577/2023 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 577/2023 Processo n.º 426/2022 3.ª Secção Relator: Conselheiro Afonso Patrão Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Mirandela, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla “LTC”) , da sentença proferida por aquele Tribunal, datada de 16 de fevereiro de 2022. O aqui recorrido, executado em processo de execução fiscal instaurado pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P ., deduziu oposição à execução, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. O TAF do Penafiel julgou-se incompetente em razão do território para conhecer da oposição, considerando que, em conformidade com o previsto nos artigos 5.º, n.º 1, e 3.º-A, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, e considerando a Deliberação n.º 793/2020, do IGFSS, IP, que remete a tramitação do processo executivo para a Secção de Processo Executivo de Bragança, é territorialmente competente o TAF de Mirandela. Remetidos os autos ao TAF de Mirandela, foi proferida a sentença ora recorrida, que recusou a aplicação da norma do artigo 3.º-A, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na redação dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março, em conjugação com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, « interpretados como uma alteração da competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal, designadamente do TAF de Mirandela », por violação dos artigos 32.º, n.º 9, e 122.º, da Constituição da República Portuguesa . Em consequência dessa recusa, o TAF de Mirandela declarou-se territorialmente incompetente para a causa, tendo julgado competente o TAF de Penafiel. 3. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor: «O Ministério Público, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, vem interpor RECURSO OBRIGATÓRIO para o TRIBUNAL CONSTITUCIONAL da douta decisão proferida nos autos mencionados, nos termos dos artºs 70º, nº 1, al. a), 72º, n.º 1, al. a) e 3, 75º, n.º l e 75º-A, da Lei nº 28/82 de 15 de Novembro que declarou a inconstitucionalidade do n.º 3 do artigo 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redação dada pelo art. 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31/03, em conjugação com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, interpretados como uma alteração da competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal, designadamente do TAF de Mirandela. Para sustentar a sua decisão seguiu o Mmo. Juiz a quo, o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, a competência dos tribunais tributários respeita, prevista no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02 e o princípio do Juiz natural por contraposição à Deliberação do IGFSS, IP, que alterou a competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal. Pelo exposto, requer-se a V. Exas. a apreciação da inconstitucionalidade declarada». Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, o relator notificou as partes para alegarem . O recorrente apresentou as suas alegações, que concluiu da seguinte forma: «1. O M.mo Juiz a quo fundamenta o seu despacho recorrido, na perspetiva de instalar um conflito negativo de competência territorial entre tribunais tributários de 1.ª instância – concretamente em relação ao TAF de Penafiel, que, por despacho de 20-12-2021, se havia considerado territorialmente incompetente para conhecer da oposição à execução apresentada pelo contribuinte –, delimitando o thema decidendum por remissão para a interpretação normativa supra apontada. Tal interpretação é conclusivamente formulada no despacho recorrido, no sentido em que «(…) o n.º 3 do artigo 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redacção dada pelo art.º 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31/03, em conjugação com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, interpretados como uma alteração da competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal, designadamente do TAF de Mirandela, são inconstitucionais porque violam o disposto nos art.º 32.º, n.º 9 e art.º 112.º da CRP». Uma tal interpretação normativa afigura-se-nos, por si só, insubsistente no sentido de fundamentar a inconstitucionalidade de qualquer norma, designadamente por suposta por afronta aos artigos 32.º, n.º 9 e 112.º da CRP. Nessa formulação, o M.mo juiz a quo certamente pretenderia mobilizar o ponto 3 da Deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., de 2 de Julho de 2020, enquanto fundamento para implicar a alteração dos critérios (legais) de fixação de competência territorial dos tribunais com competência em matéria tributária. Fê-lo noutro passo do despacho recorrido, em que refere que «(…) os preceitos citados, na interpretação referenciada, conferiram a uma "Deliberação" o poder de modificar ou revogar a própria lei de atribuição de competência territorial dos tribunais administrativos e fiscais quanto à natureza especifica e espécie dos processos em causa; e, por outro lado, se os regulamentos assumem uma relação de dependência da lei que visam regulamentar (cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, in CRP anotada, 2005, Coimbra Editora, pág. 260), por maioria de razão uma "Deliberação" não pode contrariar a lei que a prevê nem a Lei da Organização do Sistema Judiciário». Parece-nos, contudo, que tal interpretação não resiste a uma análise mais aturada dos preceitos em causa, designadamente convocando o argumento histórico e a mens legis da génese e alterações do art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º 42/2001. Na verdade, é a lei que continua a determinar os critérios de fixação da competência territorial dos tribunais com competência em matéria tributária. Pode, ou não, concordar-se com eles. Não deve é forçar-se uma interpretação de disposições infraconstitucionais – que instrumentaliza o conteúdo de uma “Deliberação”, com suposta “eficácia legal” – para contrariar a finalidade legítima e autorizada do legislador, quanto à determinação do critério de fixação da competência territorial dos tribunais tributários, emergente do art. 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001. Por isso, em rigor, e para além de, apesar de o recurso ter sido interposto pelo Ministério Público, ao abrigo da alínea a) do art. 70.º da LTC, a interpretação jurídica sub judice e exarada no despacho recorrido, carece de verdadeira dimensão normativa, o que poderia obstar, desde logo, ao conhecimento do objeto do recurso. Mas, ainda que assim não se entenda, a hipótese subjacente ao recurso vertente não encerra verdadeiramente um problema de constitucionalidade, uma vez que o mesmo é ancorado numa dada interpretação de preceitos infraconstitucionais da qual se extrai uma conclusão que, em rigor, não é aplicável ao caso. Pode, por isso, aplicar-se, com propriedade, a consideração expendida no Ac TC n.º 677/2016, segundo a qual: «Não cabe à jurisdição constitucional, em princípio, sindicar a interpretação que os tribunais comuns fazem da lei ordinária. Assim é porque o Tribunal Constitucional tem a sua razão de ser na especialidade dos problemas que se lhe colocam, e que dizem respeito à interpretação de uma lei diferente das outras – a lei constitucional – e à realização de uma justiça diferente das outras – sobre normas . A interpretação e aplicação das leis ordinárias a litígios é o domínio próprio e exclusivo dos tribunais comuns. Mas é justamente por essa razão que não pode o Tribunal Constitucional conhecer do objeto de recursos de constitucionalidade artificiais , ainda que ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Recursos esses em que se não coloca um genuíno problema de constitucionalidade normativa, porque a «norma» desaplicada, não sendo aplicável ao caso , é uma realidade apenas virtual no processo. É isso que resulta do entendimento pacífico de que os recursos de constitucionalidade desempenham uma função instrumental no processo.» Mas mesmo admitindo que o ponto 3. da Deliberação 793 do CD do IGFSS, I.P., integrasse a norma, parece-nos que o tribunal a quo – ao não distinguir, desde logo, regras que determinam a competência dos tribunais tributários de 1.ª instância (art. 5.º do Dec.-Lei n.º 42/2001) das regras que determinam a competência dos serviços de execução (art. 3.