01250/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O despacho que decidiu não renovar uma licença camarária para a difusão de publicidade num determinado local e que ordenou a remoção, num prazo certo, dos dispositivos em que tal publicidade se fazia compõe-se de dois segmentos relativamente independentes, cuja legalidade pode ser autonomamente aferida.

II- São diferentes e inconfundíveis as licenças para a afixação de publicidade e para a construção da estrutura que a irá suportar ou conter.

III- A legalidade da simples – e realmente tempestiva – manifestação do propósito de não renovar a licença para a afixação de mensagens publicitárias não é afectada pela circunstância de o acto enunciador daquele propósito haver errado quanto à data em que a licença se renovaria.

IV- Na medida em que o erro dito em III determinou que a ordem de remoção dos dispositivos publicitários se reportasse a uma data em que a licença plenamente vigorava, o segmento do acto que contém essa ordem padece de violação de lei, por assentar no falso pressuposto de que, naquela data, o prazo da licença já findara.

V- Esse mesmo erro não traduz uma qualquer revogação da licença então vigente, pois a pronúncia revogatória seria absolutamente incompatível com a manifestação do intuito de não renovação da licença, constante do outro segmento do acto.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

a. .., S.A, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que aquela sociedade deduziu do despacho de uma Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa, de 22/5/2000, acto esse relacionado com a não renovação da licença de afixação de publicidade em 19 painéis localizados num tapume sito na Rua Tenente Coronel Ribeiro dos Reis, na referida cidade.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1- O licenciamento requerido pela recorrente através do proc. n.º 1248/PB/90 foi deferido em 28/7/92, sendo a licença concedida a partir daquela data por um prazo de seis meses automaticamente renováveis por iguais e sucessivos períodos.

2- Tal facto devia ter sido e deve ser incluído entre os factos assentes e provados e, assim, servir de base à apreciação jurídica da causa, por ter sido admitido por acordo, por força dos documentos juntos aos autos, como conclusão lógica e intransponível decorrente da interpretação conjugada dos demais factos provados e nos termos das normas regulamentares aplicáveis.

3- Sob as vestes da apreciação jurídica da causa, e com argumentação que não colhe, vem o tribunal «a quo» a considerar assente que, «apesar de “deferido” o pedido de licença apresentado pela recorrente, o prazo pelo qual foi atribuído o referido licenciamento não foi por 6 meses, mas sim por 30 dias. Este prazo de 30 dias é o (único) que consta da licença e constitui, nos termos da alínea a) do n.º 4 do art. 18º do Regulamento de Publicidade na área do Município de Lisboa, uma condição do licenciamento».

4- Este facto é contrário àquele que os autos impõem e decorre de a Mm.ª Juíza «a quo» ter incorrido em manifesto erro na apreciação da situação que lhe foi colocada, com a confusão entre «licença de obras» e «licença para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias», e entre «suporte publicitário (painel)» e «tapume».

5- A licença para afixação ou inscrição de publicidade não tem nada que ver com a licença para obras relativa à montagem e colocação do suporte publicitário. São dois licenciamentos necessários, mas absolutamente distintos.

6- A não renovação de licenças de afixação de publicidade pode fazer-se (apenas) nos termos do disposto no art. 20º do RPML, ou seja, com a antecedência mínima de 20 dias antes do prazo respectivo.

7- A decisão de não renovar, a partir de 30/6/2000, a licença de que a recorrente era (é) titular e a ordem de remoção dos dispositivos publicitários num prazo de dez dias úteis a partir de 1/7/2000 são ilegais, padecendo de vício de violação de lei.

8- A licença estava válida e plenamente eficaz até ao dia 28 de Julho, data correspondente ao fim do prazo válido e em vigor, e assim continuou por não haver decisão válida de não renovação/revogação.

9- Comunicando-se a cessação da licença para uma data diversa da do fim do respectivo prazo e, portanto, revogando-se essa licença, não é porém invocado pela autoridade recorrida o incumprimento pela recorrente de quaisquer normas legais e regulamentares a que a mesma estivesse sujeita ou de quaisquer obrigações a que se tivesse vinculado, nem se vislumbra (muito menos é invocado) dos fundamentos alguma situação excepcional de interesse público em que se fundasse a interrupção do licenciamento.

10- A situação excepcional de imperioso interesse público não se consubstancia em meras invocações genéricas e abstractas.

11- A decisão recorrida, ao decidir da forma acima atacada, considerando inexistir qualquer vício no aludido acto, mostra-se igualmente violadora das mesmas disposições regulamentares.

12- Não obstante o teor da decisão recorrida, entende a recorrente que efectivamente se verificam as inconstitucionalidades assacadas aos preceitos regulamentares invocados no despacho recorrido.

