115/2020 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 115/2020 Processo n.º 398/19 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a A. , SA, foi pelo primeiro interposto recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), do despacho proferido por aquele Tribunal (fls. 1019-1036), no âmbito da impugnação judicial n.º 25/19.2YUSTR, em 11 de março de 2019, que recusou a aplicação do artigo 43.º, n.º 4, dos Estatutos da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14 de maio, “ na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10 da Constituição ”, além de considerar que a mesma norma ofende a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, ao abrigo do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), em conjugação com o artigo 32.º, n.ºs 2 e 10 da Constituição da República Portuguesa. Perante esta decisão, o Ministério Público veio apresentar requerimento de interposição de recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional (fls. 1041). Nesta sequência, preenchidos os pressupostos processuais e admitido o requerimento de interposição de recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, as partes foram notificadas para apresentar as suas alegações (fls. 1048). Apenas o recorrente apresentou alegações (fls. 1050-1064), no seguinte sentido: “Sobre questão idêntica àquela que agora constitui objecto do recurso já o Tribunal Constitucional se pronunciou quando apreciou a constitucionalidade da norma do artigo 67.º, n.º 5, do Estatuto da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, diploma emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º, da Lei n.º 76/2013, de 28 de Agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição. Também o Decreto-Lei n.º 78/2014, que aprovou os Estatutos da AMT, foi emitido ao abrigo do disposto no artigo 3º e 4º da Lei n.º 76/2013 e nos termos do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. 2.1.2. A propósito da inconstitucionalidade orgânica daquele artigo 67.º, nº 5, no Processo n.º 1312/17, da 2.ª Secção, o Ministério Público apresentou as seguintes alegações: “2.4. Como anteriormente dissemos, o Tribunal Constitucional pelo Acórdão n.º 728/2017, julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, a norma do artigo 67.º, n.º 5 do Estatuto da ERS, que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto. Naturalmente que, tendo, quer o Regulamento Sancionatório do Sector Energético, quer a Lei da Concorrência, sido aprovados por diplomas emanados da Assembleia da República, a Lei n.º 9/2013, de 28 de Janeiro e a Lei n.º 19/2012, de 8 de Maio, respectivamente, em relação à norma dos artigos 46.º, n.ºs 4 e 5, do primeiro diploma e do 84.º, n.ºs 4 e 5, do segundo, não se levantaram dúvidas de constitucionalidade orgânica. 2.5. O Decreto-Lei n.º 126/2014, foi emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição. Sobre a competência legislativa do Governo em matéria contraordenacional o Tribunal Constitucional tem uma vasta jurisprudência que pode sintetizar-se na formulação adoptada pelo Acórdão n.º 274/2012: “Conforme dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social. Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e esta­belecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt )”. 2.6. Ora, no Regime Geral das Contraordenações (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro) não consta disposição que de forma expressa nos diga qual o efeito a atribuir às impugnações judiciais de decisões administrativas que apliquem coimas. Porém, como se viu e assim o entendeu o tribunal recorrido, a regra geral é a do efeito é suspensivo. Na verdade, esse entendimento ancora na interpretação conjugada do disposto no artigo 88.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações (RGCO) e do artigo 408.º, n.º 1, alínea a), do CPP, aplicável ex-vi artigo 41.º, n.º 1, do RGCO. Ora, tendo em consideração o sentido da jurisprudência do Tribunal Constitucional e não constando expressamente do RGCO qual o efeito a atribuir ao recurso, poderá colocar-se a dúvida sobre se será convocável, para efeitos de aferir da inconstitucionalidade, o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição. 2.7. Sobre este ponto, diz-se no Acórdão n.º 629/2006: “A única conclusão que, relativamente a tal matéria, o preceito permite adiantar é a de que não veda a outro legislador que preveja a possibilidade de suspensão da execução da sanção acessória. Se o regime geral consente a esse legislador que estabeleça a aplicação das sanções acessórias previstas no preceito, há-de entender-se caber nessa sua competência a possibilidade de poder prever a suspensão da sua execução, pois este é um aspecto muito menos gravoso do que a opção legislativa da previsão de aplicação das sanções acessórias. Deste modo, tais circunstâncias só poderão ser entendidas como correspondendo à concepção do legislador desse regime geral de que o instituto de suspensão da execução de medida de medidas acessórias não integra esse regime geral. É certo que o artigo 32.º do regime geral contém uma norma prescritora do direito subsidiário aplicável, “em tudo o que não for contrário à presente lei” e “no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações”, remetendo para “as normas do Código Penal” e que este diploma substantivo prevê o instituto de suspensão da execução da pena de prisão. Mas este preceito tem o carácter de norma de remissão genérica, não podendo sustentar, sem quaisquer reservas, o entendimento de que as normas subsidiariamente aplicáveis do Código Penal constituam, igualmente, normas integrantes do regime geral das contra-ordenações. Na verdade, a natureza de norma integrante do regime geral poderá ver-se cingida, apenas, ao aspecto da prescrição de qual é o regime subsidiário aplicável, estando a determinação da existência de caso omisso e do direito subsidiário concretamente aplicável fora do sentido da norma”. 2.8. Embora possamos concordar que não se possa sustentar que “ sem qualquer reserva ” (sublinhado nosso) o entendimento de que as normas subsidiariamente aplicadas do CPP integram o regime geral, parece-nos que, no caso, atribuir efeito suspensivo à impugnação integra implicitamente esse regime, podendo até questionar-se que não teria sido por desnecessidade, tal evidência da situação, que a matéria não foi expressamente regulada. Em abono de um tal entendimento podíamos adiantar que a alteração desse regime, tanto quanto pudemos averiguar, consta de lei formal, como sucede, quer com o Regulamento Sancionatório do Sector Energético, quer com a Lei da Concorrência (vd. 2.4.) ao que poderíamos acrescentar, por exemplo, Regime Processual Aplicável às Contraordenações Laborais e de Segurança Social, aprovado pela Lei nº 107/2009, de 14 de Setembro (artigo 35º). Também no Código da Estrada (artigo 186º e 187º) quando o Decreto-lei nº 44/2005, de 23 de Fevereiro alterou o efeito para devolutivo, este diploma foi emitido ao abrigo de lei de autorização legislativa (Lei nº 53/2004, de 4 de Novembro) que habilitava expressamente o Governo a produzir essa alteração (alínea cc)). Posteriormente, quando da reintrodução do efeito suspensivo, essa alteração foi introduzida pela Lei nº 72/2013, de 3 de Setembro. 