06214/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- Interpretar o disposto nos artigos 68.º n.º 1, al. a), 168.º n.º 1, e 169.º n.º 1, todos do CPA, no sentido de que o prazo do recurso se conta, nos casos de notificação insuficiente a partir dessa mesma notificação, ainda que, dentro daquele prazo fosse requerida pelo interessado a notificação dos elementos omissos ou passagem de certidão que os contivesse, ofende manifestamente o disposto nos artigos 20.º n.º 1 e 268.º n.º 4, da CRP, pelo que, por inconstitucionalidade se deve afastar essa interpretação.

2- Não estando regulado no CPA as consequências da notificação insuficiente para efeitos de recurso administrativo, não há dúvidas que se está perante uma lacuna da lei.

3- Se só com o conhecimento da fundamentação do acto fica o interessado em condições de exercitar conscientemente o seu direito ao recurso seja contencioso ou hierárquico e se são idênticas as razões para dar a conhecer a fundamentação dos actos administrativos aos interessados para efeitos de eventual interposição de recurso contencioso ou gracioso deve, por identidade de razões considerar-se analogicamente aplicável ao prazo do recurso hierárquico o regime do n.º 2 do art. 31.º da LPTA.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 1º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. António ...., residente na Rua ....., no Barreiro, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 5/3/2002, do Ministro da Saúde que, com fundamento em extemporaneidade, rejeitou o recurso hierárquico que interpusera do despacho, de 8/5/2001, do Inspector-Geral da Saúde, que determinou que ele repusesse a quantia de 5.143.530$00.

Na sua resposta, a entidade recorrida sustentou que a interposição do referido recurso hierárquico fora extemporânea e concluíu pela rejeição do recurso contencioso, “por não ter sido observado o requisito da al. a) do art. 34º. da LPTA, com referência ao art. 168º. do CPA”.

Considerando que nessa resposta havia sido suscitada uma questão prévia, o recorrente pronunciou-se sobre a mesma, concluindo pela sua improcedência.

A digna Magistrada do M.P., entendendo que não fora suscitada qualquer questão prévia, promoveu o cumprimento do disposto no art. 67º. do RSTA

Cumprido o preceituado no aludido art. 67º., o recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:

“A) A notificação recebida pelo recorrente no dia 5 de Julho de 2001 é ineficaz, pois é omissa quanto à fundamentação, quer de facto, quer de direito;

B) A notificação recebida pelo recorrente no dia 5 de Julho de 2001, viola o disposto na al. a) do nº 1 do art. 68º. do C.P. Administrativo;

C) A notificação recebida pelo recorrente no dia 5 de Julho de 2001, não permite ao destinatário do acto conhecer a sua fundamentação, quer de facto, quer de direito, violando, por conseguinte, o disposto no nº 3 do art. 268º da Constituição;

D) A notificação recebida pelo recorrente no dia 5 de Julho de 2001, ao omitir a fundamentação impede a sua eventual impugnação, direito previsto no nº 4 do art. 268º. da Constituição;

E) A notificação recebida pelo recorrente no dia 5 de Julho de 2001, indica como autor do acto o Subinspector Geral da Saúde;

F) Compulsado o texto integral da notificação recebida pelo recorrente no dia 20 de Julho de 2001, verifica-se que o seu autor é o Inspector Geral da Saúde;

G) Por conseguinte, a notificação recebida pelo recorrente no dia 5 de Julho de 2001, viola igualmente a al. b) do nº 1 do art. 68º. do C.P. Administrativo;

H) Pelo que a notificação recebida a 5 de Julho de 2001 deve considerar-se ineficaz;

I) E, consequentemente, tempestivamente interposto o recurso hierárquico que precedeu a presente impugnação contenciosa”.

A entidade recorrida também alegou, mantendo a sua posição já expressa nos autos.

A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde concluíu pela procedência do recurso, por o prazo de interposição do recurso hierárquico só dever ser contado a partir de 20/7/2001.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) Na sequência de um inquérito sobre eventuais irregularidades praticadas pelo Conselho de Administração do Hospital Distrital de Torres Novas relacionadas com vencimentos, ajudas de custo e aplicação de verbas não previstas, o Inspector-Geral de Saúde, por despacho de 8/5/2001, determinou que o recorrente repusesse a quantia de Esc. 5.143.530$00 que indevidamente havia revertido a seu favor;

b) Em 5/7/2001, o recorrente recebeu um ofício, subscrito pelo Presidente do Conselho de Administração do Hospital Distrital de Torres Novas, cujo teor era o seguinte:

