ACÓRDÃO Nº 667/2020 Processo n.º 473/2020 3ª Secção Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam, em conferência, na 3ª secção do Tribunal Constitucional Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, em que é recorrente A. e recorrida a Autoridade Tributária e Aduaneira, foi interposto o presente recurso ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão daquele Tribunal de 6 de fevereiro de 2020. 2. Pela Decisão Sumária n.º 517/2020 decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Tal decisão tem a seguinte fundamentação : « 3. A questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos foi já apreciada e decidida pelo Plenário deste Tribunal, no Acórdão n.º 539/2015, justificando-se, por isso, a prolação da presente decisão (artigo 78º-A, nº 1, da LTC). Em tal aresto decidiu-se « não julgar inconstitucional as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho ». É certo que, no caso vertente, a recorrente definiu o objeto do presente recurso com referência, não somente a estes preceitos, mas ainda ao artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho e ao artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Contudo, esse alargamento da base legal da norma sindicada não altera os dados da questão de constitucionalidade decidida pelo Acórdão n.º 539/2015 que, aliás, não deixa de tomar estoutros preceitos em consideração. A recorrente alega que o presente processo apresenta elementos decisivamente diferentes dos pretéritos, quer ao nível da situação de facto, quer do acervo de prova mobilizada, o que impõe uma decisão contrária. Porém, os elementos novos que a recorrente invoca – a circunstância de prosseguir, através de ações sanitárias próprias, os objetivos de manutenção e proteção da segurança e da qualidade nos seus estabelecimentos, nos termos legalmente exigidos, e de parte importante da receita do tributo ter sido destinada ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais abatidos nas explorações de cuja atividade a recorrente não é beneficiária – prendem-se com particularidades do caso concreto que não se projetam no objeto normativo da apreciação da constitucionalidade. Assim, inexistindo fundamento para divergir de tal decisão e reiterando o juízo que da mesma se extrai, importa não julgar inconstitucional a norma que é objeto do presente recurso. Tratando-se de questão simples , na aceção prevista no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, por corresponder a matéria atualmente estabilizada na jurisprudência deste Tribunal, justifica-se a prolação da presente decisão sumária do relator. » 3. De tal decisão vem agora a recorrente reclamar para a conferência, apresentando a seguinte argumentação: « A., Reclamante nos autos, notificada da Decisão Sumária neles proferida, melhor identificada em epígrafe, vem pelo presente, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional), dela deduzir RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA, nos termos e com os fundamentos que se seguem: 1. A Decisão Sumária reclamada foi proferida ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional, uma vez que, segundo o Exmo. Sr. Relator, a questão colocada pela Reclamante foi já objeto de decisão anterior do Tribunal. 2. Sendo verdade que este Tribunal já produziu jurisprudência sobre a constitucionalidade da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), é verdade também que a jurisprudência existente apreciou o tributo, e mais em concreto as normas do seu regime em apreço nos autos, apenas de acordo com aquilo que o legislador estipulou formalmente como sendo a sua razão de ser. 3. Com o raciocínio formulado anteriormente pelo Tribunal, entendeu-se ser a TSAM uma contribuição financeira, no sentido em que ela supostamente serviria para financiar atividades estaduais de que os sujeitos passivos do tributo são presumivelmente beneficiários, com as devidas consequências jurídicas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica e material do tributo. 4. Porém, nos presentes autos a TSAM é tratada à luz daquilo para que a medida tem efetivamente servido, e que constitui uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado . 5. De modo que, como se defendeu ao longo dos autos, no essencial o tributo não tem servido para financiar medidas de que os sujeitos passivos são beneficiários, diretos ou presumidos, o que determina uma ausência de bilateralidade, ainda que difusa, que faz a TSAM corresponder a um verdadeiro imposto . 6. Ou seja, nos presentes autos discute-se a TSAM tal como ela tem vindo a ser aplicada, e não como na lei o legislador disse que ela teria de ser aplicada. 7. Discute-se a TSAM de acordo com a realidade efetiva e verificada, não de acordo com a realidade presumida e projetada no início da vigência da medida. 8. E repare-se que tudo o que a Reclamante alega sobre essa aplicação prática da TSAM se encontra demonstrado nos autos, sem ter sido contestado pela DGAV. 9. Em face disto, a discussão dos autos é decisivamente distinta da discussão subjacente à jurisprudência anterior deste Tribunal sobre a CESE, devendo pois nesta sede apreciar-se a invocação da inconstitucionalidade do tributo produzida pela Reclamante, sem que o Tribunal se resguarde na alegação formal de que a questão já está decidida. É que, de facto, não está. 10- O que foi possível perceber depois daquela jurisprudência é que há uma ausência de qualquer bilateralidade subjacente ao pagamento da TSAM: mais de metade da receita anual do tributo destina-se já, neste momento, ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), de cuia atividade a Reclamante e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias – efetivas ou presumíveis de tal modo que a lei impede a possibilidade de as mesmas financiarem o referido sistema . 11. Com efeito, o legislador estabeleceu a obrigatoriedade de o sistema ser custeado, integral e exclusivamente, através de uma taxa própria (a taxa do SIRCA), cobrada apenas às empresas que exploram estabelecimentos de abate de animais. Nestes termos, não é possível concluir que o Fundo financia procedimentos e incorre em despesas concretas dos quais se possa dizer ser a Reclamante e os restantes sujeitos passivos da TSAM beneficiários diretos ou presumíveis. 12. Isto confirma que a Reclamante não é efetivamente beneficiária de qualquer atividade supostamente presumível : estamos, em resumo, perante uma presunção que se encontrará, no caso concreto, ilidida. 13. Daqui decorre, reitere-se, que a TSAM não constitui afinal uma contribuição financeira mas um puro imposto , o que se deverá traduzir necessariamente numa decisão diferente das já conhecidas, quanto à aplicação ao tributo dos princípios a mobilizar para a apreciação da sua constitucionalidade orgânica e material . 14. Se o Tribunal se recusar a apreciar o presente recurso estará, portanto, pura e simplesmente a recusar-se a produzir um juízo material sobre TSAM, e com isso a inutilizar absolutamente a sua função jurisdicional e o instituto da verificação da constitucionalidade material de normas. 