13- O preceito contido no art. 4º do RPML é inconstitucional porque violador dos artigos 18º, ns.º 2 e 3, 266º, n.º 2, 112º, ns.º 7 e 8, 165º, n.º 1, al. b), e 241º da CRP.

14- O preceito contido no art. 20º do RPLM é formal e materialmente inconstitucional, violando os arts. 37º, n.º 1, 42º, n.º 1, 61º, n.º 1, 62º, n.º 1, 18º, ns.º 2 e 3, e 266º, n.º 2, da CRP – conforme foi declarado pelo Tribunal Constitucional e defende o parecer do Dr. Lobo Xavier junto ao processo – constituindo uma evidente fraude ao disposto na Lei n.º 97/88.

15- A decisão recorrida não esclarece por que motivo entende não ser de aplicar os argumentos do Tribunal Constitucional (ainda que reportando-se a disposições distintas do anterior RPCML, uma delas – art. 22º – tem no RPML em vigor total correspondência – art. 20º), pelo que a decisão ora recorrida violou, ela própria, as disposições constitucionais invocadas.

16- O despacho impugnado, ao fazer cessar (ilegalmente) a licença, afecta direitos e interesses da recorrente, pelo que carece de ser fundamentado.

17- Existe, no despacho recorrido, evidente falta de fundamentação de facto e de direito para a decisão de cessação da licença legalmente renovada ao longo de anos para momento anterior ao seu termo.

18- O despacho recorrido é evidentemente contraditório com o teor da disposição que ele próprio invoca como seu fundamento legal (art. 20º do RPML), e a fundamentação contraditória equivale a falta de fundamentação, determinando a anulabilidade do acto recorrido por vício de forma.

19- No despacho recorrido não se invocam quaisquer razões concretas e específicas relativas aos 19 painéis em causa, antes se invocam razões, princípios e intenções abstractas, sem os referir muito concretamente ao objecto do licenciamento específico em causa, pelo que o mesmo não contém qualquer fundamentação para o concreto acto de não renovação da licença de que a recorrente era (é) titular.

20- A «fundamentação» do acto recorrido é de tal forma teórica e abstracta que chega a invocar o alegado Plano de Ordenamento de Publicidade (POP), que não existe nem nunca foi aprovado.

21- A mera fundamentação abstracta, sem descrição circunstanciada dos factos que em concreto justificam a decisão de remover os painéis publicitários da recorrente, constitui fundamentação insuficiente, o que equivale à absoluta falta de fundamentação, determinando a anulabilidade do acto recorrido por vício de forma.

22- Ainda que se entendesse serem os argumentos invocados no despacho recorrido, o que não se prescinde, os mesmos não são verdadeiros nem exactos e não podem aplicar-se aos painéis publicitários e tapume em causa nestes autos.

23- O tapume em causa não é apenas e só suporte de dispositivos publicitários, prossegue um interesse público e desempenha funções de reconhecida utilidade.

24- Os painéis a que se refere a licença dos autos encontravam-se colocados (porque entretanto já foram literalmente destruídos) em propriedade privada.

25- Não só o licenciamento prévio foi justificado, como se mantém a necessidade e a conveniência pública da manutenção do tapume.

26- O despacho recorrido refere muito singelamente e sem concretizar que não se vislumbra actualmente utilidade para a existência do tapume, mas não refere nem justifica por que motivo ele deixou de ter utilidade, quando a situação física e fáctica se mantém.

27- A relação existente entre a colocação do tapume e a colocação dos painéis publicitários tem por fundamento uma questão meramente económica e não funcional – em nada releva para o licenciamento e/ou para a alteração das condições em que o mesmo foi concedido a conexão, ou não, dos painéis com um tapume.

28- O município e os seus diversos órgãos e serviços devem apenas pautar-se por critérios de legalidade, ou por critérios legais, na concessão do licenciamento e a proliferação de licenciamento de painéis publicitários não constitui fundamento legal para a revogação de licenças validamente concedidas e em vigor.

29- Ainda que se entendesse estar fundamentado o despacho recorrido, o que não se prescinde, a decisão ora recorrida teria necessariamente que concluir que a fundamentação é evidentemente falsa ou errada, violando critérios legais e regulamentares vinculativos, consubstanciando uma errónea aplicação dos pressupostos de facto e de direito para a prática do acto e importando a violação de lei que apenas permite a prática do acto verificado que esteja determinado condicionalismo e tornando anulável o acto administrativo recorrido.

30- Não se trata, pois, de matéria discricionária que ao tribunal não caiba apreciar, muito pelo contrário, pelo que se impunha ao tribunal tomar conhecimento da alegação da recorrente, necessariamente dando provimento ao recurso.

31- Os actos constitutivos de direitos, quando definitivos, como foi o caso, só são revogáveis se forem ilegais, pelo que o despacho recorrido está também por este motivo viciado de vício de violação de lei, o que mais uma vez determina a sua anulabilidade.

