01701/10.0BEBRG 0200/18 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O instituto de salvaguarda de efeitos putativos decorrentes de ato permissivo/autorizativo que venha a ser declarado nulo, por intermédio da «jurisdicização» da situação de facto operada através da emissão de decisão judicial, tal como previsto no n.º 3 do art. 134.º do CPA/91, constitui uma ressalva àquilo que seriam as decorrências da reposição da legalidade urbanística quanto a edificações realizadas em desconformidade às normas vigentes de planeamento nesse domínio e quando as mesmas não se mostrem suscetíveis de legalização.

II- Nas situações nele abrangidas não estamos perante o afastamento ou sanação da ilegalidade geradora do desvalor da nulidade que afeta a validade do ato administrativo e na sequência do qual se criou a situação de facto, mas antes em face da atribuição de efeitos autónomos a essa situação de facto.

III- Tal reconhecimento, feito de harmonia com os princípios gerais de direito [nomeadamente, da proteção da confiança/segurança jurídica, da boa fé, da proporcionalidade, e da prossecução do interesse público (abarcando a vertente da boa administração)], encontra-se ligado ou conexionado com a existência de um período relativamente alargado de tempo, surgindo este como um elemento relevante para o juízo de avaliação e de ponderação na estabilização das situações ou das relações sociais em questão à luz da confiança e da boa-fé, não podendo beneficiar aqueles que direta, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do ato à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1. MINISTÉRIO pÚBLICO [doravante MP] instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [doravante TAF/B] a presente ação administrativa especial contra «MUNICÍPIO DE FELGUEIRAS» [doravante R.] e contrainteressados A………., B………… e C………., peticionando, pelas razões insertas na petição inicial de fls. 01/08 dos autos [paginação «SITAF» tal como as ulteriores referências à mesma, salvo expressa indicação em contrário], a declaração de nulidade dos despachos: i) de 03.07.2000, da Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras, que deferiu o pedido de informação prévia no processo n.º 06/2000; ii) de 11.11.2004, do Vereador da Câmara Municipal de Felgueiras, que deferiu o licenciamento do loteamento requerido no processo n.º 1112/04; e iii) de 25.01.2005, do mesmo Vereador, que autorizou a emissão do alvará de loteamento n.º 01/05.

2. O TAF/B por decisão de 21.04.2014 [cfr. fls. 109/112], em sede de saneamento processual julgou procedente a exceção suscitada pelo R. de inimpugnabilidade do despacho de 25.01.2005, e após ulteriores termos veio a proferir sentença, datada de 25.10.2016, a julgar improcedente a presente ação «por verificada a exceção perentória da atribuição de efeitos putativos à nulidade declarada» [cfr. fls. 191/207].

3. O MP, inconformado recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte [doravante TCA/N], o qual, por acórdão de 03.11.2017 [cfr. fls. 269/293], tendo concedido provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e declarou a nulidade dos atos impugnados na ação [os referidos despachos datados de 03.07.2000 e de 11.11.2004].

4. Invocando o disposto no art. 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA] [na redação anterior à alteração introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02.10 (cfr. art. 15.º, n.ºs 1 e 2, do referido DL) - redação a que se reportarão todas as ulteriores referências àquele Código sem expressa indicação em contrário], os contrainteressados, agora inconformados com o acórdão proferido pelo TCA/N, interpuseram, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 300/323], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:

«...

Quarta: No douto acórdão recorrido, o TCAN ao contrário do TAF de Braga, foi do entendimento que não se gerou no plano dos factos uma situação em que os contrainteressados mereçam tutela, considerando que o tempo decorrido à sombra dos licenciamentos de construção que antes ocorreram (n.ºs 233/90, 234/90 e 235/90), não contava, nem se avistava “uma confiança legítima dos beneficiários desses licenciamentos que pudesse perspetivá-los em termos de proporcionarem uma divisão jurídica do prédio à revelia do crivo administrativo pelo respetivo procedimento de loteamento”.

Quinta: Porém, e com todo o respeito, que muito é, o douto acórdão recorrido padece de erro de interpretação e aplicação da lei substantiva.

Sexta: Com efeito, desde há muito tempo que a doutrina vem tecendo amplas críticas ao severo regime previsto para a nulidade dos atos administrativos que não responde em termos adequados à realidade dos tempos de hoje em que se impõe a consideração das relações jurídicas estabelecidas pelos atos administrativos (neste sentido, José Carlos Vieira de Andrade, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 138, n.º 3957, julho/agosto 2009, p. 341).

Sétima: Assim, tendo em vista a necessidade de colmatar situações de injustiça derivadas da aplicação estrita do princípio da legalidade e da “absolutidade” (Rebelo de Sousa, revista de Direito e Justiça, Vol. VI 1992, pág. 48), o Código de Procedimento Administrativo consagrou no artigo 134.º, n.º 3, que a nulidade do ato administrativo “não prejudica a possibilidade da atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo de harmonia com os princípios gerais de direito”.

Oitava: Em termos semelhantes o atual Código de Procedimento Administrativo (na redação do Dec. Lei n.º 4/2015, de 7/01) prevê no artigo 162.º, n.º 3, que o regime da nulidade “não prejudica a possibilidade da atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo”.

Nona: Assim, em comparação com o anterior CPA que já consagrava esta possibilidade no artigo 134.º, n.º 3, o vigente artigo 162.º, n.º 3 amplia o âmbito de aplicação da possibilidade de produção dos efeitos putativos do ato, ao deixar de depender tanto do factor tempo para passar a decorrer mais da aplicação de princípios de direito.

Décima: Também a jurisprudência tem sido sensível à severidade das consequências jurídicas do regime da nulidade, sendo do entendimento que o julgador deverá temperar a sua aplicação, pontualmente, fazendo-o em nome de princípios como os da proporcionalidade e da necessidade, porque a atuação administrativa nula não pode justificar injustiças ou iniquidades (Acórdão do TCAN de 13/01/2011 (proc. n.º 69/06.4BECBR).

Décima primeira: São pressupostos para a aplicação do regime da jurisdicização dos efeitos de atos nulos, a existência de um ato administrativo nulo, o decurso do tempo e a sua compatibilidade com os princípios gerais de direito, nos termos dos quais o interesse na manutenção dos efeitos produzidos pelo ato nulo deve ser suportado por princípios jurídicos gerais como o princípio de boa-fé, da justiça, da proteção da confiança, da paz social, da igualdade, mas também da realização do interesse público ou da proporcionalidade.

Décima segunda: Quanto ao primeiro pressuposto, existência de um ato administrativo nulo, os despachos impugnados ao permitirem a constituição de lotes com área inferior a 500 m2, são nulos por violação do PDM (artigo 56.º, n.º 1, alínea b) do DL 448/91 e artigo 68.º, alínea a) do RJUE).

Décima terceira: Quanto ao segundo pressuposto, decurso do tempo, importa “saber se o tempo decorrido foi suficiente para que a situação de facto se consolidasse (…) e o tempo decorrido entre o momento da emissão do ato e aquele que os seus efeitos se esgotam e se consolidam é suficiente para se dar por verificado o requisito do decurso do tempo como fator de tutela jurídica” (Pedro GONÇALVES e Fernanda Paula OLIVEIRA, in obra citada, pág. 26).