15. Com efeito, ao estabilizar-se a Decisão Sumária reclamada – assente numa equiparação exata, que é impossível, entre os termos da discussão sobre a TSAM que subjazem aos presentes autos e os que estiveram na base da jurisprudência já conhecida - teríamos que o Tribunal se recusaria a cumprir a sua função garantística. 16. O Tribunal estaria a recusar-se a ser um verdadeiro tribunal. 17. No fundo, estaria a dizer que se deve limitar a acreditar em tudo o que o legislador declara na letra da lei, mesmo que posteriormente seja demonstrado que, na realidade, o regime legal aprovado foi aplicado de forma diferente e para outros fins. 18. O Tribunal estaria a defender que qualquer conclusão sobre o modo de funcionamento, natureza e razão de ser de um tributo - isto é, qualquer conclusão sobre a sua qualificação dogmática e consequentes derivações relativas à sua constitucionalidade orgânica e material - teria de partir de uma recusa ativa em olhar para a realidade. 19. O que, como é óbvio, seria uma facilitação inaudita e seguramente indesejável da vida do legislador, que poderia simplesmente declarar uma coisa na lei e depois fazer outra totalmente distinta. 20. De resto, ao contrário do que se diz na decisão Sumária aqui em apreço, a jurisprudência anterior deste Tribunal não trata, nem sequer aborda minimamente, a questão da efetiva aplicação concerta da TSAM, designadamente da canalização real da sua receita. 21. É por isso que a Decisão deve ser anulada e os autos seguir os seus termos habituais. LEMBREMOS MELHOR A DISCUSSÃO: 22. Formalmente, nos termos estritos da letra do regime legal descrito na petição inicial, a TSAM foi criada como receita de um fundo cujos objetivos e competências se centram no financiamento dos custos de políticas e medidas relacionadas com a segurança alimentar. 23. De todas as receitas do Fundo, só a TSAM foi criada de novo, para o efeito de o financiar. 24. Para além dela, são também receitas do referido Fundo, de entre as que se encontram especificamente consagradas na lei, 10% do produto de outras taxas cobradas pela DGAV e o produto total da taxa de financiamento do “SIRCA” - o sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, aprovada pelos Decretos-Leis n.ºs 244/2003, de 7 de outubro, 122/2006, de 27 de julho, 19/2011, de 7 de fevereiro, e 38/2012, de 16 de fevereiro. 25. O SIRCA é coordenado pela DGAV e pelo Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas (IFAP), intervindo ainda o Laboratório Nacional de Investigação Veterinária (LNIV) e as Unidades de Transformação de Subprodutos (UTS). 26. Segundo a lei, e conforme informação constante do site do IF AP (...), o sistema “foi criado no sentido de se proceder à recolha dos animais, em tempo útil, e permitir efetuar a despistagem obrigatória de eventuais encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET's), em conformidade com o disposto no Regulamento (CE) n.º 1069/2009 que estabelece regras sanitárias relativas aos subprodutos animais não destinados ao consumo humano, nomeadamente as que decorrem da interdição, em geral, do enterramento dos animais mortos na exploração”. 27. As relações do SIRCA, para efeito do seu funcionamento, estabelecem-se com os detentores de explorações pecuárias (de bovinos, equídeos, ovinos e caprinos), aos quais compete o cumprimento dos procedimentos fundamentais relacionados com a comunicação ao sistema da morte de qualquer animal ocorrida nas suas explorações, bem como com a respetiva recolha em tempo útil e nas condições sanitárias adequadas (...) . 28. O financiamento do SIRCA é assegurado através de uma taxa aos estabelecimentos de abate de animais, fixada por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura, com base nos seguintes critérios: a) a taxa é fixada por espécie animal, de acordo com o princípio da proporcionalidade, não devendo ultrapassar os custos associados; b) os custos associados a considerar são, nomeadamente, os custos administrativos, de recolha, de análise, de transporte e de destruição (...) . 29. Com efeito, na criação do SIRCA e das condições do seu financiamento, o legislador estabeleceu dois princípios básicos. 30. O primeiro princípio é o de que o sistema seja integral e exclusivamente financiado pelos agentes que intervêm no circuito da recolha, transformação e destruição dos subprodutos animais . 31. O segundo princípio é o de que esse financiamento seja garantido através da cobrança da taxa acima referida. Assim é porque, no entendimento do legislador, a necessidade de implementação do SIRCA é gerada pelo risco da atividade daqueles agentes, sendo essa atividade, reflexamente, a beneficiária fundamental do funcionamento do sistema. 32. Daí que o financiamento se faça através de uma taxa - o tributo de natureza sinalagmática que constitui tipicamente a contrapartida de uma prestação individualizada ao sujeito passivo que dela concretamente beneficia. 33. Aqueles princípios estão perfeitamente claros na lei. 34. Já no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 244/2003, de 7 de outubro, no qual anteriormente se previa a taxa do SIRCA (n.º 2 do artigo 5 o ), se esclarecia que “ constitui intenção do Governo que todos os agentes que intervêm atualmente no circuito de recolha, transformação e destruição dos subprodutos [animais] [passem] a tomar a seu cargo todos os custos inerentes àquelas operações” (negrito e sublinhado nossos). 35. Este princípio foi depois reafirmado no Decreto-Lei n.º 19/2011, que revogou o acima citado e se encontra hoje em vigor: este “ define as regras de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (SIRCA )” - artigo 1 o (negrito e sublinhado nossos) –, isto é, define todas as regras relativas as todas as fontes de financiamento do SIRCA, sendo que, nos termos do artigo 2 o do diploma, apenas se prevê, como fonte daquele financiamento, precisamente, a taxa do SIRCA. 36. Aliás, a ideia de que esta taxa deve constituir a única receita do sistema encontra-se esclarecida no próprio preâmbulo deste último Decreto-Lei, que revela a intenção de o tributo ser fixado em valores que permitam a cobertura de todos os custos do referido sistema: “com o presente decreto-lei pretende-se, assim, ajustar o regime de financiamento do SIRCA, criando condições para introduzir a adequada proporcionalidade, em particular na vertente de cobertura de custos (…). 37. É por isso que, no preâmbulo do Despacho n.º 5383/2011, de 18 de março de 2011, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, no qual se definem os valores concretos da taxa do SIRCA, se diz que estes valores foram apurados depois de “ efetuados, para 2011, os cálculos inerentes aos custos associados à prestação do serviço”. 38. No entanto, apesar do que vem exposto, a verdade é que, hoje, aqueles dois princípios são objeto de incumprimento: atualmente, o financiamento do SIRCA é assegurado, de forma maioritária, pelo produto da receita da TSAM (ou seja, pelas empresas de distribuição de bens alimentares, como a Reclamante) - e não pela taxa especialmente prevista para o financiamento integral daquele sistema (ou seja, pelas empresas que exploram estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos) . 39. Esta circunstância é tão evidente que podemos mesmo concluir que a TSAM foi criada, precisamente, para o financiamento do SIRCA . 