ACÓRDÃO N.º 46/2005 Processo n.º 260/03 2.ª Secção Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional A - Relatório 1 – A. , identificada com os sinais dos autos, recorreu, para o Tribunal Central Administrativo, da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela Recorrente relativamente a uma correcção de liquidação de IRC relativo ao exercício de 1989 – fls. 272 a 281 –, “em virtude de com ela não se conformar quanto à matéria de direito, pois entende ter havido errónea apreciação dos factos provados e errónea qualificação jurídica [d]a aplicação do direito”. 2 - Subidos os autos, o juiz Relator do Tribunal Central Administrativo proferiu, em 17 de Setembro de 2001, o despacho que infra se transcreve: “Julgo que a recorrente só discorda do entendimento do juiz acerca dos factos que deu como provados na sentença recorrida. Com efeito, diz a alegação de recurso, «não merece qualquer censura a matéria fixada como provada», mas «entende ter havido errada apreciação dos factos provados» - cfr. fls. 294. Assim, afigura-se ser exclusivamente de direito a matéria versada no presente recurso, pelo que este TCA não será competente em razão da hierarquia para dele conhecer. Sobre esta questão excepcional ouçam-se as partes, em 10 dias”. 3 - Respondeu a recorrente afirmando que “em face do disposto no artigo 280.º, n.º 1 do CPPT, será competente para conhecer do recurso o Supremo Tribunal Administrativo – Secção de Contencioso Tributário”. 4 - Ouvidas as partes, o Juiz Desembargador Relator proferiu, em 3 de Dezembro de 2001, decisão sumária onde julgou incompetente, em razão da hierarquia, o Tribunal Central Administrativo para conhecer do objecto do recurso, declarando competente, em consequência, a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. Tal decisão assentou nos seguintes fundamentos: “(…) 2. Segundo o artigo 3.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.º 267/85 de 16-7) a incompetência do Tribunal, em qualquer das suas espécies, logra prioridade de conhecimento em relação a qualquer outra questão - cf. também o disposto no artigo 103.º do Código de Processo Civil. Por outro lado, nos termos do artigo 45.º do Código de Processo Tributário, a infracção das regras de competência em razão da hierarquia e da matéria determina a incompetência absoluta do Tribunal; e a incompetência absoluta do Tribunal é de conhecimento oficioso, podendo ser arguida pelos interessados ou suscitada pelo Ministério Público ou pelo Representante da Fazenda Pública até ao trânsito em julgado da decisão final. Dentro da competência material, os tribunais estão hierarquizados por um critério de divisão de funções. À Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo compete funcionalmente conhecer dos recursos das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância, excepto quando o recurso tenha por exclusivo fundamento matéria de direito, situação em que a competência será, per saltum , da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo - cf. os termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 32.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 41.º, ambos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-Lei n.º 129/84 de 27-4), na redacção do Decreto-Lei n.º 229/96 de 29-11, e também o que dispõe o artigo 167.º do Código de Processo Tributário. Para aferir da competência do tribunal em razão da hierarquia deve atender-se aos fundamentos do recurso, e, portanto, tem de olhar-se para as conclusões da respectiva alegação, onde se contêm esses fundamentos, pois são elas que definem e delimitam o objecto do recurso - cf. os artigos 684.º, n.º 3, e 690.º, n.ºs 1 e 3, do Código de Processo Civil. Se em tais conclusões não se questionar, por insuficiência, excesso ou erro, a matéria de facto considerada provada na decisão recorrida, mas apenas a interpretação ou a qualificação jurídica que desses factos foi feita naquela decisão, o recurso versa exclusivamente matéria de direito, não podendo ser conhecido por este Tribunal Central Administrativo, por força das sobreditas disposições legais - cf. a este respeito, entre outros, o acórdão desta Secção deste Tribunal Central Administrativo, de 20-10-1998, proferido no recurso n.º 567/98. No caso sub judicio , basta ler e atentar no teor das conclusões da alegação do recurso, para logo concluirmos seguramente que em causa está apenas a interpretação e a aplicação da lei aos factos constantes da sentença recorrida - factos que não vêm questionados. Com efeito, diz, inequivocamente, a ora recorrente, na sua alegação de recurso, que «a divergência entre a recorrente e a Administração Fiscal assenta unicamente na qualificação a dar no tratamento a conferir ao montante recebido pela impugnante pela venda da fracção A do prédio urbano sito na Av.ª --------------, n.ºs ---- a -----, em Lisboa, inscrito na matriz predial urbana da freguesia de ---------- sob o artigo ------», e que «não merece qualquer censura a matéria fixada como provada», antes «entende ter havido errada apreciação dos factos provados». A ora recorrente, reitera, aliás, «que o recurso de apelação foi por si interposto da douta sentença», «em virtude de com ela não se conformar efectivamente quanto à matéria de direito», pelo que «será competente para conhecer do recurso o Supremo Tribunal Administrativo, Secção do Contencioso Tributário» - cf. fls. 311. A divergência da ora recorrente relativamente à sentença recorrida reside apenas na interpretação que esta faz da lei, e dos princípios legais que ela tem por aplicáveis ao caso. Deste modo, o recurso versa exclusivamente matéria de direito, pelo que este Tribunal Central Administrativo é incompetente em razão da hierarquia para dele conhecer, cabendo essa competência à Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo”. 5 - A recorrente foi notificada da decisão por carta registada enviada no dia 4 de Dezembro de 2001 – cf. fls. 315. 6 - Em 15 de Janeiro de 2002, o Juiz Desembargador Relator proferiu um despacho de remessa dos autos para o Supremo Tribunal Administrativo – cf. fls. 316. 7 - No Supremo Tribunal Administrativo, após ter sido considerado, em 8 de Maio de 2002, que o processo estava “pronto para julgamento”, foi prolatado um despacho, datado de 3 de Julho de 2002, onde se afirma que: “A remessa do processo ao S.T.A. dependia de requerimento do recorrente (art. 18.