Décima quarta: Ora, é manifesto que o decurso do tempo foi suficiente para a consolidação da situação de facto, considerando que a ação foi instaurada 19 anos e 5 meses depois de terem sido emitidos os alvarás de licença de construção das três habitações, tipo moradia unifamiliar e do terreno ter ficado dividido em lotes no plano dos factos, tendo o douto acórdão recorrido sido proferido 26 anos e 6 meses depois da emissão desses alvarás, 17 anos e 4 meses depois do ato que deferiu o pedido de informação prévia e 13 anos e 2 meses depois do ato que deferiu o licenciamento do loteamento.

Décima quinta: Também a aplicação dos princípios gerais de direito impõem a jurisdicização da situação de facto decorrente dos atos impugnados.

Décima sexta: Com efeito, em 1991, o Município de Felgueiras licenciou as três moradias unifamiliares, de rés-do-chão e andar, dos contrainteressados, destinadas a habitação (licenças n.º 233/90, 234/90 e 235/90), construídas de acordo com as regras legais aplicáveis à data, pelo que não se coloca, nem nunca se colocou ao longo deste processo, a validade dos atos administrativos que autorizaram a construção destas moradias, nem tão pouco dos alvarás de licença de construção a seguir emitidos, nem ainda das licenças de utilização emitidas em 2000 (licenças de utilização n.º 374/2000, 381/2000 e 382/2000).

Décima sétima: À data em que as habitações foram licenciadas e o prédio foi dividido em lotes, no plano dos factos, não existia PDM em Felgueiras e, portanto, não era ainda vigente a norma do PDM que impunha a área mínima de 500 m2 do lote a constituir e as obras de infraestruturas dos arruamentos foram devidamente realizadas, como resulta do probatório, pelo que não são imputáveis aos contrainteressados, que sempre estiveram de boa-fé, os vícios determinantes da nulidade dos atos impugnados, sendo a Administração a única responsável.

Décima oitava: Tratam-se, assim, de três edificações que respeitaram os trâmites legais aplicáveis à data em que foram construídas e que, por isso, investidos de confiança em tais atos de licenciamento, os contrainteressados estabeleceram o seu quotidiano naquelas edificações aí instalando as suas habitações permanentes e nelas vivem com os seus agregados familiares, aí residem, fazem as suas refeições, pernoitam, enfim, utilizam-nas para o seu dia a dia, o que se verifica desde 1991 até hoje, agindo com base na confiança que legitimamente depositaram nos atos praticados e na entidade pública que os praticou.

Décima nona: Assim, o Município de Felgueiras ao não só licenciar as habitações dos contrainteressados como vindo posteriormente a aprovar o pedido de informação prévia de 3/07/2000 e o ato de licenciamento do loteamento de 11/11/2004, reforçou neles a confiança, justificada por elementos objetivos idóneos, a produzir uma crença plausível de que o loteamento era legal e, por isso, passível de licenciamento.

Vigésima: Ou seja, foram produzidos sinais pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde lhes permitiram com razoabilidade ancorar confiança.

Vigésima primeira: Ora, a boa-fé e a confiança legítima depositada pelos contrainteressados nos atos praticados pelo Município de Felgueiras, têm de ser tuteladas, por aplicação do princípio da boa-fé e da proteção da confiança que é uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito, já que o princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.

Vigésima segunda: Como refere o douto Acórdão do STA de 9/7/2014 - proc. n.º 01561/13, a realização e efetivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de calculabilidade e previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos.

Vigésima terceira: Também o princípio da proporcionalidade impõe a jurisdicização da situação de facto dos autos, considerando que a reposição no plano dos factos da unificação dos lotes apenas seria possível mediante a demolição, ainda que parcial, das moradias edificadas no prédio e o Tribunal não pode ignorar que não só as moradias estão licenciadas, como é nelas que os contrainteressados habitam desde, pelo menos, 1991.

Vigésima quarta: Acresce que a dimensão dos lotes diverge, em relação aos imperativos estabelecidos no PDM, entre 10%, 13% e 19%, ou seja, o desvio é inferior a 20%.

Vigésima quinta: Configuraria uma sanção absolutamente excessiva, desadequada e desnecessária, e, por isso mesmo, atentatória do princípio da proporcionalidade a demolição das edificações onde vivem os contrainteressados, autorizadas pela Administração há mais de 26 anos e construídas de boa-fé, apenas porque a divisão do terreno onde foram construídas as edificações, em lotes, não cumpre uma norma do PDM de Felgueiras (inexistente à data das construções e que resulta do exercício de um poder discricionário da Administração), quando o desvio de área é pequeno, podendo mesmo considerar-se irrelevante, e quando nem há sequer interesses privados afetados pelos atos impugnados.

Vigésima sexta: Assim, e como dizem os Professores Pedro Gonçalves e Fernanda Paula Oliveira, in obra citada “o interesse no sentido da conservação da situação de facto deverá prevalecer sobre o interesse na reposição da legalidade”.

Vigésima sétima: O princípio da prossecução do interesse público reclama, também, que se salvaguardem no caso os efeitos putativos dos atos nulos, na medida em que a Administração poderá ter de indemnizar os contrainteressados em virtude da sua responsabilidade pela emissão dos atos ilegais.

Vigésima oitava: Por último, a demolição das edificações provocaria o desalojamento de três famílias, que investiram naquelas habitações e ficariam sem onde viver, pondo em causa o direito à habitação que é um direito constitucionalmente garantido, estando consagrado no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa e faz parte dos direitos sociais, juntamente com o direito à segurança social, à saúde e ao ambiente.

Vigésima nona: Assim, a não atribuição de efeitos putativos à situação de facto dos autos, consolidada desde 1991, é geradora de grande injustiça social, severidade e radicalidade, competindo aos tribunais a administração de uma justiça material e não uma justiça cega, fria e formal.

Trigésima: Por conseguinte, a decisão do TCAN ao recusar atribuir efeitos putativos à situação de facto dos autos decorrente dos atos de gestão urbanística, declarando a nulidade dos atos impugnados e revogando a decisão do TAF de Braga, viola o disposto no artigo 134.º n.º 3, do CPA e ainda os princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da proporcionalidade, da justiça e da prossecução do interesse público, consagrados nos artigos 7.º, 8.º, 10.º, do atual CPA, e ainda o direito à habitação, garantido no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa …».

5. Devidamente notificado o MP, aqui ora recorrido, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 334/341], concluindo nos seguintes termos:

«...

2- Não merece censura o acórdão recorrido ao declarar a nulidade dos atos administrativos impugnados, sem atribuição dos efeitos putativos previstos no nº 3 do art. 134.º do anterior CPA.

Deste modo, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido …».

6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA veio a ser admitido o recurso de revista.

7. Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

DAS QUESTÕES A DECIDIR

8. Constitui objeto de apreciação nesta sede o assacado erro de julgamento acometido pelos contrainteressados/recorrentes ao acórdão recorrido quanto ao juízo no mesmo efetuado, visto entenderem haver o mesmo incorrido em violação, nomeadamente, do disposto no art. 134.º, n.º 3, do Código de Procedimento Administrativo [na redação anterior à que foi introduzida pelo DL n.º 4/2015] [doravante CPA/91 - redação a que se reportarão todas as ulteriores referências àquele Código sem expressa indicação em contrário] e dos princípios da boa-fé, da tutela (proteção) da confiança, da proporcionalidade, da justiça e da prossecução do interesse público [cfr. arts. 04.º, 05.º, n.º 2, 06.º, e 06.º-A todos do CPA/91 - a que correspondem os arts. 04.º, 07.º, 08.º e 10.º do CPA na redação introduzida pelo referido DL (doravante CPA/2015)], e, ainda, do direito à habitação, garantido no art. 65.º da Constituição da República Portuguesa [CRP], e que, nessa medida, deveria ter sido mantida a decisão do TAF/B [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

9. Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

9.1) A…………. era proprietário do prédio designado por ………….., sito no Lugar ……….., inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 904 e descrito na Conservatória de Registo Predial de Felgueiras sob o número 00407 - cfr. doc. de fls. 02 e segs. do Processo Administrativo [«P.A.»] n.º 1112/04.

9.2) Dá-se aqui por reproduzido o teor das plantas de condicionantes e de ordenamento, localizando o prédio referido supra - cfr. doc. de fls. 158 e 159 dos autos.

9.3) No prédio referido em 9.1) os contrainteressados construíram três moradias unifamiliares, de r/c e andar, destinadas a habitação.

9.4) Em 18.07.1990 A………… apresentou junto da Câmara Municipal de Felgueiras [doravante CMF] projeto de licenciamento de obra de construção, a que foi atribuído o número 233/90, de uma moradia unifamiliar isolada de r/c e andar, destinado a habitação, situado no Lugar …….., ………., Felgueiras, e inscrito na matriz predial sob o número R-904 - cfr. doc. de fls. 02 e segs. do «P.A.» n.º 233/90.

9.5) Na mesma data o mesmo A……….. apresentou junto da CMF projeto de licenciamento de obra de construção, a que foi atribuído o número 234/90, de uma moradia unifamiliar isolada de r/c e andar, destinado a habitação, situado no Lugar ……….., ……., Felgueiras, e inscrito na matriz predial sob o número R-904 - cfr. doc. de fls. 02 e segs. do «P.A.» n.º 234/90.

9.6) Na mesma data o mesmo A…………. apresentou junto da CMF projeto de licenciamento de obra de construção, a que foi atribuído o número 235/90, de uma moradia unifamiliar isolada de r/c e andar, destinado a habitação, situado no Lugar ………., ………., Felgueiras, e inscrito na matriz predial sob o número R-904 - cfr. doc. de fls. 02 e segs. do «P.A.» n.º 235/90.

9.7) Pelo departamento técnico foi emitido parecer com o seguinte conteúdo: «Trata-se de um loteamento clandestino. A pretensão é manifestamente inconveniente uma vez que se trata de uma penetração em terrenos não infraestruturados sem acessos capazes e sem justificação urbanística pelo que é de indeferir com base no n.º 4 do art. 3.º do DL 124/73» - cfr. doc. de fls. 34 do «P.A.» n.º 233/90, 33 do «P.A.» n.º 234/90, e 32 do «P.A.» n.º 235/90.

9.8) Em 23.11.1990 foi emitido parecer pela Comissão de Apreciação da CMF com o seguinte teor:

«Julgamos que a situação deverá ser ultrapassável, com bom senso, não criando problemas a 3 irmãos que de boa-fé se associaram para resolver o seu problema habitacional.

Por outro lado, a Câmara Municipal é pessoa de bem e, bem ou mal, correspondendo à vontade da Junta de Freguesia e outros, assumiu, em determinada altura, a responsabilidade de executar rompimento e pavimentação de arruamentos. Arruamento que se nos afigura ser mais que suficiente com 5 metros de largura […]» - cfr. doc. de fls. 39 do «P.A.» n.º 233/90, fls. 36 e 37 do «P.A.» n.º 235/90.

9.9) Por despacho de 05.02.1991 o processo de licenciamento n.º 234/90 foi averbado em nome de B…………. - cfr. doc. de fls. 35 do «P.A.» n.º 234/90.

9.10) Por despacho de 05.02.1991 o processo de licenciamento n.º 235/90 foi averbado em nome de C……………. - cfr. doc. de fls. 38 do «P.A.» n.º 235/90.

9.11) Por despachos de 05.02.1991 e 29.04.1991 foram deferidos os processos de licenciamento n.º 233/90, 234/90 e 235/90 - cfr. docs. de fls. 40 e 41 do «P.A.» n.º 233/90, 36 e 37 do «P.A.» n.º 234/90, 38 e 40 do «P.A.» n.º 235/90.

9.12) Em 02.05.1991 foram emitidos os alvarás de licença de construção n.º 512, 515 e 513 relativos, respetivamente, aos processos de licenciamento n.º 233/90, 234/90 e 235/90 - cfr. doc. de fls. 57 do «P.A.» n.º 233/90, 53 do «P.A.» n.º 234/90, doc. de fls. 57 do «P.A.» n.º 235/90.

9.13) Por requerimentos de 02.05.2000 A………, B………. e C………. solicitaram à CMF a emissão de licença de utilização - cfr. doc. de fls. 66 do «P.A.» n.º 233/90, doc. de fls. 61 do «P.A.» n.º 234/90, doc. de fls. 66 do «P.A.» n.º 235/90.

9.14) Na sequência de realização de vistoria foi emitido o seguinte parecer: «A construção insere-se em loteamento com 3 lotes, licenciado em terrenos não infraestruturados com arruamento em terra batida. Atendendo a que a pretensão reúne as disposições definidas no n.º 4 do artigo 26.º do DL 250/94, de 15 de outubro, não se vê inconveniente no deferimento do presente pedido» - cfr. doc. de fls. 71 do «P.A.» n.º 233/90, doc. de fls. 67 do «P.A.» n.º 234/90, fls. 71 do «P.A.» n.º 235/90.

9.15) Por despacho de 09.05.2000 do Presidente da CMF foi deferido o pedido de concessão de licença de utilização para habitação - cfr. doc. de fls. 72 do «P.A.» n.º 233/90, fls. 68 do «P.A.» n.º 234/90 e fls. 72 do «P.A.» n.º 235/90.

9.16) Em 23.06.2000 foi emitido o alvará de licença de utilização n.º 374/2000 - cfr. doc. de fls. 75 do «P.A.» n.º 233/90.

9.17) Em 28.06.2000 foi emitido o alvará de licença de utilização n.º 381/2000 - cfr. doc. de fls. 71 do «P.A.» n.º 234/90.

9.18) Em 28.06.2000 foi emitido o alvará de licença de utilização n.º 382/2000 - cfr. doc. de fls. 75 do «P.A.» n.º 235/90.

