ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
1. A…………, inconformado com o acórdão do TCA-Norte que negou provimento ao recurso que havia sido interposto pelo CENTRO HOSPITALAR DE ………, EPE da sentença do TAF de Penafiel, que julgara procedente a acção administrativa especial que contra este foi intentada, e em que ele era contra-interessado, por B………..., dele recorreu, para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
”I - O pressuposto essencial de que a lei faz depende a revisão do processo disciplinar é a circunstância de a trabalhadora não poder ter utilizado determinado meio de prova no procedimento disciplinar, isto é, de a possibilidade de utilização dos meios de prova ter resultado de impossibilidade.
II - O primeiro passo para aferir se o meio de prova com que agora se pretende justificar o procedimento de revisão, era ao tempo do processo disciplinar possível ou impossível era necessário alegar, mas também demonstrar ainda que prima facie que a B………… lhe tenha pedido para não prestar declarações.
III – A abertura do procedimento de revisão por este motivo concreto exige que se faça prova de princípio sobre o motivo da impossibilidade alegada (que a arrolou, mas que ela lhe pediu para não depor), pois, de contrário, o processo de revisão seria aberto apenas acreditando ou fazendo fé apenas no que a A. alega, o que, em si contraria a excecionalidade do procedimento de revisão.
IV - Esta demonstração não foi levada a cabo pela A. aquando do pedido de abertura do procedimento de revisão, faltando, por isso, desde então, e mesmo no âmbito do processo no qual foi proferida a decisão recorrida, a prova prima facie da impossibilidade alegada para justificar aquele pedido V - Mesmo dando de barato que a prova do alegado pedido para não depor era indiciariamente feita – que não foi – sempre se poderá dizer que, em face do comportamento concreto da A., aqui Recorrida, não se poderá concluir que a prova testemunhal agora indicada era impossível ao tempo da defesa da A. como arguida naquele processo.
VI - O meio de prova testemunhal que agora a aqui A. utiliza para lograr obter a revisão do processo disciplinar foi um meio de prova de que a A. arguida naquele mesmo processo prescindiu, isto é, a A. revogou a postulação de um dado meio de prova, sem alegar os motivos que a isso conduziram e substitui essa mesma testemunha por outras duas.
VII - A intervenção da vontade da A. ali arguida - materializada no prescindir da prova testemunhal em causa e sua substituição por outras duas testemunhas) torna irrelevante o motivo pelo qual a testemunha alegadamente se recusou a depor.
VIII - A partir do momento em que a vontade livre da arguida concorreu para a eliminação da testemunha, a mesma não pode ser usada para lograr a abertura do procedimento de revisão, pois a interpolação ou intermediação da vontade da arguida, neutraliza a recusa da testemunha em depor ou o pedido para não depor isto é, neutraliza a impossibilidade de prova como pressuposto para a abertura do processo de revisão.
IX - Além do mais, admitir que, dispensada uma testemunha pela arguida, esta possa mais tarde vir ser motivo para proceder à revisão de uma decisão administrativa é a mesma coisa que dizer que o caso nunca estará definitivamente decidido, introduzindo uma margem de insegurança na estabilidade das decisões administrativas que não se compatibiliza com o interesse público e não se justifica por um motivo de justiça do caso concreto.
X - A vingar esta tese, a segurança de todos os procedimentos disciplinares em que ao arguido dispensou a prova por si arrolada está em causa, porque sem limite temporal que restrinja o exercício desta faculdade, a prova arrolada, mas dispensada poderá servir para abrir um processo de revisão.
XI - A possibilidade de revisão do procedimento disciplinar é excecional pelo que a admissibilidade de revisão baseada em prova dispensada pelo arguido no momento procedimental próprio não se compagina com esta excecionalidade, o que viola o artigo 72º do EDTFP e o 235º da atual LGTFP.