º, n.º 2, do CPPT). Esse requerimento não foi feito. Trata-se de uma irregularidade processual, pelo que ordeno a remessa do processo ao T.C.A. nos termos do artigo 19.º C.P.P.T.. (…)”. 8 - A recorrente, notificada do teor desse despacho, apresentou, ao abrigo do disposto nos artigos 9.º e 111.º, n.º 2, da LPTA, Reclamação para a Conferência, com base na seguinte argumentação: O douto despacho de que ora se reclama, determina que os autos baixem ao Tribunal central Administrativo, em virtude de ter sido apurado que o Recorrente não apresentou o requerimento a que se refere o artigo 18º, n.º 2 do CPPT, tratando-se de uma irregularidade processual; O Recorrente não se conforma com este despacho, porquanto considera que tal irregularidade há muito se encontra sanada, quer pela remessa que foi feita pelo T.C.A., quer pelo douto despacho de fls. 321 do Exm.º Sr Juiz-Conselheiro Relator que o considerou pronto para julgamento, quer, ainda, pelo interesse em agir demonstrado pelo Recorrente; Com efeito, no requerimento de fls. 311, a Recorrente considerou ser o S.T.A. competente para conhecer o recurso de apelação que instaurou, demonstrando, assim, o seu interesse em agir junto daquele Tribunal; Em 22.02.2002, a Recorrente foi notificada da distribuição do recurso nesse Supremo Tribunal e para efectuar o preparo inicial, o que fez, renovando, assim, o seu interesse em agir; Concluso que foram os autos ao Exm.º Sr. Juiz-Conselheiro Relator em 16.04.2002, veio este a proferir despacho, em 8.05.2002, de visto e pronto para julgamento; Considera a Recorrente que, ao ter sido proferido este despacho de 8.5.2002, o Sr. Juiz-Conselheiro Relator aceitou a competência do S.T.A. e sanou as irregularidades processuais anteriores; Acresce que, no entender da Recorrente, as normas processuais devem ser interpretadas e aplicadas segundo o princípio constitucional de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º da Constituição da República), pelo que, in casu , deverá a norma processual ser interpretada e aplicada de modo a salvaguardar-se o interesse em agir da Recorrente, isto é, considerar-se sanada a irregularidade processual. Assim, pelos actos e despachos descritos e praticados no âmbito deste recurso, entende a Recorrente que o S.T.A. aceitou a competência para conhecer do recurso, devendo considerar-se suprida a irregularidade processual agora invocada como fundamento do despacho reclamado. Requer, em consequência, a Recorrente que seja revogado o despacho reclamado e o recurso inscrito na tabela para julgamento”. 9 - O Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 19 de Fevereiro de 2003, indeferiu a reclamação para a conferência, estribando-se na seguinte fundamentação: “(…) Não há dúvida [de] que a recorrente, após a decisão do TCA a declarar-se incompetente, não apresentou o requerimento a requerer a remessa dos autos a este STA, como exige o art. 18.º, n.º 2, do CPPT. Não há dúvida [de] que foi o relator que, oficiosamente, mandou remeter o processo a este STA, sem que norma alguma dê esses poderes oficiosos aos relatores do TCA. Não há dúvida [de] que foram praticadas duas irregularidades – falta de requerimento e falta de poderes oficiosos de remessa do processo a este STA. Este STA não tem poderes para suprir o requerimento nem pode dispensar o despacho [d]o relator a deferir esse requerimento. Logo, há uma irregularidade que este STA não pode sanar, pelo que se verificam os pressupostos de aplicação do disposto no art. 19.º do CPPT: mandar baixar o processo para as irregularidades serem supridas, se ainda o puderem ser. Foi o que fez o relator no seu despacho de fls. 321 – cumpriu rigorosamente o disposto no art. 19.º do CPPT. O que vai acontecer depois, no TCA, não compete a este STA estar a adiantar. (…)”. 10 - Inconformada com esta decisão, vem agora a recorrente interpor, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual versão, recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, porquanto “o acórdão em crise aplicou a norma que se extrai do art. 18.º, n.º 2 do Código de Procedimento e Processo Tributário, no sentido de que, tendo o recurso sido enviado oficiosamente pelo TCA para o STA, não tem este Tribunal Superior poderes para suprir o requerimento a requerer a remessa dos autos ao STA, nem pode dispensar o despacho do relator a deferir esse requerimento, norma aquela que viola as regras constitucionais do art. 20.º da Constituição (…)”. 11 - Admitido o recurso, a recorrente, sustentando que “é pois inconstitucional a norma que se extrai do artigo 18.º, n.º 2 do CPPT, na interpretação segundo a qual o relator do Tribunal « a quo » não pode remeter o processo para o Tribunal « a[d] quem » oficiosamente, carecendo sempre de requerimento do particular, por violação das normas e princípios constitucionais presentes nos art.ºs 20.º e 13.º da Constituição”, sintetiza a sua motivação nas seguintes conclusões: O ora recorrente viu o seu recurso não ser apreciado pelo Tribunal competente, porque segundo interpretação do STA de fls. ..., ao Relator do Tribunal recorrido é vedado enviar oficiosamente o processo ao Tribunal ad quem , mesmo depois de o recorrente se ter manifestado expressamente como sendo este o competente, fazendo, assim, uma interpretação da norma que se extrai do art.º 18°, n.° 2, do CPPT. Esta interpretação da norma é inconstitucional porque viola o princípio do acesso ao direito e aos Tribunais (art.º 20.° da Constituição) e o princípio da igualdade (art.º 13.° da Constituição) ao limitar sem justificação no processo Tributário o direito ao recurso, limitação sem paralelismo no processo civil e administrativo. A referida interpretação normativa está viciada com inconstitucionalidade material, directa e por acção, numa clara e evidente violação de direitos e princípios constitucionalmente tutelados, como sejam o do direito à acção, da igualdade e da justiça, com consagração, os dois primeiros, no art.º 20.° e art.º 13.° da Constituição e o terceiro com consagração nos art.ºs 1°, 2° e 9° da Constituição”. Corridos os vistos, cumpre agora decidir. B - Fundamentação 12 - A questão de constitucionalidade suscitada pelo recorrente vem delimitada em torno da “norma que se extrai do artigo 18.º, n.