0310/08 - Supremo Tribunal Administrativo

A… intentou, neste Supremo Tribunal, a presente acção administrativa especial contra o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante CSTAF) pedindo a declaração de nulidade ou - quando assim se não entenda - a anulação da deliberação de … que indeferiu o requerimento por ela apresentado no processo disciplinar onde foi punido o Juiz de direito B…, seu pai, e consequentemente, e julgou improcedente o pedido de revisão da decisão que o sancionou com a pena de aposentação compulsiva. Para tanto alega que a mesma padece dos seguintes vícios : Foi votada com inobservância do quórum exigido por lei; Foi proferida sem que o visado pela referida decisão punitiva tivesse sido notificado das razões que fundamentaram aquele indeferimento e, por isso, sem nunca ter tido oportunidade de as contraditar. Não estar fundamentada ou, no mínimo, estar insuficientemente fundamentada. Ter sido tomada “ sem que o CSTAF estivesse a ser presidido ou estivesse a ter um presidente, sem que alguém estivesse a dirigir os trabalhos .” “ A proposta B, que foi aprovada pela douta deliberação, não reunia as condições de legalidade para ser votada .” A Autora requereu “ a dispensa de prova e de alegações finais ”. O CSTAF contestou para sustentar que a deliberação impugnada não estava ferida de nenhum dos vícios que lhe eram apontados e, por conseguinte, para defender a improcedência desta acção. Colhidos os vistos dos Ex.mos Juízes Adjuntos cumpre decidir . FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO. Julgam-se provados os seguintes factos: A Autora e sua mãe requereram ao CSTAF a revisão da decisão que aplicou a pena disciplinar de aposentação compulsiva ao Dr. B… – respectivamente, seu pai e marido – bem como a abertura de processo de aposentação por incapacidade. – Vd. processo apenso. No dia … o CSTAF reuniu-se, em sessão ordinária, com o seguinte ponto na sua ordem de trabalhos: ” Processo n.º …, referente ao processo de revisão da decisão disciplinar de aposentação compulsiva ao Juiz de direito B… .” – vd. Acta n.º 281 a fls. 11 a 15 dos autos, que aqui se dá por reproduzida. Essa sessão foi presidida pelo Presidente daquele Conselho, Juiz Conselheiro …, e a ela estiveram presentes os Juízes Conselheiros … e …, a Juíza Desembargadora …, o Prof. Doutor …, o Dr. … e as Juízas … e …. – idem. Foram postas à votação duas propostas relativas ao identificado ponto da ordem de trabalhos – uma (identificada com letra A), no sentido de ser deferido o pedido de revisão da decisão disciplinar aplicada ao juiz de direito B… e de ser considerado prejudicado o pedido de abertura do processo para a sua aposentação e, outra (identificada com letra B), no sentido do indeferimento de ambas as pretensões. – idem. Após a sua discussão, as propostas foram postas à votação, em separado, por escrutínio secreto, tendo a proposta A recebido um (1) voto a favor e seis (6) votos contra e a proposta B seis (6) votos a favor e um (1) contra. – idem. O Conselho deliberou pelos fundamentos constantes da proposta B que ficou anexa à mencionada acta. – idem. Quando essas propostas foram postas à discussão e votação o Presidente ausentou-se da sala onde se reunia o Conselho e não participou nesses trabalhos. – idem. Dá-se como reproduzida a proposta de deliberação B que se encontra nos autos de fls. 16 a 18. Por deliberação do CSTAF de 23/04/2007 foi reconhecido que se verificavam os pressupostos da revisão da decisão disciplinar de aposentação compulsiva aplicada ao Dr. B… e foi designado novo instrutor do respectivo processo – vd. doc. de fls. 19 e 20, que aqui se dá por reproduzido. Na sequência dessa decisão foi ordenada a notificação do Dr. B… para responder por escrito aos artigos da acusação constantes do processo a rever. - vd. doc. de fls. 19 e 20, que aqui se dá por reproduzido. O DIREITO. A presente acção administrativa especial pretende a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação do CSTAF, de …, que indeferiu o pedido que a Autora e sua mãe lhe dirigiram no sentido de ser revista a decisão que havia aplicado ao Juiz de direito B… (seu pai e marido, respectivamente) a pena disciplinar de aposentação compulsiva, a qual vem reputada de ilegal por cinco ordens de razões: (1) por ter sido votada quando aquele órgão funcionava sem o quórum legalmente exigido, (2) por ter sido tomada sem que, previamente, tivesse sido dada ao arguido a oportunidade de contrariar os factos novos em que se baseou, (3) por ter sido votada sem a presença do seu Presidente e sem que ninguém o substituísse; (4) por não estar fundamentada e, finalmente, (5) por a proposta aprovada não reunir as condições de legalidade para ser votada. Vejamos, pois, se algum desses vícios se verifica. 