2.9. A atribuição de efeito devolutivo consiste numa alteração radical do regime geral em matéria fundamental, não se estando, pois, perante “regras secundárias de processo contraordenacional” as quais, sim, o Governo poderia moldar. Assim, só a Assembleia da República ou o Governo, se para tal autorizado, estavam habilitados a editar uma norma com o conteúdo do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos. Porém, essa habilitação não existe, não se vislumbrando na Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto, qualquer autorização por genérica que seja, que conceda ao Governo competência para legislar da forma como o fez. Note-se, por outro lado, que a competência própria do Governo para legislar em matéria contraordenacional e a obrigatoriedade de o fazer respeitando o RGCO, abrange todo o regime, aí se incluindo, naturalmente, as normas de natureza processual, mesmo aquelas que regulam o processo na sua fase administrativa, como se pode ver, por exemplo, pelo afirmado no Acórdão n.º 339/2008, que poderá sumariar-se da seguinte forma: “ * O artigo 181.º, do Código da Estrada, incluindo o seu n.º 4, regula o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória em matéria de contra-ordenações estradais, integrando, pois, o âmbito do direito processual contra-ordenacional. * Na alínea d), do n.º 1, do artigo 165.º, da C.R.P., incluiu-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo. * No artigo 58.º do Regime Geral das Contra-ordenações enunciou-se o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória, nomeadamente a necessidade da mesma conter a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas. Uma vez que esta exigência visa garantir os direitos de defesa do acoimado, designadamente a possibilidade efectiva de impugnação judicial da decisão administrativa, entende-se que tal norma se insere no mencionado regime geral, cuja competência legislativa está reservada à Assembleia da República, não podendo, pois, a mesma ser alterada por diploma emanado do Governo, sem autorização parlamentar. Mas esta exigência de conteúdo não se estende à forma pela qual ela deve ser cumprida, desde que a forma escolhida não ponha em causa as finalidades visadas com essa exigência - a possibilidade do acoimado conhecer quais os factos por cuja prática lhe foi aplicada a coima e as respectivas provas. * A fundamentação mencionada na norma em causa diz respeito "à descrição sumária dos factos, das provas e das circunstâncias relevantes para a decisão." Esta forma de fundamentação da decisão administrativa de aplicação duma coima, por remissão para o auto de notícia, no plano restrito da matéria de facto, continua a permitir que o acoimado tenha um conhecimento perfeito e completo dos factos e das provas que foram considerados para o condenar. * Assim, se o referido regime primário impõe que a decisão administrativa condenatória indique os factos e as provas que fundamentam a aplicação da coima, já a forma pela qual essa indicação pode ser feita, nomeadamente através de remissão para outra peça processual donde conste essa descrição (v.g., auto de notícia), escapa àquela normação primária, pelo que pode ser objecto de acto legislativo do Governo, sem necessidade de autorização da Assembleia da República”. 2.10. Aqui chegados não podemos deixar de referir o Acórdão nº 345/87, que apreciou uma questão de inconstitucionalidade com contornos idênticos à dos autos e julgou inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, na parte em que, como condição do seguimento dos recursos judiciais contra a aplicação de coimas, exige o depósito prévio da coima a recorrentes que, por falta de meios, o não podem efectuar. Pode ler-se nesse aresto: “ 4 - O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social —instituído pela primeira vez, no nosso país, através do Decreto­-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho — veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 411-A/79, como que em «ponto morto», isto é, sem possibilidade de aplicação directa e prática. Mais tarde, tal regime foi integralmente substituído pelo regime constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, presentemente em vigor. Nos artigos 59.º e seguintes deste último diploma governamental prevê-se a possibilidade de a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima por comportamento contra-ordenacional vir a ser judicialmente impugnada por recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área tenha sede essa mesma autoridade administrativa (idêntica era a solução consagrada no Decreto-Lei n.º 232/79, em cujo relatório expressamente se reconhecia que, após algumas hesitações, e em prejuízo da competência como que natural dos tribunais administrativos nesta área, se acabara por decidir atribuir aos tribunais comuns a competência para conhecer de tais recursos). Ora, no capítulo IV do Decreto-Lei n.º 433/82, sujeito à epígrafe «Recurso e processo judiciais», apenas se exige, com vista ao seguimento de um qualquer recurso desta espécie, que o arguido por si, ou por intermédio de defensor, o apresente por escrito à autoridade administrativa que tenha aplicado a coima, no prazo de cinco dias após o seu conhecimento da decisão, e que, logo no requerimento de interposição de recurso, alegue e conclua sumariamente (cf., em especial o artigo 59.º, n. os 2 e 3). Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.º 433/82. O n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, que impõe ao arguido o ónus de preliminarmente depositar o quantum da coima — alterou assim, ainda que apenas para um particular leque de ilícitos de mera ordenação social, e radicalmente, o regime geral de impugnação das decisões administrativas aplicativas de coimas. 5 — Com esta modificação, embora só sectorial, desse regime geral, entrou o Governo, na realidade, e como de seguida se vai ver, na área de reserva legislativa parlamentar. Já antes da revisão constitucional, quando a situação, ao nível da CRP, não era em absoluto líquida, teve o Executivo o cuidado, para editar o Decreto-Lei n.º 433/82, de se munir antecipadamente de uma autorização legislativa, da autorização constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto. Depois da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, tudo ficou claro nesse domínio, e o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP passou a dispor, expressamente, que competia em exclusivo à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do processo relativo aos ilícitos de mera ordenação social. Nesse regime processual geral — o ingenium da lei proíbe mesmo outra interpretação — não podem deixar de estar compreendidas as regras onde se compendiem os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coima, já que em causa está então um ponto crucial de tal regime (cf. o artigo 268.º, n.º 3, da CRP, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios). Nesta perspectiva, é evidente que o apontado desvio ao regime geral do processo contra-ordenacional, desvio constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, se traduziu numa intromissão ilícita do Executivo na área que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, desde a revisão constitucional, vinha guardando para a Assembleia da Re­pública. Como em certa medida flui do discurso antecedente, a competência legislativa do Governo comporta um espaço interior (em que actua por direito próprio) e um espaço exterior (em que actua por delegação da Assembleia da República). In casu, todavia, o Executivo exercitou a sua competência nesse espaço exterior, mas sem que se verificasse a condição de que dependia a legitimidade de tal exercício: a autorização parlamentar. É exacto que formalmente o Decreto-Lei n.