“Por decisão do Sr. Sub-Inspector Geral da Saúde proferida no processo de inquérito a factos relacionados com vencimentos, ajudas de custo e aplicação de verbas não previstas, foi este Conselho de Administração incumbido de proceder às diligências necessárias determinantes da reposição da quantia de Esc. 5.143.530$00 (cinco milhões cento e quarenta e três mil quinhentos e trinta escudos), indevidamente recebida por V. Exª. Neste contexto, vimos informá-lo de que deverá proceder à mencionada reposição, o que poderá fazer voluntariamente, através da entrega da mesma nos serviços competentes deste hospital no prazo de 15 dias”;

c) Após o recorrente ter requerido, ao Presidente do Conselho de Administração do Hospital Distrital de Torres Novas, certidão da decisão referida no ofício transcrito na alínea anterior, em 20/7/2001 recebeu o ofício constante de fls. 87 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido acompanhada de fotocópia autenticada do despacho do Inspector-Geral de Saúde de 8/5/2001;

d) Em 29/8/2001, o recorrente interpôs, para o Ministro da Saúde, recurso hierárquico do referido despacho de 8/5/2001, do Inspector-Geral da Saúde, invocando os fundamentos constantes de fls. 88 a 96 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

e) O Ministro da Saúde, por despacho datado de 5/3/2002, rejeitou o recurso hierárquico, por intempestividade da sua interposição, com fundamento no parecer constante de fls. 20 a 32 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

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2.2.1. Objecto do presente recurso contencioso, é o despacho referido na al. e) dos factos provados, pelo qual foi rejeitado o recurso hierárquico que o recorrente interpusera do despacho, de 8/5/2001, do Inspector-Geral da Saúde.

O fundamento da rejeição do recurso hierárquico foi a sua extemporaneidade, por ter sido interposto após o decurso do prazo legal de 30 dias contado desde 5/7/2001 (data da notificação ao recorrente do despacho hierarquicamente impugnado).

Na sua resposta, a entidade recorrida invoca que, em face da extemporaneidade da interposição do recurso hierárquico, se deve rejeitar o recurso contencioso por intempestividade.

Mas não tem razão.

Vejamos porquê.

Conforme tem entendido o S.T.A., quando o acto do superior contenciosamente impugnado não entrou na apreciação do mérito do acto do subalterno, limitando-se a rejeitar o recurso hierárquico por razões adjectivas, o âmbito do recurso contencioso cinge-se à questão concreta da rejeição, pelo que o mérito deste traduz-se na questão da correcção ou incorrecção do motivo de rejeição do recurso hierárquico concretamente invocado no acto impugnado (cfr., v.g., os Acs de 14/6/94 in A.D. 396º.-1392, de 15/5/97 Rec. nº 40923, de 7/10/97 Rec. nº 39442 e de 28/11/99 Rec. nº 38091). Por isso, se o Tribunal concluír pela correcção desse motivo de rejeição deve negar provimento ao recurso e não rejeitá-lo (cfr. Ac. do STA de 14/5/87 in B.M.J. 367º-550).

No caso em apreço, averiguar se o motivo invocado para a rejeição do recurso hierárquico é ou não legal constitui o objecto ou a questão de mérito a decidir no presente recurso contencioso e consoante o Tribunal conclua pela sua correcção ou incorrecção assim deve negar ou conceder provimento ao recurso.

Deste modo, a questão suscitada pela entidade recorrida não se consubstancia numa questão prévia, a qual, por definição, se traduz numa questão que obsta ao conhecimento do mérito do recurso, mas constitui o objecto (único) do conhecimento de mérito.

Portanto, com o fundamento invocado não pode proceder a arguida questão prévia.

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2.2.2. Entendeu o acto recorrido que o prazo (de 30 dias) de interposição do recurso hierárquico se iniciava com a recepção, pelo recorrente, do ofício transcrito na al. b) dos factos provados, pois ainda que este não contivesse a fundamentação integral do despacho objecto daquele recurso, ao recorrente não poderia aproveitar o disposto no art. 31º. da LPTA, apenas aplicável aos recursos contenciosos.

Contra este entendimento, o recorrente invoca que a notificação de 5/7/2001 é ineficaz, por violar as als. a) e b) do nº 1 do art. 68º. do C.P.A., pelo que o prazo de interposição do recurso hierárquico só começara a correr com a notificação de 20/7/2001.

Vejamos se lhe assiste razão.

Resulta da matéria fáctica provada, que a notificação recebida pelo recorrente em 5/7/2001 indicava erradamente o autor do acto e não continha a data nem os fundamentos da decisão. Então o recorrente requereu certidão da decisão, contendo as indicações que haviam sido omitidas, tendo, em 20/7/2001, recebido um ofício acompanhado de fotocópia autenticada daquela decisão.

Porque o prazo de interposição do recurso hierárquico era de 30 dias úteis (cfr. arts. 168º., nº 1 e 72º., ambos do C.P.A.), sendo tempestivo se se considerar como data de notificação relevante a de 20/7/2001, a questão que se coloca é a de saber se o regime estabelecido no art. 31º. da L.P.T.A. é aplicável no âmbito dos recursos administrativos, ou se, pelo contrário, tem o seu campo de aplicação restringido aos recursos contenciosos.

Esta questão tem sido bastante controvertida, dando origem a correntes jurisprudenciais num e noutro sentido (cfr., no sentido da aplicação aos recursos hierárquicos, os Acs. de 21/10/97 Rec. nº 41872, de 27/11/97 Rec. nº. 36263, de 18/4/96 in BMJ 456º-182, de 2/3/2000 Rec. nº 42552, de 30/4/2003 Rec. nº 128/02 e de 4/2/2003 Rec. nº 40952 e de 9/3/2004 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano VII, nº 2, pag. 38, estes dois últimos do Pleno; cfr., no sentido da aplicação limitada aos recursos contenciosos, os Acs. de 15/11/94 Rec. nº 27789, de 28/9/95 Rec. nº. 34644, de 31/3/98 Rec. nº. 36838 e de 29/4/98 Rec. nº. 33177, estes dois últimos do Pleno).

