05114/00 - Tribunal Central Administrativo Sul

I - Da conjugação das normas dos artigos 70º/2 e 69º, f), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira constante da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, decorre a obrigatoriedade de publicação no Jornal Oficial da RAM dos actos dos membros do Governo Regional respeitantes aos funcionários e agentes da administração pública regional. II - Ao dispor no artigo 70º nº3 que «Os decretos regulamentares regionais devem ainda ser publicados no Diário da República» o Estatuto Político – Administrativo da RAM está de forma implícita, mas inequívoca, a excluir os demais actos do Governo Regional e dos seus membros da obrigatoriedade de publicação no Diário da República. III – Os estatutos regionais são leis de valor reforçado que prevalecem sobre as leis gerais da República. IV - Deste modo, é de concluir que os actos dos membros do Governo Regional respeitantes aos funcionários e agentes da administração pública regional estão apenas sujeitos à obrigatoriedade de publicação no Jornal Oficial da RAM e não também, cumulativamente, no Diário da República, não obstante o disposto no artigo 10º/1 da Lei 49/99, de 22 de Junho.

Acordam, em conferência, no 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Central Administrativo Sul: RELATÓRIO Luís ..., melhor id. a fls. 2 dos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário Regional da Agricultura, Florestas e Pescas do Governo Regional da Madeira, datado de 18.08.2000, notificado em 15.09.2000, que indeferiu o recurso hierárquico interposto da deliberação do júri concursal, notificada a coberto da ref. 4-C.D.P.F.P.A.de, 12.06.2000, pelo qual lhe foi rejeitada a candidatura ao concurso para o preenchimento do lugar de Chefe de Divisão de Promoção Florestal e Protecção dos Arvoredos, do quadro de pessoal da Direcção Regional de Florestas, “com fundamento em alegada extemporaneidade na apresentação”. E, para tanto imputa ao acto recorrido os vícios de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de direito, por ofensa ao disposto no artigo 10º da Lei n.º 49/99 , de 22.06, e violação do princípio da igualdade. Na resposta, a autoridade recorrida pugnou pela improcedência do recurso, conforme se alcança de fls. 35 a 43 dos autos que aqui se dão por integralmente reproduzidas. Após convite do tribunal o recorrente indicou os contra-interessados, os quais foram regularmente citados, mas nada disseram. Cumprido o preceituado no art. 67º, do RSTA , veio o recorrente, na alegação que apresentou, a enunciar as seguintes conclusões: “ O art. 10° da Lei n.° 49/99 , de 22 de Junho - lei aplicável ao concurso em causa - estabelece a obrigatoriedade de publicação do aviso de abertura na 2.ª Série do Diário da República, sem prever qualquer excepção; Enquanto não fosse aprovado um decreto legislativo regional que adaptasse o regime da Lei 49/99 às especificidades da região autónoma da Madeira - e que substituísse a referência ao Diário da República pelo Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira - manter-se-ia em vigor a exigência da publicação no Diário da República; Essa adaptação só ocorreu com a publicação do Decreto Legislativo Regional n.° 15/2000/M, de 8 de Julho, que no seu art. 6° expressamente determinou que "As referências feitas na Lei n.° 49/99 , de 22 de Junho, ao Diário da República consideram-se reportadas ao Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira"; A regra do art. 10.° da Lei 49/99 não contraria o estipulado no art. 70° do Estatuto Político - Administrativo da Região Autónoma da Madeira, dado que nem o artigo 70.° do Estatuto impõe que todos os actos do Governo Regional apenas, e só, possam ser publicados no Jornal Oficial da Região, nem o art. 10.