º 2 do CPPT, na interpretação segundo a qual o relator do Tribunal « a quo » não pode remeter o processo para o Tribunal «a[d] quem» oficiosamente, carecendo sempre de requerimento do particular, por violação das normas e princípios constitucionais presentes nos arts. 20.º e 13.º da Constituição”. Tal constitui, de facto, a ratio decidendi do juízo agora impugnado. Contudo, importa começar por precisar que tal norma acaba por resultar da conjugação do artigo 18.º, n.º 2, do Código de Procedimento e Processo Tributário com o disposto no artigo 19.º do mesmo diploma, pelo que, para a decisão do presente problema, cumpre efectuar a transcrição de ambos os preceitos legais. Dispõe o artigo 18.º, n. os 1 e 2, que: A decisão judicial da incompetência territorial implica a remessa oficiosa do processo ao tribunal competente no prazo de 48 horas. Nos restantes casos de incompetência, pode o interessado, no prazo de 14 dias a contar da notificação da decisão que a declare, requerer a remessa do processo ao tribunal competente”. Por sua vez, o artigo 19.º afirma que: “O tribunal ou qualquer serviço da administração tributária para onde subir o processo, se nele verificar qualquer deficiência ou irregularidade que não possa sanar, mandá-lo-á baixar para estas serem supridas”. No juízo da Recorrente, a norma em crise colidiria, na essência, com “o princípio constitucional de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva (artigo 20.º da Constituição da República), violando também o princípio “da igualdade e da justiça” constitucionalmente tutelados. Tal é, pois, o que importa apurar. 13 - Como foi já salientado pela jurisprudência deste tribunal, “não obstante a Constituição da República não adiantar expressamente nenhum princípio em matéria de recursos, tal matéria não é constitucionalmente neutra, nem significa que a lei possa discipliná-la de forma arbitrária” (cf. Acórdãos n. os 51/88 – publicado no Diário da República II Série, de 22 de Agosto de 1988 e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, pp. 597 e ss. – e 199/96 - inédito). Assim, tem-se por certo que se é verdade que o legislador ordinário goza de uma ampla esfera de liberdade na conformação do sistema de recursos nos diversos âmbitos dogmáticos do direito, também não pode negar-se que a imposição de regras processuais manifestamente inapropriadas, desrazoáveis e arbitrárias se lhe encontra constitucionalmente vedada de molde a garantir uma adequada efectivação do direito de acesso à justiça e aos tribunais. Ora, no que toca à garantia constitucional de acesso ao direito e à justiça, o Tribunal Constitucional já teve, por diversas vezes, oportunidade de explicitar quais são as suas exigências, para o efeito de com elas confrontar normas que impõem ónus processuais, resultando da consideração de tal jurisprudência que não é incompatível com a tutela constitucional do acesso à justiça a imposição de ónus processuais às partes, desde que, na linha do que supra se referiu, tais encargos não sejam, nem arbitrários, nem desproporcionados, quando confrontada a conduta imposta com a consequência desfavorável atribuída à correspondente omissão. Em jeito exemplificativo, atente-se nos acórdãos n.ºs 122/2002 e 255/98, publicados respectivamente, no Diário da República II Série , de 29 Maio de 2002, e de 6 de Novembro de 1998 (este último, também, em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 39º vol. p. 495). Explicitou-se, no primeiro aresto que: «O direito processual constitui um encadeamento de actos com vista à consecução de um determinado objectivo, qual seja o de se obter uma decisão judicial que componha determinado litígio, o que, consequentemente, impõe, por um lado, que as ‘partes’ assumam posições equiparadas para desfrutarem de igualdade processual para discretear sobre as razões de facto e de direito apresentadas por uma e outra (cf., sobre o ponto, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, t. I, próprio.364 e 365, e Acórdão nº 223/95, deste tribunal, publicado no Diário da República , 2ª série, de 27 de Junho de 1995), e, por outro, para se alcançar uma justa e equitativa decisão, mister é que haja determinada disciplina, para, além de mais, se conseguir que a composição do litígio se não ‘perca’ por razões ligadas a livre alvedrio das mesmas ‘partes’, alvedrio esse que, no limite, poderia conduzir a uma ‘eternização’ de actos com repercussão na não razoabilidade da tomada de decisão em tempo útil. Daí que o processo, todo o processo – aqui se incluindo, obviamente o processo civil –, para além de dever ser um due process of law (v., de entre outros, os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 249/97 e 514/98, publicados no Jornal Oficial , 2ª série, de 17 de Maio de 1997 e de 10 de Novembro de 1998, respectivamente), tenha de obedecer a determinadas formalidades que, elas mesmas, não podem deixar de ser consideradas, numa certa perspectiva, como constituindo, inclusivamente, factores ou meios de segurança, quer para as ‘partes’, quer para o próprio tribunal. As formalidades processuais ou, se se quiser, os formalismos, os ritualismos, os estabelecimentos de prazos, os requisitos de apresentação das peças processuais e os efeitos cominatórios são, pois, algo de inerente ao próprio processo. Ponto é, porém, que a exigência desses formalismos se não antolhe como algo que, mercê da extrema dificuldade que apresenta, vai representar um excesso ou uma intolerável desproporção, que, ao fim e ao resto, apenas serve para acentuadamente dificultar o acesso aos tribunais, assim deixando, na prática, sem conteúdo útil a garantia postulada pelo n.º 1 do artigo 20º da Constituição. Afora casos como esse, a exigência das formalidades processuais não poderá, destarte, ser vista como a prescrição de obstáculos à livre e desmedida actuação processual das ‘partes’». E, nessa mesma linha, já antes o acórdão n.º 255/98 havia precisamente explicitado que: «As opções de legislador ordinário ao regular o processo de um determinado ramo de direito são variadas, reconhecendo a jurisprudência constitucional uma ampla liberdade de conformação àquele, desde que esteja garantido às partes o acesso a, pelo menos, um grau de jurisdição. Salvo no que toca ao processo penal, a liberdade de conformação do legislador na estruturação dos pressupostos de recorribilidade das decisões para outras instâncias - quando existentes - tem como limite a observância escrupulosa dos princípios da igualdade e da proporcionalidade (cfr. sobre o sentido desta jurisprudência, por último, Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo Processo Civil, 2ª ed., Lisboa, 1997, págs. 376-380; e o acórdão n.