Porém, a jurisprudência mais recente do Pleno de que são exemplos os citados Acs. de 4/2/2003 e de 9/3/2004 , que perfilhamos, tem propendido para o entendimento que a interrupção do prazo de interposição do recurso estabelecido no nº 2 do art. 31º. da LPTA se aplica aos recursos contenciosos e aos recursos administrativos.

Essa jurisprudência fundamenta-se, antes de mais, no entendimento do Tribunal Constitucional constante do Ac. de 23/10/2002, onde, por transcrição do decidido no Ac. do mesmo Tribunal nº 384/98, de 19/5/98 (publicado no D.R., II Série, de 30/11/98), se refere o seguinte:

“(...) a impugnação de uma decisão pressupõe o conhecimento integral dos respectivos fundamentos. Enquanto o recorrente não tiver acesso ao raciocínio argumentativo que subjaz à decisão tomada, não pode formar a sua vontade de recorrer, porque não dispõe dos elementos que lhe permitam avaliar a justeza da decisão. Nessa medida e tendo presente a eficácia persuasiva intra-processual da fundamentação das decisões, pode afirmar-se que antes de se dar a conhecer os fundamentos decisórios, não pode haver, porque do ponto de vista da racionalidade comunicativa não é concebível, uma legítima intenção de recorrer.

Assim sendo, a exigência da interposição de um recurso num momento em que se desconhecem os fundamentos da decisão a impugnar (num momento em que, dir-se-ia, ainda não se pode saber se o recorrente efectivamente quer recorrer) não é equiparável à necessidade de interposição do recurso dentro de um prazo razoável (decorrente da celeridade processual e da segurança e certeza jurídicas). Diferentemente, tal exigência traduz-se antes na imposição de uma formalidade limitadora do efectivo exercício do direito ao recurso e absolutamente alheia ao que possa ser a prossecução de um interesse racional e teleologicamente justificado”.

E aplicando estas considerações ao recurso hierárquico, o aludido Ac. do T.C. referiu que:

“Tendo em conta que, embora tratando-se aqui de recurso hierárquico, a lei obriga a expor nele todos os fundamentos do recurso (art. 169º, nº 1, do C.P.A.), não se vê que possa agora adoptar-se um juízo diferente, tanto mais que no Acórdão nº. 579/99 (publicado no D.R., II Série, de 21/2/2000) se julgou também inconstitucional uma norma que determinava que o prazo de impugnação de um concurso curricular se contava da data de publicação do extracto da deliberação (no caso do Conselho Superior da Magistratura) e não da respectiva notificação”.

Assim, interpretar o disposto nos arts. 68º, nº 1, al a), 168º., nº 1 e 169º., nº 1, todos do C.P.A., no sentido de que o prazo do recurso se conta, nos casos de notificação insuficiente, a partir dessa mesma notificação, ainda que, dentro daquele prazo, fosse requerida pelo interessado a notificação dos elementos omissos ou passagem de certidão que os contivesse, ofende manifestamente o disposto nos arts. 20º, nº 1 e 268º, nº 4, da CRP, pelo que, por inconstitucionalidade, se deve afastar tal interpretação (cfr. citado Ac. do Pleno de 9/3/2004).

E, não estando regulado no C.P.A. as consequências da notificação insuficiente para efeitos de recurso administrativo, não há dúvidas que se está perante uma lacuna da lei.

Ora, se só com o conhecimento da fundamentação do acto fica o interessado em condições de exercitar conscientemente o seu direito ao recurso, seja contencioso ou hierárquico, e se são idênticas as razões para dar a conhecer a fundamentação dos actos administrativos aos interessados para efeitos de eventual interposição de recurso contencioso ou gracioso, deve, por identidade de razões, considerar-se analogicamente aplicável (art. 10º., nº 2, do C. Civil) ao prazo de interposição do recurso hierárquico o regime do nº. 2 do art. 31º. da L.P.T.A.

Assim sendo, estando demonstrado que, dentro do prazo previsto no nº. 1 do art. 31º. da LPTA, o recorrente requereu certidão do despacho de 8/5/2001, de cujo sentido lhe fora dado conhecimento em 5/7/2001, só tendo recebido a fotocópia autenticada daquele despacho em 20/7/2001, mostra-se tempestivo o recurso hierárquico interposto em 29/8/2001.

Portanto, o despacho recorrido, ao considerar inaplicável aos recursos hierárquicos o regime constante do art. 31º. da L.P.T.A., enferma de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, devendo ser anulado.

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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o despacho impugnado.

Sem custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º., da Tabela das Custas).

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Entrelinhei: do recurso hierárquico

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Lisboa, 12 de Janeiro de 2006

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Magda Espinho Geraldes

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos