ACÓRDÃO Nº 347/97 Proc. nº 139/95 1ª Secção Rel.: Consª Maria Fernanda Palma Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I Relatório 1. Por deliberação de 3 de Dezembro de 1992, o Conselho Permanente do Conselho Superior da Magistratura atribuiu a A. , juiz de Direito do Tribunal Judicial da Comarca de ........, a classificação de medíocre, pela sua actuação no Tribunal de Instrução Criminal de ...... no período compreendido entre ..... de ..... de 1985 e ....de ........ de 1988. De tal deliberação reclamou o magistrado para o Plenário do Conselho Superior da Magistratura, que, por acórdão de 3 de Dezembro de 1993, veio a confirmá-la. 2. Deste acórdão interpôs o magistrado recurso para o Supremo Tribunal de Justiça. Nas alegações junto desse Tribunal, o recorrente sustentou a inconstitucionalidade material da norma contida no nº 1 do artigo 168º da Lei nº 21/85, de 30 de Julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais), bem como a da interpretação contida na deliberação (recorrida) do artigo 37º do Estatuto dos Magistrados Judiciais. Por acórdão de 18 de Janeiro de 1995, o Supremo Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso, tendo entendido que não se verificavam as referidas inconstitucionalidades. 3. É deste acórdão (de 18 de Janeiro de 1995) que vem o presente recurso, interposto ao abrigo do preceituado nos artigos 280º, nº 1, alínea b), da Constituição, e 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional. Junto deste Tribunal o recorrente concluiu as suas alegações do seguinte modo: o disposto no nº 1 do art. 168º do E.M.J. ofende, materialmente , o preceituado no art. 214º nº 3 da C.R.P.; nos acórdãos recorridos fez-se uma interpretação e aplicação do disposto no art. 37º do E.M.J. em desconformidade com os princípios definidos no art. 266º nº 2 da C.R.P.; finalmente, o Regulamento Interno do C.S.M., por preterir a formalidade essencial contemplada no art. 24º nº 2 da C.P.A., ofende também a Constituição (art. 115º nºs 2, 5 e 7); por isso, deve reformar-se o acórdão recorrido: anulando-se todo o processado subsequente à reclamação do recorrente para o C.S.J. (se procederem as conclusões a que se referem as precedentes alíneas b) e c), ou alguma delas); ou apenas só após a deliberação do C.S.M., remetendo-se então os autos ao S.T.A., para julgamento (se proceder apenas a primeira conclusão)." Por seu turno, o recorrido concluiu assim as suas contra-alegações: "I - O art. 168º do EMJ não é inconstitucional; II - Não foi violado o art. 266º, nº 2 da CRP, na interpretação e aplicação do disposto no art. 37º do EMJ; III - O art. 13º do Regulamento Interno do CSM ao contemplar a votação não viola o art. 115º, nºs 2, 5 e 7 da CRP." 4. Corridos os vistos, cumpre decidir. II Fundamentação A Delimitação do objecto do recurso 5. Sustenta o recorrente, apenas nas alegações perante este Tribunal, a inconstitucionalidade do Regulamento Interno do Conselho Superior da Magistratura, aprovado em sessão plenária realizada em 30 de Março de 1993 ( D.R. , II Série, de 27 de Abril de 1993). Porém, sendo o presente recurso interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, o seu conhecimento sempre dependeria de o recorrente ter suscitado, durante o processo, a questão da inconstitucionalidade das normas que pretende que este Tribunal aprecie, o que não aconteceu, no caso sub judicio . Na verdade, o recorrente só suscitou a questão da inconstitucionalidade de todo o Regulamento Interno do Conselho Superior da Magistratura no requerimento de interposição do recurso junto deste tribunal. Porém, ter-lhe-ia sido possível submeter essa questão à apreciação do Supremo Tribunal de Justiça, pois o recorrente tomou conhecimento antes da interposição do recurso para o Supremo Tribunal de Justiça de que a deliberação que impugnaria não tinha sido tomada por escrutínio secreto, não tendo sido, pois, aplicado o artigo 24º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo. Deste modo, tal como constitui entendimento firmado do Tribunal Constitucional a questão de constitucionalidade não foi suscitada durante o processo, pois não foi colocada a tempo de o tribunal recorrido poder decidir nem constitui qualquer caso excepcional e anómalo, em que o recorrente não teve oportunidade processual de cumprir esse ónus (cf., entre outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 155/95, D.R. , II Série, de 20 de junho de 1995). Todavia, embora a anterior questão fosse decisiva, por si, para impedir o Tribunal Constitucional de tomar conhecimento da norma do Regulamento Interno do Conselho Superior da Magistratura, no caso sub judicio radicam mais fundo as razões da não possibilidade de submeter a mencionada norma ao controlo de constitucionalidade. Na verdade, ela não produz directamente efeitos externos e não é o fundamento jurídico da afectação de direitos nem vincula, por