126/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 126/87 Processo: n.° 55/86. Plenário Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. O Presidente da Assembleia da República veio pedir a declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, ao abrigo do disposto no artigo 280.°, n.° 1, alínea a), da Constituição, do Decreto-Lei n.° 12-A/86, de 20 de Janeiro, e da Portaria n.° 30-A/86, de 22 de Janeiro, do Ministério da Saúde. Alega que estão viciados de inconstitucionalidade orgânica e formal, porque aqueles diplomas contêm normas de legislação do trabalho e foram elaborados sem a participação das comissões de trabalhadores e associações sindicais da classe de trabalhadores a que se destinam. Houve assim violação dos artigos 55.°, alínea d), e 57.°, n.° 2, alínea a), ambos da Constituição. Por outro lado, as normas contidas nos referidos diplomas relacionam-se com direitos, liberdades e garantias dos médicos do internato geral e integram matéria que se contém no «âmbito da função pública», pelo que a competência para legislar cabia à Assembleia da República, nos termos das alíneas e do n.° 1 do artigo 168.° da Constituição, com referência aos artigos 17.° e 53.°, também da Constituição. O Governo não respondeu atempadamente, apesar de notificado. Tudo visto. A Assembleia da República resolveu recusar a ratificação do Decreto-Lei n.° 12-A/86, de 20 de Janeiro, pela Resolução n.° 8/86, publicada no Diário da República, l. a série, n.° 62, de 15 de Março de 1986. Da resolução ficou a constar: A Assembleia da República resolve, nos termos dos artigos 172.°, n. os 1 e 3, e 169.°, n.° 4, da Constituição, o seguinte: É recusada a ratificação do Decreto-Lei n.° 12-A/86, de 20 de Janeiro. 2 — São repristinadas as normas legais que haviam sido revogadas pelo Decreto-Lei n.° 12-A/86. Foram solicitadas informações ao Ministério da Saúde e recebeu-se a seguinte resposta, provinda da respectiva Secretaria-Geral: 1.º O regime em vigor sobre faltas, licenças, direitos e deveres dos médicos do internato geral é, de acordo com o artigo 11.° da Portaria n.° 1223/82, de 28 de Dezembro, o da função pública, especificando esta disposição legal que cada falta ao serviço de urgência contará como duas faltas normais. 2.º O regime de trabalho e sua duração é o previsto no artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 310/82, de 3 de Agosto. 3.º As remunerações, por remissão do artigo 11.º deste mesmo diploma, são as constantes do seu quadro I anexo, fase pré-carreira. 4.º A Portaria n.° 30-A/86, de 22 de Janeiro, como regulamento dependente, foi aplicável durante o período que mediou entre a sua entrada em vigor e a data de publicação da Resolução da Assembleia da República n.° 8/86 (Diário da República, l. a série, n.° 62, de 15 de Março, que recusou a ratificação do Decreto-Lei n.° 12-A/86, de 20 de Janeiro). Assim resulta do artigo 122.°, n.° 3, da CRP [pretender-se-ia dizer artigo 172.°, n.° 3) e do n.° 2 da Resolução que repristina as normas legais que haviam sido revogadas. Por conseguinte, a partir da publicação da Resolução deixou de vigorar e de ser aplicável. 5.º Não há conhecimento se chegou a ser aplicado em alguma das suas disposições. A este departamento não foram colocados casos ou questões relacionados com a matéria. A não ratificação de um decreto-lei traduz-se, para todos os efeitos práticos, na sua revogação. Implica o termo da vigência do decreto-lei com eficácia ex nunc. Deixa de ter eficácia a partir do momento em que se realizou a condição resolutiva da qual dependia, (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., revista e ampliada, 2.° vol., p. 211; Jorge Miranda, «A ratificação no direito constitucional português», in Estudos sobre a Constituição, vol . 3.°, pp. 609 e 610; e Luís Nunes de Almeida «O problema da ratificação parlamentar de decretos-leis organicamente inconstitucionais», in Estudos sobre a Constituição, vol . 3.°, pp. 619 e segs. e p. 627.) O Decreto-Lei n.° 12-A/86 é de 20 de Janeiro e a Resolução n.° 8/86 da Assembleia da República é de 15 de Março. Assim, as normas constantes do Decreto-Lei n.° 12-A/86 deixaram de estar em vigor a partir de 15 de Março de 1986. No entanto, como bem se diz no Acórdão deste Tribunal n.° 17/83, de 3 de Novembro de 1983, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 26, de 31 de Janeiro de 1984: Certo é que o facto de uma determinada norma ter, entretanto, deixado de vigorar não é, de per si, bastante para obstar à declaração da sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral [v., neste sentido, por todos, o parecer da Comissão Constitucional n.° 4/81 (Pareceres da Comissão Constitucional, 14.