XII - Consequentemente, o Tribunal a quo erra na sua apreciação quando considera que, para justificar o procedimento de revisão: a) basta alegar (sem demonstração) a impossibilidade para obter a revisão e quando considera e que b) há impossibilidade de prova mesmo quando sem fazer qualquer consideração, a arguida prescinde de prova testemunhal que agora indica para justificar o procedimento de revisão e causa e a substitui por outra.
XIII - E tal violação põe, por sua vez, em causa a excecionalidade do procedimento de revisão e, consequentemente, o equilíbrio entre segurança e justiça das decisões administrativas, pondo completamente em causa o elemento segurança que o legislador quis privilegiar.
XIV - O presente recurso não visa apenas reparar um interesse individual – o do aqui Recorrente, mas antes um interesse supra individual, pois determinar até onde vai o conceito de impossibilidade de prova que justifique a abertura de processos de revisão não é algo que apenas releve no e para o caso concreto.
XV - A decisão do TCAN terá repercussão no âmbito dos procedimentos administrativos disciplinares e com base nesta tendência muitos arguidos poderão ser inspirados a pedir a revisão do processo mesmo quando a prova não tenha sido produzida no procedimento disciplinar por vontade e determinação sua, o que poderá vir a provocar um surto de revisões disciplinares colocando em caso de forma não excecional, mas normal as decisões definitivas já tomadas por várias entidades administrativas.
XVI - A decisão ora recorrida é, pois, de natureza estruturante porque o lato entendimento do tribunal a quo - que menospreza a concorrência da vontade da arguida na não produção da prova em sede disciplinar – introduz uma nota de menos segurança para as decisões disciplinares.
XVII - A circunstância de a revisão poder ser requerida e concebida a todo o tempo, mesmo que se trate de prova que podia ter sido produzida, mas de que o arguido voluntariamente prescindiu, abre o espectro de decisões a rever colocando desproporcionalmente em causa a segurança das decisões administrativas disciplinares já proferidas e, sobretudo, das que já foram impugnadas sem êxito (como é o caso da presente)
XVIII - Por outro lado, a intervenção do STA nesta matéria servirá para proceder a uma melhor interpretação do direito, sendo absolutamente necessária para recolocar a revisão do processo disciplinar na excecionalidade que legalmente lhe foi reconhecida, de modo a não a tornar numa outra via de impugnação graciosa pós-judicial da decisão proferida”.
A A. não contra-alegou.
A Exmª. Magistrada do MP junto deste STA, notificado nos termos do art.º 146.º, do CPTA, emitiu parecer, onde, depois de considerar que o ora recorrente carecia de legitimidade para assumir o estatuto processual de contra-interessado, concluiu pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
“
- A)Por deliberação de 11/07/2013, o Conselho de Administração do CH…… decidiu aplicar a pena de demissão à aqui Autora por violação dos deveres gerais de prossecução do interesse público, de zelo e de correcção, consignados nas al. a), e) e h) do n.º 2 do art.º 3.º da Lei n.º 48/2008 de 09/09 (EDTFP), por violação do dever de sigilo com grave desrespeito por um terceiro e clara violação do direito à reserva da intimidade da vida privada – Cf. fls. 22 e ss do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
- B)Extrai-se do relatório final que a condenação da Autora teve por base o depoimento de D…………, colega de C………… que a acompanhava e sua acareação com a Autora – Cf. fls. 25 e ss do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
- C)A Autora havia apresentado defesa escrita na qual alegou que não divulgou o que quer que fosse relativamente a dados clínicos do utente e participante, A…………, à sua prima, C…………, indicando-a como testemunha – Cf. fls. 46 e ss do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
- D)A testemunha C………… não foi ouvida no procedimento disciplinar – facto não controvertido.
- E)Em 26/06/2014, a Autora requereu à ED a revisão do procedimento disciplinar, nos seguintes termos:
[Imagem]
Cf. fls. 166 e ss do processo físico, cujo teor se dá aqui por integramente reproduzido.