º-A) – parte da premissa de que as duas são equivalentes; como se, afinal, o legislador – sabendo que o «juiz/tribunal legal» é o juiz/tribunal da área «onde corre a execução» – ao atribuir ao IGFSS, I.P., competência para, por Deliberação, definir em certos casos os serviços «onde correm as execuções» (segundo os seus próprios critérios gestionários), o tivesse “habilitado”, na prática, a “alterar” as regras de competência territorial dos tribunais, ou a codeterminar os tribunais em concreto competentes – não só de 1.ª instância, note-se – por um certo conjunto de casos. Afigura-se, assim, que não deve conhecer-se do objeto do recurso , sem prejuízo de em consequência de tal decisão, ser instalado conflito negativo de competência entre tribunais tributários, a ser dirimido nos termos legais. Para a eventualidade hipotética de assim não se entender, diremos que o recurso merece ser julgado procedente , pelos seguintes fundamentos. Apesar de o art. 32.º, n.º 9, da Constituição conter uma formulação aparentemente imperativa, segundo a qual «[n]enhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja competência esteja fixada em lei anterior», é duvidoso que se possa retirar daí «uma absoluta proibição da “retroatividade” da determinação do tribunal penal competente» (cfr. J. FIGUEIREDO DIAS, «Sobre o Sentido do Princípio Jurídico-Constitucional do “Juiz Natural”», Revista de Legislação e de Jurisprudência , Ano 111.º, n.º 3615, p. 85») e, porventura, por maioria de razão, de qualquer outro tribunal. Segundo o mesmo Autor, «(…) o princípio do juiz natural não obsta a que uma causa penal venha a ser apreciada por tribunal diferente do que para ela era competente ao tempo da prática do facto que constitui o objeto do processo; só obsta a tal quando, mas também sempre que, a atribuição de competência seja feita através da criação de um juízo ad hoc (isto é, de exceção), da definição individual (e portanto arbitrária) da competência, ou do desaforamento concreto (e portanto discricionário) de uma certa causa penal, ou por qualquer outra forma discriminatória que lese ou ponha em perigo o direito dos cidadãos a uma justiça penal independente e imparcial» ( loc. cit. , p. 86). Retirando o qualificativo “penal” que surge no excerto, aproximar-nos-emos do alcance do princípio relativamente a todos os tribunais. Deste modo, o conteúdo do dever de conformação do legislador no que toca ao princípio do juiz natural abrange a determinação o mais possível inequívoca e precisa do tribunal competente para conhecer de uma determinada causa. Essa exigência de determinação deve entender-se, enquanto mandato de otimização, como uma exclusão de margens de livre decisão permitindo a fixação da competência do juiz caso a caso. Assim, o dever de conformação do legislador (ou dos órgãos de administração judiciária a quem caiba concretizar as orientações fixadas pelo legislador) no quadro do princípio da garantia do juiz natural exclui a justiça de exceção ou ad hoc , mas não necessariamente a fixação simultaneamente prospetiva e retroativa da competência do juiz. Só uma determinação ambígua, imprecisa ou potenciando a individualização e a discricionariedade na fixação da competência do tribunal em casos concretos deve ser entendida como uma medida restritiva da garantia do juiz natural e, como tal, carecida de justificação no plano jurídico-constitucional. O princípio do juiz natural tem recebido tratamento na jurisprudência do Tribunal Constitucional. Assim, no Ac. TC n.º 393/89 afirmou-se ter este princípio a ver «com a independência dos tribunais perante o poder político. O que ele proíbe é a criação (ou a determinação) de uma competência “ad hoc” (de exceção) de um certo tribunal para uma certa causa. O princípio proíbe, em suma, os tribunais ad hoc». Numa formulação muito idêntica, e retomada posteriormente em diversas decisões, afirmou-se no Ac. TC n.º 212/91 que «[a]o nível processual representa este princípio uma emanação do princípio da legalidade em matéria penal, tendo a ver com a independência dos tribunais perante o poder político e proibindo “a criação (ou a determinação) de uma competência ad hoc (de exceção) de um certo tribunal para uma certa causa — em suma, os tribunais ad hoc)”». Por seu turno, no Ac. TC n.º 614/2003 – decisão que representa um marco da nossa jurisprudência constitucional sobre o tema, a propósito da determinação do juiz singular em processo penal, ao abrigo do art. 16.º, n.º 3 do CPP –, foi entendido que «o princípio do juiz natural, ao proibir a criação de tribunais ad hoc, não se opõe ao método da determinação concreta da competência do tribunal, que atende à pena que, num juízo prévio de prognose, se espera que venha a ser aplicada ao crime, não abrindo também tal preceito a porta a uma arbitrária manipulação da competência para julgar», fazendo-se nele importante recensão sobre jurisprudência constitucional nacional, alemã e italiana. Para além disso, o mesmo aresto fixa também orientações precisas quanto ao fundamento do princípio e às dimensões do seu conteúdo ou âmbito de proteção, quer na vertente positiva, quer na vertente negativa, independentemente da sua consideração como um direito fundamental subjetivo. No tocante ao fundamento, afirma-se no Acórdão n.º 614/03 que o princípio do juiz natural, ou juiz legal, «para além da sua ligação ao princípio da legalidade em matéria penal, encontra ainda o seu fundamento na garantia dos direitos das pessoas perante a justiça penal e no princípio do Estado de direito no domínio da administração da justiça. É, assim, uma garantia da independência e da imparcialidade dos tribunais (artigo 203.º da Constituição)». O princípio contém «a exigência de determinabilidade do tribunal a partir de regras legais (juiz legal, juiz predeterminado por lei, gesetzlicher Richter) visa evitar a intervenção de terceiros, não legitimados para tal, na administração da justiça, através da escolha individual, ou para um certo caso, do tribunal ou do(s) juízes chamados a dizer o Direito. Isto, quer tais influências provenham do poder executivo — em nome da raison d’État — quer provenham de outras pessoas (incluindo de dentro da organização judiciária). Tal exigência é vista como condição para a criação e manutenção da confiança da comunidade na administração dessa justiça, “em nome do povo” (artigo 202.º, n.º 1, da Constituição), sendo certo que esta confiança não poderia deixar de ser abalada se o cidadão que recorre à justiça não pudesse ter a certeza de não ser confrontado com um tribunal designado em função das partes ou do caso concreto». Na sua dimensão positiva, o princípio abrange quer «a determinação do órgão judiciário competente», quer a «definição, seja da formação judiciária interveniente (secção, juízo, etc.), seja dos concretos juízes que a compõem» através do «dever de criação de regras, suficientemente determinadas, que permitam a definição do tribunal competente segundo características gerais e abstratas». As regras que permitem tal determinação, e logo relevantes para aferir o cumprimento das exigências do princípio, não são «apenas regras constantes de diplomas legais, mas também outras regras que servem para determinar essa definição da concreta formação judiciária que julgará um processo — por exemplo, as relativas ao preenchimento de turnos de férias —, mesmo quando não constam da lei e antes de determinações internas aos tribunais (por exemplo, regulamentos ou outro tipo de normas internas)». Na sua dimensão negativa, entendeu o Acórdão n.º 614/03 que o princípio do juiz natural significa uma proibição do afastamento, num caso individual, das regras gerais e abstratas que «permitem a identificação da concreta formação judiciária que vai apreciar o processo». Incluem-se aí quer «“proibição do desaforamento” depois da atribuição do processo a um tribunal, quer a proibição de tribunais ad hoc ou ex post facto , especiais ou excecionais – a qual deve, aliás, ser relacionada também com a proibição, constante do artigo 209.º, n.º 4, da Constituição, de “existência de tribunais com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes”, salvo os tribunais militares durante a vigência do estado de guerra (artigo 213.º da Constituição)». No referido Ac. TC n.