1. O CSTAF é composto pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, que a ele preside, e por 10 vogais - dois designados pelo Presidente da República, quatro eleitos pela Assembleia da República e quatro juízes eleitos pelos seus pares (n.º 1 do art.º 75.º do ETAF) – e “ só pode funcionar com a presença de dois terços dos seus membros ” (n.º 2 do art.º 72.º do mesmo Estatuto), o que significa que o seu regular funcionamento depende da presença de, pelo menos, sete membros. Na sessão em que foi votada a deliberação impugnada o Conselho registou a presença do seu Presidente e de sete dos seus vogais, o que quer dizer que funcionou com oito dos seus membros. Todavia, essas presenças ficaram reduzidas a sete no momento em que se procedeu à discussão e votação da proposta que veio a constituir a deliberação impugnada visto o Sr. Presidente se ter ausentado da sala onde se reunia o Conselho nesse momento e de, por isso, não ter participado nesses trabalhos (vd. pontos 3 e 7 do probatório). O que quer dizer que a proposta que veio a constituir a deliberação impugnada foi discutida e votada por sete membros do CSTAF . Daí que seja indiscutível que o Conselho tinha quórum quando deliberou o indeferimento da pretensão da Autora e, consequentemente, que, nesta matéria, nenhuma irregularidade foi cometida. A alegação da Autora é , assim, improcedente. 2. A Autora sustenta, de seguida, que a deliberação impugnada era nula porque se apoiava em razões novas , algumas posteriores à acusação e à decisão punitiva, que não foram notificadas ao arguido e, por isso, que este não teve a possibilidade de contraditar. Tinha, assim, sido violado o direito de audiência consagrado no disposto no art.º 124.º/1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais (doravante EMJ) o que determinava a nulidade insuprível daquele acto. Vejamos se litiga com razão. É verdade que o direito de audiência é um princípio estruturante da actividade administrativa que visa associar o administrado à decisão final permitindo-lhe participar e influenciar a formação da vontade da Administração e que é através dele que se dá a " participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito " ( art. 267.º / 5 da CRP) ( Com consagração expressa no art. 8.º do CPA . ). E, porque assim, o mesmo é considerado uma manifestação do princípio do contraditório, visto ser através dele que se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado, e constitui uma importante garantia de defesa dos direitos deste o que tem como consequência que o seu cumprimento seja considerado uma formalidade essencial (vd. art.ºs 100.º e seg.s do CPA) ( Vd. S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., pags.378 e 383 e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 192 e segs . ). Daí que a violação do direito de audiência determine a ilegalidade do próprio acto final – atenta a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais - a qual é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os " actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção ” ( art. 135º do CPA ) ( Neste sentido, e sem preocupação exaustiva, podem ver-se Acórdãos de 18/5/00 (rec. 45.736), de 8/3/01 (rec. 47.134), de 17/5/01 (rec. 40.860), de 17/1/02 (rec. 46.482), de 20/11/02 (rec. 48.417), de 12/12/02 (rec. 854/02) de 1/7/03 (rec. 1.429/02), de 8/7/03 (rec. 1.609/03) de 25/9/03 (rec. 47.953) e de 18/2/04 (rec. 1.618/02). ). 2. 