9.19) Em 15.02.2000 A……….. apresentou junto da CMF pedido de informação prévia, a que foi atribuído o número de processo 6/00, relativamente à viabilidade de realização de um loteamento urbano para efeitos de legalização do terreno onde foram licenciadas as três construções com as licenças n.º 512/91, 514/91 e 513/91 - cfr. doc. de fls. 01 e segs. do «P.A.» n.º 6/00.

9.20) Foi emitido parecer do qual consta:

«Os lotes, embora próximos da área mínima definida no PDM (500,0m2), não possuem a área mínima, nem o arruamento está devidamente infraestruturado pelo que será de indeferir com base no art. 7.º-A do DL 448/91. Atendendo a que as construções existentes nas respetivas parcelas estão licenciadas, cujos processos se iniciaram antes da entrada em vigor do PDM, bem como o despacho da “Comissão de Apreciação” datado de 90/12/07 e os compromissos assumidos pela Câmara Municipal, sendo um facto consumado com o devido licenciamento, afigura-se-me não restar outra alternativa se não a viabilização do loteamento» - cfr. doc. de fls. 07 do «P.A.» n.º 6/00.

9.21) Sobre o parecer referido no ponto anterior foi emitido em 03.07.2000 pela Presidente da CMF o seguinte despacho: «Defere-se, pelas razões da presente informação, exigindo-se de conformidade no referente às infraestruturas. Notifique-se para que apresente projeto» - cfr. doc. de fls. 07 do «P.A.» n.º 6/00.

9.22) Em 02.09.2004 A……… apresentou, junto da CMF, pedido de licenciamento de loteamento, a que foi atribuído o número 1112/04, para o prédio rústico ……… - ………., correspondente ao artigo 904, constando da memória descritiva e justificativa, além do mais:

«…

Lote 1

Área do lote: 448,0m2

Área de implantação: 120,00m2

Área de construção: 240,00m2

Cércea: r/c e andar

Volumetria: 720,00m3

Ocupação: habitação unifamiliar

Licença de construção: 512/91

Lote 2

Área do lote: 406,00m2

Área de implantação: 120,00m2

Área de construção: 240,00m2

Cércea: r/c e andar

Volumetria: 720,00m3

Ocupação: habitação unifamiliar

Licença de construção: 513/91

Lote 3

Área do lote: 435,0m2

Área de implantação: 120,00m2

Área de construção: 240,00m2

Cércea: r/c e andar

Volumetria: 720,00m3

Ocupação: habitação unifamiliar

Licença de construção: 514/91

De acordo com a deliberação da Câmara Municipal de Felgueiras 07/12/90, não há lugar à execução de infraestruturas pelo proprietário do loteamento, uma vez que, não há áreas de cedências, o arruamento já se encontra infraestruturado e pavimentado e as construções dos lotes já estão construídas, prontas a habitar» - cfr. doc. de fls. 01 e segs. do «P.A.» n.º 1112/04, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

9.23) Em 23.09.2004 foi emitida informação da qual consta:

«O projeto está em conformidade com a viabilidade aprovada, tendo como objetivo a regularização de uma situação existente, pelo que não se vê inconveniente no deferimento da pretensão» - cfr. doc. de fls. 17 do «P.A.» n.º 1112/04.

9.24) Em 15.10.2004 foi emitida informação da qual consta:

«…

Arruamentos (rede viária)

As obras de infraestruturas de arruamentos já se encontram acauteladas para o local.

Rede de abastecimento de água

As obras referentes à rede de abastecimento de água já se encontram acauteladas para o local, devendo apenas requerer os proprietários dos lotes em questão as respetivas ligações à rede existente.

Águas residuais

Os órgãos depuradores de esgotos existentes deverão estar a funcionar corretamente, sem provocar prejuízos a terceiros» - cfr. doc. de fls. 18 do «P.A.» n.º 1112/04.

9.25) Em 11.11.2004 foi emitido o seguinte despacho: «Face aos pareceres constantes do processo, datados de 2004.09.23 e 2004.10.15, aprovo o presente pedido de licenciamento do loteamento» - cfr. doc. de fls. 23 do «P.A.» n.º 1112/04.

9.26) Em 25.01.2005 foi emitido o alvará de loteamento n.º 01/05 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - cfr. doc. de fls. 37 do «P.A.» n.º 1112/04.

9.27) A presente ação foi instaurada em 01.10.2010 - cfr. doc. de fls. 01 e ss. dos autos.

DE DIREITO

10. Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação do recurso de revista.

11. Mostra-se estabilizado nos autos o juízo firmado pelas instâncias quanto aos atos de gestão urbanística impugnados nesta ação administrativa [despacho de 03.07.2000, que deferiu o pedido de informação prévia (PIP) - cfr. doc. de fls. 07 do «P.A.» n.º 6/00 (1.º Volume) - e despacho de 11.11.2004, que deferiu o licenciamento do loteamento requerido no processo n.º 1112/04 - cfr. doc. de fls. 23 do «P.A.» n.º 1112/04 (2.º Volume)] enfermarem de nulidade, porquanto violadores do disposto nos arts. 56.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 448/91, de 29.11, 68.º, al. a), do DL n.º 555/99, de 16.12 [vulgo RJUE], 06.º, 07.º, n.ºs 1 e 2, al. c), 08.º, n.º 2, al. c), 10.º, n.º 1, e Quadro II anexo do PDM do Município R. [ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 7/94 e publicado no Diário da República, I Série-B, n.º 23, de 28.01.1994] aplicáveis ao caso, mercê do prédio dos contrainteressados, referido e descrito sob o n.º 9.1) da factualidade apurada, estar inserido em espaço urbano e urbanizável, aglomerado de 2.º nível, de baixa densidade e, por isso, a área mínima dos lotes a constituir no caso de habitação - moradia isolada ou geminada -, dever ser de 500 m2 quando os lotes que vieram a ser constituídos pelo licenciamento operado pelo despacho de 11.11.2004 e objeto do PIP aprovado pelo despacho de 03.07.2000 possuem áreas inferiores àquela [lote 01 tem 448 m2, o lote 02 tem 406 m2 e o lote 03 tem 435 m2].

12. A discussão nesta sede mostra-se centrada, assim, tão-só na atribuição ou não à situação de facto emergente nos autos sub specie de efeitos putativos ao abrigo, mormente, do disposto no n.º 3 do art. 134.º do CPA/91, para tal se impondo analisar do acerto do juízo firmado na resposta dada à questão pelo acórdão recorrido.

13. Vejamos, cotejando o quadro normativo e principiológico invocado.

14. Extrai-se da regra geral definidora do regime da nulidade, inserta no aludido art. 134.º do CPA/91, que «[o] ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade» [n.º 1], e de que a mesma «é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal» [n.º 2], sendo que «[o] disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito» [n.º 3].

15. Disciplinava-se, por seu turno, no art. 04.º do mesmo Código, relativo ao princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, que competia «aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos», prevendo-se no n.º 2 do artigo seguinte, respeitante ao princípio da proporcionalidade, que «[a]s decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objetivos a realizar».

16. Dispunha-se, ainda, no art. 06.º do CPA/91 que «[n]o exercício da sua atividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação», estipulando-se, por sua vez, no art. 06.º-A, relativo ao princípio da boa fé, que «[n]o exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé» [n.º 1] e que «[n]o cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: a) A confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa; b) O objetivo a alcançar com a atuação empreendida» [n.º 2].

17. Vista a situação fáctica e munidos do quadro normativo e principiológico importa referir, avançando, desde já, aquilo que será o nosso sentido decisor, de que quanto à questão que se mostra colocada procede a crítica que foi acometida ao acórdão recorrido pelos aqui recorrentes, já que estão reunidos in casu os requisitos enunciados e exigidos pelo n.º 3 do art. 134.º do CPA/91.

18. Motivando o nosso juízo importa atentar que, presente a factualidade provada, ressalta que os contrainteressados construíram as três moradias unifamiliares no prédio referido e descrito sob o n.º 9.1) da aludida factualidade, para tal tendo obtido cada um o necessário licenciamento e habilitação por parte da edilidade demandada [cfr. despachos de 05.02.1991 e 29.04.1991; alvarás de licenças de construção n.ºs 512, 513 e 515 e licenças de utilização n.ºs 374/2000, 381/2000 e 382/2000 (Procs. de licenciamento n.ºs 233/90, 234/90 e 235/90) - cfr. n.ºs 9.1) a 9.18) da factualidade apurada], sendo que a validade daqueles atos de licenciamento não foi, nem se mostra sequer questionada nos autos nem o foi antes ou ulteriormente.

19. Temos, ainda, que as mesmas moradias foram edificadas nos lotes que derivaram da divisão do aludido prédio, sendo que os atos objeto de impugnação mostram-se proferidos no e considerando aquilo que era o contexto situacional de facto que se havia constituído.

20. Isso resulta, aliás, sustentado pelo R. e pelos contrainteressado de que, em causa, estava a legalização de uma situação de facto constituída pelo menos há 19 anos tendo por referência a data da instauração da presente ação, sendo que importaria ainda atentar e relevar o facto de que, em questão, estão divergências mínimas entre a área dos lotes e a legalmente exigida.

21. Ora estando dependente a validade dos atos urbanísticos da conformidade dos mesmos com o quadro normativo [legal e regulamentar] em vigor à data da sua prática temos que na ausência à data dos factos da vigência de um regime especial de nulidade para os atos urbanísticos, ao invés do que ocorre atualmente à luz do previsto nos arts. 68.º e 69.º ambos do DL n.º 555/99, de 16.12 [diploma que veio estabelecer o regime jurídico da urbanização e da edificação (vulgo RJUE) - considerando a redação que foi dada pela Lei n.º 60/2007, de 04.09 - com efeitos a partir de 02.03.2008 - e, entretanto, também já objeto de alteração], importa aplicar na situação vertente o regime geral constante do então art. 134.º do CPA/91.

22. Estando em causa atos permissivos/autorizativos, visto os mesmos haverem permitido ou reconhecido a concretização de operação urbanística em situação tida por consolidada de facto, coloca-se, então, a questão de, de harmonia com os princípios gerais de direito [nomeadamente, os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, o princípio da boa-fé, ou, ainda, o princípio da proporcionalidade] e atento o decurso do tempo decorrido, determinar se relativamente a tal operação e situação sub specie deverá ou não ser reconhecida juridicamente in casu a necessidade de conservação de certos efeitos nos termos do n.º 3 do art. 134.º do CPA/91, temperando-se, assim, uma aplicação estrita do princípio da legalidade, da «absolutidade»/«radicalidade» e rigor que derivam do regime legal regra da nulidade quanto àquilo que, em termos de consequências daquela aplicação, se revelaria ser no caso excessivo.

23. É sabido que o regime jurídico aplicável aos atos administrativos nulos se mostra marcado pela «radicalidade» das respetivas consequências jurídicas, já que, em e por regra, o ato nulo não produz quaisquer efeitos [cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA/91].

24. Mostra-se, todavia, como igualmente reconhecido que ao abrigo de atos nulos podem vir a constituir-se e a consolidar-se situações de facto, importando, então, nessas e perante essas situações determinar o modo como devem tratar-se os efeitos materiais produzidos ao abrigo daqueles atos nulos e saber se se admitem, em matéria de gestão urbanística, outras vias que evitem a destruição dos efeitos materiais provocados por atos de nulos [cfr. art. 106.º do RJUE], na certeza de que, in casu, não se colocou, nem está em apreciação, a possibilidade de legalização do edificado.

25. Resulta ainda como consensual o entendimento de que a denominada «jurisdicização» das situações de facto constituídas à sombra de atos nulos, ou seja, a atribuição de certos efeitos jurídicos às operações urbanísticas decorrentes de atos nulos, não constitui um ato vinculado, porquanto, como decorre dos próprios termos da letra da lei, estamos em face tão-só de uma «possibilidade de» atribuição de certos efeitos jurídicos, cientes de que tal possibilidade «não influencia ou interfere com a questão/juízo de declarar ou não a nulidade dum ato administrativo», pois que «nas situações previstas no n.º 3 do art. 134.º do CPA não se está perante o afastamento ou sanação da ilegalidade geradora do desvalor da nulidade que afeta a validade do ato administrativo na sequência do qual se criou a situação de facto, mas sim numa atribuição de efeitos autónomos a essa situação de facto» [cfr., entre outros, os Acs. deste Supremo Tribunal de 28.06.2011 - Proc. n.º 0512/11, e de 09.07.2014 - Proc. n.º 01561/13, §§ XIX) a XXI), ambos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta» - sítio a que se reportarão todas as demais citações de acórdãos deste Tribunal sem expressa menção em contrário].

26. E de que este mecanismo/instituto, mostrando-se legalmente previsto, a sua operatividade vem sendo admitida como possível também no âmbito do urbanismo pela jurisprudência deste Supremo Tribunal [vide, entre outros, os seus Acs. de 16.06.1998 - Proc. n.º 043415, de 16.01.2003 - Proc. n.º 01316/02, de 16.12.2003 Proc. n.º 0414/03, de 07.11.2006 - Proc. n.º 0175/06, de 09.12.2009 - Proc. n.º 0100/08, de 28.09.2017 - Proc. n.º 0288/17] e, bem assim, amplamente na doutrina produzida sobre a matéria [cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, in: «Direito Administrativo Geral», Tomo III, pág. 174; Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in: «Código de Procedimento Administrativo», 2.ª edição, atualizada, revista e aumentada, págs. 638 e 654-655; J. C. Vieira de Andrade, in: «Lições de Direito Administrativo», 2.ª edição, págs. 175 e 182-187 e em «A nulidade administrativa essa desconhecida» in: «Em homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral», págs. 777-781; Fernanda Paula Oliveira e Pedro Gonçalves, em «A nulidade dos atos administrativos de gestão urbanística» in: Revista do CEDOUA, Ano II, n.º 1/99, págs. 17 e segs. e em «O regime da nulidade dos atos administrativos de gestão urbanística que investem o particular no poder de realizar operações urbanísticas» in: Revista do CEDOUA, Ano II, n.º 2/99, págs. 16-17 e 24-28; Fernanda Paula Oliveira, in: «Nulidades urbanísticas …» (2011), págs. 128-130; Dulce Lopes, em «Medidas de tutela da legalidade urbanística» in: Revista do CEDOUA, Ano VII, 2/2004, n.º 14, págs. 88-89].