º 614/03 entendeu-se que não violava o princípio do juiz natural a alteração de regras relativas ao tempo ou momento da distribuição de um incidente processual, das quais indiretamente resultaria uma alteração da composição do tribunal e, consequentemente, a violação do princípio em causa. Com efeito, a alteração em causa imporia mudanças de turnos e a limitação do número de juízes que os integram, que por sua vez teriam incidência na definição do tribunal que julgaria o processo. Todavia, considerou-se que estava ainda em causa uma alteração com aplicação imediata e não apenas o afastamento, derrogação ou não aplicação da regra no caso concreto, alteração essa que teria justificação em razões de celeridade constitucionalmente atendíveis. Este quadro esboçado grosseiramente, permite iluminar as observações que em seguida se formulam, relativamente ao recurso em apreço nos autos. Conforme já se disse atrás, a interpretação normativa feita pelo M.mo juiz a quo se nos afigura insubsistente no sentido de fundamentar a inconstitucionalidade de qualquer norma extraída do art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º 42/2011, conjugado com o n.º 1 do art. 5.º do mesmo diploma, designadamente por suposta por afronta aos artigos 32.º, n.º 9 e 112.º da CRP. Nessa formulação, o M.mo juiz a quo instrumentaliza o conteúdo do ponto 3 da Deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., de 2 de Julho de 2020, enquanto fundamento para implicar a alteração dos critérios (legais) de fixação de competência territorial dos tribunais com competência em matéria tributária. De forma alguma uma Deliberação de uma entidade administrativa pode determinar decisivamente o complexo normativo que fixa e atribui competência (designadamente territorial) a tribunais tributários. Tal matéria é subordinada à reserva relativa de lei formal e material – art. 165.º, alínea p) da CRP. Ainda que fosse explícito que o legislador quisesse “autorizar” o IGFSS, IP, a, por Deliberação, alterar os critérios “legais” de competência territorial dos tribunais tributários, o problema sempre se colocaria mais no plano da “intensidade" da reserva de competência legislativa (cfr. art. 165.º, n.º 1, al. p) da CRP), do que no da ofensa ao princípio do juiz natural. A jurisprudência do Tribunal (em especial a do Acórdão n.º 614/2003, recentemente reafirmada no Acórdão n.º 365/2019 da 3.ª Secção) não permite chegar a outra conclusão. A menos que a Deliberação 793 mobilizasse, em concreto, critérios que não fossem geral e abstratamente aplicáveis, mas aí qualquer eventual inconstitucionalidade seria diretamente imputável às normas da Deliberação e não às normas do Decreto-Lei. Se bem vemos as coisas, a desaplicação da norma que o M.mo juiz a quo considera ser violadora da Constituição assenta na construção mistificatória de que é a Deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS que implica a alteração da competência dos tribunais tributários para decidir os incidentes jurisdicionais suscitados a propósito de execuções que sejam instruídas em secções de processo executivo da Segurança Social. Não é assim. A dita Deliberação apenas vem densificar – e, nessa medida, conferir precisão – à previsão do n.º 3 do art. 3.º-A do Dec.-Lei n.º 42/2001 (alterado pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020 ), a qual expressamente remete para os «termos de deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., publicada no Diário da República», preceito que tem de ser conjugado com o do art. 5.º, n.º 1 desse diploma. É, portanto, ao abrigo dessas disposições legais e da referida Deliberação, que efetivamente o legislador pretendeu alterar a regra atributiva de competência territorial. É, assim, uma regra especial atributiva de competência territorial aos tribunais com competência em matéria tributária para apreciarem as questões jurisdicionais das execuções por dívidas à Segurança Social. E é uma regra que não pode classificar-se de arbitrária nem individualizadora, porquanto se encontra prévia e especificadamente determinada a regra especial de atribuição da competência territorial dos tribunais tributários plasmada no art. 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001. A qual deve primar, face à regra geral de atribuição da competência territorial dos tribunais tributários, do art. 12.º do CPPT (art. 6.º do Dec.-Lei n.º 42/2001). Não existe, como se sabe, qualquer proibição constitucional no sentido de o legislador (não) poder reformular o critério de atribuição de competência dos tribunais, apenas se podendo, eventualmente, falar em “desaforamento” ou em violação do princípio do juiz natural se tal regra se aplicasse no decurso do processo – relativamente a alteração da competência de tribunal cuja competência estivesse fixada em lei anterior (art. 32.º, n.º 9 da CRP) –, o que, manifestamente, não é o caso dos autos. O legislador está legitimado para autorizar a disciplina interna da redistribuição do serviço das secções de execução da Segurança Social, através de soluções gestionárias exaradas em Deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS, de acordo com previsão legal – prevista no art. 3.º-A, n.º 3 do Dec.-Lei n.º 42/2001 –, pelo que um tal poder não foi originária e autonomamente “usurpado” por aquele órgão. Só se poderia falar em desvio da regra de competência (territorial no caso) dos tribunais tributários para o exercício das funções, do art. 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001, caso o Conselho Diretivo do IGFSS tivesse aprovado um instrumento normativo não especialmente previsto na lei, e cujo efeito fosse o de alterar a regra da competência daquele preceito de forma discricionária, a qual, note-se, não coincide com a do art. 12.º do CPPT. Mas não foi isso que sucedeu. Essa redistribuição de competências conjuga-se estreitamente com a previsão de um critério especial de atribuição de competência territorial para decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos atos materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução – do art. 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001 – divergente da regra geral enunciada no art. 12.º do CPPT. Nem se diga que existe qualquer desrespeito no tocante à hierarquia de disposições legais em confronto – as do art. 12.º do CPPT e do art. 3.º-A, n.º 3 e 5.º do Dec.-Lei n.º 42/2001, de 09-02 – pois a primeira e a terceira foram aprovadas por (dois) Decretos-Leis (o CPPT foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/99, de 26-10, no uso da autorização legislativa concedida pelos n. os 1 e 6 do artigo 51.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de dezembro, e nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição ), sendo certo que a do art. 3.º-A do Dec.-Lei n.º 42/2001 foi alterada pelo art. 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31-03. Por fim, invocar a violação do art. 112.º [n.º 5] da CRP, como faz o M.mo juiz a quo no seu despacho sob escrutínio, parece-nos um exercício deslocado ou artificioso, porquanto não aplicável à situação material vertente nos autos, em que, como se procurou demonstrar, não é uma “deliberação” que tem como efeito a alteração das regras de atribuição de competência territorial os tribunais tributários de 1.ª instância para julgar os incidente previstos no art. 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001, em sede de execuções instruídas pelas secções executivas da Segurança Social. Essa alteração das regras de competência decorre de opção legislativa, totalmente legítima, emergente do disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 42/2001, na versão atual. Não nos parece, s.m.o., que a (suposta) interpretação normativa indicada pelo M.mo juiz a quo no despacho recorrido, implique qualquer afronta ao princípio da proibição do desaforamento e do juiz natural – art. 32.º, n.º 9 da CRP –, ao art. 112.º[, n.º 5] da CRP, ou a qualquer outra disposição, princípio ou parâmetro constitucional. Deve, por isso, no caso de se decidir conhecer do seu objeto, o recurso interposto ser julgado procedente. Assim, pelas razões invocadas ao longo das presentes alegações, e por outras, que Vossas Excelências, como sempre, saberão suprir, afigura-se que este Tribunal Constitucional não deverá conhecer do objeto do recurso , mas, para o caso de assim não se entender, deverá julgar procedente o recurso interposto pelo Ministério Público , assim se fazendo, como sempre, JUSTIÇA ». 4.2. Notificado para o efeito, decorrido o prazo, o recorrido não apresentou contra-alegações. 5. Em 28 de abril de 2023, o relator proferiu despacho no sentido de os autos aguardarem a prolação de acórdão no âmbito do processo n.