º 673/95 do Tribunal Constitucional, in Diário da República II Série, n.º 68, de 20 de Março de 1996). Este entendimento é sublinhado, de resto, nas alegações da entidade recorrente, quando se sintetiza aí a orientação da jurisprudência constitucional: "... quando a lei de processo preveja que o acesso aos tribunais se possa realizar em mais de um grau, terá o legislador ordinário de abrir a todas essas várias e sucessivas vias judiciárias, garantindo que o direito ao recurso se possa efectivar sem discriminação alguma, designadamente quanto aos economicamente carenciados. Do mesmo modo que lhe não é constitucionalmente lícito estabelecer restrições arbitrárias ou desproporcionadas que eliminem o direito ao recurso em determinados processos ou situações, impondo um regime discriminatório, não legitimado por justificação objectiva plausível - e portanto violador do princípio da igualdade; ou proceder a uma redução intolerável ou arbitrária do direito ao recurso, suprimindo «em bloco» o próprio sistema vigente à data da entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa e, de algum modo, nela implicitamente consagrado através da escalonada previsão de uma hierarquia dos vários órgãos jurisdicionais a que alude a Lei Fundamental." (...) Na verdade, um regime tão estrito parece justificar-se pela necessidade de impedir que recaia sobre o tribunal a necessidade de se substituir às partes, exercendo como que uma tutela substitutiva, bem como pela necessidade de evitar uma displicência processual das partes e dos seus representantes, de modo a que não sejam praticados actos inúteis nem se gerem incidentes processuais escusados». Tendo assim em consideração tais linhas de força, direccionadas à composição e delimitação da esfera tutelar que a Constituição assinala ao direito de acção junto dos tribunais, deve reter-se que a exigência constante do artigo 18.º, n.º 2, do Código de Procedimento e Processo Tributário – impondo que nos casos de incompetência (não territorial) do tribunal, seja o interessado a requerer a remessa do processo ao tribunal competente no prazo de 14 dias – não se afigura arbitrária, desrazoável ou manifestamente gravosa em termos de precludir o direito de acção e o acesso a uma tutela jurisdicional efectiva. Tal regime – que já constava da anterior regulamentação processual fiscal (artigo 47.º do Código de Processo Tributário), seguindo de perto o disposto na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (artigo 4.º da LPTA) – encontra um claro fundamento e justificação porquanto transfere para os interessados uma ponderação quanto ao prosseguimento da acção quando estão em causa conteúdos que contendem com a competência dos tribunais em razão da matéria e da hierarquia – e que determinam a incompetência absoluta do tribunal –, assim se permitindo que seja a parte interessada a decidir, em função da avaliação das condições objectivas e subjectivas determinantes da interposição de recurso, se pretende levar o litígio ao conhecimento do tribunal competente, ou se, deixando transitar em julgado o despacho que declare a incompetência do tribunal, se conforma com tal decisão, sem que com isto tenha de requerer a não remessa ao tribunal superior. Não se afigura, pois, desrazoável e sem fundamento o ónus que impõe ao interessado que, uma vez notificado da decisão que declare a incompetência do tribunal, requeira a remessa dos autos ao tribunal competente, para que o julgamento da causa aí se realize, nem, do mesmo passo, se pode considerar tal ónus processual como desproporcionado – mesmo considerando aqui o prazo estabelecido para a apresentação do requerimento (que, aliás, permite claramente a prática do acto em tempo útil) –, no sentido de fazer recair sobre a parte a satisfação de um encargo desmesurado, limitador ou impeditivo do acesso ao recurso, cabendo assim na esfera de liberdade do legislador quanto à modelação do sistema de recursos que a Constituição acaba por autorizar. 14 - Não se ignora que a Recorrente acaba por se insurgir de forma mais peremptória ou imediata contra a norma que, na ausência de tal requerimento e em face da remessa oficiosa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, fundamentou a decisão desse Tribunal ordenar a remessa do processo ao Tribunal Central Administrativo, para, nos termos do artigo 19.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, ser suprida tal irregularidade. Contudo, também esta norma – na qual o Tribunal a quo louvou a ratio decidendi do juízo recorrido –, em relação próxima com a justificação já apresentada no ponto anterior, não contraria qualquer imperativo constitucional, maxime , importando uma insustentável preclusão do direito de acção, vedando de forma insustentável o acesso aos tribunais. Na verdade, o cumprimento da norma sindicanda assentou, tout court, na consideração de que o acto ou diligência em falta não podia ser praticado pelo tribunal ora recorrido – pelo facto do Supremo Tribunal Administrativo “ não ter poderes para suprir o requerimento” nem para “dispensar o despacho do relator a deferir esse requerimento” , assim se ordenando que os autos fossem devolvidos ao Tribunal Central Administrativo “para as irregularidades serem supridas, se ainda o puderem ser”. Neste ponto há que reconhecer que a justificação para a exigência do requerimento exigido pelo artigo 18.º, n.