A………., com os sinais nos autos, inconformada com o acórdão de 15.MAR.2019 do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) dele vem recorrer, concluindo como segue:
1. Tendo em conta a factualidade constante dos autos e considerando que não conhece a Recorrente doutrina ou jurisprudência sobre a questão concreta suscitada nos autos (o que, obviamente, não significa que não possa existir), afigura-se existir clara necessidade da admissão do recurso para a melhor aplicação do Direito, por revelar seguramente a possibilidade de ser vista como um tipo, passível de se repetir num número indeterminado de casos futuros, nomeadamente por se verificar divisão de opiniões (de que são exemplo elucidativo as divergências de interpretação reveladas nos sentidos dos votos exarados no douto acórdão em apreciação, pelo que crê justificar-se a admissão do presente recurso excecional. Com efeito,
2. Ao estabelecer no seu n° 1 que: “Quando a Administração não dê execução à sentença de execução no prazo estabelecido no nº 1 do artigo anterior, pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição”, o artigo 176° CPTA confere ao interessado a faculdade que não o ónus de formular tal pretensão;
3. Nas circunstâncias dadas como provadas nos autos, o aviso n° 8398/2012, da autoria do Recorrido, publicado na 2ª Série do Diário da República, como aliás se retira da sua própria letra ("Tendo em atenção o disposto nos artigos 1° e 61º do Código do Procedimento Administrativo, e em cumprimento das sentenças proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em 06/03/2010, do Tribunal Central Administrativo Norte, em 20/01/2011 e do Supremo Tribunal Administrativo, de 16 de fevereiro último, no âmbito do Processo nº 779/03, que determinaram a anulação do ato de homologação da lista de classificação final do Concurso Externo de Ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior - Licenciatura em História, publicado através do Aviso nº 41/2001/DAG/DRII, publicado na 3ª Série do Diário da República nº 93, de 20 de abril de 2001, torna-se público que o mesmo será retomado a partir da fase da Entrevista Profissional de Seleção, devendo o respetivo júri observar, a partir daí, a tramitação legalmente prevista do procedimento concursal, à luz das disposições legais que, na altura, lhe eram aplicáveis”), surge em execução daquelas doutas sentenças anulatórias,
4. sendo certo que, em resultado da anulação do ato administrativo, o Recorrido ficou constituído “no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado”, nos precisos termos do disposto no art° 173° n° 1 CPTA;
5. Aliás, nas suas alegações o Recorrido não pôde deixar de reconhecer que “limitou-se a proceder à referida publicitação do aviso não tendo sido reiniciado o procedimento concursal, nem as realizadas quaisquer entrevistas (sic)” embora acrescente que "sem que tal possa consubstanciar o reconhecimento de qualquer direito da Autora”;
6. Daquela confissão retira-se inequivocamente que não foi dado cumprimento integral ao despacho, a que se autovinculara.
7. Diferentemente do alegado pelo Recorrido, a que o douto acórdão impugnado dá cobertura, o despacho que determina a retoma do procedimento concursal não pode deixar de ser interpretado como um ato administrativo constitutivo de direitos - in casu: o direito de a Recorrente (e demais candidatos admitidos ao concurso) se verem apreciados pelo júri e nele classificados, em resultado da retoma do procedimento concursal;
8. pois de outro modo, fica-se sem se compreender, afinal, qual o seu objetivo,
9. sob pena de ter de se concluir que o Recorrido agiu de má fé, o que não se admite nem concede.
10. Mas ainda que se admita, sem conceder, que tal despacho não consubstancie o reconhecimento do direito da A., aqui Recorrente, não pode deixar de se entender que, no mínimo, lhe criou essa expetativa, que não deixar de merecer tutela jurídica, e que, ao ser desrespeitada, a induziu em erro, já que
11. assume especial relevo do ponto de vista da situação jurídica da Recorrente, a proteção efetiva da boa fé, bem como a proteção efetiva da confiança depositada na atuação da Administração no sentido de que seriam observados os atos jurídicos inerentes à retoma das fases anuladas do procedimento concursal, quer de renovação dos atos procedimentais anulados, quer da prática dos atos procedimentais necessários à reconstituição da situação hipotética atual que teria existido se o ato anulado não tivesse sido praticado.