° vol., pp. 230 e 231)]. É que, operando tal declaração em princípio, ex tunc, produz efeitos que retroagem à data da entrada em vigor da norma em causa (cf. artigo 282.°, n.° 1, da Constituição). E, sendo assim, haverá interesse na emissão de tal declaração justamente toda a vez que ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado durante o tempo por que este vigorou. Neste caso importa averiguar se existirá um interesse jurídico relevante na emissão de uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral que atinja as normas constantes do diploma citado. Responde-se decididamente pela negativa a tal questão. Os artigos do decreto-lei citado preceituam: Artigo 1.° Os artigos 7.°, n.° 8, e 10.°, n.° 1, do Decreto--Lei n.° 310/82, de 3 de Agosto, passam a ter a redacção se­guinte: Artigo 7° 8 — O internato geral não confere aos médicos que o frequentam qualquer vínculo à função pública, sendo-lhe atribuído um subsídio mensal de montante a fixar em despacho dos Ministros das Finanças e da Saúde. Artigo 10.° 1 — A frequência do internato implica a impossibilidade de exercício profissional fora do programa do internato e obedece à duração semanal que estiver fixada no Regulamento do Internato Geral, incluindo obrigatoriamente a frequência de serviços de urgência. Art . 2.° No quadro anexo ao Decreto-Lei n.° 31º/82, de 3 de Agosto, considera-se não incluída a atribuição da letra G da escala geral do funcionalismo ao interno do internato geral. Art . 3.° São revogados os n. os 5 e 6 do artigo 33 do Decreto-Lei n.° 310/82, de 3 de Agosto. Art . 4.° Este diploma produz efeitos relativamente aos médicos que venham a iniciar o internato geral e o internato complementar após a entrada em vigor do presente decreto-lei. Como se alcança do artigo 4.°, o diploma só produzia efeitos relativamente aos médicos que viessem a iniciar o internato geral e internato complementar após a entrada em vigor do mesmo. Ora, o artigo 4.° da Portaria n.° 30-A/86, de 22 de Janeiro, preceitua que o internato geral só se iniciaria em 1 de Fevereiro de 1986. Do ofício que se transcreveu consta: A este departamento não foram colocados casos ou questões relacionados com a matéria. Praticamente tudo se passa como se as normas nunca tivessem existido. Vale isto por dizer que não terá havido nenhum efeito juridicamente relevante capaz de justificar a pretendida apreciação de inconstitucionalidade. Assim, na esteira do já decidido em casos semelhantes, primeiro pela Comissão Constitucional [v., pareceres n. os 13/81, 21/81, 22/81, 35/81 e 22/82 (Pareceres da Comissão Constitucional, vols . 15.°, 16.°, 17.º e 2º.º, pp. 116, 203, 210, 165 e segs. e 99 e segs., respectivamente)] e, depois, por este Tribunal (v. Acórdãos n. os 17/83 citado e n.° 47/86, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 16 de Maio de 1986), não deve conhecer-se do pedido em relação ao Decreto-Lei n.° 12-A/86. Vejamos, agora, a Portaria n.º 30-A/86. Dispõe-se nela o seguinte: Havendo que adaptar o Regulamento do Internato Geral, aprovado pela Portaria n.° 1223/82, de 28 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelas Portarias n. os 598/84, de 11 de Agosto, e 875-A/84, de 26 de Novembro, ao disposto no Decreto-Lei n.° 12-A/86, de 20 de Janeiro, que introduz alterações ao Decreto-Lei n.° 310/82, de 3 de Agosto; Havendo ainda que tomar disposições em relação ao inter­nato geral iniciado em 1984: Nos termos do n.° 7 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 310/82, de 3 de Agosto: Manda o Governo da República Portuguesa, pelo Ministro da Saúde, o seguinte: 1.º O n.° 1 do artigo 11.° e os n. os 1 e 2 do artigo 13.° da Portaria n.° 1223/82, de 28 de Dezembro, passam a ter a seguinte redacção: Artigo 11. ° 1 — O regime de faltas e de férias durante o internato geral será aprovado por despacho do Ministro da Saúde. Artigo 13. ° 1 — A admissão no internato geral é feita nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 310/82, de 3 de Agosto. 2 — A frequência do internato geral implica a presença nos serviços em que o mesmo decorre de 36 horas semanais. 2.º São revogados os n. os 2 e 3 do artigo 3.° da Portaria n.° 1223/82, de 28 de Dezembro. 3.º O disposto nos números anteriores só se aplica aos internatos gerais iniciados após a entrada em vigor da presente portaria. 4.º O próximo internato geral iniciar-se-á em 1 de Feve­reiro de 1986 e terá a duração de 23 meses, sendo os dois últimos destinados à conclusão do processo de colocação como clínicos gerais ou internos do internato complementar, seguindo a Portaria n.° 875-A/84, de 26 de Novembro, na parte aplicável e com as necessárias adaptações. 