261/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 5/86. 2.ª Secção. Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. Acordam na 2ª Secção no Tribunal Constitucional: I - Relatório 1. A., S. A. R. L., com sede em …, Gueifães, Maia, deduziu no Tribunal de 1ª Instância das Contribuições e Impostos do Porto oposição à exe­cução fiscal que lhe fora instaurada para cobrança da quantia de 1 001 727$90, proveniente de taxas devidas ao Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, referentes ao período de Setembro a Dezembro de 1978 e liquidadas nos termos das Portarias nºs 427/72, de 4 de Agosto, e 401/73, de 8 de Junho, diplomas estes que tinham a sua base no Decreto-Lei nº 426/72, de 31 de Outubro. Como fundamento, invocou a natureza de verdadeiros impostos que deve ser reconhecida ás aludidas «taxas», e, em consequência, a in­constitucionalidade das citadas portarias, por isso que diplomas inidóneos para a definição de elementos essenciais dos impostos - como resultava do artigo 70º, $ 1º, combinado com o artigo 93º, alínea h), da Constituição de 1933 e continuou a resultar do artigo 106º, nº 2, combinado com o artigo 167º, alínea o), da Constituição de 1976 (redacção primitiva). De resto - acrescentava o oponente - devia mesmo considerar-se que a vigência das portarias em causa havia cessado por força do disposto no artigo 293º, nº 1, também da Constituição de 1976. A oposição foi julgada procedente, mas este julgamento foi revogado por acórdão do Tribunal de 2ª Instância das Contribuições e Impostos, proferido em recurso obrigatório do Ministério Público. Recorreu então a oponente para a Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo, mas sem êxito. Na verdade, por Acórdão de 3 de Julho de 1985, o Supremo negou provimento ao recurso, conside­rando que, fosse qual fosse a natureza dos tributos em causa, as porta­rias em apreço não podiam haver-se por materialmente inconstitucionais face à Constituição de 1976, razão por que a sua «recepção» se operou no domínio de tal Constituição, por força do disposto no seu artigo 293º Ao decidir assim, ateve-se o Supremo à orientação por ele mesmo acolhida em numerosos outros casos paralelos, em que se questionou a validade constitucional dessas portarias, ou de outras igualmente respeitando a «taxas» dos organismos de coordenação económica e, bem assim, à jurisprudência uniforme deste Tribunal e já da Comissão Constitucional. É deste acórdão da Secção Tributária do Supremo Tribunal Admi­nistrativo que vem interposto pela oponente o presente recurso, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional. Em doutas alegações, reitera e desenvolve a oponente a sua tese da inconstitucionalidade das Portarias nos 427/72 e 401/73. A tal respeito sublinha nomeadamente que o «princípio da legalidade tributária» não pode ser visto como uma mera regra referente «ao modo de organização dos poderes do Estado ou à simples forma dos actos», pois que consubstancia (tanto na Constituição de 1933 como na actual) uma ga­rantia dos cidadãos, um direito fundamental - de tal maneira que «não pode deixar de ser um dos princípios referidos no artigo 293º, nº 1», da Constituição vigente, e que a sua violação importará inconstitucionalidade material. 2 - Não sofre dúvida que bem admitido foi este recurso pelo Exmo. Conselheiro-Relator no Supremo Tribunal Administrativo. Efectivamente, tendo sido o acórdão recorrido proferido em data em que já se encontrava em vigor o novo Estatuto dos Tribunais Ad­ministrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, do mesmo acórdão não cabia recurso para o pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, atento o que se dispõe na alínea a) do artigo 30º desse Estatuto (pois que neste preceito apenas se prevê um tal recurso de «acórdãos proferidos pela Secção, em primeiro ou segundo grau de jurisdição», o que não ocorre no caso sub judice). Assim, é inquestionável que na hipótese em apreço se encontrava preenchido o pressuposto específico do «esgotamento dos recursos or­dinários», de que o artigo 70º, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional torna dependente a admissibilidade do recurso previsto no seu nº 1, alínea b). Posto isto, e corridos os vistos legais, cumpre decidir. II - Fundamentos 3 - Como resulta do que já se disse, a questão em apreço no pre­sente recurso não é nova na jurisprudência constitucional portuguesa. Sobre ela versaram vários acórdãos da Comissão Constitucional (o úl­timo dos quais o Acórdão nº 461, publicado no Apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, a p. 129; e, com mais desenvolvida argumentação, o Acórdão nº 446, publicado no Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, a p. 89), cuja doutrina foi depois retomada por este Tribunal, em ambas as suas secções [cf, por último, o Acórdão nº 84/84 (Diário da República, 2ª série, de 1 de Fevereiro de 1985) e o Acórdão nº 313/85. (Diário da República, série, de 12 de Abril de 1986), respectivamente da 2ª e da 1ª Secção]. Em todos estes arestos entendeu-se