0598/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS), criado pelo artigo 23, do DL n.º 115/98, de 4-05 (redacção do artigo 1º, do DL n.º 45-A/2000, de 22-03) é “uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público, que tem como objectivos a gestão dos regimes de segurança social, a garantia do reconhecimento dos direitos e o cumprimento das obrigações decorrentes dos regimes de segurança social e o exercício da acção social.” podendo “ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos - cfr.n.º 2 e 3, do artigo 23.

II- O ISSS “tem por objecto a gestão das prestações do sistema de solidariedade e segurança social ...” competindo-lhe “gerir as prestações e do sistema de solidariedade e segurança social e os seus subsistemas de protecção social de cidadania, de protecção à família e de previdência” – n.º 1 e 2 do artigo 4, dos Estatutos, anexos ao DL n.º 316-A/2000, de 7-12.

III- A Unidade de Previdência e Apoio à Família, cujo Director proferiu o acto objecto do recurso contencioso interposto, integra-se na estrutura orgânica dos CDSSS, no caso do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do Porto, que, por sua vez, constitui um serviço desconcentrado destinado, na área do distrito do Porto, à prossecução e desenvolvimento das actividades inerentes às atribuições do ISSS – cfr. artigos 23, dos Estatutos, e 2, al. d), da Portaria n.º 543-A/2001, de 30-05.

IV- A gestão do sistema de prestações da segurança social - entre as quais se inclui o subsídio de desemprego – compete, em primeira linha, ao Conselho Directivo do ISSS - cfr. n.º 1 e 2, do artigo 4 e n.º 1, do artigo 7, dos Estatutos – bem como, a nível distrital aos CDSSS, serviços desconcentrados do ISSS - cfr. artigos 25, n.º 1 e 2, al. a) e i), dos Estatutos – pelo que a competência atribuída pelos artigos 2º, al. b), e 5º, al. k), da Portaria n.º 1000/2001, de 17-08, ao Director da Unidade de Previdência e Apoio à Família, unidade orgânica deste último serviço, é uma competência própria mas não é exclusiva.

V- Razão por que os actos administrativos por si praticados não são verticalmente definitivos, estando a sua impugnação contenciosa sujeita à prévia interposição de recurso hierárquico para o orgão máximo da estrutura hierárquica em que se insere, ou seja para o Conselho Directivo do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, vértice da pirâmide hierárquica.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A. .., identificada nos autos, recorre da sentença de 24-11-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que, julgando procedente a questão prévia da irrecorribilidade, rejeitou o recurso contencioso por ela interposto do despacho de 10-07-2002, do Director da Unidade de Previdência e Apoio à Família, do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do Porto, que revogou o acto administrativo que lhe havia concedido o subsídio de desemprego.

A recorrente, nas suas alegações, apresenta as seguintes conclusões :

I- A ora Recorrente interpôs no TAC do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho que revogou o acto de deferimento das prestações de desemprego e ordenou a reposição das prestações de desemprego que lhe foram pagas, nos termos do DL n.º 93/98, de 10.04, da autoria do Director da Unidade de Previdência e Apoio à Família, do Instituto de Solidariedade e Segurança Social do Porto;

II- O Meritíssimo Juiz «a quo», por douta sentença de 24.11.2003 rejeitou o recurso por falta de definitividade vertical, por entender que a entidade que proferiu o despacho, embora tendo competência própria, não a tem exclusiva, porque também tem competência neste domínio o Director do Centro Distrital de Segurança Social do Porto e o Conselho Directivo do ISSS, em posições hierarquicamente superiores, nos termos dos artºs. 7º, alínea q), 4º, nº 2, alínea a), e art.º 25º, nº 2, alíneas a) e i), do DL nº 316-A/00 de 07.12;

III- O Decreto Regulamentar nº 34/93, de 21.10 atribui ao Director dos Serviços Sub-Regionais do Porto a competência para «atribuir prestações dos regimes de Segurança Social» - artºs. 3º e 4º da alínea e), a qual é exclusiva ou própria, por ter sido atribuída expressamente por uma norma Regulamentar;

IV- Os Centros Regionais de Segurança Social foram extintos pelo DL nº 45-A/00 de 22.03 – artº. 4º, nº 1 da alínea j) e pelo DL nº 316-A/00 de 07.12 – artº 2º, sucedendo-lhes o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, criado com uma estrutura orgânica completamente diferente, deixando o Conselho Directivo de deter a competência de decidir sobre a atribuição, suspensão e cessação das prestações de desemprego;

