108/2006 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO 108/2006 Processo n.º 469/2005 2ª Secção Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional I Relatório 1. A. instaurou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, acção declarativa de condenação sob a forma ordinária, contra a Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares e contra o IEP – Instituto de Estradas de Portugal, para efectivação da responsabilidade civil extra-contratual decorrente de um acidente de viação em consequência da ausência de sinalização de obras na via pública. A Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares arguiu as excepções de incompetência do tribunal em razão da matéria, bem como a de ilegitimidade, excepções que foram julgadas improcedentes por despacho de 7 de Julho de 2003 (fls. 52 a 55). 2. A Câmara Municipal ré interpôs recurso do despacho de 7 de Julho de 2003 para o Supremo Tribunal Administrativo. Concluiu as suas alegações do seguinte modo: 1 - O A. veio instaurar uma acção sobre a eventual responsabilidade civil do Município de Vila Nova de Poiares perante o Tribunal de Círculo Administrativo de Coimbra, demandando a sua Câmara: 2 - E esta responsabilidade aparece fundamentada no facto de o A. se ter despistado na E.N. na 17, onde os Serviços do Município, andavam a efectuar obras, não terem eventualmente sinalizado as mesmas devidamente: 3 - O Município através da sua Câmara alegou a incompetência do tribunal em virtude de se tratar da responsabilidade de um ente público, tendo o Mm. Juiz a quo indeferido esta incompetência e julgado o tribunal competente, face aos comandos da alínea h) do n° 1 do art. 51 ° do ETAF conjugado com o art. 22° da Constituição da República. 4 - O Município entende que se fez errada interpretação daqueles comandos, levando em consideração o n° 1 do art. 18° e alínea a) do n° 1 do art. 77° ambos da LOTJ. 5 - Só o Município é uma autarquia à qual se encontra atribuída personalidade jurídica, sendo também uma pessoa moral de direito público ou seja, pessoa colectiva pública de população e território, como determinam os arts. 235° e 236° da Constituição da República e art. 14° do Código Administrativo. 6 - Por sua vez a Câmara Municipal é por excelência o órgão executivo do Município por força dos arts. 250° e 252° da Constituição da República. 7 - Portanto, sendo um órgão do Município só este podia ser parte em acção administrativa e, por isso, a mesma devia ser instaurada contra o Município por actos dos seus serviços. 8 - Ao instaurar-se uma acção contra um órgão do Município esta, num Estado de Direito, devia ser recusado por não ter personalidade jurídica ou judiciária, prevista, além do mais, nos arts. 6° a 9° do C PC, aplicados aos Tribunais Administrativos, por força do art. 1 ° da LPTA. 9 - E o art. 270° do CPC, não pode oferecer respaldo legal à substituição processual, por violação da estabilidade da instância prevista no art. 68° deste mesmo diploma. 10 - Portanto o Despacho sub judice fez-se errada interpretação do artigo 53° da Lei n° 169/99 de 18/9, art. 2° da CPA, art. 31-8 do CPC e art. 270° do mesmo diploma legal. 11 - Mesmo que assim não se entendesse a interpretação efectuada sobre aquela norma, não pode deixar de violar a Constituição, uma vez que, os arts. 22°, 110° e 212° da Constituição da República não podem deixar de ferir de inconstitucionalidade a referida alínea h) do n ° 1 do art. 51 ° do ETAF, aprovado pelo Dec.-Lei n° 129/84, quando esta possa permitir que seja julgado competente o Tribunal Administrativo, para julgar acções sobre a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos. 11 - E, por sua vez o art. 31º-B do Cód. Proc. Civil, assim como o art. 270° do mesmo diploma, não podem permitir que uma acção ordinária em Direito Administrativo seja instaurada contra a Câmara do Município. 12 - Uma tal interpretação não pode deixar de ofender além do mais os artigos 235°, 236°, 238°, 250° e 252° da Const. da República, o que torna as normas referidas no item anterior inconstitucionais. O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 19 de Abril de 2005, considerou o seguinte: 2.2. O DIREITO : São duas as questões suscitadas no presente recurso: i) - a da competência os Tribunais Administrativos para conhecer da causa; ii) - a da substituição do Município, como Réu, pela Câmara Municipal. 2.2.1. O despacho recorrido considerou o TAC de Coimbra o tribunal competente, em razão da matéria. Para o efeito, considerou que “os factos relatados na petição inicial em relação a qualquer dos RR traduzem manifestamente o exercício das suas próprias atribuições, ou seja, o IEP por ser o “dono” da via em causa cuja manutenção lhe cabe assegurar, e a Câmara M. por realizar obras de colocação de colectores e se ter comprometido a realizar as rotundas referidas na mesma P.I.. Assim sendo os factos relatados na p. i. traduzem um fenómeno de responsabilidade extracontratual no âmbito da gestão pública dos RR, motivo por que este TAC é competente em razão da matéria nos termos do art. 51.º n° 1- h) do ETAF.” Vejamos: De acordo com o estabelecido no artigo 212.º, n.º 3, da CRP, e no artigo 3.º do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, os tribunais administrativos são os tribunais competentes para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas. Relações jurídicas administrativas são aquelas que são regidas por normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, sendo esta, em síntese, a actividade que compreende o exercício de um poder público, integrando, ela mesma, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolver ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas (cfr., por todos, os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 28.11.2000 - Conflito 345, citado pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público, de 1.6.2004 - Conflito n.º 24/03, e de 8.7.2 003 - Conflito n.º 10/02, bem como a jurisprudência e doutrina neles citados). De acordo com pacífica jurisprudência dos nossos tribunais superiores, a competência dos tribunais em razão da matéria (ou jurisdição) afere-se em função da relação material controvertida, ou seja, em função dos termos em que é formulada a pretensão do Autor, incluindo os seus fundamentos (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão do STJ de 4/3/97, in Colectânea de Jurisprudência/STJ, 1997, tomo V, pág. 125, do STA de 27/9/01, 28/II/02, 19/2/03, 27/2/02, 24/3/04 e 18/1/05, proferidos nos recursos n.ºs 47633, 1674/02, 47636, 470980, 112/03 e 555/04, respectivamente - os três últimos citados pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público, e do Tribunal de Conflitos de 2/7/02, 5/2/03 e de 8/7/03, proferidos nos Conflitos n.ºs 1, 6 e 10/02, respectivamente). O que há, assim, que apurar é se a relação jurídica relativamente à qual se gerou o litígio cuja resolução foi apresentada em tribunal é uma relação jurídica administrativa ou não, só na primeira hipótese sendo os tribunais administrativos competentes para a sua resolução (artigo 18.º, n.º 1, alínea a) da LOTJ, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13/1). De acordo com a matéria de facto alegada pelo Autor, que já foi enunciada, o acidente ficou-se a dever a obras efectuadas pelo Réu município, que procedeu à implantação de colectores junto à estrada nacional n.º 17, se encarregou de efectuar obras em duas rotundas nela existentes (entre as quais terá ocorrido o acidente em causa), bem como nos passeios dessa estrada, tendo deixado um buraco no passeio e areia no pavimento, tudo sem qualquer sinalização. Terá sido a existência da areia e do buraco, não sinalizados, buraco esse aberto pelo Réu município, que estiveram na origem do despiste do Autor e consequente acidente. Ora, de acordo com o estabelecido na Lei n.º 159/99, de 14/9, os municípios têm atribuições no âmbito do ambiente e do saneamento básico (artigo 13.º, alínea 1), nas quais se compreendem as relativas à implementação e conservação de redes de abastecimento e de drenagem de água, bem como de esgotos (artigo 26.º do mesmo diploma), incumbindo às câmaras municipais construir e gerir, além do mais, redes de abastecimento público de água e energia, bem como de saneamento (cfr. artigo 64.