás transcrito). Essa quantia foi, depois, elevada para 54 000$00 anuais pelo Decreto-Lei n.º 456/77, de 2 de Novembro; para 68 400$00, pelo Decreto-Lei n.º 286/79, de 13 de Agosto; para 68 400$00, 73 200$00 e 90 000$00, consoante o trabalhador sinistrado exercesse a sua actividade no serviço doméstico, na agricultura, pecuária ou silvicultura ou em qualquer outro sector de actividade, pelo Decreto-Lei n.º 195/80, de 20 de Junho; e, com o Decreto-Lei n.º 39/81, de 7 de Março, para uma quantia correspondente a doze vezes a remuneração mínima mensal legalmente fixada para o sector em que o trabalhador sinistrado exercesse a sua actividade e para o território — continente ou regiões autónomas — em que a exercesse. Este Decreto-Lei n.º 39/81, de 7 de Março, veio, de facto, dar nova redacção ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 27 de Novembro, que passou a dispor como segue: As pensões devidas por acidentes de trabalho ou por doenças profissionais que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais são sempre calculadas com base na Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965, no Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, e nos salários anuais correspondentes a doze vezes a remuneração mínima nacional legalmente fixada para o sector em que o trabalhador exerce a sua actividade e para o território — continente ou Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira — onde a exerce, desde que a respectiva remuneração anual seja inferior a esses valores. 10 — As seguradoras, por virtude da regra da actualização, automática e imediata, das pensões por morte, introduzida no nosso ordenamento jurídico pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, atrás transcrito e aqui sub iudicio, passaram, pois, a ter que suportar encargos acrescidos com o seu pagamento. A norma em causa — ou seja, a do artigo 3.º, n. os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, na parte em que, às seguradoras responsáveis pelo pagamento de pensões por morte causada por acidente de trabalho, já fixadas à data da sua entrada em vigor, impõe o encargo de as actualizarem anualmente — será então, inconstitucional, como pretende a recorrente? É o que vai ver-se. Trata-se de uma norma de direito pré-constitucional, cuja subsistência está dependente da sua conformidade com a Constituição e com os princípios nela consignados (cfr. artigo 290.º, n.º 2, da Constituição, que corresponde ao artigo 293.º, n.º 1, da versão originária, e ao artigo 293.º da revisão de 1982). Pois bem: a requerente pretende ter sido violado o princípio do Estado de Direito democrático «nas suas vertentes concretizadoras da segurança jurídica e protecção da confiança dos cidadãos e da reparação de prejuízos e da justa indemnização», uma vez que a norma aqui questionada mandou actualizar as pensões por acidentes de trabalho já fixadas, «sem contrapartida para os responsáveis pelo seu pagamento». O princípio do Estado de Direito democrático foi levado ao preâmbulo da versão originária da Constituição. Após a revisão de 1982, a Constituição passou a definir a República Portuguesa como sendo um Estado de Direito democrático (cfr. artigo 2.º), apontando como tarefa fundamental do Estado justamente a de «garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelo princípio do Estado de direito democrático» [cfr. artigo 9.º, alínea b) ]. [Cfr. os mesmos artigos 2.º e 9.º, alínea b), após a revisão de 1989]. No princípio de Estado de Direito vai implicada, antes de mais, uma ideia de protecção ou garantia dos direitos humanos, e implicada, bem assim, uma ideia de vinculação dos poderes públicos ao «direito justo», a um direito que se não deixa identificar com a lei independentemente do seu conteúdo, mas que há-de ser, antes, uma intencionalidade à verdade e à justiça. É que, o Estado de Direito — um Estado que, do ponto de vista organizatório, se há-de apresentar como uma organização policêntrica de poderes públicos — é pensado, cada vez mais, como um Estado de Direito material ou de justiça, um Estado que tem como objectivo primeiro a criação e a manutenção de uma situação jurídica que seja materialmente justa — uma situação jurídica que, tendo como pedra de toque a salvação da dignidade do homem como pessoa, é dominada por uma ideia de igualdade, não devendo nela haver lugar para a prepotência, nem para o arbítrio [cfr., sobre isto: A. Castanheira Neves (O Instituto dos «Assentos» e a Função Jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983, pp. 101 e seg.); R. Ehrardt Soares («A propósito dum projecto legislativo: o chamado Código do Processo Administrativo Gracioso», in Revista da Legislação e de Jurisprudência, ano 115.º, p. 18); e J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, i, Coimbra, 1984, p. 74)]. O princípio do Estado de Direito postula a ideia de que as leis sejam instrumentos de realização do bem comum, entendido este sempre na perspectiva fundamental do respeito incondicional pela dignidade da pessoa humana. 