V- Na sequência do referido DL nº 316-A/00, foi publicada a Portaria Ministerial nº 1000/01 de 17.08, que aprovou a estrutura orgânica interna do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do Porto, em várias áreas funcionais, entre as quais, a Unidade de Previdência e Apoio à Família – artº 2º, alínea b) – atribui expressamente a esta Unidade a competência de «organizar os processos e decidir sobre a atribuição, suspensão e cessação das prestações de desemprego» e «desenvolver todas as acções tendentes a evitar o processamento indevido de prestações» -. Artº 5º, alíneas j) e k) e artº 6º, alínea c) ;

VI- Esta competência é exclusiva, por ter sido atribuída expressamente por uma Portaria Ministerial;

VI1 – A entidade Recorrida, aquando da notificação do procedimento gracioso, escreveu no último parágrafo: «Após este prazo, dispõe de 15 dias úteis para reclamar e 2 meses para recorrer contenciosamente» o que fortaleceu no particular a convicção de que o acto era verticalmente definitivo ;

VIII- Acresce que, o acto Recorrido é imediatamente lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente – artº 268º, nº 4 do CRP;

IX- Foram, assim, violados os artºs 7º, alínea q), 4º, nº 2, alínea a), 25º, nº 2, alíneas a) e i) do DL nº 316-A/2000 de 07.02, artº 5º, alíneas j) e k) e artº. 6º, alínea e) da Portaria Ministerial nº 1000/01 de 17.08 e artº. 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa.

Não houve contra-alegações.

O Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos :

l. A recorrente requereu em 13-05-98 ao Centro Regional de Segurança Social do Porto as prestações de desemprego nos termos do art. 10º do D.L. nº 93/98, de 14-04, sendo que tal pedido foi deferido em Abril de 1999, com início em 20-03-99 com a duração de 24 meses.

2. Com a entrada em vigor do D.L. nº 119/99 de 14-04 foi alargado o período de prestações de desemprego por mais 14 meses, recebendo a recorrente mensalmente desde 20-03-99 até 30-04-2002 as prestações que a Segurança Social lhe havia atribuído.

3. Por despacho de 10-07-2002 da Directora da Unidade de Previdência e Apoio à Família do Centro Distrital e Segurança Social do Porto foi revogado o acto de deferimento das prestações de desemprego e anulado o subsídio de desemprego e atribuído à recorrente o respectivo débito no valor de Euro 16.400,23 por entender que esta não reunia os requisitos exigidos pelo D.L. nº 93/98, de 14-04.

4. O presente recurso deu entrada neste Tribunal em 12-09-2002.

III. O recorrente interpôs recurso contencioso do despacho do de 10-07-2002 da Directora da Unidade de Previdência e Apoio à Família do Centro Distrital e Segurança Social do Porto que revogou o acto que lhe havia deferido o pedido de subsídio de desemprego e ordenou a reposição 16.400,23 euros, que considerou indevidamente recebidos.

A sentença recorrida, considerando que, face ao disposto nos 7, al. q) e 4, n.º 2, al. a), dos Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS) aprovados pelo do DL n.º 316-A/2000, de 7-12, e 25, n.º 2, alíneas a) e i), do mesmo diploma, conjugados com o artigo 142, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, a competência para a prática do acto revogatório recorrido está atribuída a dois órgãos hierarquicamente superiores ao autor do acto - Conselho Directivo do ISSS e Director do Centro Distrital de Segurança Social do Porto – rejeitou o recurso contencioso interposto, uma vez que a Directora da Unidade de Previdência e Apoio à Família do Centro Distrital e Segurança Social do Porto detinha apenas competência própria, não exclusiva, para a prática do acto administrativo em causa, razão por que o mesmo estava sujeito a recurso hierárquico necessário para o Conselho Directivo do ISSS.

O recorrente discorda do decidido alegando que a competência da Directora da Unidade de Previdência e Apoio à Família, na medida em que resulta da lei – artigo 2º, al. b), da Portaria Ministerial n.º 1000/01, de 17-08 –, é exclusiva pelo que o acto recorrido é imediatamente lesivo e, em consequência, contenciosamente impugnável, apoiando-se na doutrino do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 11-02-2003, proferido no Processo n.º 1887/02.

A questão a decidir consiste unicamente em saber se os actos do Director da Unidade de Previdência e Apoio à Família do Centro Distrital e Segurança Social do Porto que atribuam, suspendam ou determinem a cessação das prestações de desemprego, designadamente o subsídio de desemprego, são ou não imediatamente lesivos e, em consequência, recorríveis contenciosamente, ou se pelo contrário estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para o Conselho Directivo, do Instituto de Solidariedade e Segurança Social.