º 2, do Código de Procedimento e Processo Tributário não pode deixar de ser também aqui mobilizável no sentido da não admissibilidade da remessa oficiosa dos autos com a afirmação da consequente irregularidade. Assim, da interpretação normativa sufragada pelo Supremo Tribunal Administrativo, ao exigir o cumprimento de um ónus processual legalmente estabelecido e cuja imposição se deve ter por admissível face ao conteúdo normativo dos preceitos constitucionais, não se pode extrair que saia afectada intoleravelmente a garantia do acesso aos tribunais, porquanto, tal norma, assim interpretada, não obstaculiza, de per se , o acesso à decisão jurisdicional do problema controvertido, posto que dela apenas resulta a afirmação da competência do Tribunal Central Administrativo quanto à sobredita irregularidade, tendo o Supremo, de resto, afirmado explicitamente que “o que vai acontecer depois, no TCA, não compete (...) estar a adiantar”. Nesta perspectiva e porque na dimensão normativa aplicada não está sequer antecipada qualquer solução normativa concernente à eventual impossibilidade de cumprimento do referido ónus de apresentação do requerimento, em cuja projecção a recorrente pudesse ter fundado quaisquer expectativas, não será também de considerar que ela afecte o princípio da tutela da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático ( cf. sobre tal princípio, na jurisprudência do Tribunal, os Acórdãos n. os 287/90 e 232/91, publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional , respectivamente, vols.17º, págs. 159 e segs. e 19º, págs. 341 e segs.; 299/95 e 499/99, publicados no Diário da República II Série, respectivamente, de 22 de Julho de 1995 e 12 de Fevereiro de 2000; especificamente sobre o problema da tutela da confiança relativamente ao estabelecimento de prazos de caducidade, v. Acórdão n.º 554/03, publicado no Diário da República II Série , de 18 de Fevereiro de 2004). 15 - É certo que o Recorrente veio, num momento anterior ao da decisão do Tribunal Central Administrativo que se julgou incompetente para o conhecimento da causa – em sequência do incidente suscitado pelo Desembargador Relator – reconhecer expressamente como competente o Supremo Tribunal Administrativo. Não está, porém, em causa uma interpretação que, ao julgar suficiente tal manifestação do recorrente, ordenasse e determinasse a subida dos autos considerando requerida a respectiva remessa, não tendo sido essa a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Administrativo, que, na ausência do despacho a deferir a remessa dos autos, a considerou oficiosa . Nem está em causa uma outra interpretação por aplicação da qual o STA tivesse considerado que a peça processual de fls. 311 ( de 27/09/2001) – resposta à questão prévia da incompetência em razão da hierarquia – corporizava já o requerimento exigido pelo art.º 18º, n.º 2, do Código de Procedimento e Processo Tributário ou sequer se essa interpretação não teria sido a mais adequada no caso dos autos. Concordando com o alegado pelo recorrente quando este afirma que “o direito de acesso aos Tribunais consagrado de modo ímpar no art.º 20.º da Constituição, inclui no seu conteúdo conceptual, entre outros, a proibição de indefesa, que consiste na privação ou limitação do direito de defesa do particular perante os órgãos administrativos ou judiciais (...). A violação do direito à tutela judicial efectiva, sob o ponto de vista da limitação do direito de defesa[s], verificar-se-á sobretudo quando a não observância de normas processuais (...) acarreta a impossibilidade do particular exercer os seus direitos de alegar, daí resultando prejuízos efectivos para os seus direitos” –, o certo é que a exigência de cumprimento das regras processuais por parte do Supremo Tribunal Administrativo, em que se consubstanciou a norma aplicada pela decisão recorrida, não dificulta – em termos que se devam ter por injustificados –, nem impede – atendendo ao sentido prático que dela emerge – o acesso aos tribunais. Basta, para o concluir, verificar que o Tribunal de 2ª Instância, perante a referida peça processual de fls. 311, poderia não considerar-se obrigado a efectuar a remessa dos autos ao STA e que, tendo-o feito, não é de excluir que a recorrente tivesse podido insurgir-se contra a remessa oficiosa. Não pode, pois, dizer-se que a exigência de requerimento não teria desempenhado qualquer função processualmente útil. Nestes termos, sendo constitucionalmente justificável a solução legal supra considerada e havendo justificação para a não imposição da remessa oficiosa em face do particular regime de incompetência que está em causa, não se pode afirmar que a norma aplicada pelo tribunal a quo , redunde num formalismo desproporcionado, arbitrário, injustificável e atentatório dos direitos que assistem à Recorrente. 16 - Por fim, quanto à pretensa violação do princípio da igualdade, pode afirmar-se que não se vislumbra que a norma aplicada pela decisão recorrida padeça de inconstitucionalidade por atentar especificamente contra o disposto no artigo 13.º, designadamente por criar (ou redundar n)uma situação de desigualdade arbitrária ou discriminatória em relação a casos ou situações que se devam ter por materialmente análogas, para além do que já se deixou firmado quanto à própria configuração do pertinente sistema legal. Com relevo para tal questão o recorrente afirma, nas suas alegações, que “a diferença de tratamento é gritante, o Estado impõe uma regra manifestamente original, no processo em que ele próprio é parte, regra que o beneficia de modo injustificado face às regras em qualquer outro tipo de processo. Ora, não se descobre fundamento material para tal diferença de regimes que leva à preterição do direito de acção e ao contraditório”. Contudo, também tal argumento não procede. Em primeiro lugar, a norma sindicanda não conduz à preterição do direito de acção e ao exercício do contraditório. Não o faz quando estipula um condicionamento – não desproporcionado, inútil ou arbitrário – para a remessa dos autos ao tribunal competente, nem tão-pouco quando considera insanável tal irregularidade, limitando-se a remeter para o Tribunal Central Administrativo um juízo sobre tal questão. Depois, como decorre do teor normativo do preceito legal, tal exigência não cria qualquer diferença de tratamento entre o Estado e os particulares, porquanto a norma impõe a todos “os interessados” o referido ónus, além de que tal regra, como se explicitou, não só é, de todo, “manifestamente original”, como também encontra uma clara razão de ser em face do tipo de incompetência que está em causa. Finalmente e também pelos motivos já expostos, a norma sindicanda, só por si, não “beneficia [o Estado] de modo injustificado face às regras em qualquer outro tipo de processo”, pois sempre que estiver em causa a incompetência absoluta do tribunal, sempre se mantém, nos termos dos artigos atrás referidos, a exigência de que a remessa seja feita a requerimento do interessado , não ficando também aquele liberto do cumprimento