sempre, à luz do disposto no artigo 293º da Constituição (artigo 293º, nº 1, na redacção primitiva) e do alcance que deve ser-lhe atribuído, que não são de julgar como supervenientemente inconstitucionais (e caducas), sejam as Portarias nos 427/ 72 e 401/73, sejam outras similares, igualmente definindo elementos essenciais de «taxas» de organismos de coordenação económica, sejam as disposições legais «devolutivas» (p. ex., as do Decreto-Lei nº 426/72), ao abrigo das quais as mesmas portarias foram emitidas. Trata-se, pois, de uma orientação jurisprudencial uniforme - de resto também acolhida, como já se referiu pelo Supremo Tribunal Administrativo. Não há motivo para abandonar esta orientação. Por isso, e porque contra ela não aduz a recorrente, em boa verdade, nenhum argumento que não haja sido já considerado, limitar-se-á o Tribunal, no caso em apreço, a reeditar resumidamente a razão ou razões fundamentais que o levam a concluir não se verificar, na hipótese, nenhuma situação de inconstitucionalidade (recte, de caducidade, por inconstitucionalidade superveniente). 4 - Assim, e antes de mais, cumpre sublinhar que, sendo embora as Portarias nºs 427/72 e 401/73 anteriores à Constituição de 1976 (integrando, pois, o chamado direito pré-constitucional), de todo o modo só cabe aqui apreciar a constitucionalidade delas à luz dessa mesma Constituição. E nem, de resto, este Tribunal dispõe de um mais alargado poder de jurisdição: de facto, instituído para garantia da Constituição vigente, é seguro que não lhe cabe averiguar se quaisquer normas infringem, ou infringiram, leis fundamentais anteriores, nomeadamente a Constituição de 1933. Por outras palavras: ao Tribunal Constitucional não cumpre velar por qualquer tipo de «constitucionalidade póstuma» (se e quando, porventura, tal couber). Ora, na verdade, o que se questiona no processo de onde emerge o presente recurso é a legitimidade da exigência de taxas a favor do Insti­tuto do Azeite e Produtos Oleaginosos relativas ao período de Setembro a Dezembro de 1978 (ou seja, relativas a factos ocorridos nesse período); por outro lado, é sabido que o momento da ocorrência do «pressuposto de facto» é o relevante, segundo os princípios assentes em matéria de aplicação no tempo das normas tributárias, para decidir da «lei» à luz da qual há-de aferir-se da exigibilidade do tributo e hão-de estabelecer-se os seus elementos essenciais. Deste modo, vigorando já plenamente no período em causa a Constituição de 1976, é indiscutível que o quadro determinante para o julgamento da situação, sob o ponto de vista da sua constitucionalidade, há-de ser o definido por esta Constituição. E é assim porque sempre que ocorre um «acto constituinte» o di­reito pré-vigente vê afastado o seu título de validade anterior, e só sub­siste na medida em que a nova Constituição o aceita: esta passa a ser o único fundamento em que pode basear-se a eficácia de tal direito. Tal é, justamente, o princípio que o artigo 293º (anterior artigo 293º, nº 1) da Constituição de 1976 expressamente consagra. Daqui resulta que, para ajuizar da constitucionalidade - da consti­tucionalidade «actual» - das Portarias nºs 427/72 e 401/73, é de todo indiferente o juízo que sobre elas pudesse ser feito a partir do texto constitucional de 1933: é indiferente que face a esse texto elas devessem considerar-se inconstitucionais ou não; como indiferente é que, na primeira hipótese, a sua inconstitucionalidade devesse qualificar-se como «material», antes que como «formal» ou «orgânica». Aplicadas as portarias em apreço, como no caso foram, a factos situados no domínio da Constituição de 1976, relevante só poderá ser agora o juízo que desta última se extraía acerca de tais diplomas. Não se ignora que o entendimento ora descrito já foi questionado (cf. Miguel Galvão Teles, «O problema da continuidade da ordem jurí­dica e a revolução portuguesa», sep. do Boletim do Ministério da Justiça, 345, p. 35, nota 28). Mas a verdade é que não se vê como, passando o direito pré-constitucional a ter como título de validade ou fundamento, no período posterior à Constituição, exclusivamente esta última, possa e deva ele ser aferido, enquanto aplicável nesse período (ou seja, pro fu­turo), à luz também de um outro referencial (isso é, à luz da Constitui­ção no domínio da qual foi produzido). Esse outro referencial só po­derá continuar a ter sentido no tocante à aplicabilidade do direito pré-constitucional a situações passadas (isto é, também elas pré-constitucionais): isso, porém, não é o que sucede na hipótese sub judice. 