459/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 459/87 Processo n.º 218/87 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 – No 1.º Juízo do Tribunal Judicial da comarca de Barcelos, em autos de processo sumário, foi julgado e condenado o réu A., como autor material de um crime de contrabando de circulação previsto e punido pelo artigo 9.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) e 5, do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro. Não obstante o facto punível haver sido praticado no dia 28 de Novembro de 1986, consequentemente no domínio da vigência do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, revogado pelo artigo 71.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 424/86, o certo é que a sentença recorrida recusou a aplicação daquele diploma legal em virtude de o haver como organicamente inconstitucional, fazendo então apelo à disciplina contida no Decreto-Lei n.º 424/86, além do mais por conter um regime penal mais favorável do que o estatuído no Decreto-Lei n.º 31.664, de 22 de Novembro de 1941 (Contencioso Aduaneiro). 2 – Em obediência ao disposto nos artigos 72.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, 69.º, 70.º, n.º 1, alínea a), 71.º e 79.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público recurso para este Tribunal, circunscrito à questão de recusa de aplicação normativa por vício de inconstitucionalidade. Nas alegações entretanto produzidas pelo Exmo. Procurador-Geral da República – Adjunto suscitou-se a questão prévia do não conhecimento do recurso por ausência de interesse no conhecimento do seu objecto, opinando-se, na eventualidade de assim não ser entendido, no sentido da recusa de provimento. O recorrido não ofereceu contra legação. Corridos que foram os vistos de lei cumpre agora apreciar e decidir. E começar-se-á pela matéria do interesse jurídico no conhecimento do objecto do recurso. A questão prévia 1 – Como é sabido as leis, em geral, regem para o futuro e não valem para o passado, isto é, não são retroactivas. Por outro lado não vigoram após a sua revogação, isto é, não são ultra-activas. Estes princípios são comuns a todos os ramos do direito, mas podem ser afastados excepcionalmente por expressa determinação do legislador, como se colhe do disposto no artigo 12.º do Código Civil. Todavia, no domínio do direito penal, o princípio da irretroactividade não pode ser excepcionado pela legislação ordinária, pois que constitui uma garantia constitucional, expressamente assegurada no artigo 29.º, n.ºs 1 e 3 da Constituição, e repetida nos artigos 1.º, n.º 1 e 2.º, n.ºs 1 e 2, do Código penal. Aquela norma constitucional reza do modo seguinte: “Ninguém pode sofrer pena ou medida de segurança mais grave do que as previstas no momento da correspondente conduta ou da verificação dos respectivos pressupostos, aplicando-se retroactividade as leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido”. Por seu turno, o artigo 2.º do Código penal, nos seus n.ºs 2 e 4, estatui assim: “2 – O facto punível segundo a lei vigente no momento da sua prática deixa de o ser se uma lei nova o eliminar do número das infracções; neste caso e se tiver havido condenação, ainda que transitada em julgado, cessam a respectiva execução e os seus efeitos penais”. 4 – Quando as disposições penais vigentes no momento da prática do facto punível forem diferentes das estabelecidas em leis posteriores, será sempre aplicado o regime que concretamente se mostre mais favorável ao agente, salvo se este já tiver sido condenado por sentença transitada em julgado”. A lei posterior à perpetração do crime é mais favorável quando se verifica uma eliminação da infracção pela nova lei (artigo 2.º, n.º 2), e também quando, embora incriminado o facto tanto pela lei anterior como pela lei posterior à sua perpetração, a nova lei consentir uma punição mais leve (artigo 2.º, n.º 4). No caso em presença importa focalizar especialmente a segunda situação, isto é, aquela em que não se verifica alteração na incriminalidade do facto, mas tão só das suas consequências, na maior ou menor gravidade de pena aplicável em concreto. Então, o regime mais favorável é o da lei, entre as que se sucedem no tempo, cuja aplicação a uma determinada moldura material dê lugar a pena mais leve. Nesta situação a alteração da lei penal incide, já não sobre o preceito primário de normas incriminadoras, mas sobre o preceito secundário que estabelece a sanção penal. E aqui, “as leis sucessivas a tomar em consideração devem ser aquelas que entraram em vigor entre o momento da prática do crime ‘tempus delicti’ e o trânsito em julgado da sentença condenatória”, (cfr. Cavaleiro de Ferreira, Lições de Direito Penal, I, Lei Penal e a teoria do crime no Código Penal de 1982, 1987, pp. 21 e ss.), coincidindo no domínio da aplicação da lei penal no tempo o momento da prática do crime com a execução do facto criminoso, quer este consista em acção, quer em omissão (cfr. também Eduardo Correia, Direito Criminal, I vol., pp. 153 e ss.). 