40. Se atendermos aos compromissos assumidos pelo Estado Português para efeitos da prestação de serviços no âmbito do SIRCA para o período de 2009 a 2011, facilmente se perceberá que o seu sistema de financiamento, pela taxa do SIRCA, era altamente deficitário. 41. Com efeito, a Portaria 513/2009, de 17 de abril determina: “A prestação de serviços em apreço [de recolha e transporte de cadáveres de animais mortos em exploração] tem uma duração de dois anos, no período compreendido entre 1 de Julho de 2009 e 30 de Junho de 2011, sendo o valor anual estimado para o primeiro ano de € 15.728.295 , acrescido de IVA à taxa legal em vigor, e para o segundo ano, incluindo já uma atualização anual até ao limite máximo de 1,5 %, será de €15.970.735, o que perfaz o valor global de €31.699.030 , a que acrescerá o IVA à taxa legal em vigor.” (realces nossos) 42. Em contraste, a taxa do SIRCA gera receitas anuais na ordem dos € 3.500.000,00 a € 4.000.000,00, como se demonstrará infra. 43. Por conseguinte, torna-se claro que a TSAM, criada em 2012, foi estruturada por forma a gerar uma receita na ordem dos € 12.000.000,00 anuais, o que corresponde, sensivelmente ao défice de financiamento do SIRCA pela sua taxa, o qual vinha a ser suportado diretamente pelo Orçamento do Estado. 44. Para o período de 2013 a 2015, foi celebrado entre o Estado Português e o consórcio prestador de serviços um contrato com o valor global de € 35.999.310,00, resultante num valor anual de € 11.999.770,00, acrescido de IVA (cfr. doc. n.º 1 , que se juntou com as alegações de recurso para o TCA) (...) . 45. Tal necessidade de financiamento suplementar para custear o SIRCA é ainda evidenciada pelos documentos internos do FSSAM, maxime pelas Atas da Comissão Consultiva (doc. n.º 2 (...) que se juntou nas alegações de recurso para o TC A), nas quais se refere que “as empresas de distribuição estão, através do pagamento da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) a financiar determinados encargos que são da responsabilidade do Estado, nomeadamente o sistema de recolha de cadáveres mortos nas explorações (SIRCA) e os controlos oficiais” (...) . (realces nossos) 46. Mais se afirma que “ desde o início da criação do da taxa SIRCA, a expetativa era a de que esta não financiasse por completo o sistema.” (...) (realce nosso). 47. O mesmo resulta, igualmente, dos próprios documentos oficiais de gestão do Fundo relativos a 2016 - designadamente o Plano de Atividades, as Orientações Estratégicas e os planos oficiais de controlo previstos (docs. n.ºs 3, 4 e 5, que se juntaram nas alegações de recurso para o TCA). 48. Note-se, em primeiro lugar, que em 2016 o Fundo prevê ter uma receita total de € 31.153.681,00, dos quais é suposto que € 25.653.681,00 provenham da cobrança da TSAM, € 4.000.000,00 da taxa do SIRCA e € 1.500.000,00 da transferência de receitas de outros tributos devidos à DGAV (cfr. o Quadro I, pág. 10, do doc. n.º 3, bem como o Quadro I, pág. 7, do doc. n.º 4). 49. Ou seja, segundo as previsões, em 2016 o produto da TSAM representará 82,3% da receita total do Fundo em 2016 e a taxa do SIRCA 12,8%. 50. Em 2015, a receita prevista era de € 27.902.063,00 (€20.783.786,00 efetivamente recebidos e € 7.118.277,00 em dívida), da qual € 24.049,245,00 deveria provir da TSAM (€ 16.930.968,00 foi efetivamente cobrada e os € 7.118.277,00 acima referidos encontram-se em dívida), € 3.596.818,00 da taxa do SIRCA e € 256.000,00 de outras transferências (cfr. o Quadro I, pág. 10, e o Quadro II, pág. 11, do doc. n.º 2, bem como o Quadro I, pág. 7, do doc. n.º 4). 51. Quer isto dizer que, em 2015, 86,1% da receita do Fundo teve origem na TSAM e 12,8% na taxa do SIRCA. 52. Grosso modo, podemos concluir que no padrão de receitas do Fundo a TSAM representará mais de 80% do montante global arrecadado, enquanto a taxa do SIRCA representará um valor próximo dos 12%, à luz dos valores que o Fundo previa obter em 2015 e em 2016. 53. Cumpre ainda referir que os valores totais de receita e despesa que se apresentam têm por base não só os documentos oficiais de gestão, juntos supra, como também o Orçamento de Estado, o que atesta os níveis de cobrança pretendidos assim como os financiamentos previstos em função dos mesmos; aliás, foi este o esquema estruturado e pretendido pelo Estado Português, com a criação da TSAM. 54. Levando em consideração o que se encontra legislativamente consagrado quanto aos fins do Fundo, o que deveria acontecer com a receita prevista seria a utilização dos mais de 80% do seu montante global, obtidos com a cobrança da TSAM, para financiar uma atividade enquadrável na missão e objetivos do Fundo, isto é, nos termos do artigo 3 o do Decreto-Lei n.º 119/2011, políticas e medidas “no quadro da proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor e do cumprimento das normas europeias em matéria de qualidade alimentar, nomeadamente: a) Financiar os custos referentes à execução dos controlos oficiais no âmbito da segurança alimentar, proteção animal e sanidade animal, proteção vegetal e fitossanidade; b) Apoiar a prevenção e erradicação das doenças dos animais e das plantas, bem como das infestações por parasitas, designadamente com controlos sanitários, testes e outras medidas de rastreio, compra e administração de vacinas, de medicamentos e de produtos fitofarmacêuticos, abate e destruição de animais e destruição de culturas; c) Apoiar a preservação do património genético ou em matéria de encefalopatias espongiformes transmissíveis; d) Incentivar o desenvolvimento da qualidade dos produtos agrícolas.” 55. Por seu turno, o produto da taxa do SIRCA - e só ele - deveria ser canalizado para custear o funcionamento do próprio SIRCA, atento o princípio estabelecido na lei no sentido de que o financiamento daquele deve operar, de modo exclusivo e integral, através daquela taxa. 56. Contudo, não é nada disso que acontece. 57. Pela Resolução de Conselho de Ministros nº 22/2012, de 19 de junho de 2012 (...) , foi autorizada para o período de 2013 a 2016 a realização despesa contratada para a prestação de serviços SIRCA, no valor de € 12.000.000 por ano, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. 58. De acordo com o plano de despesas do Fundo (cfr. o doc. n.º 5), que se reportam a controlos aprovados em 2015 mas cuja execução transitou para 2016 (cfr. o segundo parágrafo da pág. 13 do doc. n.º 2), este previa gastar € 23.675.729,93 em 2016. Desse valor, seria utilizado no financiamento do SIRCA, de acordo com os documentos supra referidos e com os valores decorrentes do contrato com o prestador de serviços SIRCA, o montante de € 14.759.717,1. Este financiamento representa, pois, 62,3% da despesa total do Fundo prevista para 2016. 59. O que significa, antes de mais, que o SIRCA não se encontra, de todo, a ser financiado apenas pelo produto da taxa ligada especificamente ao serviço em causa (taxa do SIRCA), conforme o legislador prescreveu: como vimos, a receita anual da taxa do SIRCA não ultrapassa os cerca de € 3.500.000,00/6 4.000.000,00, pelo que, ao beneficiar da transferência de mais de € 14.000.000,00 do Fundo, este confere àquele serviço cerca do quádruplo do que por lei está habilitado a receber. 