32- A licença concedida através do proc. n.º 1248/PB/90 deve considerar-se, portanto, plenamente válida e eficaz, sendo ilegal a sua não renovação e não tendo sido operada (nem poderia legalmente ser) a sua revogação.

33- O despacho recorrido é anulável, e assim o deveria ter declarado a decisão recorrida, sob pena de violar, como violou, ela própria as disposições legais e/ou regulamentares feridas pelo despacho atacado, designadamente todo um acervo de normas e princípios fundamentais a que a actividade administrativa está legal e constitucionalmente sujeita (art. 2º, n.º 5, do CPA), designadamente:

O dever de fundamentar o acto;

O art. 13º da CRP, art. 7º da DUDH, «ex vi» art. 16º da CRP;

Os arts. 3º, n.º 1, 4º, 5º, 6º, 6º-A e 124º a 126º do CPA;

Os arts. 47º, 81º, als. b), e) e f), 266º, e 268º, n.º 3, da CRP;

Os arts. 3º e 11º do DL n.º 371/93, de 29/10;

Todas as normas comunitárias relativas à livre concorrência do mercado;

O art. 18º do Regulamento de Publicidade;

Os arts. 5º a 7º e 20º, al. a), do EC n.º 35/92;

Os arts. 1º, 3º, n.º 2, e 4º da Lei n.º 97/88, de 17/8;

O art. 18º, da LOSTA.

A Vereadora recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

1- Relativamente ao prazo da licença em causa nos autos, a recorrente levanta uma falsa questão, pois o que está em causa neste processo é a legalidade da decisão da recorrida de não renovar uma licença para afixação de mensagens publicitárias, e não o prazo por que tal licença foi concedida.

2- O acto em crise não viola o art. 18º, n.º 4, al. a), do RP, desde logo porque o artigo é claríssimo: a licença deve conter o prazo de duração, prazo esse que deve ser cumprido pelo titular da licença, neste caso o titular da licença é a recorrente.

3- A recorrente foi notificada da não renovação da licença em 29/5/2000, pelo que foi claramente respeitado o prazo legal de 20 dias de antecedência mínima antes do termo da licença, imposto pelo art. 20º, al. a), do RP.

4- O acto em crise consubstancia-se numa decisão de não renovação de uma licença, não constituindo qualquer revogação da mesma, razão pela qual não se verifica qualquer violação do art. 21º do RP.

5- O art. 4º do RP, ao estabelecer limites para o licenciamento publicitário, regulamenta – nos termos da Lei n.º 97/88, de 17/8, que autoriza os municípios a procederem à sua regulamentação – direitos de propriedade, bem como o direito ao urbanismo, ao ambiente e à qualidade de vida, previstos nos arts. 62º, 65º e 66º da CRP, também estes direitos fundamentais, e não restringe quaisquer direitos da recorrente.

6- A recorrida não vislumbra como é que uma norma que prevê a não renovação de uma licença publicitária pode colidir com o direito à informação (art. 37º, n.º 1, da CRP); com o direito à livre criação intelectual, artística e científica (art. 42º, n.º 1, da CRP); com o direito à iniciativa económica privada (art. 61º, n.º 1, da CRP); e com o direito à propriedade privada (art. 62º, n.º 1, da CRP).

7- O acto em crise está devidamente fundamentado de facto e de direito, sendo a fundamentação concreta e não abstracta ou genérica, nem há errada apreciação dos factos.

8- O que acontece no caso dos autos é que a recorrente não concorda com os fundamentos da recorrida, no entanto não pode dizer que tais fundamentos não existem, são contraditórios ou insuficientes, ou que os mesmos não permitem entender o itinerário cognoscitivo e valorativo adoptado pela entidade decisora.

9- A recorrente pretende que o tribunal aprecie a fundamentação do acto em crise relativamente aos seus aspectos discricionários, o que não pode o tribunal fazer, pois nesse caso haveria uma clara violação do princípio da separação de poderes.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento parcial do recurso que, na sua óptica, é «improcedente quanto à “decisão de oposição à renovação da licença” e procedente quanto à “remoção dos dispositivos” dentro do prazo fixado no despacho recorrido».

A sentença «sub censura» considerou provados os seguintes factos:

A- A recorrente é uma sociedade cuja actividade consiste na comercialização de espaços publicitários.

B- Em 20/6/90, a recorrente apresentou na CML um requerimento, datado de 8/6/90, ao qual foi atribuído o n.º de processo 1248/PB, solicitando a montagem de 13 molduras publicitárias de 24 m2 (8x3) cada, inseridas no tapume sito na Rua Tenente Coronel Ribeiro dos Reis, na freguesia de Benfica, em Lisboa, pelo prazo de 6 meses.

C- Posteriormente, o pedido de montagem das molduras publicitárias foi elevado de 13 para 19 painéis.

D- Sobre o pedido de licenciamento apresentado pela recorrente em 20/6/90, referido em B, foi aposto o carimbo «deferido», com data de 28/7/92, seguindo-se a assinatura do «Presidente» da Comissão de Publicidade Exterior.

E- Consta de fls. 27 do processo instrutor a licença de obras para colocação de treze molduras publicitárias, n.º 709, código 02.02.02.02, relativa ao proc. n.º 1248/PB/90, com data de conferência de 15/3/93, que indica ser concedida pelo prazo de 30 dias, a findar em 14/5/93.

F- A recorrente procedeu ao pagamento das taxas camarárias devidas por força dos referidos licenciamentos.

G- A recorrente procedeu à exploração comercial das mencionadas molduras publicitárias desde 28/7/92.

H- Pela deliberação da CML n.º 469/CM/95 (proposta n.º 469/95), foi celebrado um contrato com a Cemusa para a cedência gratuita, instalação e manutenção de mobiliário urbano.

I- A recorrente recebeu o ofício da CML, n.º 367/DMIL/DQEP/00, datado de 5/4/00, que a informou que «existe um projecto de decisão de não renovação de licença, após 30/6/2000, da licença relativa a 18 painéis de 24 m2 cada e um painel de 12 m2 (...) instalados na Rua Tenente Coronel Ribeiro dos Reis, caso não sejam iniciadas quaisquer obras até 30 de Junho de 2000, conforme informação de que se junta fotocópia».

J- Ao ofício da CML, n.º 367/DMIL/DQEP/00, datado de 5/4/00, foi junta a Inf. n.º 59/DMIL/DQEP/2000, datada de 25/2/00, que tem por assunto «proposta de não renovação da licença de painéis publicitários em tapume».

K- Em 28/4/00, a recorrente entregou na CML o documento de fls. 94 a 103, que é a sua resposta em sede de audiência prévia, documento que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

L- Em 29/5/00, a recorrente recebeu o ofício da CML, n.º 521/DMIL/DQEP/2000, datado de 25/5/00, que o informa do seguinte: «por despacho da Ex.ª Senhora Vereadora Dr.ª ..., de 2000/05/22, praticado no uso de competências delegadas através do despacho n.º 8/P/2000 (publicado no Boletim Municipal n.º 310, de 2000/01/27), foi proferida decisão de oposição à renovação da licença para instalação de 18 painéis publicitários de 24 m2 cada e 1 painel de 12 m2, no tapume sito na Rua Tenente Coronel Ribeiro dos Reis, pelas razões de facto e de direito constantes do projecto de decisão oportunamente comunicado a V. Exs.ª e com fundamento no relatório final e proposta de decisão que se junta em anexo. Mais se comunica que, nos termos do mesmo despacho, tal licença cessará no dia 30 de Junho de 2000, a menos que, até essa data, se mostrem iniciadas quaisquer obras susceptíveis de conferir justificação ao tapume onde se encontram instalados os dispositivos. Comunica-se finalmente que dispõem do prazo de 10 dias úteis, contados desde 1 de Julho de 2000, para proceder à remoção dos dispositivos, sob pena de tal remoção ser efectuada pela CML...»

M- Ao citado ofício da CML, n.º 521/DMIL/DQEP/2000, datado de 25/5/00, foi junto o doc. de fls. 77 a 90, intitulado «relatório final e proposta de decisão», que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

N- Na penúltima página do relatório final e proposta de decisão, referido em M, foram exaradas no canto inferior direito as seguintes inscrições: «À consideração da Sr.ª Vereadora Dr.ª.... Concordo. Proponho oposição à renovação da licença em causa, conforme fundamentos supra. 00.05.08» (assinatura ilegível). «Concordo. A Vereadora. 2000.05.22» (assinatura ilegível).

O- Em 31/8/00, a recorrente entregou no Departamento de Investigação e Acção Penal uma queixa crime por dano, conforme docs. de fls. 104 a 113, que aqui se dão por inteiramente reproduzidos.

P- Ao abrigo da Lei n.º 97/88, de 17/8, foi aprovada pela Assembleia Municipal o Regulamento de Publicidade na área do Município de Lisboa, publicado por Edital n.º 35/92, no Boletim Municipal n.º 16.336, de 19/3/92.

Q- O Tribunal Constitucional, por acórdão de 12/1/00, no proc. n.º 104/99, 1.ª Secção, julgou inconstitucional, por violação dos artigos 106º, n.º 2, e 168º, n.º 1, al. i), da CRP, as normas constantes dos artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da CML (publicado no Diário Municipal n.º 15.616, de 26/4/89, com as alterações introduzidas pelo Edital n.º 7/90, de 26/2) e do art. 18º da Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais (aprovada pelo Edital n.º 100/89, Diário Municipal n.º 15.714, 2.º suplemento, de 15/9/89, com as alterações dos Editais ns.º 140/89, de 26/10/89, e 26/90, de 16/3/90).