º 264/2022, cujo julgamento coube ao Plenário, ao abrigo do artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, que tinha como objeto a norma extraída d os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro , quando interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo de Instituto da Segurança Social, IP prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal , coincidindo com a questão de constitucionalidade suscitada nos presentes autos. Tendo sido prolatado o Acórdão n.º 327/2023, proferido nos autos n.º 264/2022, cumpre agora apreciar e decidir. II. Fundamentação A) Delimitação do objeto do recurso e pressupostos de cognoscibilidade Conforme resulta do requerimento de interposição do recurso, peça processual que fixa o seu objeto (n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC), o presente recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a) , da LTC, tem como objeto material as normas constantes do «n.º 3 do artigo 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redação dada pelo art. 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31/03, em conjugação com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, interpretados como uma alteração da competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal» , por violação do princípio do juiz natural. Entende o Ministério Público que se imporia a este Tribunal uma decisão de não conhecimento do recurso, porquanto a interpretação normativa sindicada “ não resiste a uma análise mais aturada dos preceitos em causa, designadamente convocando o argumento histórico e a mens legis da génese e alterações ” das normas sindicadas, sendo, por isso, uma construção “ artificial ” que “ em rigor, não é aplicável ao caso ”, caracterizando-a como um entendimento flagrantemente erróneo do Direito aplicável e, como tal, como impassível de constituir objeto de recurso de fiscalização concreta. Esta exata questão foi suscitada nos autos de processo n.º 511/2022, que deu origem ao Acórdão n.º 447/2023, desta 3.ª Secção, aí se formulando as seguintes considerações em sentido positivo ao conhecimento do objeto do recurso, que aqui se reiteram: « [...] nas alegações que produziu junto deste Tribunal, o Ministério Público pronunciou-se no sentido do não conhecimento do objeto do recurso. Segundo para o efeito sustentou, a questão de inconstitucionalidade que integra o objeto do recurso é uma questão artificial , na medida em que « (…) o n.º 3 do artigo 3.º-A, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02, na redação dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31/03, em conjugação com o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 09/02 », não podem ser interpretados « como uma alteração da competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal », como entendeu o Tribunal a quo . Para o Ministério Público, ao censurar o legislador por ter atribuído ao IGFSS, I.P. a faculdade de alterar as regras de competência territorial dos tribunais quando estabeleceu que « a instauração e instrução do processo de execução por dívidas à segurança social pode ser praticada em secção de processo executivo diferente do distrito da sede ou da área de residência do devedor, nos termos de deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., publicada no Diário da República » (artigo 3.º-A, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 42/2001, na redação dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020), o Tribunal recorrido não terá levado em devida conta que o legislador estabeleceu também que «[c] ompete ao tribunal tributário de 1.ª instância da área onde corre a execução decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos atos materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução » (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001), sendo, portanto, a lei que continua a determinar os critérios de fixação da competência territorial dos tribunais administrativos e fiscais. Nesta linha, o Ministério Público considera que o juízo positivo de inconstitucionalidade formulado no despacho recorrido tem, na verdade, por objeto o ponto 3 da Deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., de 2 de julho de 2020, « enquanto fundamento para implicar a alteração dos critérios (legais) de fixação de competência territorial dos tribunais com competência em matéria tributária ». O que — prossegue —, mesmo a admitir-se como possível, não eliminaria o carácter meramente virtual da interpretação que foi afastada pelo Tribunal a quo , já que esta pressupõe uma « equivalência » entre « as regras que determinam a competência dos tribunais tributários de 1.ª instância (art. 5.º do Dec. Lei n.º 42/2001) » e « as regras que determinam a competência dos serviços de execução (art. 3.º-A) » que não pode ser, no entanto, estabelecida à face dos preceitos aplicáveis. As objeções colocadas pelo Ministério Público devem, porém, ser afastadas. Em primeiro lugar, verifica-se que, apesar de ter aludido à deliberação do IGFSS, não foi à decisão administrativa, de per se, que o Tribunal a quo imputou a « alteração d a competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal » em termos constitucionalmente vedados. Este efeito foi atribuído diretamente à lei que, através da conjugação dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, na versão resultante da Lei n.º 2/2020, permite que aquela deliberação produza esta consequência. De acordo com o juízo formulado pelo Tribunal a quo , a deliberação do IGFSS projeta-se na competência territorial dos tribunais administrativos e fiscais porque a lei assim o determina. É certo que é a lei , como refere o Ministério Público, que elenca os critérios de fixação da competência territorial dos tribunais com competência em matéria tributária. Mas, como continuou a eleger como elemento de conexão determinativo da competência territorial do tribunal de 1.ª instância a « área onde corre a execução » (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001), ao mesmo tempo que passou a atribuir ao IGFSS a faculdade de alterar por deliberação essa « área » (artigo 3.º-A, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 42/2001, na versão resultante da Lei n.º 2/2020), a própria lei permite que o tribunal territorialmente competente para « decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos atos materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução » (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001) seja determinado, ainda que indiretamente, por decisão do IGFSS: o tribunal administrativo e fiscal territorialmente competente para os termos do processo será o tribunal da área onde corre a execução e esta pode ser instaurada em secção de processo executivo diferente do distrito da sede ou da área de residência do devedor (artigo 3.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001) por simples deliberação do IGFSS. Foi esta forma de « alteração da competência territorial de um tribunal administrativo e fiscal » imputável à lei que o Tribunal a quo entendeu violar os artigos 32.º, n.º 9, e 112.º da Constituição e por isso recusou aplicar no caso sub judice , o que o levou a declarar-se territorialmente incompetente para os termos do incidente e a julgar territorialmente competente para o efeito o tribunal administrativo e fiscal do Porto (contencioso tributário), por aplicação do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 325/2003, e respetivo anexo. Aqui chegados, crê-se ter ficado suficientemente demonstrado não só que o presente recurso dispõe de um objeto normativo , como ainda que o respetivo julgamento se reveste de utilidade . A relevância da apreciação da constitucionalidade da interpretação cuja aplicação foi afastada na decisão recorrida é, aliás, facilmente demonstrável através da formulação de um juízo de prognose. É que, caso o Tribunal Constitucional viesse a conceder provimento ao recurso, a decisão recorrida teria de ser necessariamente reformada, pois decairia com essa procedência o fundamento jurídico com base no qual o Tribunal a quo se declarou territorialmente incompetente para os termos da causa.». Resulta, assim, demonstrado não só que o presente recurso dispõe de um objeto normativo , como ainda que o respetivo julgamento se reveste de utilidade . B ) Do mérito do recurso 8. A questão de constitucionalidade posta nos presentes autos foi apreciada e decidida pelo plenário deste Tribunal, no recente Acórdão n.º 327/2023, retificado pelo Acórdão n.º 394/2023. Tal aresto, prolatado no âmbito de um recurso de oposição de julgados, confirmou o Acórdão n.º 755/2022, da 2.