desse ónus processual. C - Decisão 17 - Destarte, por tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso. Custas pela Recorrente com 15 UC de taxa de justiça. Lisboa, 26 de Janeiro de 2005 Benjamim Rodrigues Paulo Mota Pinto Maria Fernanda Palma (vencida por me parecer manifesta a violação do princípio da proporcionalidade). Mário José de Araújo Torres ( vencido, nos termos da declaração de voto junta) Rui Manuel Moura Ramos DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Votei vencido, por entender que a interpretação normativa impugnada viola o direito de acesso aos tribunais, na perspectiva do “princípio da funcionalidade e proporcionalidade dos ónus, cominações e preclusões impostos pela lei de processo às partes”. Como assinala Carlos Lopes do Rego (“Os princípios constitucionais da proibição da indefesa, da proporcionalidade dos ónus e cominações e o regime da citação em processo civil”, em Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa , Coimbra Editora, Coimbra, 2003, págs. 835‑859), “a garantia da via judiciária – ínsita no artigo 20.º da Constituição e a todos conferida para tutela e defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos – envolve, não apenas a atribui­ção aos interessados legítimos do direito de acção judicial (...), mas também a garantia de que o processo, uma vez iniciado, se deve subordinar a determinados princípios e garantias fundamentais : os princípios da igualdade , do contraditório e (após a revisão constitucional de 1997) a regra do « processo equitativo », expressamente consagrada no n.º 4 daquele preceito constitucional”. O referido autor destaca ainda o “princípio da funcionalidade e proporcionalidade dos ónus, cominações e preclusões impostas pela lei de processo às partes”, o qual, no seu entender, “pode fundar‑se cumulativa­mente no princípio da proporcionalidade das restrições (artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição) ao direito de acesso à justiça, quer na própria regra do processo equita­tivo ”. Da análise da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre esta garantia da via judiciária, o autor citado extrai a proposição de que: “(...) os regimes adjectivos que prescrevem requisitos de natureza es­tritamente procedimental ou «formal» dos actos das partes – isto é, co­nexiona­dos, não propria­mente com a formulação essencial das preten­sões ou impugna­ções dos litigantes, mas tão‑somente com o modo de apresentação ou exposi­ção dos respectivos conteúdos – devem: Revelar‑se funcionalmente adequados aos fins do processo, não tra­duzindo exigência puramente formal, arbitrariamente imposta, por destituída de qualquer sen­tido útil e razoável quanto à disciplina proces­sual; Conformar‑se – no que respeita às consequências desfavoráveis para a parte que as não acatou inteiramente – com o princípio da propor­cionalidade : desde logo, as exigências formais não podem impossibilitar ou dificultar , de modo excessivo ou in­tolerável, a actuação procedimen­tal facultada ou imposta às partes; e as cominações ou preclusões que decorram de uma falta da parte não podem revelar‑se totalmente des­pro­porcionadas – nomeadamente pelo seu carácter irremediável ou defini­tivo, impos­sibilitador de qualquer ulterior su­primento – à gravidade e relevância, para os fins do processo, da falta imputada à parte; (...).” A exigência, resultante da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Có­digo de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro, de o interessado, perante decisão judicial que declare a incompetên­cia do tribunal por motivo diverso do da incompetência territorial, dever requerer, no prazo de 14 dias a contar da notificação daquela decisão, a remessa do processo ao tribunal declarado competente, tem como justificação – como correctamente se assi­nala no precedente acórdão – possibilitar à parte interessada ser ela “ a decidir, em fun­ção da avaliação das condições objectivas e subjectivas determinantes da interposição de recurso, se pretende levar o litígio ao conhecimento do tribunal competente, ou se, deixando transitar em julgado o despacho que declare a incompetência do tribunal, se conforma com tal decisão, sem que com isso tenha de requerer a não remessa ao tri­bunal superior ”. [Anote-se que, no processo perante os tribunais administrativos, a regra similar, que constava do artigo 4.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Ad­ministrativos (Decreto‑Lei n.º 267/85, de 16 de Julho – LPTA), com a diferença de o prazo de 14 dias se contar da data do trânsito em julgado da decisão que declare a in­competência, foi substituída pela regra, constante do artigo 14.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro (CPTA), da remessa oficiosa do processo ao tribunal administrativo compe­tente, seja qual for a causa da incompetência – e não apenas no caso de incompetência territorial, como sucedia anteriormente –, com a única excepção do caso em que o tri­bunal competente não pertença à jurisdição administrativa, hipótese em que a remessa do processo ao tribunal competente continua a depender de requerimento do interes­sado, mas já não da concordância da outra parte, como sucedia anteriormente, por força da remissão do n.º 4 do artigo 4.º da LPTA para o artigo 105.º, n.º 2, do Código de Processo Civil.] Ora, essa finalidade da regra em causa mostra‑se plenamente preenchida no caso dos autos, desde logo pela expressa manifestação de concordância, por parte da recorrente, com o entendimento do Relator no Tribunal Central Administrativo (TCA) de que competente para conhecer do recurso jurisdicional por ela interposto era o Supremo Tribunal Administrativo (STA), e, depois, pela actuação processual da re­corrente, ao proceder ao pagamento da taxa de justiça devida pela distribuição do pro­cesso no STA. A apontada razão de ser da norma em causa mostra‑se realizada: a recor­rente optou inequivocamente por considerar de seu interesse o prosseguimento do re­curso perante o tribunal tido por competente. Em rigor, bastava que, no requerimento em que manifestou a sua con­cordância com o entendimento do Relator do TCA, tivesse acrescentado uma expres­são do género “ pelo que requer a remessa do processo ao STA ” para que nenhuma dúvida existisse quanto à admissibilidade dessa remessa, já que sempre foi entendi­mento dos tribunais