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos acometeu um despacho que a Vereadora da CM Lisboa, ora recorrida, emitiu em 22/5/2000. Esse acto concordou com o «relatório final e proposta de decisão» sobre que foi exarado. Como nessa «proposta» se sugeria que se proferisse «decisão final de oposição à renovação da licença relativa» a dezanove painéis publicitários explorados pela aqui recorrente e, ainda, que esta fosse advertida de que, por tal licença terminar em 30/6/2000, deveria remover os dispositivos «no prazo de dez dias úteis, contados de 1 de Julho de 2000», era seguro que o acto contenciosamente recorrido se compunha também daquelas duas interligadas pronúncias – a declaração de não renovação da licença e a consequente ordem de remoção dos painéis, a cumprir num prazo certo. A sentença «a quo» negou provimento ao recurso contencioso por entender que o despacho impugnado era irrepreensível em qualquer desses dois segmentos. E é contra o assim decidido que a recorrente ora se insurge, criticando um ponto preciso da decisão de facto e dirigindo uma miríade de censuras à decisão de direito.

Nas suas cinco primeiras conclusões, a recorrente assevera que a sentença errou «de factis» ao consignar que a licença camarária de que ela dispunha para montar os dezanove painéis fora concedida pelo prazo de trinta dias, e não por seis meses. Ora, podemos já adiantar que este ataque tem pleno fundamento.

Resulta da factualidade provada que o acto licenciador da instalação dos painéis publicitários datou de 28/7/92. Este acto, que consiste no simples vocábulo «deferido», foi exarado no próprio requerimento em que a aqui recorrente pedira «licença para montar treze molduras publicitárias» – número que, como diz a sentença, foi mais tarde «elevado de treze para dezanove» – «pelo prazo de seis meses». E, não havendo uma qualquer ressalva no acto de 28/7/92, tem de se entender que o deferimento do pedido de licenciamento abarcou o prazo que a requerente indicara, sendo concedido, portanto, por seis meses sucessiva e automaticamente renováveis – como se previa no art. 20º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa (RPML).

A sentença «sub judicio» entreviu o referido prazo de trinta dias na «licença de obras para colocação de treze molduras publicitárias», cujo «duplicado» consta de fls. 27 do processo instrutor. Contudo, a sentença confundiu manifestamente dois géneros distintos de licenças: a tendente à afixação de mensagens publicitárias, tipo em que se incluía a que está em causa nos autos, e a licença, complementar ou cumulativa (cfr. o art. 11º, n.º 3, do RPML), destinada à realização das obras de levantamento das estruturas continentes daquelas mensagens. Ora, a «licença de obras» inserta a fls. 27 do processo instrutor é desta última categoria; e daí que o prazo dela não fosse transponível para o licenciamento que nos ocupa, o qual fora concedido por seis meses, como já explicámos.

Nesta conformidade, procede a censura à decisão de facto que a recorrente enunciou nas cinco primeiras conclusões da sua alegação de recurso. E, por isso mesmo, tomaremos doravante como certo que o licenciamento deferido em 28/7/92 o foi pelo prazo de seis meses, sucessivamente renovável, devendo as questões «de jure» relacionadas com tal prazo ser avaliadas à sua luz.

Dissemos atrás que o acto contenciosamente recorrido se compôs de duas diferentes partes. Com efeito, e apesar de a ordem de remoção dos dispositivos ser uma óbvia consequência do manifestado intuito de se pôr fim à licença numa determinada data, não deixa de haver, entre os dois segmentos do acto, a autonomia ontológica suficiente para que os tratemos em separado; pois, como bem assinalou o Ex.º Procurador-Geral Adjunto, pode eventualmente suceder que o despacho se mostre viciado apenas na parte em que ordenou a dita remoção, sendo irrepreensível na parte restante. Note-se que a relação de antecedente a consequente, discernível entre os dois aludidos segmentos, não é reversível, motivo por que é impossível a hipótese inversa – em que a ordem de remoção pudesse ser válida mesmo que a não renovação fosse ilegal. E, por tudo isto, justifica-se que comecemos por indagar se, tal como a sentença asseverou, o acto, na parte em que decidiu opor-se à renovação automática da licença, está imune às críticas esgrimidas pela recorrente na 1.ª instância e agora reeditadas.