60. Não sobram dúvidas, assim, de que é verdadeiramente a TSAM que, em parte muito substancial, serve de fonte de receita para financiamento do SIRCA . De facto, se na melhor das hipóteses a taxa do SIRCA permitir a arrecadação de cerca de € 4.000.000,00, então o Fundo está perante a contingência de ter de desviar do financiamento dos seus objetivos, todos os anos, cerca de € 10.000.000,00 de receita da TSAM (...) . CONCLUINDO: 61. Um valor que representará, anualmente, mais de metade da receita da TSAM é, pois, destinado a um fim que nada tem a ver com o programa normativo do tributo - com os fins para os quais foi criado . 62. Esta quebra de nexo causal entre a exigência do tributo e os objetivos da tributação implica automaticamente que a TSAM é paga por quem não dá causa nem é beneficiário efetivo (nem presumível) da atividade estadual a cujo financiamento se dirige a medida (se não na íntegra, pelo menos - para já - numa parte significativa). 63. Com efeito, já acima vimos que, considerando apenas os objetivos formalmente inscritos no regime legal da TSAM, não é possível concluir que os respetivos sujeitos passivos sejam causadores ou beneficiários especiais da medida: é que ela não só não serve para financiar uma atividade estadual nova, à qual se possa ligar uma suposta necessidade de qualquer receita pública nova , como em boa verdade as preocupações do legislador, na criação do tributo – relacionados com a garantia e promoção da qualidade e segurança alimentares –, são em grande parte resolvidas pelas empresas abrangidas pela TSAM, que já assumem os custos dos cuidados necessários, quer por sua iniciativa quer em cumprimento das obrigações legais que o próprio legislador definiu como indispensáveis e suficientes. 64. Não servindo para custear qualquer atividade estadual nova no campo da qualidade e segurança alimentares, nem para fazer face a qualquer risco novo que se tenha identificado como tendo origem na atividade dos sujeitos passivos do tributo, não se encontra suficientemente demonstrada razão de ser da obrigação de esses sujeitos passivos pagarem esse tributo. 65. Mais: afastando-nos da análise literal do regime e concentrando-nos na natureza do tributo tal como ela nos é revelada a partir do destino que é dado à respetiva receita, como acima fizemos, fica completamente inviabilizada a hipótese de se considerarem as empresas sujeitas à TS AM como efetivas ou presumíveis causadoras ou beneficiárias da atividade do Estado financiada pela “taxa”. 66. Se, neste momento, quase metade da receita da TSAM já serve para financiar o SIRCA, então é certo que mais de metade do que os sujeitos passivos daquela pagam anualmente se dirige a uma finalidade que, por um lado, já era há muito levada a cabo pelo Estado e que, por outro, nada tem a ver quer com aqueles sujeitos passivos quer com a própria finalidade legislativamente declarada da criação da “taxa” . 67. Note-se que, conforme acima dissemos, o legislador entendeu definir o princípio de que o SIRCA é financiado integral e exclusivamente pelos beneficiários e causadores da criação do serviço, daí ter aprovado a respetiva taxa - tributo de natureza estritamente bilateral: quer isto dizer, portanto, não só que se encontram perfeitamente identificados na lei quais os agentes privados que causam e beneficiam do SIRCA (as entidades geradoras de subprodutos animais) como, reflexamente, que todos os que não se encontram nesse perímetro não podem ser considerados causadores ou beneficiários do sistema. 68. De resto, esta ausência de nexo causal entre a razão de ser do SIRCA e os específicos sujeitos passivos da TSAM - as empresas que exploram estabelecimentos de comércio de produtos alimentares de origem a nim al e vegetal - é acentuada pelo facto óbvio de tais empresas não venderem nesses estabelecimentos (não venderem, de todo) qualquer produto que seja objeto dos procedimentos do SIRCA: este sistema serve, pelo contrário, para a recolha, análise e destruição, em condições sanitárias, dos cadáveres de animais - vulgo “carcaças” - mortos nas explorações pecuárias nacionais. 69. Os produtos de origem animal vendidos nos estabelecimentos das empresas de distribuição são, por sua vez, objeto de testes, análises e controlos financiados pelas próprias empresas e pelos sujeitos passivos da série de taxas cuja receita é em parte também destinada ao Fundo (cfr. alíneas a) a 1) do n.º 2 do artigo 4 o do Decreto-Lei n.º 119/2012). 70. Nestes termos, feita uma análise da TSAM a partir da forma como, quatro anos volvidos da sua criação, a mesma é concretamente implementada, não restam dúvidas de que a finalidade consagrada na lei está bastante desvirtuada: afinal, a TSAM mais não é do que um estratagema para desviar a capacidade contributiva das empresas da distribuição no sentido do financiamento de uma atividade de que não são de todo - nem efetivamente nem presumivelmente - causadoras ou beneficiárias . 71. A TSAM é, verdadeiramente, um instrumento de financiamento encapotado do SIRCA . A sua receita é uma espécie de bolsa ou fundo de maneio à disposição do SIRCA, visando suportar os custos deste sistema, criado precisamente - propositadamente - para responder ao impacto do aumento dos custos deste sistema que se verificou nos últimos anos , conforme o que é do conhecimento público (cfr., por exemplo, as notícias de órgãos de comunicação social que se juntaram como docs. n.ºs 6 e 7 com as alegações de recurso para o TCA, bem como o boletim da Confederação dos Agricultores Portugueses que na mesma ocasião se juntou como doc. n.º 8 , no qual se refere a intenção do Governo, em vésperas de criação da TSAM, de encontrar uma nova forma de financiamento do SIRCA, nomeadamente através de uma taxa sobre o consumo de carne). 72. Para esta conclusão concorre ainda a consideração do teor da Decisão da Comissão Europeia no Processo SA 33147 (2011/NN), de 27/03/2013 (...) , a qual vai no sentido de o SIRCA, tal como existia à altura, não constituir um auxílio de estado incompatível com o direito europeu, apesar de ter sido apreciado na sua conformação anterior à entrada em vigor da TS AM - uma alteração fundamental ao regime do sistema, designadamente quanto à questão central do seu financiamento, que exige hoje uma nova apreciação e, conforme adiante veremos, determina a sua incompatibilidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 73. Seja como for, para o efeito presente, importa notar que na Decisão em causa se refere que as próprias autoridades portuguesas confirmaram no âmbito do processo que a taxa do SIRCA gerava uma receita insuficiente para cobrir todos os custos do sistema, sendo que o Estado, através de outras receitas, designadamente a provinda da coleta de impostos, suportou anualmente até 41% daqueles custos (cfr. os parágrafos 11 e 12 da Decisão). 74. Fica demonstrado, pois, também por esta via, que a TSAM, não só não foi criada para corresponder a uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efetivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer atividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo: ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, cobrada a quem nada tem a ver com o assunto. 75. Pois bem: de momento, o SIRCA já utiliza mais de metade da receita anual da TSAM e, uma vez que nenhum limite se encontra legalmente imposto a essa utilização, toda a receita da TSAM é uma receita potencial do SIRCA. 