º, n.º 2, alínea b) da Lei n.º 169/99, de 18/9). Além disso, como entidade que realizou as obras que alegadamente estiveram na origem do acidente, incumbia-lhe ainda a sua sinalização (artigo 5.º, n.º 2 do CE (Decreto-Lei n.º 114/94, de 315, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 2198, de 311, diploma em vigor à data do acidente). Donde resulta que as acções (e omissões) que alegadamente estiveram na origem do acidente em causa respeitavam a matéria das atribuições do Réu, pelo que se está no âmbito de actos de gestão pública e, consequentemente, que as relações jurídicas deles emergentes são relações jurídicas administrativas. Os tribunais competentes para o seu conhecimento são, assim, os tribunais administrativos, e dentro destes, os tribunais administrativos de círculo (artigo 51.º, n.º 1, alínea f) do ETAF), como bem decidiu o despacho recorrido. O recorrente invoca a inconstitucionalidade deste preceito, defendendo, em síntese, que, se para a responsabilidade civil por actos jurisdicionais e por actos legislativos (artigo 22.º da CRP) são, jurisprudencialmente, julgados competentes os tribunais comuns, por maioria de razão, o deviam ser também estes tribunais para as acções de responsabilidade civil extracontratual de entes públicos, até para “evitar o entupimento dos tribunais administrativos”. Mas também lhe não assiste razão. Antes do mais, por que o artigo 212.º da CRP é absolutamente claro e inequívoco relativamente aos tribunais competentes para o conhecimento dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, dando-lhe um tratamento especial - considerando os tribunais administrativos os tribunais comuns para o conhecimento dessa espécie de relações jurídicas -, o que impede qualquer espécie de dúvidas. Assinala-se, ainda, que como salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, o recorrente já levantou esta questão no recurso n.º 48814, que foi julgada improcedente, por acórdão de 6/3/2002, no qual se escreveu que “a manifesta dissemelhança categorial entre tais tipos de responsabilidade (por actos jurisidicionais, legislativos e administrativos) torna o argumento exangue e imprestável.” Não se vê, com efeito, em que medida é que possa ser utilizado o argumento da maioria de razão, que, inserindo-se no domínio da analogia, não pode deixar de ser utilizado com o máximo de cautela, sendo absolutamente insustentável a tese do “entupimento dos tribunais administrativos com a competência para estas acções”, na medida em que, sendo indiscutível que essa competência lhes foi atribuída, até por imposição constitucional, que é clara (artigo 212.º, n.º 3) os mesmos não podem ter deixado de ter sido pensados e dimensionados com base no conhecimento dessas acções. Improcede, assim, o recurso, no que respeita à incompetência do tribunal. 2.2.2. A outra questão suscitada pelo recorrente é a da substituição da Câmara Municipal, como Ré, pelo Município do qual é o seu órgão executivo. O despacho recorrido considerou que “Quanto à legitimidade das partes também ela se verifica face ao disposto no art. 31 °-B do C PC, tendo em conta os factos relatados na p.i. . E não obsta a essa legitimidade o facto de ter sido demandada a Câmara Municipal e não o respectivo Município, pois que se trata apenas de uma irregular identificação desta autarquia, entidade pública personalizada, identificação correspondente à forma habitual e corrente de identificação desta mesma entidade pela referência ao seu órgão executivo. Assim sendo entende-se que é realmente demandado o Município de V N de Poiares, sendo pois co-réu nestes autos.” O recorrente discorda, defendendo que a Câmara, como órgão do município, que é, carece de personalidade e capacidade judiciária, devendo ter sido demandado o próprio município, como pessoa colectiva, considerando ilegal a operada substituição da Câmara pelo Município, com vista ao suprimento dessa falta de capacidade e personalidade judiciária, que também caracteriza como ilegitimidade. Mas não lhe assiste razão. Na verdade, a sentença recorrida considerou que se tratava apenas de uma