º 21/85 foi emitido pelo Governo no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13 de Julho. Contudo, não se prevendo em tal autorização a possibilidade de alteração, em qualquer grau, do regime geral do processo contra-ordenacional, de concluir é, em última instância, que o Governo, em níveis substanciais, e pelo que se reporta à norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, agiu a descoberto (tanto monta a não invocação de autorização legislativa, como a invocação de autorização que não cobre o instituto sobre o qual se legisla). A inconstitucionalidade orgânica de toda a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 — e já não só do segmento normativo realmente desaplicado — é assim incontestável.” (…) Em conclusão entendemos, pois, que a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos, é organicamente inconstitucional por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição. Porém, se se considerar que ter o recurso, em regra, efeito suspensivo não integra o regime geral constante RGCO, não sendo, por isso, convocável o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP, então concordamos com a fundamentação constante do Acórdão n.º 728/2017, que considerou estar-se perante uma violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição. 3. Conclusão 1.º - Numa jurisprudência uniforme, o Tribunal Constitucional tem entendido que, sendo da competência reservada da Assembleia da República – ou do Governo se para tal habilitado – legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição), o Governo, dentro dos limites do regime geral e no exercício da sua competência legislativa concorrente, pode criar contraordenações novas e esta­belecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional. 2.º - Implicitamente, integra o regime geral das contraordenações, ter efeito suspensivo o recurso (impugnação judicial) interposto de decisão administrativa que aplique uma coima. 3.º - Assim, porque se trata de uma alteração substancial desse regime, só a Assembleia da República, ou o Governo se munido de uma autorização legislativa, poderia legislar no sentido de esse recurso ter, em regra, efeito devolutivo. 4.º - Os Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS) foram aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição. 5.º - Não servindo a Lei nº 67/2013, de credencial bastante, a norma do artigo 67º, nº 5, dos Estatutos, enquanto determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da ERS em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, é inconstitucional por violação do artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição. 6.º - De qualquer forma, mesmo que se entenda que aquele artigo 165º, nº 1, alínea d), não é convocável, sempre a norma seria organicamente inconstitucional por violação do artigo 165.º, nº 1, alínea b), da Constituição.” 2.1.3. Aquela norma foi julgada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, por diversos acórdãos, designadamente pelos n.ºs 187/2017, 335/2018, 336/2018 e 363/2018. No seguimento do pedido de generalização do juízo de inconstitucionalidade apresentado pelo Ministério Público ao abrigo do artigo 82.º da LTC, o Tribunal Constitucional, pelo Acórdão n.º 74/2019, declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquela norma. 2.1.4. Sendo, pois, a fundamentação constante deste aresto aplicável à norma cuja constitucionalidade agora cumpre apreciar, para ela remetemos. Inconstitucionalidade material Sobre a constitucionalidade material de normas de conteúdo idêntico, também o Tribunal Constitucional se pronunciou. Assim, o Acórdão n.º 376/2016, não julgou inconstitucional a norma extraída do artigo 84.º, n.ºs 4 e 5, da Lei n.º 19/2012, de 8 de Maio (Lei da Concorrência), segundo a qual a impugnação interposta de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coimas tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução; O Acórdão n.º 675/2016, julgou inconstitucional a norma extraída dos n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução da decisão; O Acórdão n.º 123/2018, proferido bem Plenário, não julgou inconstitucional a norma extraída dos n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético (RSSE), aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, a qual determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para a impugnante, decorrente da execução da decisão; O Acórdão n.º 470/2018, não julgou inconstitucional a norma extraída do artigo 228.º-A do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 157/2014, de 24 de outubro, o qual determina que a impugnação de decisões proferidas pelo Banco de Portugal só tem efeito suspensivo se o recorrente prestar garantia, no prazo de 20 dias, no valor de metade da coima aplicada, salvo se demonstrar, em igual prazo, que não a pode prestar, no todo ou em parte, por insuficiência de meios. 2.2.2. Segundo o n.º 2, do artigo 1.º do Estatuto da Autoridade de Mobilidade e dos Transportes, esta tem a seguinte missão: “Artigo 1.º Natureza, missão e âmbito (…) 2 – A AMT tem por missão regular e fiscalizar o setor da mobilidade e dos transportes terrestres, fluviais, ferroviários, e respetivas infraestruturas, e da atividade económica no setor dos portos comerciais e transportes marítimos, enquanto serviços de interesse económico geral e atividades baseadas em redes, através dos seus poderes de regulamentação, supervisão, fiscalização e sancionatórios, com atribuições em matéria de proteção dos direitos e interesses dos consumidores e de promoção e defesa da concorrência dos setores privados, público, cooperativo e social, nos termos dos presentes estatutos e demais instrumentos jurídicos. (…)” No artigo 5º diz-nos quais são as atribuições da AMT “para garantia da realização da missão prevista no artigo 1.º”. 2.2.3. O Ministério Público, nos processos em que se discutia a inconstitucionalidade material das normas anteriormente referidas (ponto 2.2.1) sempre sustentou a não inconstitucionalidade. Tendo em atenção que também agora estamos perante as competências de uma entidade reguladora, não vemos razão para nos afastarmos daquele entendimento. 2.2.4. Assim, remetendo para a fundamentação constante dos Acórdãos n.ºs 675/2016, 123/2018 e 470/2018, deve ser proferido um juízo de não inconstitucionalidade. 3. Conclusão 1- A norma do artigo 43.º, n.º 4, dos Estatutos da AMT, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14.05, na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão, é organicamente inconstitucional por violação por violação do artigo 165º, nº 1, alíneas b) e d) , em conjugação com o artigo 32º, nºs 2 e 10, ambos da Constituição. 2 - A mesma norma não é materialmente inconstitucional, pois não viola o artigo 20.º da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição”. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação a) Delimitação do objeto do recurso 4. Como já se consignou supra , a norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada diz respeito ao artigo 43.º, n.º 4 dos Estatutos da AMT, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2014, na dimensão segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão . Dispõe o aludido preceito: «Artigo 43.