ª Secção, julgando inconstitucional « o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de a deliberação do conselho diretivo de Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal, por violação dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p) e 20.º, n.º 4 º, todos da Constituição da República Portuguesa ». O juízo positivo de inconstitucionalidade assentou nos seguintes fundamentos: «[…] 4. As normas do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 63/2014 de 28 de abril e pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março, ora sob sindicância, possuem o seguinte teor (assinalado a bold ) e integram-se nos seguintes articulados legais: “ Artigo 3.º-A Competência para a instauração e instrução do processo 1 - Compete ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., a instauração e instrução do processo de execução de dívidas à segurança social através da secção de processo executivo do distrito da sede ou da área de residência. 2 - As instituições da segurança social, e outras a estas legalmente equiparadas, remetem as certidões de dívida à secção de processo executivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., competente, nos termos do número anterior. 3 - A instauração e instrução do processo de execução por dívidas à segurança social pode ser praticada em secção de processo executivo diferente do distrito da sede ou da área de residência do devedor, nos termos de deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P., publicada no Diário da República. Artigo 5.º Competência dos tribunais administrativos e tributários 1 - Compete ao tribunal tributário de 1.ª instância da área onde corre a execução decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, a graduação e a verificação de créditos e as reclamações dos atos materialmente administrativos praticados pelos órgãos de execução. ” Concretizado que está o programa normativo sob fiscalização e saneado o processo, passemos, então, à apreciação das questões colocadas. 5. A decisão sumária (em julgamento de mérito) n.º 538/2022, de 4 de agosto de 2022, proferida na 1.ª Secção pela relatora do processo, decidiu «Não julgar inconstitucional a interpretação normativa extraível da conjugação dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º do DL n.º 42/2001, de 09.02 (em relação ao primeiro, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 415.º da Lei n.º 2/2020, de 31.03)». Sustenta a sua posição no seguinte: «Atentemos, agora e brevemente, no conceito de competência territorial dos tribunais. “A competência territorial é assim uma competência que assenta fundamentalmente no lugar onde cada tribunal tem a sua sede (competência ratione loci). É, além disso, uma competência subjetiva, porque fixa o poder de julgar de cada tribunal individualmente considerado (…). A competência territorial resulta da conjunção de dois elementos: a circunscrição territorial correspondente ao tribunal, de um lado; o fator decisivo de conexão de cada tipo de ações, do outro”. Um desses fatores de conexão é, justamente, o que foi fixado no artigo 5.º, que é o foro de execução (cfr. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra, Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra, 1985, pp. 215 a 219). Dito isto, o que temos é que a única alteração operada, sublinhe-se, por via legislativa, em 2020, foi a do n.º 3 do artigo 3.º-A, relativa, especificamente, à competência das secções de processo executivo do sistema de Segurança Social. Esta modificação legislativa, se concretizada por quem esteja legalmente habilitado para o efeito (como se verifica no caso reportado nos presentes autos), tem potencialidade para se repercutir no volume de processos dos diferentes tribunais tributários, mesmo não tendo havido alterações nem da área da circunscrição territorial nem do fator de conexão. Acresce a isto que a ação judicial foi intentada no TAF de Mirandela em 2021, já depois da Deliberação do IGFSS, IP – que concretizou aquela possibilidade estabelecida em lei, mais concretamente, no artigo 3.º-A, n.º 3, do DL n.º 42/2001 – e de acordo com o que nela se dispõe. Ainda mais, e tal como já aflorado, a norma do artigo 151.º do CPPT é afastada nos termos conjugados dos artigos 5.º e 6.º do DL n.º 42/2001. Igualmente aludida a circunstância de a deliberação do IGFSS, IP, não constituir objeto do recurso de inconstitucionalidade, na medida em que não integra o juízo de inconstitucionalidade efetuado pela decisão recorrida. Por último, para sustentar a suposta violação da proibição de desaforamento, é convocado um preceito legal – o artigo 39.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário – e não uma norma constitucional, o que apenas geraria uma ilegalidade. Em síntese, foi proferida uma decisão positiva de inconstitucionalidade pelo TAF de Mirandela que levou ao julgamento da questão prévia da incompetência territorial sem a aplicação dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º do DL n.º 42/2001. Todavia, o discurso argumentativo que conduziu ao julgamento da inconstitucionalidade do resultado interpretativo da conjugação desses dois preceitos manifestamente não procede pelos motivos supra expostos, não se verificando a violação dos artigos 32.º, n.º 9, e 112.º da CRP. O conflito de competências entre o TAF de Mirandela e o TAF de Penafiel, a existir, deverá ser solucionado em sede própria.». Essa não é a posição sufragada pelo Acórdão n.º 755/2022, da 2. ª Secção, de 9 de novembro de 2022, cuja orientação foi acolhida pelo plenário, conforme explicitação que segue. Comecemos por fazer ver que, na interpretação normativa sindicada, o artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, tem por efeito, peculiar e primário, a assimilação da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para o julgamento de incidentes jurisdicionais em sede de processo executivo promovido por ISS, IP, ao que seja a competência da secção de processo executivo desta entidade administrativa para a instauração e instrução da execução. Por outras palavras, a norma estabelece que será competente para julgar a causa em sede jurisdicional (embargos de terceiro, oposição à execução, reclamação de atos do órgão executivo e todos os demais incidentes que sejam suscitados, incluindo a graduação e verificação de créditos concorrentes) o Tribunal que exerça autoridade jurisdicional em matéria tributária sobre a parcela de território em que esteja sediado o órgão de ISS, IP com competência para tramitar a ação executiva. Isto é assim pela razão essencial de que será nesse órgão executivo que « correrá a execução a que respeita o incidente» (cfr. artigo 5.º, n.º 1, 1.ª parte, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro). De sua parte, o n.º 1, do artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro estabelece como órgão executivo de ISS, IP as secções executivas distritais integradas na orgânica desta entidade administrativa, elegendo como fator atributivo de competência, de entre elas, a secção instalada no local de sede social ou de residência do executado, consoante se trate de pessoa coletiva ou singular, respetivamente. A solução legal é, pois, atributiva da competência jurisdicional, em contencioso executivo entre ISS, IP e particulares, ao Tribunal da área de residência do demandado. Esta é uma opção de política legislativa com grande tradição entre nós em matéria de aforamento de processos executivos (cfr. artigos 71.º, n.º 1 e 85.º, n.º 1, 86.º e 89.º, n.º 1, todos do Código de Processo Civil [CPC]) e equipara o controlo jurisdicional da atividade de cobrança coerciva de ISS, IP ao estabelecido para as execuções fiscais (cfr. artigos 12.º, n.º 1 e 151.º, n.º 1, ambos do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT). O exposto significa também que as competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais são extremamente sensíveis às modificações do âmbito de competências dos órgãos executivos de ISS, IP. Qualquer alteração neste domínio terá por efeito modificar a forma de repartição do exercício da autoridade jurisdicional no território nacional entre Tribunais tributários, impactando diretamente na forma como os órgãos de soberania exercem a sua missão constitucional (cfr. artigo 202.º, n.º 1 e, em especial, artigo 212.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa). Sucede que a Lei n.º 2/2020, de 31 de março veio alterar a redação do artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro e estabeleceu (n.