2 – A decisão recorrida condenou o réu como autor material de um crime de contrabando previsto e punido pelo artigo 9.º, n.ºs 1 e 5, do Decreto-Lei n.º 424/86. E para tanto ateve-se ao seguinte quadro argumentativo: “É indiscutível que entre a data da prática dos factos e a do ora julgamento houve alteração do regime penal dos crimes de contrabando com o surgimento do Decreto-Lei n.º 424/86 de 27/12 (os factos tiveram lugar em 38/11). Mas à data da prática desses factos qual o regime em vigor? A nossa resposta é: O Decreto-Lei n.º 31664 de 22/11/941 no que tange à moldura penal cominada para o crime de contrabando por inconstitucionalidade orgânica do artigo 9.º, n.º 1 nessa parte, do Decreto-Lei n.º 187/83 (já que a tipificação em nada difere da lei de 1941) ”. Mais adiante: “Desaplica-se pois, por inconstitucionalidade orgânica o artigo 5, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 187/83 de 14/5 na parte sancionatória pelo que se entende caber ao crime praticado pelo réu a sanção cominada no artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 31664” (por manifesto lapso escreveu-se artigo 5.º, quando queria dizer-se artigo 9.º). E a concluir: “Nos termos do n.º 4 do artigo 2.º do Código Penal dúvida não subsistem de que o regime mais favorável ao réu é o consagrado na lei sucedente – o Decreto-Lei n.º 424/86, atendendo o montante da multa (substancialmente inferior) e a inexistência de prisão inconvertível”. A estatuição das normas contidas no artigo 9.º, n.º 1 e 5 do Decreto-Lei n.º 424/86, constitui mera reprodução, inteiramente coincidente, do texto contido no artigo 9.º, n.ºs 1 e 5 do Decreto-Lei n.º 187/83. Tais preceitos, reportados ao crime de contrabando, dispõem do modo seguinte: “1 – Quem fizer contrabando no País ou fizer sair em quaisquer mercadorias sem passarem pela alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias”. “5 – Tratando – se de mercadoria de valor inferior a 100.000$00, com excepção das referidas no n.º 3, ou livres de direitos, o tribunal aplicará a pena de multa”. Não sendo o regime do Decreto-Lei n.º 424/86, no caso em apreço, mais favorável para o réu do que o previsto no Decreto-Lei n.º 187/83, começou o Ministério Público por ponderar que o recurso manteria interesse, uma vez que a não se julgar inconstitucional a norma do artigo 9.º, n.º 1, deste último diploma, seria ela aplicada à materialidade constante dos autos. Na hipótese de uma decisão de inconstitucionalidade, seria então aplicada a pertinente norma do Decreto-Lei n.º 424/86. Todavia, logo ajuntou ser esse interesse meramente formal, pois que a identidade dos dois regimes em causa sempre determinaria que a decisão do Tribunal Constitucional – fosse ela qual fosse – não tivesse qualquer repercussão no caso concreto, já que a pena aplicada seria a mesma, por força da manutenção do quadro sancionário. Não se compartilha deste visionamento das coisas. Vejamos. 3 – O princípio da não retroactividade da lei penal tem consagração constitucional, como já se assinalou, dele derivando duas consequências essenciais; a lei não poder qualificar como crimes factos passados nem aplicar a crimes anteriores penas mais graves (ou aplicar medidas de segurança a situações anteriormente irrelevantes ou a que correspondiam medidas menos severas); deixa de ser considerado crime o facto que lei posterior venha despenalizar, ou que passa a ser menos severamente penalizado se a lei posterior o sancionar com pena mais leve – princípio da aplicação retroactiva da lei penal mais favorável. (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 2ª edição, 1.º vol. 1984. pp. 206). Á luz deste princípio, intimamente conexionado com o princípio “nullum crimen sine lege”, e salvaguardadas as excepções que no texto constitucional expressamente se referem, as leis não valem para as situações passadas, apenas dispondo para o futuro. No caso em presença, sob a invocação da “lei penal mais favorável” fez-se aplicação da lei nova e sustenta agora o recorrente que da dinâmica aplicativa deste princípio resulta a falta de interesse no conhecimento do objecto do recurso. Simplesmente, a lei nova (Decreto-Lei n.