irregular identificação do Réu, que era o município, fruto da forma habitual e corrente de identificação desta mesma entidade pela referência ao seu órgão executivo. E assim é, de facto. Na verdade, perante a frequência com que eram interpostas acções para efectivação de responsabilidade civil dos municípios contra o respectivo órgão executivo - face à apontada forma habitual de os identificar através da referência ao seu órgão executivo - formou-se uma corrente jurisprudencial praticamente uniforme neste STA que permite o prosseguimento dessas acções conta as Câmaras, corrente essa que tem sido assim resumida (acórdão de 11/3/03, recurso n.º 2055/02, citado pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público): “«Não há interesses autónomos e diferenciados da Câmara municipal face ao município. Numa visão organicista os órgãos das pessoas colectivas são representantes da pessoa, mas são também a própria pessoa colectiva agindo». Daí que se possa concluir licitamente que no plano e para efeitos da defesa judicial de direitos do ou contra o município se possa falar de personalização judicial do órgão executivo. Neste sentido ver, inter alia, os Ac. de 6.2.96 Proc. 37876 e de 14.5.96, Proc. 39424 e de 25.9.2001, Proc. 46301.” A razão de ser desta posição jurisprudencial assentou em razões de segurança e uniformidade do direito, com o que se visou a concretização do princípio da tutela judicial efectiva, evitando, através dos princípios anti formalista ou pro actione e da celeridade processual - corolários daquele -, que a questão substantiva deixasse de ser conhecida por razões meramente formais, que, no caso, não assumiam significado, na medida em que quem representa o município é o Presidente da Câmara (artigo 68.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 169/99, de 18/9), sendo ele também quem representa a própria Câmara, pelo que, sendo demandado o município ou a câmara era sempre a ele que competia representá-los, não havendo qualquer prejuízo para a pessoa colectiva que a acção prosseguisse contra ela ou contra o seu órgão executivo. Ora, as razões que levam a admitir o prosseguimento de uma acção da responsabilidade do município contra o seu órgão executivo valem, do mesmo modo, para que uma acção dessa natureza proposta contra o órgão executivo prossiga contra a pessoa colectiva. No caso sub judice , quem contestou a acção foi o município (cfr. fls 31 dos autos), representado pelo presidente da sua Câmara (cfr. fls 43), pelo que, em face dos referidos princípios, não é de censurar o prosseguimento da acção contra ele, não sendo de falar, em rigor, de substituição de uma das partes, pois que, conforme resulta do que foi referido, parte foi sempre o município, do qual a câmara é mero órgão executivo. De assinalar, finalmente, que se não vislumbra em que é que esta posição possa violar o disposto nos artigos 235.º, 236.º, 238.º, 250.º e 252.º da CRP, preceitos que o recorrente se limitou a enunciar, descrevendo a organização municipal, sem extrair algo que, em substância, pusesse em causa a posição sustentada. Improcedem, por isso, também as conclusões das alegações do recurso relativas a esta questão. Em consequência, foi negado provimento ao recurso. 3. O Município de Vila Nova de Poiares interpôs recurso de constitucionalidade nos seguintes termos: O MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE POIARES, através do Presidente da sua Câmara, nos autos à margem referenciados que lhe move A. , foi notificado do aliás douto Acórdão de 19/04/2005, pelo qual se julgou improcedente a inconstitucionalidade arguida, assim como a substituição processual, e não se podendo conformar com esta decisão, vem da mesma interpor recurso, para o Tribunal Constitucional, nos termos da al. b) do n° 1 do art. 70° da Lei n° 28/82, nas condições do art. 75°A desta Lei, que se apontam: Na verdade, no despacho saneador a Mm. Juiz a quo indeferiu a arguida excepção da incompetência do Tribunal Administrativo, e apesar da acção ter sido proposta contra o órgão do Município, que é a Câmara Municipal de Vila Nova de Poiares, assim como sem qualquer