1. Sucede, porém, que apesar desse direito estar consagrado, com carácter geral, para toda a actividade administrativa o seu exercício nem sempre obedece às mesmas regras, uma vez que o legislador previu que, no tocante a certos procedimentos, esse exercício pudesse ter contornos próprios e específicos que o afastam do regime geral. É o que acontece, por ex., com o procedimento disciplinar. Com efeito, e muito embora se não suscitem dúvidas de que o exercício do direito de audiência constituiu uma formalidade essencial no procedimento disciplinar, certo é que o mesmo está organizado de forma especial pois que, nesta sede, o mesmo se concretiza através da notificação da acusação ao arguido e da possibilidade deste poder contestar os factos que lhe imputam (cf. regime estabelecido nos art.ºs 59°, 61° e 63° do ED, art.ºs 121.º a 124.º do EMJ e art.ºs 201.º a 204.º do EMP). E constituindo estas normas leis especiais a sua aplicação prevalece sobre lei geral constante do art.º 100.º e seg.s do CPA . Daí que, como a jurisprudência deste Tribunal vem afirmando, notificado o arguido da acusação e tendo este tido a possibilidade de a contestar considerar-se-á cumprido o direito de audiência e, consequentemente, considerar-se-á garantido o seu direito de defesa, não sendo necessário ouvi-lo novamente, ao abrigo do art.º 100.º do CPA , sobre o projecto da decisão punitiva e, muito menos, sobre o relatório apresentado pelo inspector. De resto, a audiência do arguido em processo disciplinar não corresponde exactamente à audiência prévia prevista nos art.º 100º do CPA e seg.s, pois que naquele procedimento o exercício daquele direito aquela está estruturado em moldes mais amplos e, se assim é, faz todo o sentido considerar desnecessário o cumprimento da audiência prevista no citado normativo do CPA. - [Neste sentido vejam-se, entre muitos outros, os acórdãos de: 28/SET/95 (rec. 33172), 4/MAR/97 (rec. 37332), 1/ABR/98 (rec. 41646) e de 5/ABR/00 (rec.38210), de 15/01/2002 (rec. 47945), de 21/09/2004 (rec. 645/04), de 29/03/2006 (rec. 907/05), de 1/02/2007 (rec. 663/07) e de 13/2/2007 (rec. 47.555)] O que fica dito conduz-nos à conclusão de que a estatuição estabelecida no n.º 1 do art.º 124.º do EMJ segundo a qual “ constitui nulidade insuprível a falta de audiência do arguido com possibilidade de defesa .. . “ só pode ser entendida como destinando-se a sancionar a ausência de notificação da acusação ao arguido e a consequente violação do seu direito de defesa e não como uma sanção para o incumprimento do art.º 100.º do CPA no procedimento disciplinar. E os princípios acabados de expor não são abalados quando o que está em causa é a revisão do processo disciplinar uma vez que o processo de revisão, neste ponto, não difere do processo disciplinar em geral já que também aí, deduzida a acusação, o arguido será notificado para “ responder por escrito aos artigos da acusação constantes do processo a rever, seguindo-se os demais termos dos art.ºs 59.º e seg.s ” – art.º 81.º do ED. 2. 2. In casu, a Autora confessa que o “ visado foi de novo notificado para contestar e indicar prova ” o que significa que não é na falta de notificação da acusação que aquela sinaliza a omissão do direito de audiência. O que ela considera violador desse direito é o facto do arguido e dela própria não terem sido ouvidos acerca das razões que determinaram o indeferimento do pedido de revisão já que as mesmas não só eram novas como ocorreram em momento “ posterior à acusação e mesmo após a decisão punitiva”( Vd. art.ºs 8.º e 9.º da petição inicial. ) . E se assim é, como é, uma conclusão desde já se impõe: a de que a sua pretensão, pelos fundamentos constantes do anterior ponto 2.1, sempre estaria votada ao insucesso já que só a alegação e prova de que o arguido não tinha notificado da acusação e de que, por isso, não se tinha podido defender é que poderia consubstanciar a violação do direito de audiência. Todavia, ainda se dirá não ser verdade que as razões do indeferimento da revisão da decisão punitiva são novas e que nem ela nem o arguido tiveram conhecimento delas e, por isso, oportunidade de as contrariar. Desde logo, porque os factos em que elas se alicerçavam já constavam do processo disciplinar e foram objecto da prova aí produzida e, depois, porque, no tocante aos factos posteriores à aplicação da decisão punitiva, foi a Autora quem as chamou à colação no requerimento em que solicitou a revisão daquela decisão. Com efeito, esse pedido de revisão fundou-se no quadro psíquico do arguido tendo sido alegado que, atenta a sua persistência, o mesmo se evidenciou quer antes, quer durante quer depois da instauração