F) Em 07/07/2014, por deliberação do CH, foi rejeitado o pedido de revisão por falta de pressupostos legais constantes dos art.ºs 72.º e 73.º do ED, nos seguintes termos:
[Imagem]
Cf. fls. 175 e ss. do processo físico, cujo teor se dá aqui por integramente reproduzido.”
3. Após o TAF ter julgado procedente a acção administrativa especial intentada pela A., anulando a deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar ……… – que rejeitara o seu pedido de revisão do procedimento disciplinar – e condenando a entidade demandada a dar cumprimento ao disposto nos artºs. 75.º e seguintes do EDTFP, o acórdão recorrido, para confirmar essa decisão, referiu o seguinte:
“(…).
É jurisprudência sólida, reiterada e pacífica da mais alta Instância desta jurisdição (STA) que o instituto da revisão de processo disciplinar se traduz num desvio à regra da estabilidade das decisões de que já não se pode recorrer. Nesse sentido, veja-se, em outros o Acórdão do Pleno de 20.05.2003, proferido no recurso 34.324 e da Secção, de 19.02.2003, proferido no recurso 1519/02.
Outrossim, é também indubitável que o pedido de revisão só pode ser motivado pela injustiça da pena aplicada, não podendo nunca assentar a sua motivação na ilegalidade desta, uma vez que os vícios de que o ato punitivo alegadamente padeça devem ser discutidos por via da sua impugnação judicial. Neste sentido se pronunciou, entre outros, o AC. do STA, de 19.2.2003, proferido no recurso 1519/02.
O pedido de revisão traduz uma forma de questionar a justiça da pena disciplinar aplicada, que se apresenta necessariamente como um meio excecional ou extraordinário, configurando um desvio à regra da estabilidade das decisões administrativas.
Neste sentido, pronunciou-se este TCAN, no Acórdão de 31.01.2014, tirado no processo 00433/11.7BEAVR, citado na sentença recorrida, no qual se adverte que «o instituto da revisão é um meio excecional que se traduz num desvio à regra geral da estabilidade das decisões administrativas de que não pode já deduzir-se impugnação judicial, ocorrendo apenas naquelas situações em que os princípios da certeza e da segurança jurídicas devem ceder perante o princípio da justiça.»
Porque assim, o legislador rodeou a possibilidade da formulação de um pedido de revisão de decisão disciplinar da verificação de determinados pressupostos, que no caso, se encontram previstos no artigo 72.º da Lei n.º 58/2008, de 09/09, que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (EDTFP), que era o vigente à data do pedido de revisão.
Lê-se nesse normativo que:
“1-A revisão do procedimento disciplinar é admitida a todo o tempo, quando se verifiquem circunstâncias ou meios de prova suscetíveis de demonstrar a inexistência dos factos que determinaram a condenação, desde que não pudessem ter sido utilizados pelo trabalhador no procedimento disciplinar.
2 – A simples ilegalidade, de forma ou de fundo, do procedimento e da decisão disciplinares não constitui fundamento para a revisão”.
Daqui decorre que, para que o pedido de revisão do processo disciplinar seja viabilizado, é necessário que se verifiquem cumulativamente os seguintes pressupostos:
- (i)a existência de novas circunstâncias ou novos meios de prova;
- (ii)que os novos meios de prova revelem a inexistência de factos que determinaram a condenação;
- (iii)que os novos meios de prova não pudessem ter sido utilizados pelo arguido no processo disciplinar. (neste sentido, cfr. Acórdão do STA, de 11/02/2003, no Processo n.º 0457/02, disponível in www.dgsi.pt)
Em relação a este preceito diz-nos o citado Acórdão deste TCAN de 31.01.2014 que “Por meio desta disposição consente o legislador que o arguido/trabalhador venha ao processo disciplinar trazer provas, não disponíveis durante a respetiva tramitação, e suscetíveis de conduzir à demonstração da sua inocência tendo por fundamento a inexistência dos factos que levaram à condenação ou a não participação neles.”