pedido do A., substitui-se esta pelo Município, tendo, por isso, vindo a ser impetrado o competente recurso, ao qual foi negado provimento, pelo Acórdão de 15/04/2005. Mas o Município ofereceu nas suas alegações e nas mesmas destacou uma rubrica “C - INCONSTITUCIONALIDADE”, onde além do mais, se proclamou, o que uma vez mais pedimos licença para transcrever: «Ora, face até ao que consta da referida decisão, não se está perante uma relação jurídica geral, e muito menos, administrativa, como ela é colocada pela doutrina, mas sim uma responsabilidade civil extracontratual, consagrada, além do mais, neste art. 22° da Const. República, face a um evento que aconteceu naquela E.N. n.º 17. Sendo assim, se aqueles comandos da alínea h) do n.º 1 do art. 51º do ETAF, permite a competência do Tribunal Administrativo para julgar tal responsabilidade esta norma tem de ser julgada inconstitucional, por força do nº 3 do art. 212º da Const. da República, que determina: «3. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.» Portanto não se pode deixar de estar perante uma descarada inconstitucionalidade entre os comandos constantes da al. h) do nº 1 do art. 51° do ETAF e o nº 3 do art. 212° e n° 2 do art. 110° da Const. da República. Por outro lado, não restam dúvidas que uma das pessoas jurídicas da circunscrição local autárquica é o Município, por força do art. 236° da Constituição da República, sendo a sua Câmara o órgão executivo, por excelência, daquele, conforme determinam os arts. 250° e 252° da Const. da Rep. E as autarquias locais são no Continente, as freguesias, os municípios e as regiões administrativas, estas quando foram criadas, como determina o n ° 1 do art. 236° da Const. Rep. O nº 2 do art. 235° da C.R. determina que «as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos...»» Assim, o requerente entende que a norma da al. a) do n° 1 do art. 51° do ETAF, assim como, actualmente, as normas das al. e) e f) do n° 2 do art. 2° da Lei n° 15/2002 de 22/02, que permitem instaurar acções relativas à responsabilidade extra-contratual perante os Tribunais Administrativos, ofendem o n° 3 do art. 212°, e n° 2 do art. 110° ambos da Const. da República, sendo, por isso, inconstitucionais. Face ao exposto, e porque a inconstitucionalidade foi suscitada nos termos referidos durante o processo, roga a V. Exa. que seja recebido o recurso nos consabidos termos. Junto do Tribunal Constitucional, o recorrente apresentou alegações que concluiu do seguinte modo: Contra a Câmara do Município de Vila Nova de Poiares foi instaurada uma acção de condenação por responsabilidade civil extracontratual, nos termos do art. 51° do ETAF, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, tendo este contestado, por impugnação e por excepção, arguindo a incompetência do Tribunal e a ilegitimidade da Câmara. No Despacho Saneador a Mm. Juiz a quo determinou o que para melhor compreensão se transcreve: «o tribunal é competente nomeadamente em razão da matéria. Com efeito, os factos relatados na petição inicial em relação a qualquer dos RR traduzem manifestamente o exercício das suas próprias atribuições, ou seja, o IEP por ser o “dono” da via em causa cuja manutenção lhe cabe assegurar e a Câmara M. por realizar obras de colocação de colectores e se ter comprometido a realizar as rotundas referidas na mesma P.I. Assim sendo os factos relatados na p.i. traduzem um fenómeno de responsabilidade extracontratual no âmbito da gestão pública dos RR, motivo por que este TAC é competente em razão da matéria nos termos do art. 51 ° n° 1-h) do ETAF.» A Câmara através do seu Município, impetrou recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, onde nas suas alegações levantou, além do mais, as questões de inconstitucionalidade que se transcreveram e se dão aqui por reproduzidas. Mas, por Acórdão de 19/04/2005 foi negado provimento, na totalidade, ao recurso, nomeadamente quanto à questão da inconstitucionalidade arguidas. O Município entende e sempre entendeu que a acção não podia ser instaurada contra o seu órgão executivo, que é a Câmara Municipal, levando em consideração, além do