76. Podemos assim dizer que a TSAM foi, verdadeiramente, criada para financiar o SIRCA. POR FIM: 77. Seja como for, independentemente da eventual conclusão em que o exposto deva desembocar, quanto à inconstitucionalidade ou não do regime da TSAM, o que é certo é que se encontra demonstrado que a questão em apreço nos autos não é, de todo, a mesma questão que já foi tratada na jurisprudência que baseou a decisão Sumária reclamada. Termos em que devem V. Exas. julgar procedente a presente reclamação e, consequentemente, admitir o recurso interposto nos autos, com todas as demais consequências legais. » 4. Respondeu a recorrida nos seguintes termos: « Vem a FAZENDA PÚBLICA, na sequência da notificação do requerimento de reclam ação para a conferência, apresentado pelo reclamante A., da decisão sumária proferida em 6 de outubro de 2020, apresentar a sua Resposta, nos termos e com os fundamentos seguintes: 1. A Reclamante, no seu requerimento, vem alegar que “a jurisprudência existente apreciou o tributo, e mais em concreto as normas do seu regime em apreço nos autos, apenas de acordo com aquilo que o legislador estipulou formalmente como sendo a sua razão de ser. Com o raciocínio formulado anteriormente pelo tribunal, entendeu-se ser a TSAM uma contribuição financeira, no sentido em que ela supostamente serviria para financiar atividades estaduais de que os sujeitos passivos do tributo são presumivelmente beneficiários, com as devidas consequências jurídicas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica e material do tributo. Porém nos presentes autos a TSAM é tratada à luz daquilo para que a medida tem efetivamente servido, e que constitui uma contravenção direta do que do que foi legislativamente estipulado.” (pontos 2.º a 4.º do requerimento); 2. Mais alegando para tanto que “De modo como se defendeu ao longo dos autos, no essencial o tributo não tem servido para financiar medidas de que os sujeitos passivos são beneficiários, diretos ou presumidos, o que determina uma ausência de bilateralidade, ainda que difusa, que faz a TSAM corresponder a um verdadeiro imposto . ” (ponto 5.º do requerimento); 3. Defendendo que “ mais de metade da receita anual do tributo destina-se já, neste momento, ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), de cuia atividade a Reclamante e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias - efetivas ou presumíveis - de tal modo que a lei impede a possibilidade de as mesmas financiarem o referido sistema.” (ponto 10.º do requerimento); 4. Acrescentando que “daqui decorre, reitere-se, que a TSAM não constitui afinal uma contribuição financeira mas um puro imposto, o que se deverá traduzir necessariamente numa decisão diferente das já conhecidas, quanto à aplicação ao tributo dos princípios a mobilizar para a apreciação da sua constitucionalidade orgânica e material.” (ponto 13.º do requerimento); 5. Arguindo, que “ao contrário do que se diz na decisão Sumária aqui em apreço, a jurisprudência anterior deste tribunal não trata, nem sequer aborda minimamente, a questão da efetiva aplicação concerta da TSAM, designadamente da canalização real da sua receita. É por isso que a decisão deve ser anulada e os autos seguir os seus termos habituais.” (ponto 20.º do requerimento); 6. Argumentando neste sentido que “atualmente, o financiamento do SIRCA é assegurado, de forma maioritária, pelo produto da receita da TSAM (ou seja pelas empresas de distribuição de bens alimentares, como a Reclamante) - e não pela taxa especialmente prevista para o financiamento integral daquele sistema (ou seja, pelas empresas que exploram estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos).” (ponto 38.º do requerimento); 7. Levianamente concluindo que “a TSAM foi criada, precisamente, para o financiamento do SIRCA” (ponto 39.º do requerimento); 8. Consubstanciando a restante argumentação da Reclamante, o propósito de tentar demonstrar que a TSAM não é uma contribuição financeira, posto que a bilateralidade é colocada em causa, pelo simples facto de haver anos em que a receita do Fundo proveniente da TSAM é superior à receita do SIRCA. Mas, 9. Sem razão, como demonstraremos: 10. A Reclamante promove a presente reclamação por discordar do Senhor Conselheiro Relator, o qual entendeu que a questão colocada pela Reclamante foi já objeto de decisão anterior do tribunal. 11. E, em nossa modesta opinião, com razão, porquanto, a matéria em causa já foi, efetivamente, objeto de apreciação, primeiramente, entre outros, no Acórdão n.º 539/2015 e mais recentemente nos Acórdãos n.ºs 596/2020, 608/2019 e 199/2020, que confirmaram as Decisões Sumárias n.ºs 396/2019, 498/2019 e 20/2020, respetivamente. 12. Na perspetiva da Reclamante, a TSAM não pode ser qualificada dogmaticamente como uma contribuição financeira, uma vez que os sujeitos passivos do tributo não são beneficiários, nem são causadores efetivos da atividade da Administração a cujo financiamento o tributo se destina. 13. Alegando, em suma, que o Estado resolveu criar um tributo adicional para, sob a capa da teoria da necessidade da participação das empresas no esforço público de garantia da qualidade de segurança alimentar, constituir um instrumento de financiamento paralelo do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (SIRCA), financiamento esse que está legalmente proibido por outra via que não um outro tributo próprio - a taxa do SIRCA. 14. Rematando que, à luz do que hoje se sabe acerca da forma como a TSAM funciona e daquilo que sobretudo poderá financiar, ela não foi criada para que os respetivos sujeitos passivos sejam dela efetivos beneficiários ou por serem efetivos causadores da atividade estadual financiada, razão pela qual a TSAM é um imposto. 15. Conforme supra referido, contrariamente ao alegado pela Reclamante, a este respeito no Acórdão n.º 608/2019 regista o seguinte: “7. Com efeito não incumbe a este Tribunal apurar da legalidade ou racionalidade dos atos de gestão orçamental e financeira desenvolvidos no quadro do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais - que a reclamante designa de «aplicação prática» de cada uma das fontes de financiamento desse organismo, designadamente das receitas arrecadadas por via dos tributos TSAM e SIRCA - de modo a confirmar ou infirmar a posição defendida pela recorrente quanto à TSAM, a saber, que ocorreu «uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado* (pontos 4 e 66 da reclamação em apreço) ou que a «finalidade consagrada na lei que está bastante desvirtuada» (ponto 70). 16. A competência jurisdicional no domínio da execução financeira pertence ao Tribunal de Contas (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), o qual, note-se, já se pronunciou sobre a matéria (cf. Relatório de Auditoria n.º 6/2019, acessível em (...), assinalando deficiências ao nível contabilístico e de efetivação das transferências devidas entre o Fundo e a DGAV, bem como um elevado défice de cobranças na TSAM, que associa a elevada litigiosidade e falta de pagamento dos operadores (cf. pp.29-31). 