º Controlo pelo tribunal competente (…) 4 – O recurso tem efeito meramente devolutivo, podendo o recorrente, no caso de decisões que apliquem coimas ou outras sanções previstas na lei, requerer, ao interpor o recurso, que o mesmo tenha efeito suspensivo, quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, ficando a atribuição desse efeito condicionada à efetiva prestação de caução no prazo fixado pelo tribunal ». A constitucionalidade da norma extraída de tal preceito é questionada à luz de vários parâmetros constitucionais que preveem, respetivamente: « Artigo 18.º (Força jurídica) […] 2. A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. […] Artigo 20.º (Acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva) A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos. Todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas, ao patrocínio judiciário e a fazer-se acompanhar por advogado perante qualquer autoridade. A lei define e assegura a adequada proteção do segredo de justiça. Todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo. Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos. Artigo 32.º (Garantias de processo criminal) 2. Todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação, devendo ser julgado no mais curto prazo compatível com as garantias de defesa. […] 10. Nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa. Artigo 165.º 1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: […] b) Direitos, liberdades e garantias; […] d) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo». 5. Apresentado o enquadramento normativo relevante para a presente fiscalização de constitucionalidade, importa, antes de passar à apreciação do seu mérito propriamente dito, articular a orientação jurisprudencial que tem sido firmada pelo Tribunal Constitucional nesta matéria, de forma a verificar em que medida a questão levantada nestes autos se aproxima ou se distancia daquela. b) Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre a atribuição de efeito suspensivo em impugnações judiciais de decisões de autoridade reguladora que apliquem coimas, mediante a prestação de caução 6. Recentemente, no Acórdão n.º 776/2019 (este, e todos os demais, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt ), o Tribunal Constitucional pronunciou-se, em Plenário, pela não inconstitucionalidade de uma norma semelhante à ora em apreciação, podendo sustentar-se que versa também sobre a matéria em apreço; trata-se da norma que determina que a impugnação judicial de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima têm, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, em sua substituição, nos termos do artigo 84.º, n.º 5, do Regime Jurídico da Concorrência. Este aresto teve origem na oposição de julgados gerada entre os Acórdãos n.º 445/2018 e 376/2016. Vejamos, por partes. 7. No Acórdão n.º 376/2016, estava em causa a constitucionalidade da norma dos n.ºs 4 e 5 do artigo 84.º da Lei da Concorrência, na parte em que condiciona a atribuição de efeito suspensivo à impugnação de decisões da Autoridade da Concorrência, por ofensa ao princípio da presunção de inocência, do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva, nos termos respetivamente dos artigos 32.º, n.º 2; 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Importa destacar que, nesse acórdão, o Tribunal entendeu que “ não se justifica verificar se as normas sindicadas violam os parâmetros constitucionais invocados por não acautelarem a situação de um interessado que não disponha de meios económicos para prestar a caução que aí é imposta, por não ser essa a situação do caso e uma tal interpretação normativa não ter constituído ratio decidendi , mas um mero obiter dictum”. Não obstante, quanto à extensão da análise constitucional, o aresto determinou que deveriam, naquele caso, ser “ perspetivadas as especificidades constantes do regime consagrado na atual Lei da Concorrência para os processos de contraordenação intentados pela Autoridade da Concorrência, designadamente no que respeita à impugnação judicial das decisões proferidas no exercício dos seus poderes sancionatórios ”. Relativamente ao mérito, entendeu o Tribunal, então, que a margem de conformação do legislador permite a modelação do acesso aos tribunais, desde que não sejam criados obstáculos excessivos e materialmente injustificados para a fruição de tal direito e, por outro lado, que “ a atribuição de mero efeito devolutivo à impugnação judicial permite que, na sua pendência, a Autoridade da Concorrência execute a coima, consolidando-se no plano factual, apesar da impugnação contenciosa, a lesão do direito. A procedência do recurso, se tardia, não evitará a lesão efetiva do direito nem garantirá a sua plena reintegração. Porém, não parece que se possa extrair do princípio da tutela jurisdicional efetiva, mesmo estando em causa a impugnação contenciosa de atos administrativos lesivos dos direitos dos particulares, a imposição constitucional da regra do efeito suspensivo ”. Isso significa que, atenta a natureza da Autoridade da Concorrência e do regime jusconcorrencial, no quadro do Direito da União Europeia, as coimas fixadas pela prática de infrações legalmente previstas neste domínio têm a finalidade de salvaguardar o interesse coletivo dos bens jurídicos submetidos a esta regulação administrativa. Neste concreto contexto, a possibilidade de prestação de caução, “ pela forma e montante julgados adequados ao caso concreto pelo tribunal, permite acautelar os ponderados riscos de lesão efetiva do direito, em caso de procedência do recurso, sem comprometer a efetividade da sanção, no caso da sua improcedência. Deste modo, introduz-se no sistema uma «válvula de escape» que lhe retira rigidez e automaticidade, permitindo o balanceamento, que se crê razoável e proporcionado, entre a proteção da esfera individual do arguido e a realização do interesse público ”. Assim, foi afastada a invocação de inconstitucionalidade à luz dos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição. Quanto ao princípio da presunção de inocência, o Acórdão n.º 376/2016 distinguiu o seu alcance entre a garantia dos números 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição, concluindo que, embora tal norma não seja exclusiva do processo penal, no âmbito disciplinar ou contraordenacional o seu sentido não é equivalente no que toca às decisões condenatórias. Ou seja, não se pode transpor, sem mais, para a esfera das contraordenações, a imposição de verificação do trânsito em julgado das condenações (penais) para que sejam aplicadas as coimas, tendo em vista o sentido e o alcance distintos das garantias de processo em cada regime. Com isso, o Tribunal não julgou inconstitucional a norma extraída do artigo 84.º, nºs. 4 e 5, do Regime Jurídico da Concorrência, permitindo que, neste quadro legal, só seja atribuído efeito suspensivo ao recurso jurisdicional, quando a execução da decisão contraordenacional cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução. 8. Por sua vez, no Acórdão n.º 445/2018, da 1ª Secção, o objeto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade envolveu a recusa de aplicação da norma constante do artigo 84.º, n.º 5, do Regime Jurídico da Concorrência – isto é, parcialmente coincidente, em termos formais, mas totalmente análoga, em termos materiais, à norma objeto do Acórdão n.