Importa, antes de mais, analisar o quadro jurídico funcional em que se estrutura o sistema nacional de solidariedade e segurança social vigente à data em foi proferido o acto administrativo contenciosamente recorrido (10-07 2002).

Assim, o artigo 1º, do DL n.º 45-A/2000, de 22-03, dando nova redacção ao artigo 23, do DL n.º 115/98, de 4-05, criando o Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS), definindo-o como “uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público, que tem como objectivos a gestão dos regimes de segurança social, a garantia do reconhecimento dos direitos e o cumprimento das obrigações decorrentes dos regimes de segurança social e o exercício da acção social.” podendo “ter serviços desconcentrados de base regional, distrital e local, cujas competências e articulação serão definidas nos respectivos estatutos.” – n.ºs 2 e 3, do citado artigo 23 . Pelo DL n.º 316-A/2000, de 7-12, foram extintos o Centro Nacional de Pensões e os Centros Regionais de Segurança Social, e aprovados os Estatutos do ISSS, que lhes

sucedeu, remetendo-se, porém, a estrutura orgânica do Instituto para Portaria a elaborar

pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade – artigos 1 a 3.

Dos Estatutos, anexos ao DL n.º 316-A/2000, consta que o ISSS “tem por objecto a gestão das prestações do sistema de solidariedade e segurança social ...” competindo-lhe “gerir as prestações e do sistema de solidariedade e segurança social e os seus subsistemas de protecção social de cidadania, de protecção à família e de previdência” – cfr. n.º 1 e 2 do artigo 4 - competindo ao respectivo Conselho Directivo, como orgão de direcção nacional do ISSS, além do mais, “dirigir a actividade do ISSS” – cfr. artigo 7, n.º 1.

No artigo 23 dos Estatutos, enumeram-se os serviços que integram o ISSS, entre quais se incluem os Centros Distritais de Solidariedade e Segurança Social (CDSSS), que “são os serviços responsáveis, ao nível de cada um dos distritos, pela execução das medidas necessárias ao desenvolvimento, concretização e gestão das prestações do sistema de solidariedade” a quem compete, na sua área de intervenção, “dinamizar e gerir as prestações do sistema de solidariedade e segurança social e os seus subsistemas de protecção social de cidadania, de protecção à família e de previdência”, e ainda “proceder ao reconhecimento de direitos, à atribuição de prestações, ..., bem como de subsídios, retribuições e comparticipações” - cfr. artigos 25, n.º 1 e 2, al. a) e i), dos Estatutos.

Em 30 de Maio de 2001, em execução do disposto no artigo 3, do DL n.º 316-A/2000, de 7-12, foi publicada a Portaria n.º 543-A/2001, que define e regula a estrutura orgânica do ISSS e dos respectivos serviços – que se destinam á prossecução e desenvolvimento das actividade inerentes às atribuições e objectivos do ISSS (artigo 2º) -, entre os quais se incluem os CDSSS – cfr. al. d) -, dispondo genéricamente quanto a estes últimos, que a sua organização se estrutura matricialmente em diversas áreas funcionais e orgânicas entre as quais a “Unidade de Previdência e Apoio à Família”, a quem compete “organizar os processos e decidir sobre a atribuição, suspensão e cessação das prestações de desemprego” – artigos 52, n.º 1, al. a) e 53, al. ab), da Portaria n.º 543-A/2001.

Finalmente, em execução do n.º 2, do artigo 51 desta última Portaria, foi publicada a Portaria n.º 1000/2001, de 17-08, que “regula a estrutura orgânica do CDSSS do Porto, fixando as suas atribuições e os princípios gerais de organização e funcionamento” – artigo 1º -, de onde consta a “Unidade de Previdência e Apoio à Família “como uma das suas áreas funcionais, a quem compete “organizar os processos e decidir sobre a atribuição, suspensão e cessação das prestações de desemprego” – cfr. artigos 2º, al. b), e 5º, al. k).

A Unidade de Previdência e Apoio à Família, cuja Directora proferiu o acto objecto do recurso contencioso interposto a fls. 2, integra-se, como se viu, na estrutura orgânica dos CDSSS, no caso do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social do Porto, que, por sua vez, constitui um serviço desconcentrado destinado, na área do distrito do Porto, à prossecução e desenvolvimento das actividades inerentes às atribuições do ISSS – cfr. artigos 23, dos Estatutos, e 2, al. d), da Portaria n.º 543-A/2001.