17. No plano estritamente normativo, em que se move o controlo cometido a este Tribunal, nenhuma das alegações da reclamante posterga o dado relevante do tributo, tal como emerge do regime jurídico concreto em que se encontre legalmente definido: a consignação das receitas da TSAM á satisfação das despesas inerentes ao serviço público que o Fundo desenvolve no âmbito das respetivas atribuições, o que não se altera pela circunstância de o organismo público instituído como «património autónomo» e dotado de autonomia administrativa e financeira, comportar outras atribuições e fontes de financiamento. Ademais, a multiplicidade de funções e receitas do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais, e os inerentes fluxos financeiros diferenciados, não aduz nada de novo relativamente à apreciação constante do Acórdão n. º 539/2015, o qual faz expressa referencia a todas as fontes de financiamento do Fundo, incluindo as receitas da taxa SIRCA, a par de muitas outras. 18. Diga-se, sem embargo, que os factos tributários em questão no presente processo dizem respeito aos anos de 2012 e 2013, muito antes dos factos alegados na reclamação, reportados aos anos de 2015 e 2016. E, por outro lado, a reclamante omite que, atualmente, o financiamento do SIRCA está regulado no Decreto-Lei n.º 33/2017, de 23 de março, que adaptou e atualizou a legislação nacional no novo quadro normativo da União Europeia, constante do Regulamento (CE) nº 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, que define as regras sanitárias relativas a subprodutos animais e derivados não destinados ao consumo humano, e do Regulamento (EU) nº 142/2011, da Comissão, de 25 de fevereiro de 2011, que estabelece as medidas de execução daquelas regras. Aquele diploma revogou o regime anterior, designadamente os Decretos-Leis n.ºs 19/2011 e 38/2012.” 19. Toda esta argumentação é retomada no recente Acórdão n.º 199/2020, e é inteiramente transponível para o caso dos autos. 20. No entanto, no que respeita à finalidade do tributo e à sua afetação financeira, importa aqui reiterar os fundamentos em que assentou o Acórdão n.º 539/2015, que mantendo a atualidade, são também inteiramente convocáveis: “No caso, e como já se deixou entrever, a contribuição em causa é receita do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, o qual tem uma intervenção transversal em todas as fases da cadeia alimentar, financiando os custos dos programas e ações oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores, pelo que o conjunto de prestações administrativas que lhe cabe financiar, como já acima dissemos, acaba por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo dos produtos que comercializam. E, conforme foi enunciado no preâmbulo do Decreto-Lei nº 119/2012, de 15 de junho, a criação da “taxa de segurança alimentar mais” pretendeu dar concretização ao princípio da responsabilidade partilhada na garantia da segurança alimentar entre os diversos operadores económicos, tendo em linha de conta que se encontram já instituídas taxas destinadas a suportar financeiramente atos de verificação e controlo que incidem sobre produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal, e outras taxas, que são cobradas a produtores, distribuidores e comerciantes, para verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos. E, nesse contexto, a ideia central da criação dessa nova contribuição financeira foi a de estender a um grupo de operadores da cadeia alimentar que não estavam onerados por aquelas taxas, a participação na responsabilidade pelo financiamento dos custos dos controlos oficiais da qualidade dos alimentos. (...) Somando-se as receitas da contribuição financeira em causa às receitas de tributos que incidem sobre outros grupos de operadores económicos no ramo alimentar diversos daquele que integra os sujeitos passivos desta contribuição como meio de financiamento indireto dos custos dos programas e ações oficiais que beneficiam todos estes grupos de sujeitos, não faz sentido dizer-se que a seleção dos operadores da distribuição retalhista constitui uma discriminação inexplicada, relativamente aos restantes intervenientes económicos do ramo alimentar, uma vez que a sua seleção visou precisamente faze-los participar no financiamento de atividades onde os outros já participam através do pagamento de diferentes tributos. Não parece, nesta perspetiva, que a incidência do tributo sobre um grupo delimitado de pessoas, com especiais responsabilidades na concretização do objetivo da qualidade e segurança alimentar e que partilham com outros operadores sobre os quais recaem outros tributos, o aproveitamento presumível do benefício resultante das atividades estaduais no domínio em causa, na base de uma responsabilidade de grupo, ponha em causa o princípio da equivalência, enquanto reflexo de uma ideia de igualdade.” Não obstante tudo o exposto, torna-se oportuno ainda esclarecer alguns pontos: 21. Defende a Reclamante que a TSAM se destina a financiar o SIRCA ou prioritariamente este mecanismo. Contudo, tal não corresponde à realidade, pois as receitas e as despesas do «Fundo» oscilam ao longo dos anos e se num ano elas determinam um maior financiamento dos planos de vacinação, noutro podem destinar- se prioritariamente à língua azul e noutro, ainda, podem acorrer a outras necessidades financeiras não cobertas nesses anos por outras fontes de financiamento, não sendo, pois, correta, a afirmação de que em grande percentagem se destinam a financiar uma das ações promovidas pelo «Fundo». 22. Na verdade, o facto de num ano essas receitas terem uma aplicação prioritária em certa ou em certas ações e noutro em diferentes atividades do «Fundo», em nada contribui para a descaracterização da sua natureza tributária. 23. Ponto é que elas se destinem a cobrir necessidades financeiras relativas a atividades que se compreendam nas atribuições do «Fundo», ou seja, que se destinem à segurança da qualidade e no todo da cadeia alimentar. 24. Assim, o facto de em determinado ano o sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações ter sido também financiado, à míngua de outras receitas que lhe estavam destinadas, por outras fontes de financiamento, entre as quais as receitas provenientes da cobrança da TSAM, em nada desvirtua o carácter ou a qualificação desta. 25. Aliás, a argumentação da Recorrente no que concerne ao SIRCA seria igualmente extensível a todas as outras ações do «Fundo». Assim, quando este acorresse a financiar as despesas com a «língua azul» estaria (na tese da Reclamante) a beneficiar somente os produtores de borregos; quando financiasse planos de vacinação, apenas beneficiaria os produtores pecuários; quando promovesse análises laboratoriais relativas aos planos de vigilância, benificiária somente os detentores de animais; quando destinasse verbas ao combate ou erradicação de pragas na agricultura, estaria apenas a beneficiar os agricultores e assim por diante. Ora, 26. O que constitui razão de ser da TSAM é, precisamente, em conjunto com os demais tributos cobrados pelo «Fundo», contribuir para a segurança da cadeia alimentar no seu todo e não apenas, para a deste ou daquele produto em concreto nem para este ou para aquele agente económico. Todos os agentes são benificiários e contribuintes do «Fundo» e a Reclamante também o é. 27. O facto da TSAM se «somar» a outros tributos pagos por outros agentes económicos para, num todo, contribuir para a segurança alimentar é, precisamente, o que faz dela uma contribuição financeira, pois que, todo esse conjunto de prestações do Estado (vacinações, OPP, análises, SIRCA, etc., etc.) aproveitam aos sujeitos passivos da TSAM. Sem elas, a Impugnante e os demais contribuintes da «Taxa» não poderiam colocar à disposição do público nos seus estabelecimentos, com segurança, os produtos alimentares que aí vendem. 