º 424/86) não veio instituir na hipótese sub judice, a única que importa considerar, qualquer regime mais favorável do que o vigente à data da execução do facto criminoso (Decreto-Lei n.º 187/83). Assim sendo, por não se verificar o pressuposto autorizador da aplicação retroactiva da lei penal, a conduta criminosa haverá de ser subsumida na norma pré-vigente, isto é, na lei então disciplinadora do facto delituoso. De outro modo, à margem das excepções constitucionalmente consentidas ao principio da não retroactividade, seria aplicada a lei nona apesar de o seu regime não ser mais favorável ao réu. A circunstância de, eventualmente, de não se verificar uma repercussão directa do julgamento da questão de constitucionalidade no caso concreto, tem-se por irrelevante, uma vez que no plano dos princípios a única solução legitima é a que agora se propugna. De tudo o exposto, deve concluir-se existir manifesto interesse no conhecimento do recurso, desatendendo-se assim, em consequência, a questão prévia que vem de se apreciar. E passando a conhecer. A fundamentação. 1 – Na sequência do Acórdão n.º 177/85, Diário da República, II série, de 8 de Janeiro de 1986, vem este Tribunal firmando uma jurisprudência constante e uniforme no sentido de as normas inovatórias do Decreto-Lei n.º 187/83, se acharem feridas de inconstitucionalidade orgânica, acabando mesmo por, na sua continuidade, ser tirado o Acórdão n.º 187/87, Diário da República, I serie, de 17 de Junho de 1987, onde se declarou com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante da alínea c), do n.º 2, do seu artigo 9.º. No caso em apreço, como é bem de ver, seguir-se-á a linha jurisprudencial já definida. E cabe desde logo afirmar que a matéria versada no artigo 9.º, n.ºs 1 e 5, se inscreve no domínio legislativo reservado ao Parlamento; o que nesta norma se contém, para além da definição do crime de contrabando, é a estatuição da pena ao mesmo aplicável, sendo certo que o artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, situa na competência exclusiva da Assembleia da Republica a “definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal”. 2 – Simplesmente, a conclusão atrás alcançada, não impediria que a edição daquele preceito fosse objecto de autorização legislativa, caso em que, ao menos em princípio, beneficiaria de legitimidade constitucional. E na verdade, o Decreto-Lei n.º 187/83, foi aprovado no uso de credencial parlamentar expressamente invocada nos termos do artigo 201.º, n.º 3, da Constituição, e constante da Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro, que aprovou o orçamento provisório do Estado para 1983. No artigo 19.º desta lei, dispunha-se que no âmbito aduaneiro, ficava o Governo autorizado a “alterar o Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31664, de 22 de Novembro de 1941, nomeadamente no sentido do pagamento transaccional” [alínea d)] e a “legislar sobre a definição do ilícito aduaneiro, incluindo o estabelecimento de penas e coimas, bem como sobre o respectivo processo com a consequente reestruturação dos respectivos tribunais (organização e competência) ” [alínea e)]. Importa porém averiguar se a dissolução da Assembleia da República entretanto ocorrido, determinou a impossibilidade de utilização daquela credencial parlamentar. Sem prejuízo de também se poder considerar uma outra questão, qual seja o de se saber, se é inconstitucionalmente admissível conceder autorizações legislativas, ou ao menos com certo conteúdo, a um Governo já demitido. Mais adiante se retomará este tema que, devido a razões de ordem metodológica, se deixa para apreciação final. Retomando a matéria ora em analise. O Decreto-Lei n.º 178/83, publicado em 13 de Maio de 1983, foi aprovado em Conselhos de Ministros em 24 de Março de 1983 e promulgado em 23 de Abril seguinte. Ora, por decreto do Presidente da Republica n.º 2/83, de 4 de Fevereiro, publicado em suplemento ao Diário da República, da mesma data, foi a Assembleia da República dissolvida. Tendo em conta que o artigo 168.º, n.