Do quadro legal que enforma o actual sistema nacional de solidariedade e segurança social não resulta que se tivesse pretendido abandonar a regra da concentração, que, em geral, tem assento na nossa organização administrativa, visando-se antes, uma mera desconcentração criando-se serviços sujeitos à prossecução das atribuições e parâmetros de acção dos serviços centrais do Instituto de Solidariedade e Segurança Social.

Na verdade, como resulta dos diplomas supra transcritos, a gestão do sistema de prestações da segurança social - entre as quais se inclui o subsídio de desemprego – compete, em primeira linha, ao Conselho Directivo do ISSS - cfr. n.º 1 e 2, do artigo 4 e n.º 1, do artigo 7, dos Estatutos do ISSS.

Tal competência, a nível distrital, está igualmente aos CDSSS, serviços desconcentrados do ISSS – - cfr. artigos 25, n.º 1 e 2, al. a) e i), dos Estatutos.

Assim, a competência atribuída pelos artigos 2º, al. b), e 5º, al. k), da Portaria n.º 1000/2001, de 17-08 ao Director da Unidade de Previdência e Apoio à Família do CDSSS do Porto, unidade orgânica deste último serviço, é uma competência própria mas não é exclusiva ( - Isto é, tal entidade é, por lei, competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário, a regra geral, no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos, na falta de delegação de poderes do superior hierárquico – cfr. Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, volume I, 1.ª edição, página 614, e “ Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico”, volume I, página 61 .).

Razão por que os actos administrativos por si praticados não são verticalmente definitivos, estando a sua impugnação contenciosa sujeita à prévia interposição de recurso hierárquico para o orgão máximo da estrutura hierárquica em que se insere, ou seja para o Conselho Directivo do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, vértice da pirâmide hierárquica em que, do cimo para a base, se inserem os CDSSS, e as Unidades orgânicas que junto destes funcionam (cfr. artigos 166, 167, n.º1, e 169, n.º2, do Código do Procedimento Administrativo).

Tal exigência não viola a garantia do recurso contencioso consignada no artigo 268, n.º 4, da CRP, pois, como se tem entendido na Jurisprudência, tal só ocorre quando não existam meios administrativos que possam obstar à produção de efeitos lesivos sobre a esfera jurídica do recorrente, pois, se existirem esses meios e o interessado não os utilizar, será a si próprio que pode imputar a lesividade imediata do acto por não ter usado aqueles meios, no caso o recurso hierárquico que, dado o seu efeito suspensivo, a tal obstaria (cfr. artigo 170, n.º 1, do CPA) . – cfr. por todos, acórdão de 4-02-2004, Proc.º n.º 2075/03, e jurisprudência nele citada.

No caso em apreço, o despacho do Director da Unidade de Previdência e Apoio à Família do CDSSS do Porto – objecto do recurso contencioso interposto pelo recorrente - não constituindo, como se viu, a última palavra da Administração não é imediatamente lesivo, não sendo, assim, contenciosamente recorrível pelo que bem andou a decisão recorrida ao rejeitar o recurso interposto a fls. 2 por ilegalidade da sua interposição nos termos das disposições combinadas dos artigos 25, n.º1, da LPTA, 268, n.º4, da Constituição da República Portuguesa, e 57, § 4º, do RSTA.

A doutrina que a recorrente extraiu do acórdão de 11-02-2003, Proc.º n.º 1187/02, no sentido da recorribilidade contenciosa imediata do despacho impugnado, não se aplica ao caso aqui em análise, pois tal aresto tem por base uma situação que ocorreu na vigência do DL 260/93, de 23 de Julho, e do Dec. Regulamentar n.º 36/93, de 21 de Outubro (que criou o Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo e estabeleceu que este Centro compreende os serviços sub-regionais) e em que existia delegação de competências do Director Sub-Regional no Director de Serviços de Atribuição de Pensões, o que não é o caso dos autos em que a situação ocorre em plena vigência dos D. L. 45-A/2000, de 22/3, que, extinguindo os Centros Regionais de Segurança Social, criou o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, e do DL n.º 316-A/2000, de 7-12 que aprovou os respectivos Estatutos.

IV- Nos termos expostos, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.

Custas pela recorrida que se fixam em 300 euros (taxa de justiça) e 150 euros (procuradoria).

Lisboa, 21 de Abril de 2005. – Freitas Carvalho – (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.