12. De resto, mostra-se incompreensível e contraditório que, após aquela publicação, o procedimento concursal não tenha conhecido qualquer evolução e que, só após várias insistências, por ofício de 09-12-2014, o Recorrido, através da sua Diretora do Departamento de Administração Geral, venha dizer que "(..) foi considerado que existe caducidade do direito da Autora, o que se traduz na impossibilidade legal de executar a sentença, para além da execução acarretar prejuízo para o interesse público municipal
13. Não pode aceitar-se, pois, que tenha ocorrido a caducidade do direito da Autora, só invocada em data bastante posterior à da prolação do despacho publicitado pelo aviso n° 8398/2012, nem pode aceitar-se o prejuízo para o interesse público municipal, a que alude o ofício SGD-42731/2014, de 09-12-2014, o que, a verificar-se, deveria ter sido invocado como causa legítima de inexecução, nos termos do estabelecido no art° 175° n°s 1 e 2 CPTA e que não se mostra ter sido feito;
14. Nesta decorrência, impõe concluir-se que, com a publicação do aludido aviso n° 8398/2012, 21-06-2012, foi dado início à execução da sentença, não tendo esta sido concluída e
15. porque a lei não estabelece prazo para a realização das várias fases do procedimento concursal, que deveriam ser levadas ao conhecimento da Recorrente (e dos demais candidatos ao concurso) nos termos estabelecidos no art° 40° n° 1 do Decreto-Lei n° 204/98, de 11 de julho (em vigor à data da prolação do ato anulado), aplicável à administração autárquica pelo Decreto-Lei n° 238/99, de 25 de junho - ou seja, através de ofício registado, de publicação em Diário da República ou de notificação pessoal - só a partir desse ato é que se poderia considerar iniciado o prazo de impugnação e, consequentemente, da caducidade, como dispõe o art° 329° CC. Ora,
16. tal jamais se verificou, e porque
17. como consta do probatório, só após ter tido conhecimento do conteúdo do ofício n° SGD-42731/2014, de 09-12-2014, a Recorrente ficou a saber que o Recorrido não iria prosseguir com a retoma do procedimento concursal, já iniciado.
18. Face ao disposto nos art°s 69° n° e 176° n° 2 CPTA, na versão então em vigor, impõe-se, pois, concluir, face à factualidade provada, que:
a. o “dies a quo” para a contagem do prazo de caducidade iniciou-se após a Recorrente ter tido conhecimento da decisão de o Recorrido não prosseguir com a retoma do procedimento concursal (o citado ofício n° SGD-42731/2014, de 09- 12-2014) e
b. - o “dies ad quem”, face à inação do Recorrido, terminaria a 09-06-2015,
19. pelo que, tendo a petição dado entrada em 12-05-2015, não se mostrava decorrido a prazo de caducidade.
20. Deste modo, e com o merecido e devido respeito, o doutamente decidido nos dois doutos votos em sentido contrário ao pretendido pela Recorrente, merece reparo na medida em que não tomou na devida consideração que, tendo sido iniciado o cumprimento da execução do julgado, e uma vez que a lei não fixa prazos perentórios para a prática dos vários atos concursais, só a partir da data em que a Recorrente teve conhecimento de que o Recorrido não iria prosseguir com a retoma do procedimento, a que se autovinculara, se inicia o prazo para requerer tal providência,
21. a qual não seria de execução da sentença, porque já fora iniciado, mas da prossecução do procedimento concursal;
22. mostrando-se de igual modo inaceitável o decidido no n° II do dito sumário ("A publicação de um aviso pelo qual se tornou público que o Concurso Externo seria retomado a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, não tem a virtualidade de impedir o decurso do prazo de caducidade do direito de instaurar a ação executiva previsto no artigo 176º nº 2 do CPTA, seja ao abrigo do nº 1 seja do nº 2 do artigo 331º do Código Civil)”, atenta a evidência do facto de que, não se encontrando definida a data do início da contagem do prazo, a caducidade não pode ser dada como verificada, uma vez que ainda não se iniciara nem, consequentemente, o prazo poderia ser interrompido.