º 4 da Constituição prescreve que “as autorizações caducam com a demissão do Governo a que tiveram sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da Republica” e inscrevendo-se a matéria da norma em causa, como se viu, no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da Republica, tanto pareceria bastar para se alcançar a conclusão da sua legitimidade constitucional. Todavia, como se sabe, certa doutrina tem defendido que as autorizações legislativas contidas na lei do orçamento – e é esse o caso em apreço, como se viu – não caducam nos termos previstos naquele preceito constitucional, por seu período de vigência acompanhar em toda a sua extensão temporal o da lei em que inscrevem, isto é, e em principio, o do respectivo ano económica (cfr. José Manuel Cardoso da Costa, “Sobre as autorizações legislativas da lei do Orçamento”, Boletim da Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra, Estudos em Homenagem ao Prof Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, vol. III, pp. 407 e ss.). Não parece porém, que ao abrigo daquela lição se possa sustentar a constitucionalidade da norma em controvérsia. Com efeito, tal doutrina – aceitando-a agora, sem contradita – apenas pode ser defendida para as autorizações legislativas em matéria fiscal, e isto porque o fundamento material do regime específico que se entende dever ser aplicável a tais autorizações consiste no facto de se reconhecer que elas não podem “ser havidas como autorizações concedidas a um Governo determinado […] mas antes só como autorizações concedidas ao Governo, sem mais”, na medida em que “representam elementos programáticos integrantes da política financeira globalmente definida pela Assembleia da República para o ano económico” (cfr. estudo cit. pp. 434 e 435). Nesta conformidade, mesmo quando se admita que as autorizações legislativas constantes da lei do orçamento referentes a matérias abrangidas pela alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º (“criação de impostos e sistema fiscal”) não caducam com a dissolução da Assembleia da República, deverá concluir-se que a credencial constante do artigo 19.º da Lei n.º 2/83, incidindo sobre a matéria compreendida na alínea c) daquele n.º 1 do artigo 168.º, por não existir qualquer razão substancial que justifique a adopção de um regime específico para as autorizações legislativas conferidas neste domínio – definição de crimes e penas – ainda que integradas na lei do orçamento, havia já caducado na data em que o Decreto-Lei n.º 187/83, foi aprovado. E não parece defensável nem se tem por rigorosa a afirmação de que aquela norma se possa dizer conexionada, mesmo que apenas mediantemente, com a definição legal da política económico – financeira que constitui o objecto da lei orçamental (cfr. declaração de voto de vencido produzida pelo Exmo. Conselheiro Cardoso da Costa no acórdão n.º 173/85. Assim sendo, impõe-se a conclusão de as normas dos artigos 9.º, n.º 1 e 5 do Decreto-Lei n.º 187/83, deverem julgar-se inconstitucionais. Como inconstitucional é também a norma do n.º 2, alínea c) do mesmo normativo, por força da aplicação ao caso concreto da doutrina do Acórdão n.º 187/87, que produziu uma declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral. 3 – Considerando a conclusão já anteriormente alcançada, não se torna necessário avançar ao encontro da complexa questão de saber se é constitucionalmente admissível a concessão de autorizações legislativas a um Governo já demitido e, na hipótese afirmativa, se o conteúdo e dimensão da autorização assim concedida não há-de conter-se dentro de limites muito específicos e condicionados. A questão reveste especiais dificuldades, mas sempre algo se dirá no que toca ao caso em presença. Como se viu, a credencial parlamentar que serviu de suporte ao Decreto-Lei n.º 187/83, inscreveu-se na Lei n.º 2/83, de 18 de Fevereiro. Ora, por força da publicação do Decreto do Presidente da República n.º 136-A/82, de 23 de Dezembro, o Governo foi demitido e, a partir de então, viu a sua competência inteiramente condicionada pelo disposto no n.º 5 do artigo 189.º da Constituição no qual se impõe que “antes da apreciação do seu programa pela Assembleia da República, ou após a sua demissão, o Governo limitar-se-á à prática dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos”. O preceito não estabelece nenhum limite quanto à natureza dos actos podendo portanto ser praticados actos de qualquer tipo (sem excluir os de natureza legislativa) e não apenas os de “gestão corrente”. Ponto é que, qualquer que seja a sua natureza, eles sejam “estritamente necessários”. O conceito de estrita necessidade, comporta uma margem de relativa incerteza pelo que a sua definição pode demarcar-se a partir de dois índices: a importância significativa dos interesses em causa, em tais termos que a omissão do acto afectasse de forma relevante a gestão dos negócios públicos; a inadiabilidade, isto é, a impossibilidade de, sem grave prejuízo, deixar a resolução do assunto para o novo Governo ou para o momento ulterior á apreciação do seu programa. (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 2ª edição, 2.