432/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 432/91 [1] Processo: n.º 427/91. Plenário Relator: Acórdão ditado para a Acta. Aos quatorze de Novembro de mil novecentos e noventa e um, achando-se presentes o Ex. mo Conselheiro Presidente José Manuel Moreira Cardoso da Costa e os Ex. mos Conselheiros Alberto Tavares da Costa, António Vitorino, Luís Nunes de Almeida, Bravo Serra, Mário de Brito, Assunção Esteves, Fernando Alves Correia, Armindo Ribeiro Mendes, Messias Bento, Antero Alves Monteiro Diniz, José de Sousa e Brito e Vítor Nunes de Almeida, foram trazidos à conferência, nos termos do artigo 12.º, n.º 5, da Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto, os presentes autos. Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Ex. mo Presidente ditado o seguinte: ACÓRDÃO N. o 432/91 1 — A presidente da assembleia de freguesia de Riba d’Ave, do município de Vila Nova de Famalicão, na sequência da correspondente deliberação dessa assembleia, tomada na sua reunião de 28 de Setembro findo, veio requerer ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto, a apreciação da constitucionalidade e legalidade da consulta aos cidadãos eleitores da mesma freguesia, objecto da mencionada deliberação, e relativa ao projecto, da iniciativa da Associação de Municípios de Vale do Ave, de construção na área dessa freguesia e vila de uma estação de tratamento de resíduos sólidos. Cumprindo o disposto no citado preceito legal, juntou a requerente cópia autenticada da acta da dita reunião da assembleia de freguesia de Riba d’Ave de 28 de Setembro, em que a deliberação em causa foi tomada, e, bem assim, cópia igualmente autenticada da acta da reunião da mesma assembleia de 11 do mês de Outubro, da qual consta a aprovação daquela primeira acta. 2 — Desta mesma acta — a da reunião da assembleia realizada em 28 de Setembro — apura-se o seguinte, com interesse para a decisão: que da respectiva ordem de trabalhos constava, como segundo ponto, o seguinte: «proposta de estudo ao enquadramento legal do referendo»; que, no âmbito desse ponto da ordem de trabalhos, a junta de freguesia apresentou uma proposta do seguinte teor: Considerando que a Assembleia de Freguesia em devido tempo deliberou sobre a possível ou não efectivação de um «Referendo» público sobre a aceitação ou não da implantação da ETRS/lixeira na Quinta do Mato; — Considerando, porém, as fortes dúvidas e reservas que à Junta de Freguesia se colocaram quanto ao seu enquadramento legal; — Considerando ainda que, após consulta dirigida ao Sr. Governador Civil de Braga, as respostas entretanto obtidas — de que se juntam fotocópias — as dúvidas subsistem; — Propõe-se: — que, tratando-se de assunto de grande complexidade e de reconhecida dificuldade, a Assembleia de Freguesia delibere constituir uma Comissão de estudo para aprofundar o assunto, apurando do quadro legal em que ele «Referendo» pode ter lugar. que a mesma proposta foi reprovada, com três votos contra, dois votos a favor e uma abstenção; que, face à reprovação de tal proposta, os membros da assembleia de freguesia eleitos pelo Partido Social Democrata submeteram à assembleia uma outra, esta do teor seguinte: O grupo do PSD da Assembleia de Freguesia de Riba d’Ave propõe levar a efeito um «Referendo» a nível local, para auscultar a opinião da população face à ETRS, com base no Decreto-Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto — Consultas Directas aos Cidadãos Eleitores a nível local. — que esta segunda proposta foi aprovada por maioria, com cinco votos a favor e uma abstenção. Conclui-se, assim, que, na sua reunião de 28 de Setembro, a assembleia de freguesia de Riba d’Ave deliberou organizar uma consulta directa aos cidadãos eleitores dessa vila, destinada a conhecer a sua «opinião» face à projectada construção, na respectiva área, de uma estação de tratamento de resíduos sólidos. Tal é o conteúdo de deliberação a que respeita o requerimento ora em apreço. 