27. Tal como afirmou este Supremo Tribunal no citado acórdão de 16.01.2003 [Proc. n.º 01316/02], e cuja doutrina veio a ser reiterada no acórdão de 07.11.2006 [Proc. n.º 0175/06], a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos prevista no n.º 3 do art. 134.º do CPA/91 «tem em vista os chamados efeitos putativos, tradicionalmente admitidos relativamente aos funcionários ou agentes putativos, investidos por ato nulo» e que a mesma «deve ser ponderada com extrema cautela, sendo imperioso distinguir entre “sanação de ato nulo” (legalmente impossível) e “admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto”, à luz do interesse público da estabilização das relações sociais», importando reter que «o n.º 3 do art. 134.º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do ato nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica» e de que os «denominados efeitos putativos, para além de deverem decorrer, em princípio, da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, dependem, em grande parte, de períodos dilatados de tempo em que tais situações se verificam, não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que direta, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do ato à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 - Rec. n.º 43.415)».

28. Este mecanismo/instituto de salvaguarda de efeitos putativos decorrentes de ato permissivo/autorizativo que veio a ser declarado nulo, por intermédio da «jurisdicização» da situação de facto realizada ou operada através da emissão de decisão judicial, constitui como que uma ressalva àquilo que seriam as decorrências da reposição da legalidade urbanística quanto a edificações realizadas em desconformidade, ou em transgressão, às normas vigentes de planeamento nesse domínio e quando as mesmas não se mostrem suscetíveis de legalização.

29. Ora a atribuição ou reconhecimento, de harmonia com os princípios gerais de direito, de tais efeitos jurídicos ao ato nulo encontra-se ligada ou conexionada com a existência de um período relativamente alargado de tempo, surgindo este como um elemento relevante para o juízo de avaliação e de ponderação na estabilização das situações ou das relações sociais em questão à luz da confiança e da boa-fé.

30. Nesse contexto este Supremo Tribunal já recusou o reconhecimento ou a atribuição deste tipo de efeitos, por um lado, em situações em que mediaram entre a emissão do ato permissivo/autorizativo nulo e a sua impugnação judicial lapsos de tempo inferiores, por exemplo, a 04 anos [v.g., Acs. de 16.06.1998 - Proc. n.º 043415, de 16.01.2003 - Proc. n.º 01316/02, de 07.11.2006 - Proc. n.º 0175/06, e de 28.09.2017 - Proc. n.º 0288/17], ou a 05 anos [v.g., Ac. de 16.12.2003 - Proc. n.º 0414/03, e de 09.12.2009 - Proc. n.º 0100/08], e, por outro lado, nas situações em que os beneficiários de tal reconhecimento dos efeitos foram os responsáveis ou contribuíram direta, ou mesmo dolosamente, para as ilegalidades geradoras da nulidade do ato à sombra do qual os referidos efeitos se mostravam reclamados.

31. Frise-se, todavia, que o apelo feito no quadro principiológico do n.º 3 do art. 134.º do CPA/91 à boa-fé, à proteção da confiança e à segurança jurídica não obsta, como referido supra, ao operar das consequências legais em sede do desvalor decorrente da verificação de concreta ilegalidade de que enferme um ato administrativo objeto de impugnação, não possuindo o mesmo efeitos convalidatórios ou sanatórios da ilegalidade já que esta permanece e perdura, visto que nas situações previstas no referido dispositivo estamos tão-só perante reconhecimento/atribuição de efeitos autónomos a situação de facto e não de afastamento ou sanação de ilegalidade [cfr. o citado Ac. deste STA de 09.07.2014 - Proc. n.º 01561/13, §§ XIX a XXI) e XLIV) a LVI)].

32. Centrando-nos e revertendo ao caso temos como assente que, como já referido, os atos impugnados enfermam de nulidade, pelo que verificado este requisito inserto no n.º 3 do art. 134.º do CPA/91 importa, então, passar à análise do preenchimento das demais exigências estabelecidas no referido preceito.

33. E, nessa sede, para uma resposta positiva à concessão de proteção jurídica à situação de facto em presença existente no mundo real, estabilizando ou consolidando-a, importa aferir se a mesma se mostra conforme com aquilo que são os ditames decorrentes dos princípios gerais de direito [nomeadamente, da proteção da confiança/segurança jurídica, da boa fé e da proporcionalidade] na sua articulação com aquilo que foi o tempo decorrido, ou na terminologia legal, com o que foi o «decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito».

34. Como supra se avançou não só o decurso do tempo registado entre o momento da emissão dos atos nulos alvo de impugnação e aquele que os seus efeitos se esgotam se mostra como adequado e suficiente para a manutenção/consolidação da situação de facto existente, como, também, tal manutenção/consolidação da situação se apresenta como conforme, ou como compatível, com os ditames dos princípios gerais do direito a atender.

35. Com efeito, vistas e consideradas as particularidades do caso reputa-se como suficiente e adequado o tempo decorrido para a consolidação da situação de facto, porquanto extrai-se dos autos, por um lado, que no prédio rústico correspondente ao artigo matricial 904 os contrainteressados haviam edificado as moradias unifamiliares em lotes, sendo que na sequência de pedidos de licenciamento formulados em 1990 as mesmas moradias vieram a ser licenciadas, em 1991, por atos cuja validade não se mostra questionada nos autos, nem o foi ulteriormente, operando-se no plano dos factos e desde então a divisão do prédio em lotes com a edificação e licenciamento das moradias, moradias essas que possuem licença de utilização desde maio de 2000, titulada por alvarás de junho do mesmo ano.

36. E temos, por outro lado, que no mesmo ano de 2000, o contrainteressado A……….. veio a apresentar um pedido de informação prévia quanto ao licenciamento da operação de loteamento o qual, após parecer, foi deferido pelo despacho impugnado datado de 03.07.2000, sendo que, em setembro 2004, o mesmo contrainteressado deu início ao pedido de legalização da operação de loteamento que, no plano dos factos e como vimos, estava já constituída, pedido esse que, após recolha de pareceres, acabou por vir a ser aprovado pelo despacho impugnado datado de 11.11.2004, tendo sido emitido o respetivo alvará em janeiro de 2005.

37. Ora tendo a presente ação administrativa sido instaurada em 01.10.2010, resulta apurado, em termos daquilo que foi o tempo decorrido até tal instauração, cerca de 20 anos desde aquilo que foi o momento da construção das moradias e divisão do terreno em lotes no plano dos factos, de quase 10 anos após o ato impugnado que havia aprovado o pedido de informação prévia e de quase 06 anos após a emissão do ato que aprovou o pedido de licenciamento da operação de loteamento.