º vol., pp. 264 e 265). Neste sentido se pode inscrever a posição assumida no acórdão n.º 56/84, Diário da República, I série, de 1 de Agosto de 1984, no qual e a propósito do Decreto-Lei n.º 349-B/83, de 30 de Julho, relativo à despenalização de infracções nos domínios monetários, financeiro e cambial, aprovado dentro do mesmo condicionalismo político constitucional, e pelo mesmo Governo que editara o Decreto-Lei n.º 187/83, se conclui pela inconstitucionalidade em virtude de “não se observar qualquer particular sucesso, em termos de vida pública que, naquele tempo, exige uma resposta legislativa deste tipo”. À luz deste entendimento haverá de dizer-se que, seja qual for a resposta a conceder à questão inicialmente formulada sempre, na situação concreta, se teria de concluir no sentido da violação da norma do artigo 189.º, n.º 5 por não se observarem, ou ao menos não serem visíveis no plano dos sucessos da vida pública, razões imperiosas de ordem temporal e material que de todo em todo tornassem inadiável, naquela altura, a aprovação do Decreto-Lei n.º 187/83. A decisão Nestes termos, decide-se: Desatender a questão prévia do não conhecimento do objecto do recurso; Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 9.º, n.º 1 e 5 do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, por violação do disposto nos artigos 168.º, n.º 1, alínea c) e 189.º, n.º 5, da Constituição negando-se, em consequência, provimento ao recurso; Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 9.º, n.º 2, alínea c), do mesmo Decreto-Lei n.º 187/83, por aplicação do acórdão n.º 187/87, do Tribunal Constitucional; Negar provimento ao recurso. Lisboa, 10 de Dezembro de 1987 Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Vital Moreira Raul Mateus (vencido, quanto ao fundo, nos termos da declaração de voto junta) Armando Manuel Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Votei o acórdão, enquanto nele se julgou que norma do artigo 9.º, n.ºs 1 e 5, do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13/05, era inconstitucional, por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa (CRP). Já não o acompanhei, porém, enquanto nele se julgou haver sido igualmente infringido, por tal norma, o disposto no artigo 189.º, n.º 5, da CRP. Brevemente se dirá porquê. 2. O julgamento de inconstitucionalidade a que aderi, na norma do artigo 9.º, n.ºs 1 e 5, do Decreto-Lei n.º 187/83, baseou-se no facto de o Governo – no referente à norma considerada – haver invadido a área da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da CRP]. Daqui partindo, tive por ilógica a averiguação subsequentemente feita no aresto, e tendente a demonstrar que o Governo na situação de demitido, ao dispor sobre a norma em causa [constante do artigo 9.º, n.ºs 1 e 5, do Decreto-Lei n.º 187/83], ultrapassara os poderes demarcados no artigo 189.º, n.º 5, da CRP. É que este preceito se limita a comprimir a acção de um Governo cessante, condicionando-a, por referência à acção de um governo normal. Nesta perspectiva, achei não ter sentido afirmar-se que, usurpando a competência legislativa exclusiva do Parlamento [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da CRP], o Executivo, então já destituído, violara ainda, quanto aquela norma, o artigo 189.º, n.º 5, da CRP. Verdadeiramente, este dispositivo constitucionalmente só tem de ser chamado à colação, quando o Governo demitido actua dentro da esfera de competência que, in abstracto , lhe é própria. Então sim, e quanto a essa área de competência, é que haverá que apurar, caso a caso, se verifica ou não o pressuposto da estrita necessidade, referido no artigo 189.º, n.º 5, da CRP como condicionador da actuação de um Governo de gestão, e que comporta uma dupla referencia: Uma, de ordem temporal, perante certa situação dos negócios públicos, o Governo terá naquela altura de dar um acto de resposta (inadiabilidade); Outra, de ordem material, o acto de resposta terá de estar em relação directa com a situação a resolver (adequabilidade). Dada a sua inaplicabilidade à situação em exame, teve-se, pois, por não violado o disposto no artigo 189.º, n.º 5, da CRP. Raul Mateus