Também no Acórdão deste TCAN, de 24.04.2008, proferido no processo n.º 00507/06.6BEBRG, que se pronunciou sobre a interpretação do correspondente preceito do Estatuto Disciplinar de 1984 [artigo 78.º do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16/01 – Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local – com idêntica redação], lê-se que: “(...) E quanto à “novidade” dos meios de prova refere Marcello Caetano que para “... que os meios de prova sejam novos importa que o arguido no processo disciplinar não os tivesse podido utilizar na sua defesa, quer por ainda não existirem, quer por então serem desconhecidos ou por estarem inacessíveis ...” (in: ob. cit., pág. 870).
É necessário para que seja admissível o pedido de revisão de decisões proferidas em processos disciplinares, que posteriormente à decisão punitiva sobrevenham factos, circunstâncias ou provas novas no sentido de que o interessado não as tivesse podido utilizar na sua defesa durante o processo disciplinar, sendo que o fundamento do pedido só pode ser a injustiça da pena aplicada, nunca a ilegalidade desta ou do processo. O pedido de revisão há de ter por objeto demonstrar, com novos meios de prova, que os factos essencialmente determinantes da punição não existiram ou que o condenado não foi o autor deles ou, então, que este não era o responsável por lhe faltar no momento da sua prática a necessária inteligência e liberdade.
Daí que como se sustenta no acórdão do STA de 19.02.2003, processo n.º 01519/02, também citado na sentença recorrida “... esta finalidade específica, que se não confunde nem com a abertura de um novo prazo para obter a anulação do ato punitivo sobre o qual se tenha constituído caso decidido, nem com novo espaço para reedição da discussão da legalidade do processo ou da pena que, porventura, tenha ocorrido em anterior impugnação administrativa ou contenciosa, só será respeitada se a novidade dos factos/ou dos meios de prova for, do mesmo passo, pressuposto da concessão da revisão do processo e condição da respetiva procedência. Seria defraudar a lei conhecer do mérito da revisão e dar-lhe procedência a partir de circunstâncias ou meios de prova que pudessem ter sido utilizados pelo arguido no processo disciplinar ...”.
Diz-se ainda neste aresto do STA, que “a exemplo da revisão em processo penal, também a revisão do processo disciplinar comporta duas fases: a fase do juízo rescindente e a fase do juízo rescisório (vide art. 449 e seguintes do C.P.Penal).
(...) No processo disciplinar, a fase do juízo rescindente não tem tramitação semelhante (cf. art. 80º) com aptidão para alcançar certeza acerca da novidade dos elementos alegados pelo arguido. Sendo assim, o juízo, nesta fase é de mera apreciação sumária e liminar “da escorreição e viabilidade da pretensão” (neste sentido, os acórdãos do STA de 1986.06.24 e de 1992.10.13) e limita-se a consentir na abertura do processo ou a negar a pretensão se for manifesto que não deve ser autorizada a revisão. Portanto, tal juízo, com esta natureza e alcance não é apto a, por si só, definir definitiva e indiscutivelmente a novidade dos elementos alegados pelo arguido, precludindo toda e qualquer possibilidade de apreciação ulterior desta matéria, na fase do juízo rescisório. Isso tornaria possível, contra a finalidade da lei e a verdade material dos fundamentos de admissibilidade da revisão, a radical prevalência do juízo liminar como caso decidido procedimental imodificável impondo uma decisão favorável de mérito assente em factos ou meios de prova que, comprovadamente, o arguido já poderia ter usado no processo disciplinar.
Por conseguinte, para que a lei se acomode à respetiva teleologia, tem a mesma de interpretar-se com o sentido de que o despacho que concede a revisão não preclude a possibilidade de, na fase do mérito, depois de apresentada a defesa e da prova produzida, a Administração reapreciar a questão julgando improcedente a revisão com fundamento na inexistência de factos ou meios de prova novos”.