38. Perante o contexto circunstancial apurado reputa-se, assim, como adequado e suficiente o «decurso de tempo» havido para efeitos da manutenção/consolidação no plano dos factos da situação sub specie à luz do que se mostra exigido no n.º 3 do art. 134.º do CPA/91, juízo esse que, como veremos de seguida, resulta ainda compatível ou mostra-se consonante com os princípios gerais de direito e seus ditames.

39. Na verdade, exigindo-se como requisito da «jurisdicização» que os particulares beneficiários estejam de boa-fé [cfr. arts. 266.º, n.º 2, da CRP, 06.º-A e 134.º do CPA/91], para efeitos de tornar ou de justificar a consolidação da situação como uma medida justa, importa, nesse âmbito, aferir se aos particulares assistiam ou assistem razões sérias para acreditarem na validade dos atos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenham ajustado a sua atuação e/ou nela confiado.

40. Importa ter presente que o princípio da boa-fé opera com relação aos atos jurídicos bem como aos direitos que se exercitam e às obrigações que se cumprem, passando, fundamentalmente, pela emissão de um juízo de valor aplicado a uma conduta quando confrontada com um determinado comportamento anterior.

41. À luz daquilo que constitui o objeto de dissídio importa que a nossa análise se circunscreva à vertente do subprincípio da tutela da confiança, pressupondo este várias circunstâncias para a sua verificação.

42. Assim, serão cinco os pressupostos jurídicos para o preenchimento da tutela de confiança. A saber: a) a atuação dum sujeito de direito que crie a confiança; b) a situação de confiança mostrar-se justificada por elementos objetivos idóneos a produzir uma crença plausível; c) a existência dum investimento de confiança; d) o nexo de causalidade/imputação entre a atuação geradora de confiança e a situação de confiança e entre esta e o investimento de confiança; e) a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou [cfr. Ac. do STA de 09.07.2014 - Proc. n.º 01561/13, § XXVIII, cuja doutrina e fundamentação se seguirá de perto].

43. Note-se que no quadro duma situação de tutela de confiança revela-se como necessário estarmos em face duma confiança «legítima», o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, dado não poder invocar-se a violação do referido princípio quando o mesmo radique num ato anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade percetível e não contestada por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio [cfr., entre outros, os Ac. deste Supremo de 18.06.2003 - Proc. n.º 01188/02, de 21.06.2007 - Proc. n.º 0126/07, e de 09.07.2014 - Proc. n.º 01561/13].

44. Temos, por outro lado, que para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário que o interessado não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica ou subjetiva antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança.

45. Ao referido acresce ainda a necessidade de o particular ter razões sérias para acreditar na validade dos atos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua atuação, sendo que dúvidas não existem de que a jurisprudência deste Supremo tem admitido inequivocamente a aplicação quer do princípio da boa-fé quer do princípio da proteção da confiança enquanto fonte de ilegalidade e de responsabilidade da Administração [cfr., entre outros e sem preocupações exaustivas, os Acs. deste Supremo de 26.10.1994 - Proc. n.º 017626, de 28.11.2000 - Proc. n.º 042055, de 16.10.2002 - Proc. n.º 048379, de 13.11.2002 - Proc. n.º 044846, de 30.04.2003 (Pleno) - Proc. n.º 047275, de 06.05.2003 - Proc. n.º 46188, de 18.06.2003 - Proc. n.º 01188/02, de 03.11.2005 - Proc. n.º 0803/05, de 05.12.2007 - Proc. n.º 0653/07, de 11.09.2008 - Proc. n.º 0112/07, de 09.07.2009 - Proc. n.º 0203/09, de 30.09.2009 - Proc. n.º 0662/09, de 31.10.2012 - Proc. n.º 0553/11, de 09.07.2014 - Proc. n.º 01561/13].

46. Mas importa atentar, para além disso, que a exigência da proteção da confiança é também uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito, já que o princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.

47. Não podemos deixar de ter sempre como presente que o ser humano para além de liberdade carece de segurança para poder conduzir, planificar, estruturar e conformar de forma autónoma e responsável a sua vida e que, nessa medida, a vida num Estado de Direito Democrático terá de estar ancorada necessariamente nos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.

48. O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, comporta duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões dos entes públicos «não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes». Outra ideia é a da previsibilidade que, no essencial se «reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos atos».

49. Daí que a realização e efetivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de calculabilidade e previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na atuação dos entes públicos e de podem confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas envolvem ou implicam os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam.

50. Analisada a situação vertente [cfr., nomeadamente, os n.ºs 9.1) a 9.25) da factualidade apurada] mostra-se como devendo ser tutelada a boa-fé e a confiança revelada pelos contrainteressados, aqui recorrentes, já que a edilidade R. ao licenciar a construção e a utilização das suas habitações, no quadro circunstancial e com a fundamentação/motivação neles inserta, e ao aprovar, posteriormente, o pedido de informação prévia e o ato de licenciamento do loteamento criou nos mesmos a confiança, alicerçada em elementos objetivos idóneos e no tempo decorrido, idónea a produzir uma crença plausível da legalidade do edificado e do loteamento, sendo que entre a atuação da referida edilidade e a situação/investimento de confiança gerada existe uma clara ligação causal.

51. E nesta sede importa atentar, ainda, que o elemento/fator que se vem a revelar como determinante para a nulidade dos atos impugnados não pode considerar-se como imputável aos contrainteressados já que à data em que o prédio foi dividido, no plano dos factos, em lotes, ou seja antes do licenciamento aprovado em 1991, a concreta norma do PDM do Município de Felgueiras que impunha uma área mínima para cada lote a constituir [de 500 m2] não estava sequer em vigor.

52. Note-se, por seu turno, que quanto às moradias construídas nos lotes a sua edificação resultou autorizada pela edilidade R. [quer em termos da sua construção quer da sua utilização] sem que os atos que a tal procederam tivessem visto sequer a sua legalidade posta em causa, mostrando-se no contexto estarem os contrainteressados de boa-fé, reconhecida, aliás, pela mesma edilidade em vários atos proferidos ao longo do tempo [cfr. n.ºs 9.4) a 9.25) da matéria de facto apurada], e, assim, credores de expectativas e de confiança gerada pelos mesmos.

53. Temos, por outro lado, que a «jurisdicização» da concreta situação de facto mostra-se como igualmente conforme com o princípio da proporcionalidade [arts. 266.º, n.º 2, da CRP, e 05.º do CPA/91].

54. A ideia de proporção ou proibição do excesso - que, em Estado de Direito, vincula as ações de todos os poderes públicos - reporta-se ou refere-se fundamentalmente à necessidade de uma relação equilibrada entre meios e fins: as ações não devem, para realizar os seus fins, empregar meios que se cifrem, pelo seu peso, em encargos excessivos e, como tal, não equilibrados para as pessoas a quem se destinem.