º 3) que o âmbito de competência das secções executivas de ISS, IP pode ser modificado por deliberação do conselho diretivo de ISS, IP. A decisão por este órgão sobre essa matéria não está subordinada a quaisquer requisitos e compreende-se no seu espaço de discricionariedade administrativa: é-lhe admitido, livremente, atribuir e eliminar competências entre secções executivas e, bem assim, transferi-las de acordo com os critérios que entender mais adequados, sem limitações; a norma permite mesmo que sejam esvaziadas por completo as competências de certa secção ou secções, ou, no limite, que o conselho diretivo determine que uma só secção acumule o contencioso executivo de ISS, IP de todo o país. Por necessária deriva, do cotejo entre os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação ora sujeita a fiscalização , resulta também que ao conselho diretivo de ISS, IP está conferida autoridade para, através de deliberação do órgão e em matéria de execuções instauradas por ISS, IP, determinar a repartição de competências em função do território dos Tribunais Administrativos e Fiscais em matéria de execuções tributárias promovidas por ISS, IP. A equiparação da competência territorial entre os órgãos da execução (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro) e os Tribunais da execução (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro) significa que a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP que altere o critério de fixação para a primeira possui impacto direto na forma como cada órgão judicial de administração de justiça adquire competência para o julgamento das matérias incidentais-executivas, com exclusão de todos os demais. Ora, nos termos conjugados dos artigos 161.º, alínea c), e 165.º, n.º 1, alínea p), 1.ª parte, ambos da Constituição da República Portuguesa, a definição das competências dos Tribunais está sujeita a reserva (relativa) da Assembleia da República. Deixando de parte os casos de autorização ao Governo, apenas o Parlamento pode legislar sobre essa matéria que, necessariamente, terá de revestir a forma de Lei (cfr. artigo 166.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa). A norma extraída dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação ora sob fiscalização de constitucionalidade, pois que assim é, viola frontalmente este grupo de normas-regras da Lei Fundamental, já que, como acabámos de ver, por aí se confere competência ao conselho diretivo de ISS, IP para definir a repartição de competências, em razão do território, dos Tribunais Administrativos e Fiscais em matéria de execuções instauradas pela entidade administrativa. Não apenas isso, o mesmo quadro normativo estabelece também que as alterações adotarão a forma de deliberação do órgão diretivo de ISS, IP, bastando essa fórmula para que adquiram eficácia geral após publicação em Diário da República. Não procede o argumento de que este programa normativo se pode entender admissível por a autoridade do conselho diretivo de ISS, IP se dirigir às secções de execução, resultando a atribuição de competências aos Tribunais Administrativos e Fiscais da norma do artigo 5.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, aprovada em Lei pela Assembleia da República, ou, nas palavras do recorrente: a “ deliberação apenas vem densificar – e, nessa medida, conferir precisão – à previsão do n.º 3, do art. 3.º-A do Dec. Lei n.º 42/2001 (…) a qual expressamente remete para os «termos da deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, publicada no Diário da República», preceito que tem de ser conjugado com o do art. 5.º, n.º 1 desse diploma ”. Desde logo e em primeiro lugar, é evidente que o artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, não estabelece o quadro legal de repartição de competências dos Tribunais tributários (esta norma possui conteúdo meramente remissivo ), nem sequer o artigo 3.º-A, n.º 3 do diploma que acabámos de citar: essa competência é definida, a título supletivo , pelo n.º 1 do artigo 3.º-A do diploma (foro do executado), que é solução passível de ser abrogada mediante deliberação do conselho executivo de ISS, IP ( in casu , deliberação n.º 793/2020) que fixe competência diferente para as secções de execução de ISS, IP, tal como resulta textualmente dos preceitos legais. Dito de outra forma, a Lei continua a fixar apenas como critério de competência do órgão executivo e, por inerência, dos Tribunais (artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro), o local de sediação ou de residência do executado (artigo 3.º-A, n.º 1, do diploma), mas permite ainda (n.º 3) que o conselho diretivo abrogue esta regra legal, escolhendo outro critério que repute conveniente, e, por inerência, que assim introduza uma alteração no ordenamento jurídico-processual consubstanciada na modificação (extensão, compressão ou transferência) do âmbito de competência de ambos os órgãos, executivo e jurisdicional , abrangidos pela deliberação. A reserva estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa significa que terá de ser uma Lei parlamentar a definir a competência dos órgãos jurisdicionais e respetivos critérios de conexão, sem recurso a elementos externos ao ato legislativo. Como é evidente, não é compatível com esta norma constitucional a delegação desse poder legislativo a entidades administrativas, a quem está vedada a aprovação desse tipo de quadro normativo. Em segundo lugar e ainda que para estes efeitos pouca diferença faça, já resulta do que vai dito, não se pode sequer afirmar que ao conselho diretivo de ISS, IP coubesse apenas densificar uma norma legal, como pretende o recorrente. Como dissemos, a definição de competências das secções de execução e, por inerência, dos Tribunais Administrativos e Fiscais pelo conselho diretivo de ISS, IP, não está vinculada a nenhum critério, antes está entregue à discricionariedade administrativa daquele órgão. Não existe qualquer forma de parâmetro ou de critério legal que ao conselho diretivo coubesse dar densidade, pelo que não é legítimo dizer-se que apenas lhe cabe “ conferir precisão ” à Lei. Trata-se de uma competência e autoridade autónomas atribuídas por inteiro pela Lei. Depois, este é um caso em que a Lei ordinária substitui a norma constitucional, verdadeiramente invertendo a hierarquia entre fontes e substituindo-se à Constituição da República Portuguesa. O vício de inconstitucionalidade por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea p) e 166.º, n.º 3, todos da Constituição da República Portuguesa, não atinge (ou não atinge apenas ) a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP n.º 793/2020, antes localiza-se diretamente na norma dos artigos 3.º-A, n.º 3, e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, aprovada pela Lei n.º 2/2020, de 31 de março. Em violação frontal daquele quadro de Direito constitucional, as normas citadas, na interpretação sindicada, atribuem a um órgão administrativo competência para definir, no plano jurídico-processual, a repartição de competências entre Tribunais Administrativos e Fiscais (em matéria de execuções instauradas por ISS, IP) e elegem uma forma própria para que a alteração produza efeitos na ordem jurídica (a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP, sujeita a publicação em Diário da República, como acima deixámos impresso). Concluímos, portanto, que o programa normativo sob fiscalização incorre em violação da norma prescritiva de reserva de Lei da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa), sendo por isso merecedor de juízo de inconstitucionalidade. Por outra parte, cabe também observar o problema numa segunda dimensão, este respeitante à eficácia e integridade dos atos normativos, assim a contraluz do disposto no artigo 112.º da Lei Fundamental. Repescando o acima exposto e levando em conta o vazio normativo que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, representam quanto a regras de atribuição de competência a Tribunais da jurisdição administrativa-fiscal (que nenhuma contêm), o único critério a este respeito estabelecido em Lei é, repetimos, o que se colhe do disposto nos artigos 3.º-A, n.º 1 e 5.º, n.