º 376/2016. Ocorre que, neste caso, o tribunal a quo havia verificado a inconstitucionalidade de tal dimensão normativa, sob a égide dos mesmos preceitos examinados no processo antes visto, a saber, os artigos 20.º, n.º 1, 268.º, n.º 4 e 32.º, n.º 10, além do artigo 18.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa. O Acórdão n.º 445/2018, recordando a fundamentação do Acórdão n.º 674/2016, que, diferentemente do Acórdão n.º 376/2016, havia julgado inconstitucional a norma em apreço, remete a este mesmo juízo. A premissa de que partem os arestos é de que se trata “ de normas que se limitam a estabelecer a disciplina, concretamente o efeito, do recurso da decisão sancionatória, em que a prestação da caução emerge como um ónus para o recorrente que pretenda obter o efeito suspensivo, e não a definição do regime de execução de uma medida antecipatória da sanção administrativamente imposta. A execução da coima é consequência prática do regime que impõe a prestação de caução, não constituindo, porém, o seu conteúdo normativo. Neste domínio, o arguido continua a presumir-se inocente até se tornar definitiva a decisão judicial relativa à impugnação da sanção contra si proferida, pelo menos prima facie . De facto, incidindo a questão de constitucionalidade sobre a disciplina do efeito do recurso, mais concretamente sobre a imposição de um ónus (imposição de prestação de caução) como condição da atribuição de efeito suspensivo ao recurso de impugnação da decisão sancionatória, é sobre esse ónus que deve incidir a avaliação de conformidade constitucional ”. Nesse sentido, conquanto reconheça a ampla margem de conformação disponível ao legislador quanto ao acesso à jurisdição, os acórdãos asseveram que o “ ónus imposto ao recorrente pela norma sindicada reporta-se tão-somente ao efeito do recurso. No entanto, por sua causa, o recurso à via judicial para impugnar a decisão administrativa só consegue impedir a imediata execução da sanção administrativa visada pela impugnação, provado que seja o “prejuízo considerável” que a sua execução causa, mediante a prestação de uma caução que substitua o pagamento da coima. Desta forma, a norma condiciona o efeito útil imediato da impugnação a um ónus que, afinal, se concretiza no cumprimento de uma prestação que equivale ao cumprimento da coima. Daqui resulta que, de facto, antes de contestar judicialmente a sanção aplicada, o sancionado é, na prática, obrigado a cumpri-la. Note-se o elevado nível de oneração imposto: não só é necessário demonstrar que a execução da decisão sancionatória causa ‘prejuízo considerável’ como, para além disso, é necessário prestar uma caução em sua substituição – tendo como consequência a concretização do referido prejuízo. A norma sindicada cria, na verdade, um obstáculo ao efetivo direito de tutela contra atos lesivos da administração pública que, por incidir sobre os efeitos da impugnação de uma medida sancionatória, se reflete negativamente na presunção de inocência garantida ao arguido ”. Além de afirmar, in casu , que o princípio da proporcionalidade também não foi observado, porquanto a própria Lei da Concorrência prevê mecanismos menos gravosos para a consecução da finalidade a que se destina tal regulação, nomeadamente a suspensão da prática proibida ou medidas provisórias que restabeleçam a regularidade concorrencial, o acórdão abraça, igualmente, o fundamento segundo o qual a “ desconsideração total da situação económica do visado onera desproporcionadamente o sacrifício infligido no direito fundamental do acesso à justiça individual para atingir o benefício de interesse público prosseguido ”. Por outras palavras, a hipótese de prestação de caução de igual valor ao da sanção aplicada, que não pondere se os arguidos têm, ou não, meios para a satisfazer ofende o direito constitucionalmente consagrado de acesso aos tribunais. Assim, transpondo tais fundamentos – do Acórdão n.º 674/2016 –, o Acórdão n.º 445/2018 julgou inconstitucional a norma do artigo 84.º, n.º 5, do Regime Jurídico da Concorrência, por determinar que ao recurso das decisões proferidas pela Autoridade da Concorrência que apliquem coimas apenas pode ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução em sua substituição, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, e concretizado, no âmbito da justiça administrativa, no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18.º, n.º 2, e com o princípio da presunção de inocência em processo contra-ordenacional, decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição. 9. Como antecipado supra , a divergência jurisprudencial entre os Acórdãos n.º 445/2018 e 376/2016 foi sanada pelo Acórdão n.º 776/2019, que cumpre agora analisar. Nesta senda, o Acórdão n.º 776/2019 enfrentou o mérito da questão com base na especificidade dos regimes de contraordenação, cujos efeitos, em cada caso, têm “ subjacente um conflito de interesses contrapostos: o da Administração e o do acoimado. À Administração interessa que a execução da coima seja célere e eficaz, isto é, que se inicie o mais cedo e o mais rapidamente possível; ao arguido interessa que a execução da coima seja justa, isto é, que se inicie após o trânsito em julgado da impugnação judicial, para que haja segurança de que não se sacrifica indevidamente o seu património. Não há dúvida que o efeito meramente devolutivo da impugnação, ao possibilitar a execução imediata da coima, protege a efetividade do poder sancionatório da Administração e que o efeito suspensivo, ao esperar pelo trânsito em julgado da coima, protege os interesses do acoimado ”. Este recente Acórdão n.º 776/2019 assenta os seus fundamentos nas mesmas razões acolhidas no precedentemente proferido Acórdão n.º 123/2018, cujos contornos específicos analisaremos a seguir. De qualquer forma, releva, antes, perscrutar o conteúdo ipso jure da fundamentação em causa. Num primeiro eixo, a transposição dos fundamentos da decisão radicou no julgamento acerca da compatibilidade com a garantia constitucional de tutela jurisdicional efetiva e de acesso à justiça da solução legal que consagra a dependência de atribuição de efeito suspensivo, em impugnações judiciais de contraordenações, à prestação de caução. Nesse sentido, afirmaram os acórdãos, a regra do efeito meramente devolutivo “ implica uma restrição oblíqua, na medida em que impõe um ónus significativo – a demonstração de prejuízo considerável e a prestação de caução substitutiva –, para a suspensão dos efeitos da decisão impugnada. Por outras palavras, a lei não interdita, mas condiciona, o acesso aos tribunais ”. Apesar disso, entendeu o Tribunal que o ónus que impende sobre a suspensão da execução de uma decisão sancionatória impugnada não “ onera o acesso aos tribunais para que estes apreciem a justeza da condenação proferida e da sanção aplicada no procedimento contraordenacional; o que se onera é a obtenção de uma vantagem normalmente associada à impugnação judicial das decisões sancionatórias da Administração no âmbito de procedimento contraordenacional, mas que com ela indubitavelmente se não confunde ”. Ora, não havendo obstáculo para se provocar a intervenção judicial, o referido ónus não atinge o direito de acesso aos tribunais, na medida em que não acarreta um prejuízo adicional para o acoimado na esfera da sua eventual pretensão impugnatória. Já num segundo eixo, analisou-se a presunção de inocência, em conjugação com o princípio da proporcionalidade. Neste particular, consignou-se que tal garantia, inscrita no número 2 do artigo 32.