23. De resto, afigura-se absurdo e inútil que, encontrando-se a execução do julgado em curso, fosse requerida a sua execução
24. Ao decidir nos termos constantes dos dois votos desfavoráveis ao pedido da Recorrente, o douto acórdão impugnado violou, por erro de interpretação e aplicação da lei, o disposto nos art°s 69° n° 1, 175° n° 1 e 176° n° 2 CPTA e 329° CC, bem como os princípios da proteção efetiva da boa fé, da proteção efetiva da confiança depositada na atuação da Administração no sentido de que seriam observados os atos jurídicos inerentes à retoma das fases anuladas do procedimento concursal, quer de renovação dos atos procedimentais anulados, quer da prática dos atos procedimentais necessários à reconstituição da situação hipotética atual que teria existido se o ato anulado não tivesse sido praticado.
O Município de Coimbra, ora Recorrido, contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso.
Mediante acórdão da Formação de Apreciação Preliminar deste STA foi decidido admitir a revista.
Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem para decisão em conferência.
Pelas Instâncias foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. Em 06.03.2010 foi proferida sentença no âmbito do Recurso Contencioso de Anulação nº 779/2003, em que foi Recorrente A…….. e Recorridos Vereador da Câmara Municipal de Coimbra, B………., C………., D……….., E…………., F………… e G………….., que aqui se dá por reproduzida e cujo dispositivo se transcreve: "Pelo exposto e pelos fundamentos aduzidos, por verificação dos vícios de violação de lei (artº 27.°, n.° 1 do CPA e 15º, nºs 2 e 3 do Decreto-Lei nº 204/98) e de forma por falta de fundamentação (artºs 5º, nº 2, al. c) e 23°, nº 2 do Decreto-Lei nº 204/98 e artºs 124º e 125º do CPA), concedo provimento ao recurso e, em consequência anulo o acto recorrido, praticado em 04.04.2003.” - cfr. fls. 321 a 366 do Recurso Contencioso de Anulação nº 779/2003, de que os presentes autos constituem um apenso;
2. Em 20.01.2011 foi proferido acórdão pelo Tribunal Central Administrativo do Norte no âmbito do recurso da sentença identificada no ponto anterior do probatório, interposto por C………. e B………, no qual se decidiu não dar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida - fls. 442 a 488 do Recurso Contencioso de Anulação nº 779/2003, de que os presentes autos constituem um apenso;
3. Em 16.02.2012 foi proferido acórdão pelo Supremo Tribunal Administrativo no âmbito do recurso do acórdão identificado no ponto anterior do probatório, interposto por C………., notificado às partes em 20.02.2012, no âmbito do qual se declarou não verificada a oposição de acórdãos e julgou findo o recurso - cfr. fls. 568 a 582 do Recurso Contencioso de Anulação nº 779/2003, de que os presentes autos constituem um apenso;
4. Em 21.06.2012 foi publicado na 2ª Série do Diário da República o Aviso nº 8398/2012, do Município de Coimbra, que aqui se dá por reproduzido e transcreve: "Tendo em atenção o disposto nos artigos 7º e 61º do Código do Procedimento Administrativo, e em cumprimento das sentenças proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em 06/03/2010, do Tribunal Central Administrativo Norte, em 20/01/2011 e do Supremo Tribunal Administrativo, de 16 de fevereiro último, no âmbito do Processo nº 779/03, que determinaram a anulação do ato de homologação da lista de classificação final do Concurso Externo de Ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior - Licenciatura em História, publicitado através do Aviso nº 41/2001/DAG/DRII, publicado na 3ª série do Diário da República nº 93, de 20 de abril de 2001, torna-se público que o mesmo será retomado a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, devendo o respetivo Júri observar, a partir dai, a tramitação legalmente prevista do procedimento concursal, à luz das disposições legais que, na altura, lhe eram aplicáveis." - cfr. documento 1 junto com a petição de execução;
5. Em 16.07.2012 o Departamento de Recursos Humanos do Executado recebeu um requerimento da Exequente que aqui se dá por reproduzido e transcreve parcialmente: " (...) venho por este meio solicitar a Vª Exa. se digne determinar que qualquer correspondência a ser dirigida sobre a matéria do aviso supra seja remetida para a seguinte morada (...)." - cfr. documento 2 junto com a petição de execução;
6. Em 04.04.2014 a Provedora-Adjunta da Provedoria de Justiça elaborou o ofício com a referência Q. 3573/13, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, com o assunto "Processo nº 779/03-RAC do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra. Sentença de 6.03.2010. Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 20.01.2011 e do Supremo Tribunal Administrativo de 16.02.2012", que aqui se dá por reproduzido e transcreve parcialmente:
“(..) 1. No âmbito do processo à margem referenciado (...) Vª Exa. veio informar que, apesar de não estar prevista a necessidade de ocupação de dois postos de trabalho correspondentes à categoria de técnico superior na área de actividade do Departamento de Cultura (...).