28. A conclusão da Recorrente, no sentido de que esta diversificada fonte de financiamento das ações promovidas pelo «Fundo» e a variabilidade das receitas e despesas por ele cobradas e incorridas, desqualifica a TSAM como contribuição financeira, não tem, pois, o mínimo fundamento. 29. Como se escreveu no citado Acórdão n.º 539/2015: (...) com a instituição da “taxa de segurança alimentar mais” pretende-se uma participação dos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal no financiamento dos custos dos programas oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores. Apesar dos principais beneficiários das atividades que incumbe ao Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais financiar, serem os consumidores em geral, não deixa também de aproveitar aos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, uma vez que tais atividades contribuem para o cumprimento do dever que sobre eles incide de garantir que os géneros alimentícios que comercializam preencham os requisitos legais, acabando por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo ”. Mas a “taxa de segurança alimentar mais” não pode também ser qualificada como um imposto porque a sua finalidade não é satisfazer os gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever geral de cidadania, mas unicamente contribuir para o financiamento de uma atividade continuada de controlo e fiscalização da cadeia alimentar mediante a consignação das receitas a um Fundo que tem a missão específica de apoiar financeiramente projetos, iniciativas e ações a desenvolver nessa área. Na verdade, como resulta do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a taxa de segurança alimentar mais “é precisamente uma contribuição para o financiamento da atividade de garantia de segurança e qualidade alimentar. É uma comparticipação nas receitas de um fundo destinado a financiar projetos, iniciativas e ações desenvolvidos pelas entidades que operam nesse mercado.” Não estamos, pois, no seu aspeto dominante, perante uma participação nos gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, pelo que a referida “taxa” não se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tal tributo antes qualificável como contribuição financeira. (...)” 30. Concluindo aquele aresto que “é assim claro que o produto da “taxa de segurança alimentar mais”, enquanto receita do Fundo, está consignado à satisfação das despesas inerentes ao serviço público que essa entidade desenvolve no âmbito das respetivas atribuições e não poderá ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais”. 31. Não é por as necessidades de financiamento do Sistema de Recolha de Cadáveres, em dado ano, serem maiores que as que resultam das necessidades em financiar ações e planos de controlo, ou as ações com vista à erradicação da «língua azul» ou de outras doenças, apenas para dar alguns exemplos, que o “produto da “taxa de segurança alimentar mais”, enquanto receita do Fundo “ deixa de estar consignado “à satisfação das despesas inerentes ao serviço público que essa entidade desenvolve no âmbito das respetivas atribuições”, ou seja, deixa de constituir fonte de financiamento de ações que têm em vista a proteção do consumidor através do controlo da segurança alimentar (SIRCA incluído). 32. Aliás, se analisarmos os objetivos da TSAM e da SIRCA existem pontos comuns, por exemplo no que diz respeito à despistagem de eventuais encefalopatias espongiformes transmissíveis, pelo que é difícil saber quando se está a atuar nesta área, se as verbas são da SIRCA ou da TSAM. 33. E, portanto, não é por essa via, ao invés do defendido pela Reclamante que a TSAM deixa de se qualificar como contribuição financeira . 34. A carência, num determinado ano, de outras receitas para financiar outras ações do Fundo em nada desvirtua a natureza da TSAM. 35. Atente-se ainda, que em sede de receitas do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais para os anos considerados pela Reclamante, por exemplo em 2013 e 2015 a taxa SIRCA (2013 - €4.750.579 e 2015 - €4.261.448) ultrapassou a cobrança da TSAM (2013 - €3.502.502 e 2015 - €4.110.831), pelo que cai por terra a argumentação defendida pela Reclamante. Assim, 36. Seguindo o raciocínio da Reclamante, significaria que em 2013, a TSAM seria qualificável como contribuição financeira, dadas as receitas do «Fundo»; em 2014 já não poderia qualificar-se como tal; mas em 2015 tornar-se-ia a qualificar como contribuição. 37. O que, diga-se, não faz o mínimo sentido. 38. Acresce, ainda, dizer, no que toca ao SIRCA, que ao invés do afirmado pela Recorrente, a legislação em vigor ao tempo da liquidação impugnada (Decreto-Lei n.º 244/2003, de 7/10, alterado pelo Decreto-Lei n.º 122/2006, de 27/7; o Decreto-Lei n.º 19/11, de 7/2, ambos alterados pelo decreto-Lei n.º 38/2012, de 12 de fevereiro, por sua vez alterado pelo Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de julho (art.º 4.º n.º 1), não impõem qualquer proibição de financiamento do SIRCA por outras receitas que não as cobradas pela referida taxa pese embora apontem, designadamente nos seus preâmbulos, para que o sistema seja autossustentável o que, infelizmente, não foi possível. 39. De reiterar que o Fundo financia várias ações como por exemplo: vacinação da “língua azul” e outras profilaxias; análises relativas ao plano de vigilância; abates sanitários entre outros, 40. Ações promovidas pela Administração em toda a cadeia alimentar e em todos os momentos prévios à chegada dos produtos aos estabelecimentos de distribuição, que lhes aproveitam e que obviamente carecem de ser financiadas. 41. Não fossem essas ações destinadas a garantir a segurança dos produtos alimentares antes da sua entrega à Reclamante, não poderia esta, nem o público consumidor, ou seja, os seus clientes, estarem seguros da qualidade dos produtos postos à venda e que só o estão, exatamente, por os mesmos serem objeto de uma miríade de ações que têm em vista garantir a sua integridade e segurança alimentar. 42. Parece, pois, evidente, que a TSAM tem origem em prestações administrativas de que a Reclamante beneficia (ou pode beneficiar) e que é devida em função dessas mesmas prestações. 43. Como se conclui no douto aresto (…) “ Apesar dos principais beneficiários das atividades que incumbe ao Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais financiar, serem os consumidores em geral, não deixa também de aproveitar aos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, uma vez que tais atividades contribuem para o cumprimento do dever que sobre eles incide de garantir que os géneros alimentícios que comercializam preencham os requisitos legais, acabando por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo ” . 