º da Constituição, é aplicável também aos processos contraordenacionais, em razão do que prevê este dispositivo no seu número 10, e por ser um princípio material do Estado de direito democrático. Por conseguinte, até ao trânsito em julgado de uma sentença condenatória o arguido é presumido inocente, independentemente da natureza específica do processo sancionatório (ponto 14). O que importava confirmar, naquele processo, segundo o Tribunal, era se seria a exigência de prestação de caução de substituição um meio excessivo para alcançar as finalidades de cumprimento da sanção e de impedimento de manobras dilatórias. Concluiu-se, na ocasião, após o exercício de ponderação à luz da necessidade/exigibilidade, da adequação/idoneidade e da proporcionalidade em sentido estrido, que a solução legal engendrada era legítima e a mais eficaz para salvaguardar os bens jurídicos em destaque. Assim, o Acórdão n.º 776/2019 resolveu a oposição de julgados, decidindo que o efeito consagrado no n.º 5 do artigo 84.º da Lei da Concorrência não ofende os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da presunção de inocência, em conjugação com o princípio da proibição do excesso e, por isso, não se afigura inconstitucional que a impugnação judicial de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima tenham, em regra, efeito meramente devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, em sua substituição. 10. Como já antecipado, as razões de decidir do Acórdão n.º 776/2019 foram inspiradas na fundamentação do Acórdão n.º 123/2018. No entanto, é de salientar que os dois arestos não tratam exatamente da mesma matéria. Enquanto o primeiro abordou a validade constitucional do Regime Jurídico da Concorrência, o segundo versou sobre o Regulamento Sancionatório do Setor Energético. Nesta conformidade, passemos a analisar os contornos próprios do Acórdão n.º 123/2018. O aresto também teve como origem um antagonismo jurisprudencial veiculado, por um lado, pelo Acórdão n.º 675/2016 e, por outro, pelo Acórdão n.º 397/2017. Neste, a norma extraída dos n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do Regime Sancionatório do Setor Energético, aprovado pela Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro, a qual determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para o impugnante, decorrente da execução da decisão, não foi julgada inconstitucional, pela 3ª Secção. Naquele, a 1ª Secção deste Tribunal julgou inconstitucional a mesma dimensão normativa por “ por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, concretizado, no âmbito da justiça administrativa, no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição ”. Coubr, por isso, ao Acórdão n.º 123/2018 formular o juízo constitucional harmonizador, nos termos transcritos supra , conforme reproduzidos pelo Acórdão n.º 776/2019. Fê-lo no sentido da não inconstitucionalidade da norma em apreço por se considerar legítima, em última análise, e sem prejuízo da ratio que vimos de expor, a efetividade aplicativa das coimas, na medida em que têm como objetivo preservar o interesse público na regulação eficaz dos mercados energéticos e, ainda, por considerar que a Lei n.º 9/2013, ao determinar que a medida da coima atenda à situação económica do visado desse mercado e que a forma de prestar a caução substitutiva pode ser feita em diferentes modalidades (títulos de crédito, garantias bancárias ou reais), satisfaz os critérios constitucionais em disputa. 11. Cabe ainda mencionar o Acórdão n.º 470/2018, que abordou o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras – aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro –, cuja norma ínsita ao artigo 228.º-A prevê que a impugnação de decisão proferida pelo Banco de Portugal em processos de contraordenação só tem efeito suspensivo se o impugnante prestar, no prazo de 20 (vinte) dias, garantia no valor de metade da coima aplicada, salvo se demonstrar que não a pode prestar, no todo ou em parte, por insuficiência de meios. A dimensão normativa em causa foi aditada pelo Decreto-Lei n.º 157/2014, de 24 de outubro, ao regime citado, na sequência da autorização legislativa dada ao Governo pela Lei n.º 46/2014, de 28 de julho, em transposição da Diretiva 2013/36/UE. Uma vez que os parâmetros constitucionais invocados naquele processo foram os mesmos presentes no Acórdão n.º 123/2018, o Tribunal remeteu a sua fundamentação para a da decisão anterior e já explanada supra . Nesse sentido, entendeu-se que “ as considerações feitas a propósito da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, são plenamente aplicáveis ao caso do Banco de Portugal, entidade independente com poderes de supervisão e sancionatórios, no âmbito do sector bancário e no Sistema Europeu de Bancos Centrais […] e, ainda, no quadro do Sistema Europeu de Supervisão Financeira […] e do Mecanismo Único de Supervisão. Também neste caso, é o intenso interesse público na eficácia da regulação do sector bancário, decorrente da premência das necessidades que satisfazem, da expressão económica da atividade que nele se desenvolve e da importância estratégica da política que lhes diz respeito, que explica a preocupação do legislador em garantir a efetividade das coimas aplicadas pelo Banco de Portugal. A regra do efeito meramente devolutivo da impugnação judicial, nos termos da qual esta não obsta à execução da sanção, tem por desideratos principais acautelar o cumprimento das sanções pelas entidades sancionadas e dissuadir o recurso aos tribunais com intuito dilatório. Conclui-se, pois, que o regime consagrado no artigo 228.º-A do RGICSF não ofende os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da presunção de inocência, em conjugação com o princípio da proibição do excesso ”. 12 . Finalmente, a matéria sobre a atribuição de efeito suspensivo em impugnações judiciais de decisões de autoridade reguladora que apliquem coimas, mediante a prestação de caução, foi também apreciada em sede do Acórdão n.º 74/2019. Nesse aresto, na senda das decisões proferidas pelos Acórdãos n.ºs 335/2018, 336/2018 e 363/2018, o representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu a declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão . O parâmetro constitucional tido por ofendido era a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), em conjugação com o artigo 32.º, n.ºs 2 e 10 da CRP. Recorda o Acórdão n.º 74/2019 que “ a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da ERS é idêntica à que foi consagrada no n.º 5 do artigo 84.º da Lei da Concorrência (Lei n.º 19/2012, de 8 de maio) para as sanções aplicadas pela Autoridade da Concorrência; assume identidade com a dos n.ºs 4 e 5 do artigo 46.º do regime sancionatório do setor energético (Lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro), relativamente às sanções aplicadas pela Entidade Reguladora do Setor Energético; e também com a norma do n.º 4 do artigo 43.º dos Estatutos da Autoridade de Mobilidade e dos Transportes, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14 de maio (também ele emitido com o propósito de dar cumprimento à obrigação de adaptação à lei quadro das entidades reguladoras, editada em 2013) ”. No entanto, afirma também que “ o afastamento do efeito suspensivo do recurso enquanto regime-regra não é transversal a todos os regimes contraordenacionais atinentes a entidades reguladoras. Conservam o modelo geral de atribuição de efeito suspensivo à impugnação das sanções por elas aplicadas, os recursos de decisões da Autoridade Nacional de Comunicações que imponham coimas (artigo 51.