Em face de tão detalhada e consistente jurisprudência, que não deixa dúvidas sobre o sentido com que os pressupostos previstos no artigo 72.º do EDTFP devem ser interpretados e aplicados, na situação vertente, em face do elenco dos factos provados que constam da fundamentação da sentença, não havia motivo válido para que o Apelante indeferisse o pedido de revisão do processo disciplinar que lhe fora apresentado pela apelada.
A apelada formulou pedido de revisão do procedimento disciplinar invocando como fundamentos, recorde-se, que na resposta à nota de culpa, tinha indicado C………… como testemunha, pessoa a quem, supostamente, a arguida prestou as informações que deram azo e despoletaram o processo disciplinar, a qual não foi inquirida por ter pedido a sua escusa, mas que recentemente, após conversa entre a autora e a testemunha, esta tomou conhecimento que no âmbito do processo disciplinar tinha sido demitida e perante tamanha injustiça por saber que as declarações prestadas pela testemunha D………… eram completamente falsas e desprovidas de qualquer fundamento, disponibilizou-se a ser inquirida no processo disciplinar, tratando-se de uma testemunha que tem conhecimento direto dos factos, sendo necessária e determinante para a descoberta da verdade material. Mais invocou que supostamente, a arguida transmitiu as informações clínicas do Sr. A………… à D. C………… na presença da D. D………… e as declarações da D. C………… estarão em completa contradição com as declarações já prestadas pela testemunha D…………, pelo que requereu a acareação e a revisão do procedimento disciplinar.
Como bem decidiu a Senhora juiz a quo, “A escusa da testemunha para depor é explicação suficiente para a sua não audição, sendo que o Estatuto disciplinar não concedia à Autora quaisquer mecanismos para obrigar a testemunha a depor”.
Atentas as razões explanadas pela apelada, a requerida inquirição a testemunha C………… e a eventual acareação com outra(s) testemunha(s) revelam-se diligências absolutamente úteis em ordem ao apuramento da ocorrência da invocada injustiça da condenação disciplinar.
Questão diversa, é a da eventual procedência da revisão, com fundamento na inexistência de factos ou meios de prova novos, questão essa que será, ulteriormente, objeto de reapreciação, na já assinalada fase do juízo rescisório.
O pedido de revisão do processo disciplinar obedece aos pressupostos legalmente previstos no citado art.º 72.º do EDTFP, e uma vez verificados esses pressupostos, impõe-se à entidade pública a obrigação de proferir uma decisão que é vinculada, não envolvendo a prolação dessa decisão o exercício de poderes discricionários (cfr. Ac. do STA, de 17.12.1980, processo n.º 009859).
Importa não esquecer que, como já bem se referia no Acórdão do STA, de 10.01.1980, proferido no processo n.º 011957,«o art.º 21.º, 2, CRP, ao estabelecer que os cidadãos injustamente condenados têm direito, nas condições que a lei prescrever, à revisão da sentença (…) [tal] traduz a afloração de um princípio geral aplicável a todos os processos sancionadores».
O poder de decidir um pedido de revisão do processo disciplinar é um poder vinculado, que impõe, uma vez verificadas os respetivos pressupostos legais previstos, a emissão de decisão favorável.
Em face do exposto, forçoso é concluir pela improcedência dos fundamentos de recurso aduzidos pelo apelante, impondo-se confirmar a sentença recorrida que não incorreu em erro de julgamento na interpretação e aplicação que fez do artigo 72.º da Lei n.º 58/2008, de 09/09”.
Contra este entendimento, o recorrente, na presente revista, alega que a A. não demonstrou, ainda que “prima facie”, que a testemunha em causa lhe pedira para não prestar declarações no procedimento disciplinar e que, de qualquer modo, sempre seria de concluir, face ao comportamento concreto por aquela assumido, que não se verificara a impossibilidade de utilização do meio de prova em causa.
Vejamos se lhe assiste razão.