mais, o conteúdo do art. 235°, 236°, 250° e 252° da Constituição da República. Logo, os referidos comandos enumeradas pela Mm. Juiz e, muito em especial, a al. a) do nº 1 do art. 51° do ETAF, conjugado com o art. 24° da LPTA, na interpretação que permite instaurar acções contra as Câmaras não pode deixar de ser inconstitucional. E a al. h) do nº 1 do art. 51° do mesmo ETAF, e agora o artigo 2°, als. e) e f) do nº 1 do Cód. Proc. Trib. Adm., e al. g), h) e i) do nº 1 do art. 4° do ETAF, quando interpretado no sentido de permitir acções de responsabilidade civil extracontratual nos Tribunais Administrativos não pode deixar de ofender o nº 3 do art. 212° e nº 2 do art. 110° da Constituição da República, que não pode deixar de ferir aquelas normas de inconstitucionalidade. O recorrido contra-alegou propugnando a improcedência do recurso. Cumpre apreciar. II Fundamentação 4. O recorrente submete à apreciação do Tribunal Constitucional duas questões. A primeira tem por objecto a norma “do artigo 51º, n° 1, alínea h ), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais” (a identificação da alínea não é feita com rigor, mas o tribunal a quo apreciou a questão de inconstitucionalidade suscitada), na medida em que atribui competência aos tribunais administrativos para apreciar acções nas quais se pretende a efectivação de responsabilidade civil extra­-contratual dos Municípios. O Tribunal Constitucional já apreciou questão substancialmente idêntica à agora suscitada. Com efeito, no Acórdão n° 423/02 (www.tribunalconstitucional.pt) o Tribunal Constitucional julgou mesmo “manifestamente infundado” um recurso no qual foi suscitada a mesma questão de constitucionalidade normativa. Está em causa, neste caso, como naquele outro, um problema de qualificação de uma relação jurídica emergente de um litígio entre um particular e a Administração autárquica como relação jurídica administrativa. A referida qualificação é fundamentada com argumentos juridicamente consistentes e apoio jurisprudencial, não cabendo ao Tribunal Constitucional controlar meramente o acerto da interpretação e aplicação do Direito ordinário, se não forem utilizados critérios que, pela sua natureza, violem a Constituição e sejam directamente impugnados. Como esse não é manifestamente o caso, tratando‑se, aliás, de uma relação entre um particular e um ente público, entende o Tribunal Constitucional que não se verifica qualquer inconstitucionalidade. 5. O recorrente pretende, por outro lado, a apreciação da conformidade à Constituição das normas dos artigos 51° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 24° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, na medida em que permitem instaurar uma acção contra a Câmara Municipal e não contra o Município do qual aquela é mero órgão executivo. O recorrente invoca os artigos 235°, 236°, 250° e 252° da Constituição. Os preceitos constitucionais invocados referem-se às autarquias locais (235°), às categorias de autarquias locais (236°), aos órgãos do município (250°) e à câmara municipal (252°). Ora, o tribunal a quo considerou que ocorreu nos autos uma deficiente identificação da entidade demandada na acção por responsabilidade civil, devendo considerar-se que é parte nos autos o próprio Município cuja Câmara Municipal, órgão executivo daquele, foi identificado pelo particular demandante. Nenhuma inconstitucionalidade se verifica na dimensão normativa que subjaz a tal entendimento. Com efeito, trata-se de uma questão meramente formal, inconsequente, já que as instâncias anuíram que é o próprio Município a entidade demandada, não obstante ter identificado o respectivo órgão executivo Câmara Municipal. De resto, o presente recurso de constitucionalidade foi interposto pelo Município de Vila Nova de Poiares, e o recorrente não apresenta um qualquer argumento substancial que fundamente a sua pretensão. Improcede, pois, a questão suscitada. III Decisão 6. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Lisboa, 7 de Fevereiro de 2006 Maria Fernanda Palma Paulo Mota Pinto Benjamim Rodrigues Mário José de Araújo Torres Rui Manuel Moura Ramos