administrativos (incluindo os tributários) ser admissível o exercí­cio antecipado da faculdade em causa. Isto é: sempre se entendeu que, apesar de a lei referir que o requerimento de remessa do processo ao tribunal tido por competente de­via ser apresentado no prazo de 14 dias a contar da notificação (no caso do CPPT) ou do trânsito em julgado (no caso da LPTA) da decisão que declarou a incompetência do tribunal inicialmente demandado, nada obstava ao exercício antecipado desse direito, designadamente na própria resposta ao parecer do juiz ou relator que tivesse suscitado a questão da incompetência. O eventual não rigoroso cumprimento desse requisito meramente formal, num quadro em que se pode dar por satisfeita a razão de ser substantiva da regra legal, e tendo em vista que a provável consequência dessa falha será o entendimento (de certa forma pré‑anunciado na seguinte passagem do acórdão recorrido: “ Logo, há uma irregularidade que este STA não pode sanar, pelo que se verificam os pressupostos de aplicação do disposto no artigo 19.º do CPPT: mandar baixar o processo para as ir­regularidades serem supridas, se ainda o puderem ser ” – sublinhado acrescentado) de que o requerimento que a recorrente venha a apresentar no TCA, após baixa do pro­cesso do STA, a solicitar nova remessa ao STA virá a ser julgado extemporâneo, por já há muito esgotado o prazo de 14 dias subsequente à notificação da decisão que decla­rou a incompetência do TCA, determina, a meu ver – salvo sempre o res­peito devido pela opinião contrária – a desproporcionalidade desta consequência, com irremediável preclusão do direito da recorrente a que o mérito do seu recurso jurisdi­cional seja apreciado, face à natureza venial da falta cometida, e a irracionalidade da exigência do preenchimento formal de um requisito cuja razão se ser já se mostra satis­feita. A interpretação normativa coonestada pelo precedente acórdão mos­tra‑se, assim, funcionalmente desadequada , por destituída de qualquer sentido útil e razoável quanto à disciplina processual, e desproporcionada , na perspectiva da relação entre a diminuta gravidade da falha cometida e as consequências que provavelmente irá determinar, com a irremediável e definitiva perda do direito da recorrente ao re­curso jurisdicional interposto. Por isso, sustentei que tal interpretação viola o “princípio da funcionali­dade e proporcionalidade dos ónus, cominações e preclusões impostas pela lei de pro­cesso às partes”, extraível do princípio da proporcionalidade das restrições ao direito de acesso à justiça e da regra do processo equitativo (artigos 18.º, n.ºs 2 e 3, e 20.º, n.ºs 1 e 4, da Constituição). 2. O precedente acórdão considerou ainda ser constitucionalmente con­forme o entendimento do acórdão recorrido no sentido de ser inadmissível a interven­ção oficiosa dos tribunais envolvidos: o TCA, a ordenar a remessa do processo ao STA sem prévio pedido expresso da recorrente nesse sentido; o STA, a considerar supridas essas irregularidades. Este entendimento convoca uma outra perspectiva de encarar a questão: a da afirmação do princípio do inquisitório (ou da oficiosidade) como decorrência do direito de acesso à justiça e da garantia de tutela jurisdicional efectiva, com particular relevância no âmbito da justiça administrativa (englobando a tributária). Embora emitidas a outro propósito (intervenção do tribunal na correcção de erro na identificação do acto contenciosamente recorrido), são inteiramente perti­nentes, no contexto do presente recurso, as seguintes considerações de J. M. Sérvulo Correia (“Errada identificação do autor do acto recorrido. Efectividade da garantia constitucional de recurso contencioso – Anotação ao Acórdão de 22 de Setembro de 1992 do Tribunal Tributário de 2.ª Instância”, publicado na Revista da Ordem dos Ad­vogados , ano 54, III, Dezembro de 1994, e republicado em Estudos de Direito Proces­sual Administrativo , Lex, Lisboa, 2002, págs. 243‑253): “5. Como pelo Acórdão da 1.ª Secção, de 20 de Abril de 1989 (Caso «Vitória do Povo»), julgou o Supremo Tribunal Administrativo, quando o n.º 2 do artigo 20.º da Constituição garante o acesso aos tribunais para defesa dos di­reitos, ou o n.º 3 (hoje, n.º 4) do artigo 268.º garante o recurso contencioso, tem de entender‑se que garantem uma defesa eficaz de direitos e um recurso eficaz [ in Acórdãos Doutrinais , n.º 339, pág. 336]. A eficácia do meio processual constitucionalmente garantido depende naturalmente em boa parte do âmbito dos poderes do juiz na condução do pro­cesso, e isso tanto mais nos processos dos contenciosos administrativo e tribu­tário, onde a paridade real das posições processuais da parte pública e da parte privada é mais difícil de consagrar. Como bem observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, a plenitude do princípio da garantia jurisdicional administra­tiva requer o alargamento dos poderes tradicionalmente reconhecidos aos juí­zes do contencioso administrativo (e tributário, acrescentamos nós). A tu­tela jurisdicional terá de consistir numa protecção efectiva , que só poderá alcan­çar‑se reconhecendo o juiz administrativo (e tributário) como juiz de amparo [cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada , 3.ª ed., Coimbra, 1993, pág. 942]. Mas, se esse papel constitucionalmente exigido ao juiz administrativo (em sentido amplo, isto é, compreendendo também o juiz tributário) terá neces­sa­riamente de passar pela titularidade de uma gama de novos poderes que asse­gurem remédios jurisdicionais ultrapassando o estreito quadro tradicional, por maioria de razão ele impõe o emprego diligente pelo juiz dos poderes de direc­ção do processo que o legislador já lhe atribuía: um emprego guiado pelo impe­rativo da máxima preservação das oportunidades de realização da justiça mate­rial. Como a doutrina contemporânea reconhece, a preservação dos meios de discussão jurisdicional dos actos de poder ( Offenstehen des Rechtswegs ) en­contra‑se estreitamente relacionada com o modo da tramitação do processo pe­rante o tribunal. E a efectividade da protecção jurisdicional não é compatível com a imposição de obstáculos desproporcionados de ordem processual ( unangemessenen Verfahrensrechtlichen Hindernisse ) [cfr. Pieroth/ Schlink, Grundrechte- Staatsrecht, II , 5.ª ed., Heidelberg, 1989, pág. 262]. 