5 - Dito isto, e continuando: decisivo para emitir um juízo de constitucionalidade a respeito de normas pré-constitucionais é precisa­mente o princípio consignado no artigo 293º da Constituição, princí­pio segundo o qual «o direito anterior à entrada em vigor da Constitui­ção mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados». Ora o entendimento desse princípio tem vindo a mostrar-se pací­fico, no sentido de que o mesmo só exclui a continuação da vigência das normas anteriores à Constituição relativamente às quais se revele uma discrepância material com a última. Efectivamente, compreende-se que o legislador constituinte, sob pena de vir a criar um hiato ou vazio global de regulamentação jurídica, haja desejado assegurar uma continuidade fundamental do ordenamento, apenas dela excluindo aquilo que intoleravelmente brigasse com a nova ordem de valores constitucional; entretanto, e por outro lado, não se compreenderia que se fosse averiguar da regularidade «formal» (no sentido complexivo da palavra) de determinadas normas jurídicas recorrendo a critérios e princípios constitucionais que só posteriormente à emissão delas vieram a ser consagrados. Assim sendo, ainda que se aceite que as taxas em causa são verda­deiros impostos, e impostos sujeitos ao específico princípio da legalidade tributária (ponto que este Tribunal não tem sequer necessidade de discutir, e sobre o qual por consequência, não assume aqui qualquer posição definitiva ainda então não poderá afirmar-se que as Portarias nos 427/72 e 401/73, ao definirem, anteriormente à Constituição de 1976, elementos essenciais dessas «taxas», se achem em contradição «material» com esta Constituição, devendo ter-se por «caducas». É certo que, assumindo o princípio da legalidade dos impostos uma dimensão «garantística» dos cidadãos - isto é, traduzindo-se verdadei­ramente num seu «direito fundamental» (cf. já o artigo 8º, nº 16, da Constituição de 1933, e agora o artigo 106º, nº 3, da Constituição vigente) -, poderia dizer-se que a violação dele transcende a mera in­fracção de regras constitucionais de competência e de forma e se con­substancia, em rigor, uma inconstitucionalidade «material». E a verdade é que essa violação assim era e vem sendo considerada, não apenas na jurisprudência, como na doutrina constitucionalista e fiscalista (a essa ideia tendo aderido, o que sem constrangimento se reconhece, o ora relator, com referência à Constituição de 1933: cf. J. M. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2ª ed., pp. 180 e segs.). Simplesmente, do que aqui se trata não é de saber se uma tal viola­ção (admitindo que ela ocorra no caso) deve receber em geral (ou num plano meramente dogmático) a qualificação referida, mas tão-só se deve recebê-la para os efeitos do artigo 293º da Constituição. Ou seja: para o efeito da «caducidade» (que a tanto, na hipótese, se reconduz a «inconstitucionalidade») do direito pré-constitucional. Ora, como quer que seja, subsiste que a infracção ao princípio da legalidade dos impostos radica sempre num vício relativo à «forma» (em sentido amplo) de determinadas normas, de modo que, em se tratando de direito anterior à Constituição, a sua relavância implicará que se leve em conta, «retroactivamente», o que a nova Constituição veio dispor em matéria de repartição de competência normativa ou de exigências formais dos diplomas. Isto, porém, não se vê que esteja de harmonia com o sentido do artigo 293º da nossa lei fundamental (ut supra). A não se entenderem as coisas como vem de referir-se, dir-se-ia então que a «caducidade» do direito anterior ocorreria, pelo menos, quando não se houvesse nele observado uma forma correspondente à exigida pela nova Constituição. Só que este outro entendimento levaria pressuposta, por sua vez, uma particular sensibilidade do legislador constituinte de 1976 aos precedentes critérios orgânico-formais de legitimação constitucional, o que não é muito plausível em todas as situações. De qualquer modo, por último e em definitivo, não se afigura crível - reportando-nos agora especificamente aos reflexos do artigo 293º no domínio dos impostos - que haja estado nas intenções do mesmo legislador constituinte inconstitucionalizar a posteriori, por motivos ligados exclusivamente à «forma» como foram estabelecidas, quaisquer figuras tributárias. Não é isso crível atenta a sua preocupação de salvaguardar basicamente a continuidade do ordenamento jurídico, e atenta, em particular, a imprevisibilidade das consequências de tal solução, dados os seus imediatos reflexos financeiros, sobre o funcionamento das instituições. 6 - Eis por que este Tribunal entende que por força do artigo 293º da Constituição se operou a «consolidação» dos impostos pré-existentes, ainda quando estabelecidos segundo um «processo» ou uma «forma» ao tempo inidóneos para o efeito: só não terá acontecido assim nalguma hipótese (certamente muito improvável) de o próprio «conteúdo» do imposto não ser compatível com a nova lei fundamental. E eis, em suma, quanto basta para ele entender que não ocorre, na hipótese dos autos, nenhuma situação de inconstitucionalidade actual relevante, ainda mesmo que as «taxas» em causa, cobradas a favor do Instituto do Azeite, devam qualificar-se como «impostos». III - Decisão 7 - Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso. Lisboa, 23 de Julho de 1986. - José Manuel Cardoso da Costa - José Magalhães Godinho - Mário Afonso - Messias Bento - Mário de Brito - Luís Nunes de Almeida - Armando Manuel Marques Guedes.