Nenhumas dúvidas há quanto ao sentido decisório do despacho, no segmento que ora nos importa. Assim, ele manifestou oposição a que se renovasse a licença dos dezanove painéis em causa, logo indicando que tal licença terminaria em 30/6/2000. Todavia, como o despacho licenciador fora de 28/7/92 e a licença tinha o prazo de seis meses, nunca a última renovação poderia dar-se em 30/6/2000. E, suportada nesta evidência, a recorrente, nas suas conclusões 6.ª a 9.ª, clama pela ilegalidade da primeira parte do acto e defende mesmo que ela assumiu natureza revogatória, por suprimir antes do tempo devido uma licença em vigor.

Mas não tem razão. A destrinça que efectuámos entre os dois constituintes do acto levou-nos a colocar, de um dos lados, a mera manifestação da vontade camarária de impedir a renovação automática da licença de que a recorrente era titular – manifestação essa que agora tomamos «a se», abstraída da data precisa a que se reportava. O tipo legal dessa pronúncia estava previsto no art. 20º do RPML, em cuja al. a) se dispunha que a licença não se renovaria automática e sucessivamente se a câmara municipal notificasse «o titular de decisão em sentido contrário por escrito e com a antecedência mínima de 20 dias antes do termo do prazo respectivo». Na medida em que a recorrente foi notificada do despacho contenciosamente recorrido em 29/5/2000, foi-o mais de «20 dias antes do termo do prazo», que agora sabemos ser 28/7/2000 (cfr. o art. 279º, al. c), do Código Civil). Evidentemente que a oposição camarária à renovação não deixa de produzir os seus efeitos próprios a pretexto de que houve um erro quanto à data exacta em que tal renovação se faria; pois o que fundamentalmente ressalta deste segmento do acto é a manifestação da vontade de se pôr fim à licença, sendo essa expressada intenção, porque feita com aquela «antecedência mínima de 20 dias», plenamente aproveitável para a verdadeira data em que o prazo da licença findaria.

Por outro lado, o tipo legal em que se insere o segmento do acto, ora em análise, exclui «de plano» que se possa atribuir-lhe natureza revogatória. Enquanto expressão particular da previsão genericamente acolhida no art. 20º do RPML, a pronúncia em análise não pretendeu revogar nem implicitamente revogou a licença vigente, e antes quis dizer e efectivamente disse que ela não se renovaria no fim do respectivo prazo. É claro que o erro de vinte e oito dias havido quanto ao «dies ad quem» desse prazo não era idóneo a confundir a aqui recorrente quanto ao verdadeiro sentido do segmento do acto agora em causa, levando-a a tomar como revogatória uma decisão que assim se não apresentava, até porque os verdadeiros efeitos desse erro tinham de se localizar alhures, ou seja, nas consequências práticas a extrair da declaração de não renovação.

Assente que a pronúncia de não renovação da licença está imune aos ataques de que fora realizada fora de prazo e constituíra uma revogação ilegal, vejamos agora se ela sofre de vício de forma, por falta de fundamentação. A recorrente assevera-o nas suas conclusões 16.ª a 21.ª, dizendo que a decisão é contraditória com o art. 20º do RPML, invocado «como seu fundamento legal», e acrescentando que os motivos expendidos são teóricos, abstractos e insuficientes.

Vimos já que o despacho contenciosamente recorrido concordou com uma informação jurídica apelidada de «relatório final e proposta de decisão». Essa informação é sobremaneira extensa e trata de inúmeras matérias, muitas delas descentradas do cerne do problema; mas esse aparente deslizamento da informação para assuntos laterais teve em vista responder à multidão de questões – tida pelo autor da informação como um «extenso arrazoado» – que a recorrente convocara na pronúncia que emitiu após o cumprimento do art. 100º do CPA. Ora, há que cortar cerce a eventual pretensão da recorrente de acometer o acto a pretexto de que a dita informação jurídica divagou sobre matérias marginais que ela própria suscitara.

O que sobretudo importa é que a mesma informação jurídica assumiu, nas suas conclusões, a inteira bondade e aplicabilidade do «projecto de decisão» que antecedera a observância daquele art. 100º; pelo que o despacho impugnado também se apropriou completamente desse «projecto», que fora a informação n.º 59/DMIL/DQEP/2000. Atentando nesta informação ou «projecto», logo vemos que aí se expressam com meridiana clareza as razões – que temos de considerar acolhidas no acto – por que se deveria decidir no sentido da não renovação da licença: os painéis em causa persistiam há cerca de oito anos num tapume cuja utilidade se não discernia, porque entretanto não houvera quaisquer obras no local; e, sendo todos os painéis daquele tipo causadores de «impactes visuais negativos», impunha-se, para «qualificação do espaço público», impedir o «arrastamento» da situação e, portanto, não renovar a licença em questão ao abrigo dos artigos 4º e 20º, al. a), do RPML, se acaso se não iniciassem, até ao termo dela, as obras que justificariam a subsistência do tapume. Ora, é uma verdade «per se nota» que esta fundamentação nada tem de teórica, abstracta ou genérica, e que antes esclarece de um modo claro e suficiente das razões da não renovação da licença.