° da Lei 49/99 impede que o aviso de abertura de concurso seja publicado nesse mesmo Jornal; O DL 231/97 foi revogado pela Lei 49/99 , o que implicou automaticamente a cessação de vigência do DLR 19/98/M invocado pela Autoridade Recorrida, pelo que a norma deste diploma que previa a publicitação dos concursos na 2a série do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, não podia agora ser invocada no concurso em causa; A invocação do DLR 19/98 feita pelo acto recorrido, e retomada na resposta da Autoridade Recorrida, tem contudo o mérito de confirmar a tese defendida pelo recorrente pois da mesma forma que houve uma adaptação do DL 231/97 à Região Autónoma da Madeira por via de decreto legislativo regional -prevendo-se nomeadamente um outro meio de publicitação dos concursos - da mesma maneira ter-se-ia que adaptar a Lei 49/99 às especificidades regionais; Só que, enquanto não se procedesse a essa adaptação, as soluções gerais que resultavam da Lei 49/99 - que constitui uma lei geral da República e, como tal, é aplicável a todo o território nacional, incluindo as regiões autónomas -teriam plena aplicação, maxime a que impunha a publicação do aviso do concurso em causa no Diário da República; A omissão dessa formalidade essencial acarreta, de acordo com o art. 130° , n.° 2, do CPA , a ineficácia do acto, donde o prazo para a apresentação das candidaturas - que se conta a partir da data de publicação no DR (art. art. 32° , n.° 2, do Decreto-Lei n.° 204/98 , de 11 de Julho, aplicável ex w do art. 17° da Lei 49/99 ) - ainda não havia começado a correr; Donde, a omissão de publicação do concurso em causa no Diário da República torna infundada a exclusão do recorrente do concurso com base na alegada extemporaneidade da sua candidatura, o que consubstancia um vício de violação de lei do acto recorrido por erro sobre os pressupostos de direito, motivo determinante da sua anulabilidade nos termos do art. 135° do CPA ; Acresce que o aviso de abertura do concurso também não foi afixado na Direcção dos Serviços de Recursos Florestais e Naturais, local onde o recorrente desempenha as suas funções, tendo ao invés sido afixado em todos os restantes serviços pertencentes à Direcção Regional de Florestas; O recorrente foi assim prejudicado no conhecimento do concurso em causa em relação aos restantes funcionários da Direcção Regional de Florestas que usufruíram desse conhecimento directo nos respectivos locais de trabalho, consubstanciando a omissão daquela formalidade uma violação do princípio da igualdade, vício esse que se imputa ao acto recorrido, motivo determinante da sua anulabilidade nos termos do art. 135° do CPA ”. Concluiu pedindo que seja concedido provimento ao recurso e, consequentemente se anule o acto impugnado, com todas as legais consequências. A entidade recorrida contra -alegou, pugnando pela improcedência do recurso, como melhor se alcança de fls. 56 a 63 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas. O EMMP emitiu parecer, no sentido de ser concedido provimento ao recurso , (cfr. fls. 95/ 96 dos autos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). Colhidos os Vistos Legais, vem o processo à conferência . DA FUNDAMENTAÇÃO DOS FACTOS Do acervo documental constante dos autos e do processo instrutor apenso resulta provada e com interesse para a decisão da causa, a seguinte factualidade : O ora Recorrente é engenheiro técnico agrário do quadro superior principal, da Direcção Regional de Florestas da Região Autónoma da Madeira, desempenhando funções na Direcção dos Serviços de Recursos Florestais e Naturais. Por despacho de 26.11.1999, do Secretário Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, foi autorizada a abertura de concurso para o preenchimento do lugar de Chefe de Divisão de Promoção Florestal e Protecção dos Arvoredos, do quadro de pessoal da Direcção Regional de Florestas; aviso de abertura desse concurso que foi publicitado no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, II Série, n.