si, os tribunais na definição do Direito. Apenas disciplina, internamente, o processo de decisão do Conselho Superior da Magistratura. Nestes termos, e seguindo a linha argumentativa do Acórdão nº 1058/96 ( D.R. , II Série, de 20 de Dezembro de 1996), tal norma não é objecto do controlo de constitucionalidade. B A alegada inconstitucionalidade do artigo 37º do Estatuto dos Magistrados Judiciais 6. Sustenta o recorrente que a deliberação impugnada fez uma aplicação inconstitucional do disposto no artigo 37º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, por violação da norma contida no artigo 266º, nº 2, da Constituição. É a seguinte a redacção deste artigo: "Artigo 37º (Elementos a considerar nas classificações) 1 - Nas classificações são sempre considerados o tempo de serviço, os resultados das inspecções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares e quaisquer elementos complementares que estejam na posse do Conselho Superior da Magistratura. 2 - São igualmente tidos em conta o volume de serviço a cargo do magistrado, as condições de trabalho e, quanto aos magistrados com menos de cinco anos de exercício, a circunstância de o serviço inspeccionado ter sido prestado em lugar de acesso. 3 - O magistrado é obrigatoriamente ouvido sobre o relatório da inspecção e pode fornecer os elementos que entender convenientes. 4 - As considerações que o inspector eventualmente produzir sobre a resposta do inspeccionado não podem referir factos novos que o desfavoreçam e delas dar-se-á conhecimento ao inspeccionado." Apesar de pouca precisão na indicação da norma que o recorrente pretende que este Tribunal aprecie, entende-se que a interpretação alegadamente inconstitucional é a que pretende que a avaliação dos magistrados pode ter por base o resultado das inspecções. 7. Porém, tal interpretação não colide com o disposto no artigo 266º, nº 2, da Constituição. Na verdade, no exercício da função de classificar os magistrados judiciais, o Conselho Superior da Magistratura actua dentro dos limites traçados pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais. Desse Estatuto constam as classificações atribuíveis, os critérios que lhes devem presidir e os elementos a ponderar (artigos 33º, 34º e 37º, respectivamente). O resultado final (a classificação a atribuir) emergirá da ponderação dos elementos e da aplicação dos critérios legalmente estabelecidos. Ora, o que a norma contida no artigo 266º, nº 2, da Constituição impõe é que os critérios a aplicar pelos avaliadores dos magistrados judiciais no exercício da sua tarefa de avaliação estejam legalmente fixados e respeitem os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade. A ponderação dos resultados das inspecções no processo de avaliação dos magistrados judiciais em nada colide com o referido preceito constitucional. Na verdade, trata-se de um meio para se alcançar um resultado que deverá espelhar efectivamente a actividade profissional do avaliado, na medida em que os resultados das inspecções reflictam uma apreciação concreta e isenta dessa mesma actividade. Assim, diferentemente do que sustenta o recorrente, os resultados das inspecções anteriormente realizadas consubstanciam um elemento de ponderação adequado a uma avaliação igualitária, proporcional, justa e imparcial. Já as alegadas injustiça e parcialidade da actuação dos Conselheiros do Conselho Superior da Magistratura, sustentadas pelo recorrente nas alegações perante este Tribunal, dizem respeito a comportamentos de determinados agentes e não a normas jurídicas, pelo que se encontram fora do âmbito do recurso de constitucionalidade, que tem apenas por objecto a apreciação da constitucionalidade normativa (artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional). C A alegada inconstitucionalidade do artigo 168º, nº 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais 8. O recorrente coloca, por último, a questão da inconstitucionalidade da norma contida no nº 1 do artigo 168º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, por violação do disposto no nº 3 do artigo 214º da Constituição. É a seguinte a redacção dessa norma: "Artigo 168º (Recursos) 1 - Das deliberações do Conselho Superior da Magistratura recorre-se para o Supremo Tribunal de Justiça. (...)" O problema que é suscitado é, assim, o de saber se o conflito resultante das deliberações do Conselho Superior da Magistratura emerge de relações jurídico‑administrativas cujo conhecimento é dos Tribunais Administrativos, nos termos do artigo 214º, nº 3, da Constituição. 9. É verdade que o estatuto dos magistrados judiciais, constitucionalmente consagrado, se diferencia substancialmente do dos funcionários públicos. A independência, a inamovibilidade e a irresponsabilidade dos juízes (garantias essenciais da independência dos tribunais) são aspectos que individualizam o estatuto dos magistrados judiciais, demarcando-o do dos funcionários do Estado em geral. Tal especificidade funda‑se, naturalmente, na função por eles exercida (a função jurisdicional) e consubstancia a sua autonomização perante a Administração (neste sentido, cf. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , vol. I, 2ª ed., 1994, p. 39, quando procede ao recorte da noção de "administração pública em sentido material"). Todavia, o controlo qualitativo do exercício da função jurisdicional respeita à prossecução do interesse colectivo na boa administração da justiça. Como, na avaliação dos magistrados, está em causa a prossecução do referido interesse colectivo, no âmbito de uma relação jurídica em que um dos sujeitos surge investido de poderes de autoridade, deve reconhecer-se que a avaliação profissional dos magistrados judiciais consubstancia o exercício de uma actividade administrativa. Mas tal actividade deverá ser necessariamente abrangida pela norma constante do nº 3 do artigo 214º, da Constituição? 10. A autonomização organizacional do exercício da jurisdição administrativa liga-se, hoje, fundamentalmente, à necessidade de preparação especializada do juiz apto a dirimir os litígios jurídico-administrativos. Tal necessidade está associada à autonomia dogmática e à complexidade técnica do Direito Administrativo, ao seu rápido desenvolvimento, à importância da definição jurisprudencial dos princípios gerais e à vantagem genérica da submissão dos casos a juízes com sensibilidade para os limites do controlo dos actos praticados no exercício da liberdade de decisão administrativa (cf., neste sentido, Sérvulo Correia, Contencioso Administrativo , 1990, p. 130 e ss.). Pode dizer-se, deste modo, que os tribunais administrativos são os tribunais comuns em matéria administrativa (neste sentido, cf. Vieira de Andrade, Direito Administrativo e Fiscal , 1995, p. 12, e também, ainda que com reservas, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª ed., 1993, p. 814). Contudo, tal asserção não impede a admissão de tribunais fora da estrutura jurisdicional administrativa com competência para dirimir litígios jurídico‑administrativos. Neste sentido, escreve Vieira de Andrade: "(...) Assim, o preceito - artigo 214º, nº 3, da Constituição - contém a mera definição da área própria (do âmbito‑regra) da "nova" ordem judicial administrativa e fiscal no contexto da organização dos tribunais, sem com isso pretender necessariamente estabelecer uma reserva material absoluta. Dessa definição do âmbito-regra (que corresponde à justiça administrativa em sentido material) deriva para o legislador ordinário tão somente a obrigação de respeitar o núcleo essencial da organização material das jurisdições - por exemplo, seria inconstitucional a opção do legislador ordinário pelo sistema italiano, remetendo para os tribunais judiciais o julgamento de todas as questões relativas a direitos subjectivos dos particulares. Mas só isso: não fica proibida a atribuição pontual a outros tribunais do julgamento (por outros processos) de questões substancialmente administrativas, sendo certo que essas "remissões" orgânico-processuais (muitas delas tradicionais) podem ter justificações diversas, devendo por isso, incluir-se na margem de escolha política e, portanto, de liberdade constitutiva própria do poder legislativo. (...)" - ob.cit., p. 11. 11. Seguindo este entendimento, poderá afirmar-se que o artigo 214º, nº 3, da Constituição consagra a criação de uma jurisdição administrativa ordinária, ou seja, dá forma a uma jurisdição administrativa autónoma. Porém, isso não significa necessariamente que todos os litígios emergentes de qualquer relação jurídica administrativa devam ser dirimidos pelos tribunais administrativos. Com efeito, o que se pretendeu foi o estabelecimento de uma competência comum, genérica, dos tribunais administrativos para apreciar os litígios jurídico-‑administrativos, não uma reserva absoluta de competência. Este entendimento - ou pelo menos a inexistência de uma tomada de posição do legislador constitucional relativa à natureza absoluta ou relativa da competência dos tribunais administrativos - é demonstrado, aliás, pelos trabalhos preparatórios da revisão constitucional de 1989. Com efeito, na altura sustentou-se o seguinte: "(...) O Supremo Tribunal Administrativo passa necessariamente a ser definido, na medida em que os tribunais administrativos e fiscais passam a ser tribunais obrigatórios e não apenas facultativos. Também se diz que o presidente é eleito de entre e pelos respectivos juízes. A competência dos tribunais administrativos e fiscais também aparece, portanto, definida. Não vale a pena dizer em que termos. Fica entendido que os tribunais administrativos não são apenas tribunais de anulação mas também tribunais de plena jurisdição administrativa. (...)" - discurso do Deputado Almeida Santos, in Trabalhos Preparatórios da Revisão Constitucional , vol. IV, 1989, p. 4134. 