3 — O número legal de membros da assembleia de freguesia de Riba d’Ave é de 9; por outro lado, de acordo com os resultados das últimas eleições autárquicas, realizadas em 17 de Dezembro de 1989, 3 desses 9 membros foram eleitos pelo Partido Social Democrata (cfr. Mapa publicado no Diário da República, I Série, de 30 de Agosto de 1990). Assim, tendo a proposta de deliberação aqui em causa sido da iniciativa dos elementos desse Partido integrantes da assembleia de freguesia, e tendo a mesma proposta sido aprovada pelos votos de cinco membros dessa assembleia, há-de concluir-se que respeitado foi quanto se prevê, quer no artigo 8.º [no caso, com referência à sua alínea b) ], quer no artigo 10.º da Lei n.º 49/90. Não obstante isso, não pode o requerimento em apreço ser admitido, pois que a deliberação tomada padece de indiscutíveis vícios de ilegalidade e mesmo de inconstitucionalidade. 4 — Decorre o primeiro desses vícios do facto de tal deliberação não respeitar, desde logo, as exigências legais relativas ao próprio teor da formulação em que deveria exteriorizar-se. Com efeito, — e como este Tribunal já esclareceu no Acórdão n.º 360/91, ainda não publicado — ao dispor-se no artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 49/90 que «as propostas apresentadas» à assembleia que vai deliberar sobre o referendo «devem conter as perguntas a submeter aos cidadãos eleitores», está-se, implícita mas simultânea e claramente, a exigir que a deliberação incida e se forme já sobre perguntas acabadamente enunciadas — ou seja, sobre aquelas «perguntas formuladas aos cidadãos eleitores» que, nos termos do artigo 28.º da mesma Lei, hão-de figurar nos boletins de voto, seguidas, cada uma, das palavras «Sim» e «Não». Que é assim, confirma-o de algum modo, de resto, o teor n.º 2 do referido artigo 9.º; mas impõe-no, em último termo, o que no artigo 7.º, ainda da Lei n.º 49/90, se dispõe sobre os requisitos a que deve obedecer a formulação das perguntas — já que, de outro modo, ficaria o Tribunal Constitucional impedido de exercer o controlo (que indiscutivelmente também lhe cumpre) sobre a rigorosa observância de tais requisitos. Não pode haver, portanto, nenhuma dúvida: do «texto da deliberação» tomada sobre a realização de uma consulta local (ao qual se reporta o artigo 11.º, n.º 2, da Lei n.º 49/90) hão-de constar as próprias perguntas em que a consulta se irá consubstanciar, tal como irão ser apresentadas aos cidadãos eleitores. Ora, não é isso que se passa com a deliberação sub judice da assembleia de freguesia de Riba d’Ave: poderá dizer-se que o seu conteúdo ainda define a «matéria» da pergunta (ou perguntas) a fazer aos cidadãos eleitores dessa freguesia; mas o certo é que não especifica nem explicita, como é patente e inequívoco, essa «pergunta» (ou perguntas) formulada concreta e precisamente como tal. 5 — A este vício da deliberação em causa, porém, um outro acresce, e decisivo: trata-se de que a mesma visa a realização duma consulta local constitucional e ilegalmente inadmissível quanto ao seu próprio objecto. Na verdade, nos termos do artigo 241.º, n.º 3, da Constituição, as consultas populares que os órgãos das autarquias locais são admitidos a fazer só podem incidir sobre matérias incluídas na sua competência exclusiva; e o mesmo veio dispor-se no artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 49/90 (segundo o qual as consultas incidem sobre matéria da exclusiva competência dos órgãos autárquicos), em obediência, evidentemente, àquela regra constitucional. O que quer dizer que, tratando-se de consultas promovidas por assembleias de freguesia, no respectivo âmbito territorial, elas só podem recair sobre matérias da competência dos órgãos da freguesia, consoante se especifica no artigo 6.º, n.º 1, ainda da Lei n.