º15, de 21.01.2000 ( cfr. doc.1 junto à petição inicial a fls. 11 e ss.). O concurso foi também publicado em órgão de comunicação social, que não foi possível identificar, na parte “Desporto/Publicidade” , datado de 04/02/2000 (cfr. Docs. constantes no p.i. em fls. não numeradas). O aviso de abertura desse concurso não foi publicado no Diário da República, II Série. Em 22.05.2000, o recorrente apresentou a sua candidatura ao referido concurso, tendo juntado uma exposição onde referia as razões pelas quais considerava que essa apresentação era tempestiva (cfr. fls. não numeradas do processo instrutor, apenso, cujo teor aqui se dá integralmente reproduzido). A coberto do oficio datado de 12.06.2000, o Recorrente foi notificado da deliberação do júri do concurso, (Acta n.º4), que determinou a sua não admissão ao mesmo, por extemporaneidade na apresentação da sua candidatura, conforme melhor se alcança do doc.n.º2 junto com a petição inicial, a fls. 14/15, cujo conteúdo aqui se reproduz integralmente. Em 27.06.2000, o recorrente interpôs recurso hierárquico dessa deliberação para o Senhor Director Regional de Florestas (cfr. doc. n.º3 junto à petição inicial, a fls. 16 e ss). Por Oficio n.º12633, de 28.08.2000, assinado pelo Chefe de Gabinete do Secretário Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, o Recorrente foi informado que havia sido negado provimento ao recurso hierárquico (cfr. doc. n.º4, junto à petição inicial a fls. 20/21) . Uma vez que tal oficio não fazia menção do autor do acto e da data da sua prática, e pretendendo muito naturalmente acautelar os seus interesses em relação a tal decisão, o ora requerente, em 12.09.2000 (registo de entrada, do Gabinete do Secretariado Regional) , solicitou, ao abrigo do art. 31° da LPTA, a correcta notificação do acto que havia rejeitado o recurso hierárquico bem como o teor integral do parecer do Serviço de Apoio Jurídico da Direcção Regional das Florestas cujas conclusões teriam fundamentado a decisão de não provimento do recurso hierárquico (cfr. doc. n.º 5 junto à p.i a fls. 22/23). 10- A coberto do of. n.º 13286, de 14.09.2000,(registo de saída, do Gabinete do Secretariado Regional) o recorrente foi notificado de que o acto que havia negado provimento ao recurso hierárquico se consubstanciava no despacho do Secretário Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, datado de 18.08.2000, o qual se havia arrimado no estribado no parecer do Serviço de Apoio Jurídico da Direcção Regional das Florestas, n.º 17/00/SAJ, de 10.07.2000 cujo texto integral foi igualmente também remetido e aqui se dá por integralmente reproduzido (cfr. doc n.º 6 , junto à petição inicial a fls. 24 e ss). 11- O despacho, acto ora recorrido, exarado no rosto do parecer referido em 10) é do seguinte teor: “ Concordo. Negue-se provimento ao recurso. Informe-se o interessado.”. 2. DO DIREITO Como é pacificamente defendido pela nossa doutrina e decidido na nossa jurisprudência, por força dos termos conjugados dos artºs. 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do CPC, o âmbito do recurso é determinado pelas conclusões da alegação do recorrente, só abrangendo as questões que nestas estejam contidas (cfr. Prof. J.A.Reis, in CPC Anotado, Vol. V, pág. 363, Rodrigues Bastos, in Notas ao CPC, Vol. III, pág. 299 e, entre muitos, os Acs. do STJ de 4/7/76, BMJ 258º-180, de 2/12/82, BMJ 322º-315 e de 25/7/86, BMJ 359º-522). Assim, a questão que se impõe dirimir resume-se em saber se o acto de abertura do concurso para o preenchimento do lugar de Chefe de Divisão de Promoção Florestal e Protecção dos Arvoredos, do quadro de pessoal da Direcção Regional de Florestas, anunciado no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, II Série, n.º15, de 21.01., foi, ou não, publicitado na forma legalmente exigida. As razões alegadas pelo Recorrente para demonstrar que, por força do disposto no artigo 10º , n.