5.º Os internos do internato geral de 1984-1985 poderão manter-se ao serviço até à conclusão do processo respeitante a esse internato de colocação como clínicos gerais ou internos do internato complementar. 6.º Esta portaria entra imediatamente em vigor. Pretendeu adaptar-se o regulamento do internato geral, aprovado pela Portaria n.° 1223/82, de 28 de Dezembro, ao estatuído no Decreto-Lei n.° 12-A/86. A emissão da portaria foi principalmente determinada, acentua-se, pela publicação do mencionado decreto-lei. Só que a respectiva ratificação foi recusada pela resolução já aludida. Ora, a revogação da lei, a que o regulamento sirva de complemento e se proponha executar, produz a cessação da vigência do regulamento, a menos que essa lei seja substituída por outra nova e na medida em que não contrarie a lei. (v., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. 1.°, p. 111, e Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p. 149.) Assim, o regulamento deixou também de vigorar, porque pretendeu fundamentalmente harmonizar o falado decreto-lei com anterior legislação, regulamentando-a. Sendo o objectivo da portaria o já referido, é evidente que as suas normas devem ser entendidas em função de tal finalidade, que não pôde ser alcançada porque o decreto-lei deixou de vigorar. A sua filosofia está fundamentalmente ligada à intenção de se recusar indiscutivelmente aos internos qualquer vínculo à função pública e direito a um vencimento. De não permitir quaisquer dúvidas a tal respeito. Isto resulta claramente da redacção dada ao artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 310/82, de 3 de Agosto, pelo Decreto-Lei n.° 12-A/86, de 20 de Janeiro. E que o n.° 8 do artigo 7.°, bem como o artigo 11.°, do Decreto-Lei n.° 310/82 e o artigo 11.° da Portaria n.° 1223/82, de 28 de Dezembro, podem permitir que o problema se ponha. Com efeito, no n.° 8 do artigo 7.° dispõe-se: Enquanto se mantiverem em período de formação sujeitos ao regulamento dos internatos, os médicos consideram-se sem vínculo definitivo à função pública com direito à remuneração estabelecida para o internato que frequentem, (itálico nosso.) No artigo 11.° do decreto-lei citado e no quadro I anexo estabelecem-se as remunerações devidas por aquelas actividades (letra G da escala geral do funcionalismo). E no artigo 11.° da Portaria aludida dispõe-se no seu n.° 1: É aplicada aos internos do internato geral o regime de faltas e licenças em vigor na função pública [...] Tudo isto desapareceria do nosso ordenamento jurídico se a portaria se mantivesse em vigor. Só que parece que as normas dos n. os 1.°, 2.° e 3.° da Portaria nunca chegaram a ser aplicadas, tal como as do Decreto-Lei n.° 12-A/86 (v. ofício atrás transcrito). Por isso, também não subsiste em relação a elas interesse jurídico relevante no conhecimento da sua inconstitucionalidade. No entanto, existem duas disposições da Portaria n.° 30-A/86, de 22 de Janeiro, que não têm como finalidade apenas adaptar a legislação anterior ao disposto no Decreto-Lei n.° 12-A/86, de 20 de Janeiro. Referimo-nos aos n.ºs 4.º e 5.º Neles dispõe-se: 4.º O próximo internato geral iniciar-se-á em 1 de Fevereiro de 1986 e terá a duração de 23 meses, sendo os dois últimos destinados à conclusão do processo de colocação como clínicos gerais ou internos do internato complementar, seguindo a Portaria n.° 875-A/84, de 26 de Novembro, na parte aplicável e com as necessárias adaptações. 5.º Os internos do internato geral de 1984-1985 poderão manter-se ao serviço até à conclusão do processo respeitante a esse internato de colocação como clínicos gerais ou internos do internato complementar. Deverá entender-se que estas normas têm autonomia em relação à matéria do Decreto-Lei n.° 12-A/86, já que não visam regulamentá-lo. Constituem um grupo autónomo de normas, como, de resto, decorre do preâmbulo que atrás se transcreveu. Por conseguinte, deve entender-se o pedido formulado pelo peticionante como não abrangendo tais normas. Dele resulta, com efeito, que o que se pretendeu atacar foi o regime instituído pelo Decreto-Lei n.° 12-A/86 e pelas normas da Portaria n.° 30-A/86 que regulamentá-lo. Ora, um tal pressuposto não se verifica relativamente às normas dos n. os 4.° e 5.° da mencionada portaria. Isto posto, acorda-se em não tomar conhecimento do pedido. Lisboa, 7 de Abril de 1987. — José Martins da Fonseca — Mário Afonso — José Manuel Cardoso da Costa — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — Vital Moreira — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Dinis — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida — Armando Manuel Marques Guedes.