º 49/90. Ora, a consulta em apreço, que a assembleia de freguesia de Riba d’Ave deliberou realizar, não versaria sobre matéria que seja da sua competência ou da competência da respectiva junta — pois que, se é certo estar em causa a construção na respectiva área territorial de uma estação de tratamento de resíduos sólidos, tal iniciativa perfila-se, no caso, como um empreendimento intermunicipal, projectado pela Associação de Municípios do Vale do Ave e tendo em vista o tratamento e reciclagem de detritos e resíduos sólidos dos municípios integrantes dessa Associação (como resulta perfeitamente esclarecido do requerimento apresentado neste Tribunal). Assim sendo, a competência para deliberar sobre tal matéria — isto é, sobre a instalação da estação de tratamento — haverá naturalmente de caber, nos termos da lei e dos estatutos da referida Associação, aos órgãos desta última, segundo o que uma e outros determinarem (cfr. Decreto-Lei n.º 412/89, de 29 de Novembro, em especial artigos 4.º, n.º 1, 5.º e 8.º, n.º 1), os quais, aliás, não são órgãos das autarquias (cfr. artigo 241.º, n.º 3, da Constituição). E, se é certo, por outro lado, não se poder recusar aos órgãos paroquiais competência para intervirem também em matérias relativas «à salubridade pública e ao saneamento básico» ou «à defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional» — uma vez que uma e outra entram nas «atribuições» genericamente deferidas pela lei a todas as autarquias locais, qualquer que seja o seu nível (cfr. artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março) — tal facto não modificará as coisas. E isso, por duas ordens conjugadas de razões: — em primeiro lugar, porque semelhante competência confinar-se-á obviamente ao respectivo quadro territorial, só lhes sendo reconhecida para a prossecução dessas atribuições nesse quadro e enquanto interesse próprio e específico da correspondente população (cfr. disp. cit.); — e, depois, porque, se isto não tem necessariamente de excluir, quando esteja em causa a prossecução das mesmas atribuições num quadro territorial e enquanto interesse comum dum universo populacional mais vasto, toda e qualquer intervenção ou participação deles (isto é, dos órgãos autárquicos da freguesia) no respectivo processo (para defesa ou prossecução, justamente, do interesse paroquial que se interpenetre nesse interesse comum mais amplo, e que tanto pode estar em consonância como em contraste com ele), a verdade é que — desde logo, e sem necessidade agora de mais considerações — a lei não prevê, sequer, para essa hipótese, qualquer intervenção ou participação desse tipo, por parte dos órgãos paroquiais, no tocante à matéria aqui em apreço. 6 — Entretanto, é ainda certo que, atento o teor da proposta que esteve na base da deliberação tomada pela assembleia de freguesia de Riba d’Ave, afigura-se dever concluir que o propósito da mesma assembleia e o alcance da deliberação que tomou foram tão-só os de promover uma «consulta» em sentido estrito — quer dizer, de «carácter não vinculativo» — aos cidadãos eleitores da freguesia, sobre a matéria em questão. Mas também isso não salva a legitimidade jurídica da deliberação tomada, já que no artigo 5.º da Lei n.º 49/90 se estabelece, por sua vez, a eficácia necessariamente «deliberativa» das consultas directas aos cidadãos eleitores a nível local contempladas no mesmo diploma. 7 — Nestes termos, e atento o disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 12.º da Lei n.º 49/90, de 24 de Agosto, o Tribunal Constitucional decide não admitir o requerimento de apreciação da constitucionalidade e da legalidade da consulta local, a que respeita a deliberação da assembleia de freguesia de Riba d’Ave, de 28 de Setembro do ano corrente. Lisboa, 14 de Novembro de 1991. Alberto Tavares da Costa Luís Nunes de Almeida Mário de Brito Maria da Assunção Esteves Fernando Alves Correia Armindo Ribeiro Mendes Messias Bento Antero Alves Monteiro Diniz José de Sousa e Brito Vítor Nunes de Almeida António Vitorino (com a declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei apenas a não admissão do requerimento com fundamento no facto de não figurar no mesmo a concreta formulação da pergunta a submeter ao eleitorado, matéria de imprescindível controlo de constitucionalidade e de legalidade a cargo do Tribunal Constitucional. Já não acompanhei o acórdão quanto ao segundo fundamento invocado, atinente ao objecto da consulta, pelas razões que constam das declarações de voto que juntei aos Acórdãos n.