44. Por todo o exposto, e pode concluir que não assiste qualquer razão à Reclamante, pois o mesmo, na reclamação apresentada, não adianta quaisquer argumentos que possam abalar a decisão reclamada, quer quanto à alegação de que a questão posta em crise no presente recurso não é a mesma questão que já foi tratada na jurisprudência que motivou a decisão sumária reclamada; quer quanto à pretensão de que a TSAM não seja considerada uma contribuição financeira, mas um imposto; não lhe assistindo ainda, qualquer razão quando pretende alegar que não é beneficiária das ações prestadas pelo Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais, pretendendo afastar a sinalagmaticidade da TSAM. » Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. Na Decisão Sumária reclamada decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não julgar inconstitucional as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, dado que tal questão de constitucionalidade havia sido apreciada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2015, ao qual se seguiram inúmeras decisões com idêntico sentido ( v. , entre outros, os Acórdãos n.º 232/2016, n.º 608/2015, n.º 568/2015, n.º 566/2015, n.º 564/2015 e, se bem que a latere , o Acórdão n.º 399/2017) , não se vislumbrando motivo para divergir das decisões aí tomadas. A reclamante contesta que o juízo consubstanciado no referido aresto seja extensível ao caso vertente por, em suma, entender que naquele o Tribunal Constitucional apreciou as normas em apreço nos autos – reportadas à Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) – apenas de acordo com aquilo que o legislador estipulou formalmente como sendo a sua razão de se r, ao passo que no presente recurso se pretende que essa apreciação seja feita à luz daquilo para que a medida tem efetivamente servido . Ora – conclui −, tal implica juízo diverso sobre a natureza jurídica do tributo e, por isso, sobre a sua conformidade constitucional. 6. O artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, estabelece que « se entender…que a questão a decidir é simples, designadamente por a mesma já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal, … o relator profere decisão sumária, que pode consistir em simples remissão para anterior jurisprudência do Tribunal ». A simplicidade da questão tanto se pode fundar na manifesta improcedência da inconstitucionalidade, como na circunstância de já ter sido objeto de decisão anterior pelo Tribunal Constitucional. É certo que a mera existência de decisão anterior não determina necessariamente a adesão à mesma, cabendo ao relator determinar se há razões para dissentir do juízo firmado em jurisprudência anterior. Acresce assistir ao recorrente a faculdade de, através de reclamação para a conferência, questionar a simplicidade da questão, quer seja no que respeita à verificação dos pressupostos que permitem ao relator proferir decisão singular, nos termos do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, quer seja através de argumentos que, no plano do mérito, justifiquem a reabertura da controvérsia sobre a questão de constitucionalidade colocada no recurso. No caso vertente, a recorrente contesta a prolação da Decisão Sumária procurando demonstrar que, na realidade, a concreta questão que pretende controverter não foi objeto de anterior decisão do Tribunal. Não porque a norma em sentido estrito não seja a mesma – a identidade da norma objeto do presente recurso e daquela apreciada no Acórdão n.º 539/2015 foi afirmada na decisão reclamada, não obstante a não coincidência integral da base legal invocada –, mas porque o ângulo de análise que aqui propõe é diverso: ao invés de se analisar a TSAM de acordo com a letra da lei, esta deve ser analisada em «função daquilo para que tem efetivamente servido» , e que a recorrente considera contrariar o propósito estipulado. Recusando essa perspetiva, diz a recorrente que o Tribunal não cumprirá a sua função de garantia material, ficando refém do que o legislador decidir verter na lei e insensível ao modo como esta é aplicada. 7. Não lhe assiste razão. Segundo o disposto nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 280.º, da Constituição, e nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, o recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional tem sempre normas por objeto, « identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso » ( v. Acórdão n.º 361/98). O que a recorrente na verdade pretende não é sindicar a constitucionalidade da norma , mas sim da atividade administrativa que nela deveria encontrar fundamento e limite, e porventura de jurisprudência que, no seu entender, coonesta aquela. Por isso, o recurso não incide sobre um objeto normativo. É certo que a recorrente parece imputar ao legislador uma motivação ardilosa, ao ter criado um regime que viabiliza a utilização indevida ou o desvio de finalidade da TSAM. Porém, os dados que a recorrente apresenta para fundamentar a sua posição são insindicáveis pelo Tribunal Constitucional, que não tem poderes de cognição em matéria de facto, nem a vocação epistémica para proferir juízos de realidade controversos. Acresce que a garantia constitucional dispensada pelos processos de fiscalização concreta é limitada pela caracterização do Tribunal Constitucional, no nosso sistema, como juiz das normas e não juiz dos juízes ou dos aplicadores da lei . Assim é porque a sua função, na arquitetura da nossa democracia constitucional, é a de controlar a atuação normativa do legislador e dos seus sucedâneos. A apreciação do incumprimento das leis ou da subversão das suas finalidades legítimas é domínio reservado aos tribunais comuns, os quais desempenham – no direito português – importantes funções de garantia constitucional a título exclusivo, paralelas ao controlo de constitucionalidade de normas de que participam subordinadamente à jurisdição constitucional. 8. Refira-se ainda que, como se salientou no recente Acórdão n.º 608/2020, relativo a caso semelhante ao presente, a « competência jurisdicional no domínio da execução financeira pertence ao Tribunal de Contas (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), o qual, note-se, já se pronunciou sobre a matéria » ( v . o Relatório de Auditoria n.º 6/2019), fazendo-se aí notar a existência de «deficiências a nível contabilístico e no que respeita às transferência devidas entre o Fundo e a DGAV, bem como um elevado défice de cobrança na taxa TSAM, que é associado a elevada litigiosidade e falta de pagamento dos operadores» (pp. 29-31). Assim, resta reiterar o juízo firmado na Decisão Sumária reclamada, confirmando o seu teor. 9. Por decair na presente reclamação, é a reclamante responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 4, segunda parte, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 7.º do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 20 unidades de conta. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar integralmente a decisão sumária reclamada. b) Condenar a reclamante em custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 25 de novembro de 2020 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa - João Pedro Caupers