º, n.º 3, dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 39/2015, de 16 de março); os recursos de decisões da Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (artigo 416º do Código de Valores Mobiliários); da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (artigo 52.º dos Estatutos, aprovados pela Lei n.º 10/2014, de 6 de março); da Autoridade Nacional da Aviação Civil (artigo 41.º, n.º 2, dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 40/2015, de 16 de março); e da Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (artigo 209.º da Lei n.º 147/2015, de 9 de setembro) ”. Ora, para o que interessa no presente, a específica dimensão normativa dos Estatutos da ERS acerca da atribuição de efeito suspensivo para as coimas por si aplicadas foi, como destacado, diversas vezes, julgada inconstitucional por ofensa à reserva de competência legislativa da Assembleia da República. Isto porque, segundo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, a limitação da natureza dos efeitos do recurso – neste caso, de suspensão – constitui uma restrição a direitos, liberdades e garantias, em especial, ao princípio da presunção de inocência. Também o confirmou o acórdão em apreço, asseverando que a norma atacada, efetivamente, “ constitui uma supressão de tal garantia constitucional ”. Assim, concluiu impor-se a aplicação do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, restaurando a exclusiva competência da Assembleia da República nesta matéria. Como não foi concedida autorização ao Governo para que legislasse em tal âmbito concreto, o regime positivado – Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014 – enfermou de inconstitucionalidade orgânica. Além disso, porém, o Tribunal assinalou que o regime em causa violava, igualmente, outro parâmetro constitucional, a saber, a parte final da alínea d) do mesmo n.º 1 do artigo 165.º, na medida em que “ é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, definir a natureza do ilícito, a tipologia sancionatória dos ilícitos contraordenacionais, fixar os limites mínimo e máximo das coimas, assim como definir as linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Significa isto que o Governo só pode editar normas, que façam parte do regime geral das infrações contraordenacionais, desde que munido de autorização legislativa, podendo legislar, sem necessidade de autorização parlamentar, fora desse regime geral, designadamente, na criação de concretos ilícitos contraordenacionais e fixação da moldura das coimas que cabem a cada infração, desde que se mova dentro dos limites da lei de enquadramento, e bem assim na estatuição de regras secundárias do processo contraordenacional correspondente ”. Tendo o Decreto-Lei n.º 126/2014 sido elaborado pelo Governo no exercício da sua competência legislativa geral, ao abrigo do artigo 198.º, n.º 1, al. a), da Constituição, o Acórdão n.º 74/2019 considerou que cumpria averiguar se a dimensão normativa então assacada respeitaria os limites da natureza geral da atividade legiferante acometida aos poderes governamentais. Sem dúvida, determinou o aresto que, à luz do artigo 58.º do Regime Geral das Contraordenações, em que estão fixados os critérios que devem ser seguidos pelas decisões que apliquem coimas ou sanções acessórias, “ o legislador governamental, ao estipular como regime-regra da impugnação judicial o efeito devolutivo, veio regular matéria coberta pelo regime geral do processo contraordenacional , que alterou no âmbito regulatório da saúde, sem que se encontrasse credenciado por autorização parlamentar, infringindo, desse modo, a reserva relativa de competência da Assembleia da República, estabelecida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição ” (destacado). Nesta conformidade, o acórdão decidiu declarar inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo sujeita à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), em conjugação com o artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, ambos da Constituição . c) Mérito 13 . Analisada a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre a atribuição de efeito suspensivo, em impugnações judiciais, às decisões de autoridade reguladora que apliquem coimas, mediante a prestação de caução, importa passarmos à apreciação do mérito do presente recurso. Comecemos pela questão de inconstitucionalidade orgânica do artigo 43.º, n.º 4, dos Estatutos da AMT (aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2014 e alterados pelo Decreto-Lei n.º 18/2015), por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), conjugado com o artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, da Constituição da República Portuguesa. Como exposto no seu preâmbulo, o Decreto-Lei n.º 78/2014 foi adotado pelo Governo para reestruturar a regulação dos transportes terrestres, fluviais e marítimos, e das suas infraestruturas, culminando na substituição, em tais matérias, do antigo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. (IMT, I.P.) pela Autoridade da Mobilidade e dos Transportes. Nesse diapasão, o Governo baseou a sua ação legislativa nos artigos 3.º e 4.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto (Lei-Quadro das Entidades Reguladoras), e na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição. Com isso, decretou a aprovação dos Estatutos da AMT, bem como o regime regulatório a ele afeto. Resta verificar se, de facto, a instituição desse regime regulatório respeita os ditames constitucionais acerca da competência legislativa governamental. Como explicitado, o Governo fundamentou a validade formal da aprovação do Decreto-Lei n.º 78/2014 na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, segundo a qual o Governo tem competência para fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República. Ocorre que, na esteira do aludido Acórdão n.º 74/2019, temos que averiguar se o poder legiferante em causa comporta a definição dos efeitos do recurso judicial impugnatório de condenação por infração contraordenacional, tal como fixado pelo artigo 43.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 78/2014. Para tanto, é necessário examinar a natureza dessa matéria, a fim de confirmar, ou infirmar, que a sua atribuição está, ou não, reservada à Assembleia da República. O Tribunal Constitucional já se pronunciou a esse respeito, mormente nos Acórdãos n.º 123/2018 e 74/2019, ambos já referidos. No primeiro, o Tribunal determinou, no contexto do setor energético, que a medida que estipula o condicionamento do efeito suspensivo do recurso contra aplicação de coima à efetiva prestação de caução contém um sacrifício da presunção de inocência com “desvalor constitucional” (ponto 16). Contudo, naquele caso, esta constatação foi feita durante a realização do teste de proporcionalidade do regime aí analisado, na vertente do subprincípio da proporcionalidade, que, ao fim, não levantou uma desconformidade constitucional passível de fundamentar a sua incompatibilidade com a Constituição. Com efeito, para o deslinde do presente recurso, o que releva do condicionamento do efeito suspensivo é um aspeto distinto, tendo em consideração que o sacrifício da presunção de inocência , presente na dimensão normativa, concretamente delimitada, que constitui o objeto destes autos, – independentemente da sua intensidade e, consequentemente, da sua proporcionalidade – está na órbita competencial do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, sendo assente que o princípio da presunção de inocência, constante do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, abrange um direito fundamental enquadrável na categoria dos direitos, liberdades e garantias. Assim, qualquer restrição sobre o mesmo, por mais ténue que possa considerar-se, recairá sempre na esfera reserva de competência legislativa da Assembleia da República. Há, é certo, uma outra possibilidade, constitucionalmente prevista no mesmo dispositivo: a Assembleia da República pode autorizar o Governo a legislar sobre os direitos, liberdades e garantias. Porém, no caso concreto do Decreto-Lei n.