55. Como vem sendo uniformemente afirmado o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: i) princípio da adequação [ou seja, as medidas ou os atos restritivos devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, e com salvaguarda de outros direitos ou bens também constitucionalmente protegidos]; ii) princípio da exigibilidade [que reclama que tais atos/medidas têm de se mostrar exigidos para alcançar os fins prosseguidos ou tidos em vista, não dispondo a Administração de outros meios menos restritivos ou lesivos para alcançar o mesmo desiderato]; e iii) princípio da justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito [que determina que não poderão adotar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos].

56. Nos casos de nulidade dos atos urbanísticos e na possibilidade de «jurisdicização», o princípio tem essencialmente uma função permissiva e de controlo.

57. Ora como a declaração de nulidade de um ato tem como consequência a destruição dos seus efeitos de facto, a proporcionalidade resulta convocada para controlar se essa consequência se mostra adequada, necessária e equilibrada, a ponto de se se concluir que a resposta a tal questão é negativa isso importar, então, o reconhecimento ou atribuição à situação de certos efeitos jurídicos nos termos do n.º 3 do art. 134.º do CPA/91.

58. Submetida a situação vertente ao teste da proporcionalidade e da sua conformidade com os ditames emanados pelo princípio temos que a resposta se apresenta como negativa já que as consequências que derivariam do mero operar da declaração de nulidade e da destruição dos efeitos de facto se revelariam como atentatórias do princípio e seus comandos.

59. De facto, apenas a manutenção ou a estabilização da situação de facto duradoura se mostra constituir, no contexto e atento o tempo decorrido, como o meio de reação mais adequado e benigno, ou menos oneroso, para os sujeitos em presença e os interesses conflituantes envolvidos e a prosseguir ou realizar, assim como se revela, in casu, como o meio menos excessivo, pois, os custos decorrentes ou que envolvem a não «jurisdicização» da concreta situação de facto seriam superiores aos seus benefícios, tanto mais que a reposição no plano dos factos com a unificação dos lotes implicaria ou envolveria a demolição total das moradias edificadas no prédio, ou pelo menos a demolição em termos parciais.

60. E o Tribunal neste juízo não poderá ignorar o facto de que não só as moradias se encontram licenciadas, quer em termos da sua construção como da sua utilização, como as mesmas se encontram habitadas pelos contrainteressados desde, pelo menos, o ano de 1990.

61. A tudo isto importa acrescer ainda constatação de que a divergência da dimensão de cada um dos lotes em relação aos imperativos que vieram a ser estabelecidos no PDM se mostra reconduzida para cada um dos lotes, respetivamente, a diferenças de 52 m2, de 94 m2 e de 65 m2, o que corresponderá a um desvio que oscila entre um mínimo de 10,4% e um máximo de 18,8%, cientes de que, como aludido supra, a imperatividade quanto aos limites da dimensão dos lotes apenas resultou operativa, frise-se, em momento posterior ao da constituição da situação de facto.

62. Por último, temos que, de igual modo, à luz do princípio da prossecução do interesse público [arts. 266.º, n.º 1, da CRP, e 04.º do CPA/91] e daquilo que são os seus ditames se extrai a necessidade de in casu proceder à salvaguarda ou ao reconhecimento daquilo que são os efeitos putativos dos atos nulos impugnados.

63. É certo que o interesse público constitui o motivo condutor ou norteador da Administração Pública na sua atividade, e que a definição do que o mesmo seja ou corporize envolve conteúdo variável, já que a sua concretização está dependente da evolução dos tempos ou do permanente devir, e comporta quer uma perspetiva mais ampla [entendido como o interesse coletivo, o interesse geral duma determinada comunidade, o bem comum], quer uma perspetiva mais restrita [correspondendo ao núcleo das necessidades a que a iniciativa privada não pode ser chamada a prosseguir ou responder e que se revelam como vitais para a comunidade na sua totalidade e para cada um dos seus membros], estando vedada àquela, sob pena de ilegalidade e da sujeição dos prevaricadores a outras sanções, a possibilidade de prossecução de interesses particulares ou privados.

64. Este princípio implica a exigência de um dever de boa administração, visto na prossecução do interesse público a Administração Pública dever adotar, em relação a cada caso concreto, as melhores soluções possíveis, do ponto de vista administrativo [técnico e financeiro].

65. Daí que relevando para o juízo a realizar nesta sede a boa gestão financeira dos recursos públicos impõe-se equacionar que observando o edificado em causa os requisitos de habitabilidade, de estética, de segurança e de higiene a sua conservação constitui uma exigência de interesse público, tanto mais que a solução alternativa, decorrente da declaração de nulidade e das consequências dela advenientes em termos de reposição da legalidade urbanística através da demolição, envolver a desconformidade com as regras de boa gestão financeira dos recursos públicos dadas muito possíveis ou prováveis consequências que poderão advir para o erário público ante a necessidade da entidade R. ter que suportar os custos com as demolições das moradias e com as indemnizações dos contrainteressados em decorrência da responsabilidade pela emissão dos atos ilegais.

66. De referir, por último, que na situação em presença a nulidade gerada não tem subjacente a violação de norma que contenda com a vinculação situacional dos solos ou com a violação de norma de plano municipal que estabeleça restrições decorrentes de standards urbanísticos.

67. Ao invés, o interesse público protegido ou prosseguido pela norma jurídica violada corporiza tão-só uma opção discricionária, uma opção livre da edilidade R., enquanto autora da mesma, quanto ao estabelecimento de uma área mínima dos lotes, termos em que a situação de facto produzida mostra-se também nesse contexto como suscetível de «jurisdicização» visto o interesse no sentido da estabilidade e na conservação daquela situação dever prevalecer sobre o interesse da reposição da legalidade, mormente com recurso à demolição do edificado, na certeza de não se vislumbram outros interesses privados conflituantes e que obstem à consideração dos efeitos putativos, designadamente de vizinhos, tanto mais que nem nos procedimentos administrativos havidos, nem no presente processo judicial, existe notícia ou menção de qualquer oposição ou contraditoriedade à situação de facto criada e que resulta consolidada.

68. À luz do quadro circunstancial concretamente apurado no caso sub specie entendem-se, assim, como verificados os requisitos previstos no n.º 3 do art. 134.º do CPA/91, impondo-se fazer aplicação do disposto no referido preceito reconhecendo e atribuindo os efeitos jurídicos aos atos nulos em crise.

69. Daí que, em face do explicitado, procedem as críticas acometidas pelos recorrentes ao acórdão recorrido, que, assim, não pode manter-se, impondo-se a sua revogação.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie, e, em consequência, revogar o acórdão recorrido, fazendo subsistir o julgamento do TAF de Braga de improcedência da presente ação administrativa mercê da atribuição à situação de efeitos jurídicos nos termos do disposto no n.º 3 do art. 134.º do CPA/91.

Sem custas neste Supremo e nas instâncias dada a isenção subjetiva de que o A., aqui recorrido, goza [cfr. art. 04.º, n.º 1, al. a), do RCP]. D.N

Lisboa, 18 de junho de 2020. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.