do processo disciplinar e, até, depois da punição que aí lhe foi aplicada e que foi esse estado cluínico que esteve “ inequivocamente na origem das condutas e comportamentos que lhe foram imputados na decisão disciplinar que determinou a sua aposentação compulsiva, bem como em diversas outras atitudes e medidas tomadas pelo identificado arguido posteriormente à aludida decisão disciplinar ”, as quais “ se traduziram, nomeadamente, mas sem limitação, na apresentação de acções cíveis e queixas crime contra membros do CTAF .” Deste modo, e tendo sido essa conduta anterior, contemporânea e posterior da aplicação da decisão punitiva , nomeadamente o não ter mostrado qualquer arrependimento nem ter assumido comportamentos que pudessem diminuir a relevância e censurabilidade daquela conduta e, ao invés, ter instaurado processos contra os membros do Conselho que determinou o indeferimento da pretensão da Autora, não se pode afirmar que os factos que conduziram a esse desfecho eram novos e que não só eram desconhecidos dela e do arguido como não os puderam contestar. E, se assim foi, ao contrário do que vem alegado, aquele indeferimento não foi sustentado com factos ou razões desconhecidas e que o arguido – seu pai – não os pôde contrariar. Daí que, também nesta matéria, a acção improceda . A deliberação impugnada vem, ainda reputada de ilegal por não estar fundamentada. A fundamentação - como a jurisprudência deste Tribunal tem repetidamente dito - é um requisito formal e não substancial do acto administrativo que varia em função do tipo legal do acto e visa responder às necessidades de esclarecimento do interessado. Por outro lado, também é pacífico considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados e que esse dever passa pela exposição das razões, de facto e de direito, que a levaram a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, isto é, a justificar porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. Deste modo, e sendo que o que verdadeiramente importa é a revelação do iter cognoscitivo e valorativo do acto, pode dizer-se que este está fundamentado sempre que o administrado, colocado na posição de destinatário normal ( O bónus pater família de que fala o art. 487 , n.º 2 do CC ) , fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram ( Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369) . ) . – Vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77 , de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º , n.º 1 do CPT e, entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470. Acresce, ainda, que a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” – art.º 125º do CPA . 3. 1. In casu , a Autora sustenta que falta de fundamentação da deliberação impugnada e, portanto, a sua ilegalidade decorria do facto de “ dela não consta(r) nenhuma frase sobre o aspecto jurídico da decisão, nenhuma referência aos princípios jurídicos pertinentes, ao regime legal aplicável ou a um quadro normativo determinado .” Mas, uma vez mais, não tem razão . E não tem razão porque o que estava em causa era a revisão dum acto punitivo, pretensão que fora fundada na invocação duma determinada realidade fáctica, pelo que o que, em primeiro lugar, haveria que fazer era averiguar se essa realidade existia, isto é, o que havia que fazer era apurar se os factos de que a aquela revisão dependia podiam considerar-se provados . Ora, essa indagação foi feita tendo o Conselho concluído, como desenvolvidamente explanou na proposta que veio a ser aprovada, pela inexistência dos alegados pressupostos de facto e, se assim era, não cumpria desenvolver o aspecto jurídico relativo a essa revisão já que esta, por falta daqueles, não tinha qualquer fundamento. Sendo assim, e sendo manifestamente evidente que o indeferimento do pedido de revisão, no que concerne aos seus fundamentos de facto, está devidamente explicado e que o seu destinatário pôde ficar esclarecido acerca das razões que o motivaram , é forçoso concluir que, também nesta parte, a acção improcede. 