12. Estas considerações revelam, igualmente, que a finalidade principal que presidiu à inserção da norma constante do nº 3 do artigo 214º no texto constitucional foi a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa, e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos. Todos estes argumentos confluem para a conclusão de que não existe impedimento constitucional à atribuição pontual e fundamentada de competência aos tribunais judiciais para a apreciação de determinadas questões de natureza administrativa. Assim, o caso, por exemplo, do julgamento dos recursos de aplicação de coimas (Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro); dos recursos das decisões administrativas em matéria de patentes (artigo 2º do Código da Propriedade Industrial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 16/95, de 24 de Janeiro); e de, em certos casos, o contencioso dos actos dos conservadores no domínio do direito registral e do notariado (artigos 145º e ss. do Código de Registo Predial, 104º e ss. do Código de Registo Comercial e 192º e ss. do Código do Notariado). Embora esta não seja uma situação absolutamente análoga, também se realizou aqui a atribuição da competência para apreciação dos recursos das deliberações do Conselho Superior da Magistratura aos tribunais judiciais, neste caso ao Supremo Tribunal de Justiça. Correspondeu tal solução à própria tradição. Na verdade, estas competências foram exercidas pelo Supremo Tribunal de Justiça e não se previa, na versão primitiva da Constituição, a obrigatoriedade da existência de tribunais administrativos. 13. A tudo isto acresce que, do ponto de vista garantístico (e, note-se, é o próprio recorrente que o admite, ao afirmar a fls. 5: "E acentua-se desde já: que essa competência pertença ao S.T.J. ou ao S.T.A. é indiferente para o recorrente. As garantias são as mesmas, ou quase as mesmas"), não existem razões para subtrair parcelas de competência ao Supremo Tribunal de Justiça para as atribuir ao Supremo Tribunal Administrativo. Na verdade, colocada a questão nestes termos, e tendo em conta o carácter genérico da sua competência, pode afirmar-se, com segurança, que a atribuição de competência ao Supremo Tribunal de Justiça para dirimir um litígio jurídico-administrativo em nada diminui as garantias dos cidadãos. 14. Tenha-se ainda presente que o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 371/94 ( D.R. , II Série, de 3 de Setembro de 1994), que apreciou a conformidade à Constituição das normas contidas nos artigos 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 48.953, de 5 de Abril e 62º, nº 1, alínea c), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (considerando-se este último preceito apenas na interpretação segundo a qual o Tribunal Fiscal de 1ª Instância seria competente para a execução de dívida não proveniente de relações jurídicas administrativas e fiscais), depois de constatar a proximidade da redacção do artigo 214º, nº 3, da Constituição com a do artigo 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, entendeu que "... o acolhimento, pelo legislador constitucional, de conceitos pré-constitucionais não revela intenção de romper o status quo ante ...". Tal entendimento significa que a norma constante do artigo 214º, nº 3, da Constituição, na medida em que consagrou constitucionalmente uma solução previamente ensaiada no plano infraconstitucional, não teve a intenção de ferir de inconstitucionalidade material superveniente normas que, apesar de uma aparente contradição literal, integravam coerentemente o regime então vigente, e que, por isso, são compatíveis com o sentido normativo que se apura do referido preceito constitucional, tendo em conta os elementos interpretativos histórico e teleológico. O nº 2 do artigo 168º do Estatuto dos Magistrados Judiciais contém uma dessas normas. 15. Conclui-se, assim, que o preceituado no artigo 168º, nº 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais não viola o disposto no artigo 214º, nº 3, da Constituição. III Decisão 16. Ante o exposto, decide-se: a) Não conhecer o objecto do presente recurso no que respeita à conformidade à Constituição do Regulamento Interno do Conselho Superior da Magistratura; b) Julgar não inconstitucional a interpretação acolhida pelo acórdão recorrido da norma contida no artigo 37º do Estatuto dos Magistrados Judiciais; c) Julgar não inconstitucional a norma contida no nº 1 do artigo 168º do Estatuto dos Magistrados Judiciais; d) Negar, consequentemente, provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido, na parte respeitante às questões de constitucionalidade suscitadas. Lisboa, 29 de Abril de 1997 Maria Fernanda Palma Maria da Assunção Esteves Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Antero Alves Monteiro Diniz José Manuel Cardoso da Costa