º 238/91 e n.º 242/91, ainda inéditos. Nessas declarações tive ocasião de escrever que «a interpretação que o Tribunal acolheu restringe significativamente o âmbito de matérias susceptíveis de serem submetidas a consultas populares locais. Desde logo, resulta que no caso de uma lei que regule o licenciamento de certo tipo de indústria ou de instalação de centrais de produção de energia nuclear e que faça depender tal licença ou autorização do voto favorável ou apenas da mera audição do órgão autárquico do município ou da freguesia onde essa indústria ou central irá ficar localizada, na interpretação agora adoptada pelo Tribunal, não poderá esse órgão autárquico recorrer ao instituto dos referendos locais para formular uma posição alicerçada na vontade popular directamente expressa». Em boa medida o exemplo teórico torna-se realidade com o caso sub judice. Com efeito, porque a matéria em causa constitui um investimento intermunicipal, cuja deliberação cabe aos órgãos da correspondente associação de municípios, ela está, no entender do Tribunal, por natureza, subtraída à possibilidade de convocação de um referendo local. Não o pode convocar a assembleia de freguesia da localidade onde a estação de tratamento de resíduos sólidos vai ficar instalada, porque a decisão do investimento é de natureza intermunicipal e, por isso, não integra a esfera de competência exclusiva do órgão autárquico em causa. Não o poderá convocar a assembleia municipal ou a câmara municipal da área da freguesia em causa, pela mesma razão. E não o poderá também convocar a assembleia intermunicipal (ou o seu conselho de administração) da correspondente associação de municípios, porque manifestamente não é um órgão das autarquias locais. Deste entendimento acolhido pelo Tribunal resulta que, sobre um assunto que integra matéria tão relevante como seja a da protecção do meio ambiente e da qualidade de vida dos fregueses, está excluída qualquer possibilidade de consulta directa aos cidadãos eleitores a nível local, ainda que a matéria em causa integre as atribuições das autarquias locais e sobre ela, no caso concreto, a decisão seja tomada a nível do poder local, só que não por um órgão das autarquias mas por uma entidade intermunicipal. Entendo que este caso reforça o meu entendimento segundo o qual, ainda que a título meramente consultivo ou opinativo, se à assembleia de freguesia de Riba d’Ave cabe pronunciar-se sobre a matéria em causa, no âmbito do processo de deliberação ao nível intermunicipal, deve permitir-se que essa opinião do órgão autárquico seja previamente definida, em termos vinculativos para este, por meio de um referendo local, reforçando, assim, a componente participativa do sistema democrático num domínio de assuntos como o da protecção do meio ambiente onde a garantia dos direitos e interesses difusos é particularmente relevante. É que, ao abrigo do disposto no artigo 15.º, n.º 1, alínea u), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Maio, compete à assembleia de freguesia «pronunciar-se e deliberar sobre todos os assuntos de interesse para a freguesia», e versando a deliberação a tomar ao nível de associação de municípios quanto à instalação na área da freguesia de Riba d’Ave de uma estação de tratamento de resíduos sólidos uma temática de manifesto interesse para a assembleia de freguesia em causa, deveria ser possível que este órgão autárquico pudesse convocar um referendo local sobre o tema, por forma a dele resultar em termos vinculativos para o órgão convocante um sentido de pronúncia junto da associação de municípios, ainda que, reconheça-se, esta pronúncia não seja imposta pela lei e, a ter lugar, sempre teria que revestir um carácter opinativo ou de mera consulta. Razões pelas quais não secundei o aludido fundamento do acórdão. — António Vitorino. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 24 de Abril de 1992.