2. Tendo presente o que ficou exposto, em especial, o dever de execução e sentenças de anulação de atos administrativos, o facto de não haver sido, no caso, invocada causa legítima de inexecução no prazo legal e a confirmação, já em 2012, de que este concurso seria retomado na fase da aplicação das entrevistas profissionais, solicito a colaboração de V. Exa. Senhor Presidente da Câmara, no sentido de informar sobre os termos da execução da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra de 6.03.2010 proferida no processo nº 779/03- RAC, mantida pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 20.01.2011." - cfr. documento 3 junto com a petição inicial de execução;
7. Em 10.11.2014 a Exequente enviou ao Executado uma carta com o assunto "Concurso externo ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior - licenciatura em história - do quadro de pessoal da Câmara Municipal de Coimbra, publicitado pelo aviso nº 94/99/DAG/DRH, publicado no Diário da República II Série, de 23 de Janeiro de 2000", que aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
“(..) 5. Partindo destes pressupostos e mesmo sem necessidade de invocar as disposições legais aplicáveis, que essa edilidade não ignora, permite-se o signatário, na sua qualidade de mandatário que continua constituído pela Requerente, de vir solicitar a V. Exa se digne mandar informá-lo sobre:
a) se essa Câmara Municipal considera definitivamente encerrada a questão de não prosseguir o procedimento com vista à execução do julgado, designadamente ao despacho aludido em 2, supra;
b) caso afirmativo e mesmo sem ter sido notificada de qualquer causa legítima de inexecução, se deseja apresentar uma proposta de atribuição de uma indemnização compensatória pelos danos que, de tal incumprimento, advieram para a Recorrente para que apontei, se bem que em diferente condicionalismo, o artigo 116° n° 2 do CPTA - que a Recorrente admite poder vir a considerar;
c) na hipótese de desejar dar continuação ao aludido despacho, quando, com expressa indicação de todos os elementos necessários.
6. Na falta de qualquer resposta dentro do prazo máximo de 30 dias, considerar-se-á gorada esta tentativa de solução extrajudicial e serão accionados os mecanismos legais com vista ao ressarcimento dos danos sofridos em resultado da inexecução definitiva do julgado e à aplicação das sanções aos responsáveis pelo incumprimento. (..)" - cfr. acordo das partes quanto ao alegado no artigo 7º da petição inicial de execução (cfr. nº 2 do artigo 574º do CPC, aplicável ex vi artigo lº do CPTA) e documento 4 junto com a mesma;
8. Em 09.12.2014, a Directora do Departamento de Administração Geral da Câmara Municipal de Coimbra elaborou o ofício com a referência SGD 42731/2014, em resposta à comunicação identificada no ponto anterior do probatório, com o assunto "Processo nº 779/03-RAC do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, Sentença de 06.03.2010; Acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Norte de 20.01.2011 e do Supremo Tribunal Administrativo de 16.02.2012", que aqui se dá por reproduzido e transcreve parcialmente:" (...) foi considerado que existe caducidade do direito da Autora, o que se traduz na impossibilidade legal de executar a sentença, para além da execução acarretar prejuízo para o interesse público municipal, ponderados que foram não só a desnecessidade de técnicos superiores de história, mas também as actuais contingências e restrições legais e orçamentais, nomeadamente, a inexistência de vagas no mapa de pessoal e orçamento, que em tudo aconselham ao exercício de uma gestão prudente na admissão de recursos humanos, especificamente para a área do referido procedimento concursal. Igualmente, considerou-se o longo tempo decorrido (11 anos) e as grandes dificuldades práticas que sempre ocorreriam para notificar os candidatos e proceder-se à elaboração da respectiva lista de classificação final. Por tudo, torna-se do ponto de vista legal e de gestão, contraproducente e com evidente prejuízo para o Município, a reabertura do procedimento concursal, e assim, se defendendo melhor o interesse municipal. (..)" - cfr. documento 5 junto com a petição inicial de execução;
9. A petição inicial dos presentes autos deu entrada em juízo em 12.02.2015 - cfr. comprovativo de entrega da petição inicial via e-mail.