º 1, do diploma, que a defere para o Tribunal com poder jurisdicional sobre o local de sede ou de residência do executado. Nesse pressuposto e como bem assinala o Tribunal “ a quo ”, o disposto nos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação normativa fiscalizada, colide também com a proibição constitucional estabelecida no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa: a norma-objeto confere a atos de natureza não legislativa (a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP) o poder de, com benefício de autonomia, discricionariedade e com eficácia geral, à semelhança de atos legislativos (como tal, gozando de efeitos exteriores ao órgão), suprimir o efeito da única norma estatutiva da repartição de competências entre órgãos jurisdicionais constante da Lei, frontalmente postergando por inteiro a citada norma da Lei Fundamental. Encontramos aqui, pois, um segundo vício de inconstitucionalidade material, este por violação do disposto no artigo 112.º, n.º 5, da Lei Fundamental. Assim, resta concluir que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais (seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são materialmente inconstitucionais por violação dos artigos 165.º, n.º 1, alínea p) e 112.º, n.º 5, ambos da Constituição da República Portuguesa. Compete-nos ainda sinalizar outros dois vícios de inconstitucionalidade do programa normativo sob fiscalização, que não foram colocados na decisão recorrida (nem pelas partes), mas de que este Tribunal Constitucional pode conhecer, ex vi artigo 79.º-C, parte final, da LTC. O princípio do processo justo e equitativo , em especial em matéria administrativa, acha-se agasalhado nos artigos 20.º, n.º 4 e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, e, para além do mais, por ele se postula o “ direito à igualdade de armas ou direito à igualdade de posições no processo, com proibição de todas as discriminações ou diferenças de tratamento arbitrárias ” (v. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada , vol. I, Coimbra Ed., 2007, p. 415). O confronto judiciário entre portadores de interesses opostos, seja o caso da administração e de um particular, pois, deverá pautar-se pela paridade de oportunidades de litigância, de direitos conferidos e de ónus impostos (especialmente se cominatórios ou preclusivos do exercício de faculdades processuais), adotando uma fórmula reguladora que garanta a simetria de posições entre demandante e demandado e que impeça a criação de desníveis em favor ou desfavor de qualquer um dos intervenientes em confronto que possam enviesar o procedimento judiciário e constituir, só por si, fator operante da decisão, como tal apto a influenciar o sentido de desfecho da causa. Em essência, exige o princípio que seja concedida “ a possibilidade de as partes exercerem, com igualdade de armas, uma defesa efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e de, numa base paritária, poderem influenciar a decisão judicial ” (v. Acórdão do TC n.º 29/2020; v., também, entre muitos outros, Acórdãos do TC n.ºs 147/92, 346/92, 223/95 e 738/2021) e é também neste contexto jurídico-constitucional que importa levar em conta o programa normativo sob fiscalização. Na verdade, cabe relembrar que a regulamentação em causa constitui parte integrante da disciplina jurídico-processual de instâncias jurisdicionais (de natureza executiva) em que ISS, IP é parte , ou seja, em que se apresenta como sujeito jurídico de Direito público em exercício de pretensão própria sobre particulares, estando-lhe conferida, por isso, legitimidade ativa na instância. Ora, ao órgão de cúpula de ISS, IP são atribuídos pelos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, na interpretação normativa sob fiscalização, poderes para escolher o Tribunal em que as suas iniciativas executivas serão julgadas. A norma permite que as competências dos Tribunais Administrativas e Fiscais sejam alteradas tantas vezes quantas o conselho diretivo de ISS, IP entenda que lhe são úteis e em função dos critérios que, discricionariamente, tenha por mais convenientes. Esta prerrogativa tem de se entender ilegítima num processo de partes caracterizado pela oposição de pretensões entre sujeitos intervenientes e é tanto mais grave quando se está perante um confronto entre entidade estadual e particular, essencialmente caracterizado por um ataque direto ao património da primeira sobre o segundo. Veja-se que, por esta via, é possível a ISS, IP gerir a distribuição deste contencioso entre Tribunais em função da sua carteira de interesses e sem necessidade de levar em conta a posição dos sujeitos jurídicos com que se confronta ou o necessário equilíbrio a que deve obedecer a instância como garantia da igualdade entre litigantes , coeva ao princípio de due process of law . A transferência de competências admitirá a ISS, IP, por exemplo, concentrar o julgamento dos incidentes em ações executivas em que demanda em Tribunais que exibam entendimentos mais protetivos dos seus interesses, potenciando maior sucesso na litigância no cômputo global. Pense-se, em incidente de oposição à execução, na controvérsia que existe sobre o padrão probatório apto a ilidir a presunção de culpa sobre gestores, constitutiva de responsabilidade por dívidas contributivas da empresa gerida (artigos 23.º, n.º 1 e 24.º, n.º 1, alínea b), ambos da Lei Geral Tributária e artigos 342.º, n.º 1 e 344.º, n.º 1, ambos do Código Civil [CC]); ou, em incidente para verificação e graduação de créditos, a divisão jurisprudencial que existiu sobre a prevalência do privilégio imobiliário por contribuições a ISS, IP sobre hipotecas (artigos 686.º, n.º 1 e 751.º, ambos do CC e artigo 11º do Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio). À semelhança destas questões, muitas outras importarão divisão jurisprudencial, especialmente em 1.ª instância, e não há dúvidas de que a proliferação de dado entendimento poderá conferir a uma das partes grande vantagem sobre a outra. Caso a direção de ISS, IP opte por acumular competências em Tribunais Administrativos e Fiscais que adotem entendimentos mais benignos para a sua pretensão executiva, reduzindo a atividade jurisdicional de Tribunais mais renitentes em adotar leituras pro fisco , é bem possível que essa decisão insufle de forma importante o sucesso global do seu contencioso, especialmente quando se leve em conta o volume deste tipo de litigância estatal e as condições de irrecorribilidade das decisões de 1.ª instância (cfr. artigo 280.º, n.ºs 1 e 2, do CPPT). Este efeito será obtido do programa normativo sindicado, porém e como fica evidente, com flagrante sacrifício da igualdade processual entre litigantes. Talvez com maior importância prática, as normas sob sindicância permitem a ISS, IP gerar dificuldades acrescidas para executados, seus opositores nas instâncias executivas, pela deslocalização dos processos judiciais em que são demandados, impondo-lhes encargos adicionais que podem significar a inviabilidade económica global do litígio (pense-se em causas de menor valor) e dificultando de forma importante o seu acesso aos autos para consulta e preparação de defesa. Se se pretender um exemplo concreto que ilustre o que viemos de dizer, veja-se o caso que subjaz ao presente recurso e no que lhe está ínsito: um particular residente em Lisboa, a propósito de uma dívida contributiva associada à sua atividade profissional de € 1.488,96, vê a competência para o julgamento da oposição à ação executiva que lhe foi movida por ISS, IP deslocada, por força de deliberação do órgão diretivo desta entidade, para o Tribunal de Mirandela , Bragança, a cerca de 460kms da sua residência e a mais de cinco horas de viagem. Enquanto ISS, IP beneficia de um órgão executivo sediado na localidade, José Guilherme Nunes vê-se obrigado a gerir o litígio a grande distância, incorrendo nos custos inerentes, designadamente com deslocações de mandatário, e suportando todo o leque de inconvenientes e dificuldades acrescidas que a circunstância acarreta. É certo que a atividade administrativa está também vinculada à Constituição da República Portuguesa (artigo 266.º, n.