4. A Autora afirma, ainda, que a deliberação impugnada é ilegal por ter sido votada no momento em que o Presidente do CSTAF se tinha ausentado e, portanto, num momento em que este Conselho funcionava sem presidência. Sem razão , porém. Na verdade, e muito embora seja certo que no período em que se verificou a discussão e votação daquela deliberação o seu Presidente não se encontrasse na sala onde ela decorreu e, por isso, não tivesse participado nesses trabalhos (ponto 7 do probatório), também o é que essa circunstância não significa que aquele Conselho funcionasse sem presidência. E isto por três ordens de razões . A primeira, porque o CSTAF é presidido pelo Sr. Presidente do STA e, na sua falta ou impedimento, essa presidência é assumida pelo mais antigo dos Vice-presidentes ou pelo mais antigo dos Juízes do STA que dele façam parte, por essa ordem, substituição que decorre automática e imperativamente da lei. Deste modo, a ausência, ainda que temporária, do Presidente nos trabalhos do Conselho determina a imediata assunção da presidência pelo primeiro Vice Presidente do STA ou, se dele não fizer parte nenhum Vice Presidente, pelo mais antigo dos Juízes do STA (art.º 75.º do ETAF). E se assim é, como é, tendo-se o Presidente do STA ausentado da sala aquando da discussão e votação da deliberação ora em causa a presidência daquele órgão passou, de imediato, por força da lei, a ser exercida pelo Vice Presidente do STA que também estava a participar na sessão (vd. a respectiva acta). A segunda, porque da acta constará apenas um resumo de tudo o que tiver ocorrido na reunião ( art.º 27.º /1 do CPA ) ( Reza assim este normativo: “ de cada reunião será lavrada acta, que conterá um resumo de tudo o que nela tiver ocorrido, indicando, designadamente, a data e o local da reunião, os membros presentes, os assuntos apreciados, as deliberações tomadas e a forma e o resultado das respectivas votações”. ) e se assim é, e se dela não constar a referida substituição isso não quer dizer que a mesma não tenha ocorrido. Ora, a Autora não provou que essa substituição não ocorreu. E, finalmente, porque como se decidiu no Acórdão do Pleno da 1.ª Secção do STA de 1/07/97 (rec. n.º 27.535: “I - A função típica da acta, na ausência de norma em contrário, é apenas a de informar da existência da deliberação (documento ad probationem actus) não se assumindo como elemento constitutivo da mesma (documento ad substantiam) por conseguinte, como pressuposto da respectiva validade; mas antes como requisito de eficácia da deliberação. II - Por tal razão e nessas circunstâncias, o que não constar da acta não se reconduz a vício invalidante da deliberação nela tomada .” Não ocorre, assim, a invocada ilegalidade. Improcede, assim, a acção nesta matéria . 5 . Por último, a Autora sustenta que a proposta B “ não reunia as condições de legalidade para ser votada ” já que fora submetida à discussão e votação com violação do disposto no art.º 2.º/b) do Regulamento do CSTAF. Com efeito, alega, competia ao Presidente do CSTAF, depois de admiti-la, pôr à discussão e votação aquela proposta e tal não aconteceu porque, por um lado, inexiste decisão prévia da sua admissão e, por outro, porque não foi aquele que a pôs à discussão e votação. Será assim? Vejamos. Nos termos da al.ª b) do art.º 2.º do Regulamento do CSTAF compete ao seu Presidente “ pôr à discussão e votação as propostas e requerimentos admitidos ” e, no caso dos autos, tal foi feito já que, como resulta da acta da reunião, “ foram apresentadas em alternativa duas propostas ... A primeira foi identificada com a letra A e a segunda com a letra B, uma e outra rubricadas por quem compete presidir à reunião ...Após a discussão de ambas as propostas, foram as mesmas objecto de votação, em separado, por escrutínio secreto. ...” Deste modo, e à semelhança do se acima se referiu, o não ter ficado a constar da acta que as propostas tinham sido admitidas não significa que tal não tenha acontecido já que fica registado na acta é apenas um resumo do que tiver ocorrido. E, porque assim, é incompreensível a alegação de que as propostas não tinham sido admitidas uma vez que o ter sido postas à discussão e votação prova de modo evidente aquela admissão. Não se verifica assim qualquer ilegalidade nesta matéria . Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em julgar totalmente improcedente esta acção e absolver o Réu do pedido. Custas pela Autora. Lisboa, 4 de Dezembro de 2008. – Alberto Costa Reis (relator) – Jorge Madeira dos Santos – Luís Pais Borges.