º 1 da Lei 49/99 , a publicação deste concurso devia ter sido efectuada no Diário da República, foram as mesmas que aduziu, no recurso n.º 10245/00, que correu os seus termos neste TCAS, e no qual o Recorrente impugnou despacho da mesma entidade e da mesma data, que lhe indeferiu, pelos mesmos motivos, o recurso hierárquico que interpôs da deliberação do júri que rejeitou a sua candidatura ao concurso para o preenchimento do lugar de Chefe de Divisão do Serviço de Construções do quadro de pessoal da Direcção Regional de Florestas. Considerando que a questão aqui a decidir foi amplamente ponderada e apreciada no acórdão deste TCAS, de 01.06.2006, proferido naquele recurso, e por acolhermos inteiramente a fundamentação expendida nessa douta peça jurisdicional, com a devida vénia, transcrevemo-la na parte que ora releva: “ O Júri do Concurso em causa deliberou não admitir, por extemporânea, a candidatura apresentada pelo Recorrente. Este, inconformado, interpôs recurso hierárquico de tal decisão, invocando a ineficácia do acto de abertura do concurso, nos termos do artigo 130º /2 do CPA , por o respectivo aviso não ter sido publicado no Diário da República. Alegou ainda que, ao contrário do afirmado na deliberação do Júri, tal aviso não tinha sido afixado na Direcção dos Serviços de Recursos Florestais e Naturais (DSRFN), local onde o Recorrente desempenhava as suas funções. Pelo despacho do Secretário Regional ora impugnado foi negado provimento àquele recurso hierárquico. Ponderação das teses controvertidas: É patente a obrigatoriedade de publicação do acto de abertura do concurso no jornal oficial adequado, sob pena de ineficácia nos termos do artigo 130º /2 do CPA . A questão consiste apenas em saber se, no caso, a publicação devia ter sido efectuada no Diário da República, nos termos do artigo 10º /1 da Lei 49/99 (conforme a tese do Recorrente) ou apenas, como foi, no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira. Pretende o Recorrente, com o aval do Ministério Público, que a obrigatoriedade da publicação do aviso do concurso no DR decorria imperativamente do citado artigo 10º da Lei 49/99 , vigente à data em todo o território nacional. A publicação no Jornal Oficial da RAM estaria fora de causa, por ao tempo dessa publicação não vigorar nenhum dos decretos legislativos regionais (DLR 19/98/M, de 11.9 e DLR 15/2000/M, de 8.7) que incluíam e impunham essa alteração no rol das formas de adaptação à administração regional dos sucessivos diplomas legais (respectivamente DL 231/97 , de 3.9 e Lei 49/99 , de 22.6) que estabeleceram o estatuto do pessoal dirigente. O DLR 15/2000/M, de 8.7, que se destinou a adaptar à administração regional a Lei 49/99 , não estava em vigor porque ainda nem sequer existia na ordem jurídica à data da publicação do aviso de abertura do concurso. Quanto ao DLR nº19/98/M, de 11/9, que procedeu à adaptação à administração regional da Madeira do regime aprovado pelo DL 231/97 , de 3/9, teria cessado automaticamente a sua vigência com a revogação deste DL operada pelo artigo 40º da Lei 49/99 . A primeira asserção, relativa ao DLR 15/2000/M, afigura-se inabalável, porque na verdade o artigo 1º /2 da Lei 49/99 não condiciona a aplicação do regime nela previsto, no território da RAM, à publicação de qualquer diploma regional adaptativo; apenas permite, ou autoriza, que tal diploma venha a ser publicado. Assim, é óbvio que em princípio a Lei 49/99 estaria vocacionada para vigorar plenamente na RAM, tal como no resto do país, se e enquanto não fosse publicado o preconizado diploma legislativo regional adaptativo. A certeza da segunda asserção não é tão evidente, por depender da caracterização prévia da relação que se estabelece entre a lei da república e a lei regional. O Recorrido sustenta que a obrigatoriedade da publicação no DR, além de violar o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, também não respeitaria as especificidades contidas nas normas dos DLR em causa. Com isto parece defender a subordinação, ou pelo menos a neutralidade, das leis gerais da República perante aquele Estatuto e perante as normas dos DLR que versam sobre matérias de interesse específico regional. Essa tese seria facilmente descartável antes da revisão constitucional introduzida pela LC nº1/97, de 20.9, pois o artigo 115º/3 da CRP dispunha peremptoriamente que «Os decretos legislativos regionais versam sobre matérias de interesse específico para as regiões (...) não podendo dispor contra leis gerais da República». Mas o actual artigo 112º/4 problematizou a relação entre aqueles tipos de fontes normativas, ao passar a dispor que os DLR «versam sobre matérias de interesse específico para as respectivas regiões (...) não podendo dispor contra os princípios fundamentais das leis gerais da República». [Sublinhou-se o inciso cujo aditamento introduziu simultaneamente mais racionalidade e mais incerteza no relacionamento entre os dois tipos de actos normativos]. Neste enquadramento não será descabido conceber que entre a lei geral da República (fora do núcleo dos seus princípios fundamentais) e a lei regional se estabelece uma relação do tipo lei geral / lei especial, com as consequências fáceis de adivinhar em face da regra estatuída no artigo 7º /3 do Código Civil (A lei geral não revoga a lei especial). Isto é, partindo da verosímil premissa que a publicação no DR ou no JO não se insere no núcleo de princípios fundamentais do Estatuto do Pessoal Dirigente, a norma do DLR nº19/98/M que em face do interesse específico da RAM dispunha no sentido da publicação no JO, não teria sido arrastada para o limbo pelo revogado DL 231/97 . Neste sentido joga também o elemento racional consistente em garantir o máximo de utilidade prática à ressalva estabelecida no artigo 1º/2 da própria Lei 49/99 . Efectivamente, se o sentido desta norma é autorizar a publicação de diploma legislativo regional para adaptação do regime nela previsto às especificidades orgânicas do pessoal dirigente da administração regional, seria intrigante que, já existindo tal norma para adaptação às especificidades locais do mesmíssimo e supostamente inalterado interesse público projectado na obrigatoriedade de publicação dos avisos de abertura dos concursos no JO da RAM, essa norma tivesse que ficar desactivada e o interesse especificamente regional desacautelado, não por assumidas razões de política legislativa mas por meras contingências técnico/formais derivadas do hiato forçosamente existente entre a cessação automática dos efeitos do velho DLR e a produção do novo DLR. A esta argumentação, é justo dizê-lo, pode objectar-se que o legislador da República poderia ter obstado com relativa facilidade à referida disfunção, se realmente a tivesse em mente, bastando para o efeito ressalvar explicitamente a continuação em vigor das normas de adaptação constantes do DLR nº19/98/M que fossem compatíveis com o novo regime introduzido pela Lei 49/99 , enquanto não fosse publicado novo diploma legislativo regional para o efeito. Porém, há outro argumento mais imperioso no sentido da conformidade legal da publicação daquele acto no JO, deduzido do artigo 70º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira constante da Lei n.º 130/99 , de 21 de Agosto, que se transcreve na parte relevante: Artigo 70.º Forma dos actos do Governo Regional 1 – (...) 2 - Todos os actos do Governo Regional e dos seus membros devem ser publicados no Jornal Oficial da Região, nos termos definidos por decreto legislativo regional. 3 - Os decretos regulamentares regionais devem ainda ser publicados no Diário da República. Por sua vez, estatui o Artigo 69.