ºs 1 e 2 da Lei Fundamental) e que, em princípio, a deliberação do conselho diretivo de ISS, IP teria de levar em conta estes parâmetros. No entanto, como já fez ver a doutrina, “ não se pode olvidar que a administração deve sempre, em qualquer caso, prosseguir o interesse público da administração, agindo, nesta perspetiva, com parcialidade, ‘na medida que lhe cumpre defender um interesse [o da administração] que pode estar em conflito com o interesse de um particular’ (cfr., sublinhando a diferença BATISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, págs. 148-149) ” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada , vol. III, Univ. Católica Ed., 2020, p. 40) Por outro lado, inserindo-se a decisão num espaço de discricionariedade administrativa e conferindo, por isso, a inerente latitude ao órgão diretivo de ISS, IP, o seu controlo jurisdicional acha-se condicionado. Em qualquer caso e de radical, o simples facto de uma das partes dispor desta prerrogativa, submetendo a outra, que dela não dispõe, temos quanto baste para que se atinja, de forma constitucionalmente incomportável, a necessária equidade do processo judicial-tributário. Assim, concluímos que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais (seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são materialmente inconstitucionais por violação dos artigos 20.º, n.º 4 e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa. 8.2. Tributário do princípio da separação de poderes, indissociável do Estado-de-Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa; v. Acórdão do TC n.º 581/2000) e integrado na reserva de revisão constitucional (artigo 288.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa), a independência dos Tribunais consagra-se no artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa e possui indisputável protagonismo na estrutura e disciplina normativa do sistema judiciário: “O Estado de Direito postula o reconhecimento – e a garantia – da autonomia dos tribunais no exercício da sua tarefa de administração de justiça, sendo a independência dos tribunais garantia, condição e meio indispensável para a realização do direito e da justiça. (…) a independência é, deve ser, o status essencial de um verdadeiro tribunal e de um autêntico juiz, pois só no pressuposto dela e através dela a intenção à verdade e à justiça que é estruturalmente inerente à atividade dos tribunais – de cada tribunal – é suscetível de ser alcançada. Só no pressuposto dela e através dela existe a ‘garantia de que a sentença judicial pode valer como emanação do direito e não simplesmente como ato decisionista do Estado’” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, op. cit., p. 34) Na dimensão que mais nos interessa, “ a independência dos tribunais exprime, em primeiro lugar, a autonomia dos órgãos aos quais incumbe a administração da justiça em face dos órgãos atuantes das demais funções do Estado, a comummente dita independência externa ”, de que decorre, designadamente, a “ não sujeição dos tribunais a ordens ou instruções das demais autoridades públicas ” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, op. cit., p. 37). Dito de outro modo, trata-se de um princípio que postula a não-ingerência de outros órgãos do poder público na organização, gestão e realização da função jurisdicional cometida aos Tribunais pela Constituição (artigo 202.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa). A independência da jurisdição exige “ garantias, orgânicas, estatutárias e processuais ” (Acórdão do TC n.º 52/92), cabendo à Lei ordinária modelar um sistema de estrutura orgânica e processual que ofereça segurança efetiva sobre a impermeabilidade do poder judicial a influências exteriores. Ora, uma disposição legal que confira a um órgão administrativo poderes para definir a competência dos Tribunais em razão do território (ainda que apenas quanto a dada matéria) é, obviamente, uma lapidar abrogação do estatuto constitucional de independência da Jurisdição, tanto mais assim quando suceda de forma discricionária, sem vinculação a critérios legais e sem limitações, representando uma subordinação do poder judicial à autoridade administrativa: consubstancia, como tal, uma violenta ingerência na independência externa dos Tribunais, claramente incompatível com o disposto no artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa. A reserva de Lei da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição da República Portuguesa), impondo um processo legislativo parlamentar para que se defina o recorte da distribuição de competências entre órgãos jurisdicionais, também no que tange a respetiva divisão territorial, deve entender-se, neste domínio, ela própria instrumental da independência dos Tribunais, especialmente levando em conta os ganhos de transparência , de controlo presidencial e as prerrogativas de fiscalização preventiva e sucessiva consagradas na Constituição (cfr. artigos 134.º, alínea b), 278.º e 281.º, todos da Constituição da República Portuguesa), em absoluto contraste com o que sucede com um ato administrativo do órgão diretivo de ISS, IP. O Ministério Público defende que o “ legislador está legitimado para autorizar a disciplina interna da redistribuição das secções de execução da Segurança Social, através de soluções gestionárias exaradas em Deliberação do Conselho Diretivo do IGFSS, de acordo com previsão legal – prevista no art. 3.º-A, n.º 3 do Dec. Lei n.º 42/2001 –, pelo que um tal poder não foi originária e autonomamente «usurpado» por aquele órgão ”. Esta afirmação é, por si só, muito discutível, já que a função das secções executivas está integrada na orgânica do processo judicial, mesmo antes de ser suscitado qualquer incidente que caiba a um Tribunal decidir (cfr. artigos 4.º e 6.º, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro e artigos 148.º e 151.º, ambos do CPPT) e a deslocalização do processo nesta fase pode importar prejuízo importante para a litigância dos demandados, à semelhança do que acima vimos, por dificultar a consulta do processo e dos atos executivos formalizados que nele se documentam. Seja como for, não é essa a dimensão normativa do preceito que aqui está em debate: deixando de parte a gestão de recursos de ISS, IP ou a legitimidade com que pode influir na acessibilidade dos autos para um adversário processual, o legislador não se pode entender legitimado a criar soluções que introduzam uma autoridade administrativa na autonomia do poder judicial e que contenham o risco de produzir um efeito de asfixia no exercício independente da sua missão. É esse o perigo potencial decorrente de uma norma com estes carateres, já que a definição do âmbito de competências dos Tribunais tem de ser considerada uma matéria particularmente sensível e central para a administração de justiça: conferir, por exemplo, ao Ministro da Justiça poderes para definir a repartição de competências entre Tribunais criminais quanto ao julgamento de delitos económicos e de crimes cometidos no exercício de funções públicas, ao diretor-geral da Autoridade Tributária a dos Tribunais tributários quanto a impugnações de atos de liquidação de impostos, iguais poderes à direção da Autoridade para as Condições do Trabalho quanto à competência da jurisdição laboral em matéria de contraordenações (etc.), não significa menos do que subordinar o exercício do poder judicial ao que seja o sentido discricionário do governo em funções e das autoridades administrativas a quem essa prerrogativa seja conferida, que assim definirão o conteúdo do mandato de cada órgão jurisdicional de acordo com o que sejam as diretivas políticas de contexto, fulminando o arquétipo de uma justiça estadual independente. Em face do exposto, concluímos que os artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretados no sentido de permitirem que, por via da deliberação do conselho executivo de ISS, IP referida no primeiro dos dispositivos legais (seja a deliberação n.º 793/2020), se altere o âmbito de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais (seja do TAF de Mirandela), são materialmente inconstitucionais por violação do artigo 203.º da Constituição da República Portuguesa.» É essa orientação que cumpre aqui aplicar, reiterando, pelos fundamentos que aí se aduziram, o juízo positivo de inconstitucionalidade formulado no Acórdão n.º 327/2023, com a consequente improcedência do presente recurso. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: Julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 3.º-A, n.º 3 e 5.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 42/2001, de 9 de fevereiro, quando interpretadas no sentido de a deliberação do conselho diretivo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP prevista no primeiro dos preceitos definir a competência territorial de um Tribunal Administrativo e Fiscal, por violação dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 20.º, n.º 4, todos da Constituição da República Portuguesa; Negar provimento ao recurso. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 27 de setembro de 2023 - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - José João Abrantes