11 — Sendo este o sentido fundamental do princípio do Estado de Direito, logo se vê que uma norma como a que aqui está em causa — que é um primeiro passo no sentido da «correcção de forma progressiva de toda uma situa-ção, por vezes dramática, que afecta algumas dezenas de pensionistas, alguns deles totalmente incapacitados para o trabalho e que têm vindo a receber pensões de escassas centenas de escudos» (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro) — serve uma das finalidades que a esse princípio se assinalam. Em face de situações humanas tão dramáticas, como eram as de alguns pensionistas, que foram vendo as suas pensões degradar-se, algumas delas até ao ponto de já não representarem quase nada para a sua sobrevivência, impunha-se, de facto, promover a sua actualização. Não pode, na verdade, esquecer-se que o respeito incondicional pela dignidade da pessoa humana exige, antes de mais, a garantia de um mínimo de sobrevivência [sobre um direito à sobrevivência, construído a partir do direito à vida encarado numa perspectiva positiva, v. J. C. Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 89)]. 12 — Mas, importando a actualização das pensões já fixadas um aumento de encargos para as seguradoras, não terá o legislador, com a edição da norma sub iudicio, violado o princípio da confiança que vai ínsito na ideia de Estado de Direito? A resposta é negativa. A norma sub iudicio — que é, recorda-se, a norma do artigo 3.º, n. os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro — é uma norma retrospectiva, ou seja, uma norma que prevê consequências jurídicas para o futuro para situações que se constituíram antes da sua entrada em vigor, mas que se mantêm nessa data. Tem ela, por isso, que ser examinada à luz do referido princípio da protecção da confiança, no qual vai implicada uma ideia de segurança, de certeza e de previsibilidade da ordem jurídica. Pois bem: uma norma retrospectiva só deve ser havida por constitucionalmente ilegítima, quando a confiança do cidadão na manutenção da situa-ção jurídica com base na qual tomou as suas decisões for violada de forma intolerável, opressiva ou demasiado acentuada. Num tal caso, com efeito, a confiança na situação jurídica pré-existente haverá de prevalecer sobre a medida legislativa que veio agravar a posição do cidadão. E isso porque, tendo tal confiança, nesse caso, maior «peso» ou «relevo» constitucional do que o interesse público subjacente à alteração legislativa em causa, é justo que o conflito se resolva daquela maneira. Vista a esta luz, a regra da actualização das pensões por acidente de trabalho anteriormente fixadas — que, como já antes se sublinhou, se apresentava como indispensável para que o sistema pudesse garantir aos respectivos beneficiários, ao menos, um mínimo de sobrevivência — não viola de forma intolerável, opressiva ou demasiado acentuada, a confiança das seguradoras na manutenção da situação legislativa pré-existente. Desde logo, recaindo uma «hipoteca social» sobre toda a propriedade não pode dizer-se que o encargo suplementar decorrente da actualização das pensões, que antes eram inalteráveis, tenha sido para as empresas, que exploram o ramo do seguro de acidentes de trabalho, algo que deva considerar-se como sendo, em absoluto, intolerável. Desenvolvendo elas uma actividade económica, que é orientada para a obtenção de lucros e que assenta na existência de trabalhadores que nelas são seguros contra acidentes, não terá sido intolerável que, num momento em que as pensões se degradaram a ponto de perderem quase todo o seu significado, se lhes tenha pedido um esforço suplementar para acudir à situação de desespero dos pensionistas. Tanto mais que esse esforço foi apenas transitório, pois, em 1979, pelo Decreto-Lei n.º 240/79, de 25 de Julho, logo foi criado «no âmbito da actividade seguradora», o Fundo de Actualização de Pensões (FUNDAP), a cargo do Instituto Nacional de Seguros (cfr. artigo 2.º), «com vista a, de uma forma equitativa, assegurar as actualizações de pensões devidas por acidentes de trabalho» (cfr. artigo 1.º). Mas, se isto não for inteiramente procedente, daí não decorre necessariamente que a alteração legislativa sub iudicio seja insuportável em termos de violar o princípio da confiança. É que, por força do disposto no artigo 6.º, n.º 3, do citado Decreto-Lei n.º 240/79, as seguradoras passaram a poder ser «reembolsadas pela FUNDAP das importâncias pagas a título de actualização das pensões, desde 1 de Janeiro de 1975 até à data da entrada em vigor» do citado diploma legal, ou seja, até 25 de Setembro de 1979 (cfr. artigo 8.º). 13 — Teria sido, decerto, preferível que o legislador tivesse criado desde logo — como veio a fazer com o citado Decreto-Lei n.º 240/79 — contrapartidas que compensassem as seguradoras do encargo acrescido que lhes impôs. Não o fez, porém. E isso, antes de mais, porque — à parte algumas poucas seguradoras, entre elas a aqui recorrente — a maioria das companhias de seguros havia, entretanto, sido nacionalizada (cfr. Decreto-Lei n.º 135-A/75, de 15 de Março) —, facto que, no entender do legislador, «veio criar condições para alterações profundas na gestão do seguro de acidentes de trabalho, que passará a desempenhar a garantia e segurança que a sua função social obriga» (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 668/75). Decisão Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso e, em consequência, confirma-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade nele decidido. Lisboa, 23 de Maio de 1991. Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Mário de Brito Fernando Alves Correia José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Setembro de 1991.