6. No âmbito do exercício do poder inquisitório – que abarca outros planos do processo que não só o da realização da prova – dispõe o juiz admi­nistrativo do poder de fazer evitar que um erro do recorrente (quase sempre de técnica jurídica) na identificação do autor do acto recorrido erga um obstáculo irracio­nal à realização da justiça material. O princípio do inquisitório é um dos princípios condutores do recurso con­tencioso de anulação. Ele significa que o juiz exerce um papel activo na di­recção do processo, contribuindo para superar as limitações à justiça mate­rial que poderiam resultar das falhas de conhecimento ou de diligência proces­sual das partes [cfr. Ule, Verwaltungsprozessrecht , 9.ª ed., Munique, pág. 133; Vedel/Delvolvé, Droit Administratif , 2.ª ed., Paris, 1990, pág. 481]. A exigência de justiça mate­rial no Direito Público – que resulta não só do principio do Estado de Direito mas também das disposições conjugadas dos artigos 205.º, n.ºs 1 e 2, e 214.º, n.º 3, da Constituição – não permite que a de­cisão do tribunal administrativo ou fiscal seja preparável apenas através das iniciativas e dos impulsos processuais das partes. A plenitude da função garan­tística da justiça administrativa impõe que o princípio do inquisitório veja a sua aplicação salvaguardada como ins­trumento da justiça material [cfr. Berg, “Grundsätze des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens”, in Festschrift für Christian‑Friedrich Menger , Berlim, 1985, pág. 543]. Uma vez instaurado o pro­cesso, não fica interditada a iniciativa das partes, que, designadamente, podem requerer diligências probatórias. É normal que estas não sejam reduzidas à pas­sividade. Mas é ao juiz que pertence tomar ou fazer tomar as iniciativas ade­quadas para encaminhar o processo para a fase do julgamento [cfr. Chapus, Droit du Contentieux Administratif , 2.ª ed., Paris, 1990, pág. 481]. 7. O princípio do inquisitório deve pois ser posto ao serviço da efecti­vidade do recurso como objecto de ga­rantia constitucional. Sem o exercício do poder imparcial de direcção do pro­cesso pelo juiz, tornar‑se‑á em muitos casos menos provável a constituição de um resultado materialmente justo pela sen­tença fi­nal. Mas, quando a Constituição garante o recurso contencioso, não pode deixar de o fazer em vista de um resultado que é o do possível assegura­mento da justiça administra­tiva material a cada cidadão. O acesso ao tribunal não teria por si só grande si­gnificado se não se reunissem todos os instrumen­tos capazes de fundar uma ra­zoável expectativa de que a justiça processual terá como desfecho a justiça material. O princípio do inquisitório é um de tais instrumentos. É certo que a sua aplicação não poderia ser de tal ma­neira alargada em detrimento do princípio dispositivo que fosse retirada à mar­gem de livre impulso processual dos parti­culares a função garantística que também lhe assiste. Não obstante isso, num sistema jurídico como o português, o princípio do inquisitório é também em boa medida um corolário da função objectivista do recurso contencioso da anulação . (...) 8. Já antes da entrada em vi­gor da LPTA, que deu formulação escrita a esse princípio, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se fixara no sentido de permitir, em caso de erro desculpável, a correcção da identifica­ção do autor do acto recorrido. Ao estabelecerem essa linha jurisprudencial, os nossos tribunais admi­nis­trativos alinharam com uma ten­dência detectável por parte de órgãos congé­neres de outros países qualificáveis como Estados de Direito. Em Itália, por exemplo, não obstante o preceito legal que impõe que a auto­ridade recorrida seja individuali­zada com exactidão sob pena de inadmissi­bilidade insanável do recurso, a ju­risprudência limitou o rigor de tal conse­quência aos casos em que o erro na in­dicação tenha provocado incerteza abso­luta na individualização do sujeito ou do órgão [cfr. Cassarino, Manuale di Diritto Processuale Amministrativo , Milão, 1990, pág. 211]. Esta ideia de que o erro na identificação só releva na medida em que pro­voque a impossibilidade de trazer à lide uma das partes necessárias corres­ponde por seu turno a uma das mais pujantes linhas de renovação do processo contencioso administrativo contem­porâneo: a da sobreposição do imperativo da justiça material aos conceitua­lismos formalistas que desnecessariamente inibem a reposição da legalidade nas situações concretas [cfr. Nigro, “Il Giu­dice Amministrativo Oggi”, in La Riforma del Processo Amministrativo , Mi­lão, 1980, designadamente pág. 29]. É o processo que deve servir a justiça material e não o contrário. O valor segu­rança põe, é certo, limites à relativiza­ção das exigências de carácter meramente formal ou instru­mental. Mas tais li­mites devem confinar-se àquelas situações em que a con­fiança de outros parti­culares merece ser tutelada ou em que, sem a sua obser­vância, fique prejudi­cado o contributo que os mecanismos processuais deverão prestar à existência de condições de racionalidade da decisão jurisdi­cional.” No presente caso, a actuação do Relator do TCA, ao determinar a re­messa do processo ao STA, por ele considerado como competente, com a expressa concordância da recorrente, corresponde a um adequado entendimento do papel do juiz administrativo (incluindo o tributário), como garante activo da efectividade da tutela jurisdicional que a Constituição assegura aos administrativos. Inversamente, a posição do STA, coonestada pelo precedente acórdão, ao considerar irregular aquela actuação e ao recusar‑se a suprir as pretensas irregularidades, mostra‑se indiferente ao propósito de “sobreposição do imperativo da justiça material aos conceitualismos formalistas”, a que se encontram associados os princípios antiformalista, pro actione ou pro habilitate instantiae . Na verdade, no contexto do presente caso, nenhum direito ou posição jurídica das partes envolvidas nem a racionalidade da decisão judicial a proferir impe­diam que se considerassem supridas as eventuais irregularidades processuais verifica­das. Este suprimento, pelo contrário, surge como uma exigência da prevalência das decisões de mérito sobre as decisões de mera forma, corolário da garantia constitucio­nal da tutela jurisdicional efectiva. Também por estas razões votei no sentido do provimento do recurso. Mário José de Araújo Torres