O n.º 1 do art.º 72.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9/9 (vigente à data do requerimento da A.), estabelecia que a revisão do procedimento disciplinar era admitida, a todo o tempo, quando se verificassem circunstâncias ou meios de prova susceptíveis de demonstrar a inexistência dos factos que haviam determinado a condenação, desde que não pudessem ter sido usados pelo trabalhador no procedimento disciplinar.
Implicando o sacrifício dos princípios da certeza e da segurança jurídica, este expediente é excepcional e tem por fundamento a injustiça da aplicação da pena disciplinar e por finalidade a obtenção da verdade material.
Exige-se, por isso, para a admissão liminar do pedido de revisão, que existam circunstâncias ou meios de prova supervenientes ao processo disciplinar susceptíveis de demonstrarem a inexistência dos factos que determinaram a condenação.
Nesses meios de prova incluem-se as testemunhas, desde que sejam supervenientes ao processo disciplinar, ou seja, desde que não tenham podido ser utilizadas pelo arguido no decurso deste.
Assim, requerendo-se a revisão do procedimento disciplinar com fundamento na produção de prova testemunhal que não estava disponível durante a tramitação deste, a decisão preliminar de concessão depende apenas de esse meio de prova ser susceptível de demonstrar a inexistência dos factos que determinaram a condenação e de o arguido não ter podido utilizá-lo durante o procedimento.
Na situação em apreço, a questão fundamental que se coloca é a de saber se, face ao circunstancialismo descrito pela A. no pedido de revisão que formulou, é de concluir que ela não tinha podido utilizar na sua defesa a prova testemunhal em causa.
Ao contrário do que alega o recorrente, o facto de não estar indiciariamente demonstrado o referido circunstancialismo não deve constituir obstáculo à admissão liminar do pedido de revisão, considerando que, no caso concreto, só a audição da testemunha permitirá essa demonstração e uma vez que o juízo de viabilidade formulado perante o requerimento não decide, definitiva e preclusivamente, a questão de saber se esse meio de prova é novo, não obstando, assim, à improcedência do mérito da revisão com fundamento na falta de novidade do mesmo (cf. Ac. do STA de 19/2/2003 – Proc. n.º 01519/02).
Assim, para a admissão liminar da revisão do processo disciplinar requerida pela A., o que há que averiguar é apenas se, na hipótese de se vir a demonstrar o alegado no seu requerimento, existe um meio de prova que ela não teve possibilidade de utilizar nesse processo e se ele é susceptível de demonstrar a inexistência dos factos que determinaram a sua punição.
Sendo estes os únicos requisitos estabelecidos pelo citado art.º 72.º, n.º 1 que, como vimos, tem por razão de ser a descoberta da verdade material, não devendo, por isso, ser objecto de uma interpretação restritiva, entendemos que a posição perfilhada pelas instâncias não merece censura.
Efectivamente – sem prejuízo, repete-se, de, na fase da decisão final que julga do mérito do pedido, se vir a entender que não houve demonstração do circunstancialismo alegado pela A. e que, por isso, o meio de prova em causa não se pode considerar novo –, sendo indubitável que o depoimento de uma testemunha presencial dos factos que determinaram a punição é susceptível de permitir a conclusão que estes não se provaram e que a A. não dispunha de qualquer meio de obrigar a testemunha a depor, não se justificando, por isso, a manutenção da sua indicação, é de concluir pela verificação dos requisitos do mencionado preceito.
Refira-se, finalmente, que na presente revista não se pode conhecer da excepção da ilegitimidade do contra-interessado suscitada no parecer do MP, quer porque, nos termos do art.º 146.º, n.º 1, do CPTA, a sua intervenção tem de se limitar a uma pronúncia sobre o mérito do recurso, quer porque o n.º 2 do art.º 87.º do mesmo diploma, na versão original (aqui aplicável, por força do art.º 15.º, n.º 2, do DL n.º 214-G/2015, de 2/10), impedia esse conhecimento por a legitimidade das partes estar abrangida pelo caso julgado formal que se formou com o saneador.
Improcede, pois, a presente revista.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 9 de Dezembro de 2021. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.