E também é manifesto que tal fundamentação é congruente, estando imune à crítica de que o decidido estaria em contradição com o art. 20º do RPML, invocado «como seu fundamento legal». Nesta censura da recorrente assoma a reedição do falso problema relacionado com a errada referência ao «dies ad quem» do prazo da licença. Todavia, e como já dissemos, esse erro não inquina a pura manifestação do propósito de impedir a renovação da licença; e, assim sendo, o que temos é uma perfeitíssima harmonia entre a decisão de não renovar e a invocação da norma que prevê que assim se possa decidir.

Deste modo, o acto, no segmento ora em apreço, não peca por falta de fundamentação, mostrando-se improcedentes as conclusões 16.ª a 21.ª. E, assente este ponto, atentaremos agora nas oito conclusões seguintes, onde a recorrente basicamente sustenta que «os argumentos invocados no despacho recorrido» são erróneos ou ilegais.

Desde logo, ela diz que, ao invés do que o acto pressupôs, o tapume em causa «prossegue um interesse público e desempenha funções de reconhecida utilidade», não estando esclarecida a razão de essa utilidade haver cessado. No entanto, o acto, pela via da informação n.º 59/DMIL/DQEP/2000, prestou tal esclarecimento ao dizer algo que é óbvio – que a presença do tapume só fazia sentido para delimitar e vedar uma obra que no local se desenrolasse; logo, não havendo aí obra alguma, injustificada era a existência do tapume e, portanto, a da publicidade nele suportada. Depois, a recorrente afirma que a sua publicidade é independente do tapume, insinuando que a desnecessidade deste não poderia servir de critério para a decisão de não renovação da licença. Todavia, ela esquece que o licenciamento por si pedido e obtido respeitava à montagem de dezanove molduras publicitárias «no tapume» em questão, e não numa outra estrutura qualquer. Ora, se a persistência do tapume no local só se justificava ultimamente pelo motivo espúrio de servir de suporte à publicidade, aliás causadora de «impactes visuais negativos», não se vê onde errou o acto ao dizer que era do interesse público a eliminação do tapume e da publicidade conexa. No fundo, a recorrente amontoa argumentos, aliás de uma debilidade gritante, como se ignorasse a natureza da licença de que foi detentora. Tal como o TAF explicou, as licenças constituem a permissão pública para a prática de actividades relativamente proibidas; e os prazos certos por que sejam concedidas significam que tais actividades serão admitidas no respectivo lapso temporal, mas não necessariamente depois. Assim, não se entende a reacção da recorrente ao facto simples de a licença em causa não ter sido renovada, a não ser que ela esteja incursa no erro crasso de tomar o provisório por definitivo.

Assente a improcedência das conclusões que estiveram em apreço, vejamos agora as conclusões 12.ª a 15.ª, em que a recorrente ataca a sentença «a quo» por esta não ter reconhecido determinadas inconstitucionalidades.

Na conclusão 12.ª, ela diz que o art. 4º do RPML é inconstitucional por violar os artigos 18º, ns.º 2 e 3, 266º, n.º 2, 112º, n.º 7, 165º, n.º 1, al. b), e 241º da CRP. Aquele art. 4º estabelece determinados limites à emissão de licenças para a fixação, inscrição ou distribuição de mensagens publicitárias, excluindo do licenciamento as que, «por si só, ou através dos suportes que utilizam, afectem a estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem, ou causem danos a terceiros». Seria admirável que esta singela norma conseguisse concentrar em si a violação simultânea de tantos preceitos da Lei Fundamental – o que logo indicia que a arguição da recorrente peca por falta de contenção e de sentido de medida. Com efeito, como o dito preceito regulamentar se harmoniza com a Lei n.º 97/88, de 17/8, é perfeitamente razoável e nada tem a ver com a restrição de quaisquer direitos fundamentais, segue-se que ele não é orgânica ou materialmente inconstitucional, não ofendendo as normas constitucionais acima referidas. Acresce dizer que o dito art. 4º, embora mencionado na fundamentação de direito do acto, não traduz, em bom rigor, o seu suporte jurídico, pois este concerne clara e fundamentalmente ao art. 20º do RPML, que trata do problema da renovação das licenças.