º do mesmo Estatuto que compete ao Governo Regional: (...) f) Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes da administração pública regional. Da conjugação daquelas normas dos artigos 70º/2 e 69º, f), decorre inequivocamente a obrigatoriedade de publicação no Jornal Oficial da RAM dos actos de abertura de concursos para preenchimento de lugares dos quadros de pessoal de organismos integrados na administração pública regional, como é o caso da Direcção Regional de Florestas. Esta patente obrigatoriedade da publicação do acto no JO não persuade ainda o Recorrente a abandonar a sua tese, por não ver contradição lógica entre a obrigatoriedade de publicação no JO e no DR. Refere com efeito na sua alegação: «Não há dúvida que esse preceito do Estatuto estabelece a obrigatoriedade de tais actos serem publicados no Jornal Oficial da Região. Contudo, tal não implica que por lei geral da República se não possa exigir um “plus”, como é o caso da Lei 49/99 . Também não colhe o argumento veiculado no art. 22.° da Resposta da autoridade requerida, de que a obrigatoriedade de publicação no Diário da República contrariaria o estipulado numa lei de valor reforçado que é o Estatuto Político - Administrativo da Região Autónoma da Madeira, uma vez que não se vislumbra a ocorrência da alegada contradição. Com efeito, nem o artigo 70.° do referido Estatuto impõe que os referidos actos apenas, e só, possam ser publicados no Jornal Oficial da Região, nem o art. 10.° da Lei 49/99 impede que o aviso de abertura de concurso seja publicado nesse mesmo Jornal.» Em termos de estrita lógica formal, o Recorrente tem razão: Não há incompatibilidade entre a obrigatoriedade de publicação no DR e no JO e nada impediria em abstracto a validade da exigência legal de uma dupla publicação, em jornais oficiais diversos. Mas o que interessa aqui não é a lógica formal, antes a exegética jurídica, no sentido de determinar entre duas ou mais soluções compatíveis com o elemento literal das normas, qual a mais adequada à ratio legis e mais compatível com o sistema normativo. Ora, ao dispor no artigo 70º nº3 que «Os decretos regulamentares regionais devem ainda ser publicados no Diário da República» o Estatuto Político – Administrativo da RAM está de forma implícita, mas inequívoca, a excluir os demais actos do Governo Regional e dos seus membros da obrigatoriedade de publicação no Diário da República. Portanto, a única solução harmoniosa com o sistema do Estatuto é a obrigatoriedade de publicação do acto em causa no JO da RAM e só aí. Por outro lado, o valor reforçado dos estatutos regionais é inegável e neste sentido convoca-se a autoridade doutrinária de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (CRP Anotada, 3ª edição, pág. 847): «Quanto à sua natureza legislativa, os estatutos regionais são, material e formalmente, leis da AR. Contudo, são leis especiais e não apenas quanto à tramitação legislativa (v. supra, nota II). As leis estatutárias regionais impõem-se não só aos órgãos regionais respectivos mas também às restantes leis da República. Na verdade, dos artigos 280º e 281º resulta implicitamente que são inválidas as normas emanadas dos órgãos de soberania (incluindo as leis e os decretos-leis) que infrinjam direitos das regiões consagrados nos estatutos. Os estatutos regionais têm assim valor legislativo reforçado (valor supralegislativo) e vinculam a própria AR. Aliás, os órgãos das regiões autónomas podem impugnar directamente a validade das normas — mas não de actos sem valor normativo — que ofendam os seus direitos estatutários (v. art. 281º-2/g).» Finalmente, resta dizer que não há prova nos autos capaz de infirmar os pressupostos de facto considerados no acto recorrido, designadamente o facto de terem sido afixados avisos de abertura do concurso na DSRFN, local de trabalho do Recorrente.(...)” Assim sendo, também nestes autos se impõe concluir que improcedem as conclusões da alegação do recorrente. DECISÃO Termos em que acordam os Juízes deste TCAS em negar provimento ao recurso, mantendo na integra o despacho impugnado. Sem tributação. Lisboa, 19.02.2009 (Gomes Correia) (Fonseca da Paz) (Carlos Araújo)