º 74/2014, não houve qualquer autorização parlamentar para permitir que o Poder Executivo do Estado avançasse com a produção legislativa de uma norma como a que se encontra no artigo 43.º, n.º 4, desse diploma. Não pode, de facto, afirmar-se que tal autorização legislativa conste dos artigos 3.º e 4.º, ou mesmo do artigo 7.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto (Lei-Quadro das Entidades Reguladoras), na medida em que aquelas normas se limitam a definir a natureza jurídica e requisitos de funcionamento institucional e administrativo das Entidades Reguladoras (caso dos artigos 3.º e 4.º) e a autorizar o Governo a “ definir e aprovar por decreto-lei os estatutos da entidade reguladora ”, com obrigatoriedade de inclusão de um conjunto de elementos concretos, mas sem que em parte alguma se aluda a uma autorização legislativa para legislar em matéria de direitos, liberdades e garantias, em geral, ou sobre o direito de acesso à justiça e o princípio da presunção de inocência, em particular (artigo 7.º). Por estas razões, é forçoso concluir que houve, no processo legislativo conducente à adoção da norma objeto do presente recurso, ofensa da reserva de competência legislativa determinada pela alínea b) do número 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa. Não obstante, decorre, ainda, da fundamentação do Acórdão n.º 74/2019, já mencionado e plenamente aplicável ao caso em apreço, a inobservância do parâmetro da alínea d) do mesmo dispositivo constitucional. Retomando a expressão daquele aresto: “A norma em apreço, relativa ao efeito do recurso judicial em condenação por infração contraordenacional, foi editada pelo Governo ao abrigo da sua competência legislativa geral, prescrita no artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, da qual decorre, como se viu, habilitação legiferante para a definição das normas secundárias do regime processual contraordenacional em questão. Coloca-se, pois, a questão de saber se a solução normativa instituída se conteve nesse âmbito, sem atingir uma das traves mestras em que assenta o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social. A resposta não pode deixar de ser negativa. 12 . O Regime Geral das Contraordenações (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, não contém diretamente no seu enunciado a disciplina sobre a matéria do efeito do recurso judicial da decisão final condenatória proferida pela entidade administrativa. Conforme entendimento doutrinário e jurisprudencial uniforme, essa matéria encontra-se compreendida na remissão operada pelo artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, para a aplicação subsidiária, com as devidas adaptações, dos «preceitos reguladores do processo criminal» (e não apenas as normas contidas no Código de Processo Penal), designadamente, para a norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do CPP, que consagra o efeito suspensivo da decisão condenatória, implicando que esta, por via de princípio, não pode ser executada sem prévia decisão do recurso. A afinidade estrutural e material entre os dois ramos do direito sancionatório público, subjacente ao mecanismo de reenvio normativo, encontra manifestação plena na matéria do efeito do recurso e exequibilidade da decisão impugnada, pela sua fundamentalidade, integrando opção político-legislativa estruturante e basilar, ordenadora quer do direito penal, quer do direito contraordenacional. Na verdade, e como se referiu nos Acórdãos n.º 335/2018, 336/2018, 363/2018 e 394/2018, para além da referida remissão para o regime do processo penal, o diploma de enquadramento do direito de ordenação social não deixou de integrar disciplina que tem implícita a opção fundamental pelo efeito suspensivo da impugnação judicial, vedando a execução da decisão administrativa sancionatória em caso da impugnação prevista no artigo 59.º do RGCO. É o que decorre do artigo 58.º do RGCO, onde se estipulam os requisitos a que deve obedecer a decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias, sendo imposta a explicitação, no texto da própria decisão, que a condenação apenas se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada [n.º 2, alínea a)] e que o termo inicial do prazo para pagamento da coima apenas ocorre «após o caracter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão» [n.º 3, alínea a)]. Temos, então, que o legislador governamental, ao estipular como regime-regra da impugnação judicial o efeito devolutivo, veio regular matéria coberta pelo regime geral do processo contraordenacional, que alterou no âmbito regulatório da saúde sem que se encontrasse credenciado por autorização parlamentar, infringindo desse modo a reserva relativa de competência da Assembleia da República, estabelecida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição (destacado)”. Considerando que tal raciocínio, relativo àquele procedimento legístico, repetido pelo Decreto-Lei n.º 74/2019, é perfeitamente transponível para o presente processo e, por conseguinte, aplicável à norma constante do artigo 43.º, n.º 4, daquele diploma, impõe-se concluir que também à luz da alínea d) do número 1 do artigo 165.º da Constituição a norma ora em análise é inconstitucional. Em razão do exposto, a norma do artigo 43.º, n.º 4, dos Estatutos da AMT, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 74/2019, de 14 de maio, no sentido em que determina que o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da AMT em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, é organicamente inconstitucional por violação da competência reservada da Assembleia da República, constante das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º, conjugadas com os n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º, ambos da Constituição da República Portuguesa. Decisão Pelo exposto, decide-se: Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 43.º, n.º 4 dos Estatutos da AMT, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2019, de 14 de maio, no sentido em que determina que o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da AMT em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, por violação da competência reservada da Assembleia da República, constante das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º, conjugadas com os n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º, ambos da Constituição da República Portuguesa; Negar provimento ao recurso interposto. Sem custas. Lisboa, 12 de fevereiro de 2020 - Mariana Canotilho - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Manuel da Costa Andrade