Ora, na sua conclusão 14.ª, a recorrente clama que este art. 20º também é inconstitucional, porque assim teria sido declarado pelo Tribunal Constitucional. No entanto, o aresto desse tribunal, que efectivamente declarou a inconstitucionalidade de várias normas do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, referiu-se a um diploma anterior ao RPML; e, sobretudo, importa salientar que o decidido pelo Tribunal Constitucional reportou-se a questões de natureza tributária, mais precisamente à qualificação, como imposto, das importâncias então exigidas pela CM Lisboa aquando da renovação das licenças para a difusão de mensagens publicitárias. Na medida em que o acto contenciosamente recorrido não renovou a licença em causa nestes autos, também não exigiu à recorrente o pagamento de qualquer importância relativa à renovação – pelo que o presente problema nada tem a ver com o resolvido pelo Tribunal Constitucional.

A recorrente também filia a inconstitucionalidade do art. 20º em vários preceitos da Lei Fundamental. Ora, é patente – tão patente que não exige um qualquer esforço demonstrativo – a total falta de razão dela quando diz que a possibilidade de não renovação da licença, prevista em tal artigo, repugna à liberdade de expressão e informação, à liberdade de criação cultural, ao princípio da iniciativa privada e ao direito de propriedade privada, ou que o mesmo artigo ofende os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade ou da boa fé; pois nenhuma medida comum existe entre esses direitos ou princípios e a questão que nos ocupa. Assevera ainda a recorrente que o aludido art. 20º defrauda o disposto na lei habilitante – o DL n.º 97/88, de 17/8, a que já nos referimos. Muito genericamente, esse diploma dispõe que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende de licenciamento prévio, competindo às câmaras municipais a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho e às assembleias municipais a elaboração dos regulamentos necessários à execução da lei. Dado que tais licenças não são perpétuas, não se vê de que modo o referido art. 20º terá defraudado o DL n.º 97/88; e, como a divulgação de mensagens publicitárias não emana de quaisquer direitos, liberdades ou garantias com cariz estruturante, é absolutamente seguro que tal artigo também não contende com o que se estabelece no art. 18º, ns.º 2 e 3, da Constituição. Resta dizer que, ao invés do que a recorrente sustenta na sua conclusão 15.ª, a sentença recorrida foi suficientemente explícita acerca das razões por que o art. 20º não sofria das inconstitucionalidades que, no recurso contencioso, lhe vinham atribuídas.

Por tudo o que anteriormente dissemos, improcedem as conclusões 12.ª a 15.ª. E também soçobram todas as outras conclusões em que a recorrente, mais directa ou mais veladamente, retomou as críticas que antes apreciámos e afastámos, sendo sobretudo de frisar duas coisas: que o segmento do acto agora em apreço não ofendeu nenhum dos preceitos e diplomas que, a título meramente exemplificativo, a recorrente acumulou a seguir à sua última conclusão; e que a sentença andou bem quando disse que o tribunal não tem que controlar as opções da Administração, ínsitas na discricionariedade de que ela goza, pois os actos que exerçam poderes discricionários só podem ser jurisdicionalmente sindicados quanto aos seus pressupostos, ao seu fim e aos limites internos do exercício da discricionariedade.

Consequentemente, a parte do acto contenciosamente recorrido que determinou a não renovação da licença em causa nos autos permanece indemne ante as críticas que a recorrente sobre ela derramou. E, assim sendo, torna-se já certo que esse segmento do despacho não poderá ser anulado e que a decisão «a quo» merece, nesse ponto, ser confirmada.

Resta agora aferir da legalidade da outra parte do acto – aquela em que a Administração ordenou à recorrente que removesse os dispositivos publicitários a partir de 1/7/2000. Ora, ante o que já dissemos a propósito da data do início da licença e do prazo por que ela sucessivamente vigoraria, é patente que nesse segmento do acto se insinuou um erro de facto, consistente em a autora do despacho não haver reparado que a licença então vigente só terminaria vinte e oito dias depois de 30/6/2000. Esse erro não afecta a natureza da ordem, pois uma pronúncia consequente à declaração de não renovação de uma licença não pode ser revogatória dessa declaração – sem o que seria «contra naturam» relativamente ao que operava como seu antecedente necessário. O que verdadeiramente sucede é que esse erro vicia a própria ordem de remoção, que não poderia reportar-se ao concreto momento a que se referiu. Portanto, neste ponto a recorrente tem razão, devendo a sentença recorrida, que não atentou naquele erro, ser revogada e o acto ser anulado no correspondente segmento, por violação de lei.

Nestes termos, acordam em:

a) Negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida na parte em que ela manteve na ordem jurídica o segmento do despacho impugnado em que se decidiu a não renovação da licença relativa aos dezanove painéis referidos nos autos;

b) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida na parte relativa ao outro segmento do despacho impugnado, «infra» identificado;

c) Conceder provimento ao recurso contencioso dos autos e anular o segmento do despacho recorrido que ordenou à recorrente a remoção dos mesmos dispositivos publicitários no prazo de dez dias úteis a partir de 1 de Julho de 2000.

Sem custas

Lisboa, 21 de Abril de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Pais Borges.