DO DIREITO
De acordo com as conclusões de recurso são duas as questões que enformam o erro de julgamento assacado ao acórdão sob revista:
a. natureza jurídica do despacho publicitado na 2ª Série do DR de 21.06.2012 (retoma do procedimento concursal) ……………………………………………….. itens 1 a 9, 22 e 23;
b. erro induzido pela Administração na retoma do procedimento ……....... itens 10 a 21.
a. obrigações repristinatórias;
No processo de execução de sentenças de anulação, regulado nos artºs. 173º a 179º CPTA, é pelo conteúdo da sentença de anulação que se define o objecto e o fim do dever de execução do efeito repristinatório da sentença anulatória em que a Administração fica constituída tendo como pressuposto o quadro jurídico resultante da anulação, dever que se concretiza na remoção da situação, material e jurídica, derivada da prática do acto anulado, no respeito pelo caso julgado anulatório. (Mário Aroso de Almeida, A anulação de actos administrativos no contexto das relações jurídico-administrativas, Almedina/2021, págs. 439-441.)
O citado regime prescritivo do prazo procedimental (artº 72º CPA/91, 87º CPA/2015) de 3 meses para a Administração cumprir integralmente o dever de executar (175º/1) e do prazo substantivo de caducidade de 6 meses (artº 279º c) CC) do direito de acção executiva a cargo do interessado (176º/2 CPTA) é aplicável, no presente caso, na versão anterior à reforma introduzida pelo DL 214-G/2015, 2.10 que alterou os prazos para 90 dias e um ano, respectivamente.
Atendendo ao preciso contexto factual fixado no probatório, cumpre salientar que o dever de repristinar emergente da sentença de anulação não depende “(..) do exercício de um poder de vontade por parte do obrigado … este tipo de dependência não pode existir, sob pena de se cair num modelo em que a sentença se verá destituída do seu efeito constitutivo. Na verdade colocar nas mãos da Administração a definição da própria situação jurídica em que o impugnante se encontra colocado no dia seguinte ao do trânsito em julgado da sentença de anulação significaria negar o efeito constitutivo e repristinatório próprio da anulação, instituindo a intervenção da Administração como um veículo de intermediação entre a sentença e o próprio plano das definições jurídicas a que ela se dirige (..)
(..) o legislador .. retirou à Administração a possibilidade de definir, mediante actos de autoridade, se a pretensão do interessado existe ou deve ser cumprida, assim como qual o seu conteúdo, e se foi ou não integralmente satisfeita. (..)” (Mário Aroso de Almeida, A anulação de actos administrativos … págs. 445-446.)
A sentença anulatória vincula a Administração ao cumprimento das obrigações repristinatórias e restabelece a Administração na titularidade dos poderes funcionais que lhe competiam por reporte ao momento da emissão do acto anulado, nos limites impostos pelo caso julgado.
Sem prejuízo, como é evidente, da “(..) eventualidade de superveniência de facto e/ou de direito que possam alterar os dados da questão (..) dado que as circunstâncias se podem ter alterado em termos jurídicamente relevantes, de modo a já não se justificar ou se ter mesmo tornado impossível o exercício do poder manifestado com a emanação do acto anulado. (..)” (Mário Aroso de Almeida, A anulação de actos administrativos … págs. 533 nota (1507) e 551.)
O que nos leva directamente à questão da retoma dos poderes do Município de Coimbra no âmbito da relação procedimental em que foi praticado o acto jurisdicionalmente anulado datado de 04.04.2003, acto homologatório da lista de classificação final do Concurso Externo de Ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior, Licenciatura em História, aberto por Aviso nº 41/2001/DAG/DRII, publicado na 3ª série do Diário da República nº 93, de 20.04.2001.
Importa o enunciado sequencial dos seguintes factos levados ao probatório:
o acórdão do TCAN de 20.01.2011 confirmativo da sentença do TAF de Coimbra de 06.03.2010 anulatória do despacho homologatório da lista de classificação final, acto de 04.04.2003; acórdão do STA que julgou não verificada a oposição de acórdãos, transitado em 05.03.2012 - vd. itens 1 a 3 do probatório;
o retoma pelo Município de Coimbra do procedimento concursal (aberto por aviso na 3ª Série do DR de 20.04.2001) na fase da entrevista profissional de selecção, publicitada mediante aviso publicado na 2ª Série do DR de 21.06.2012 - vd. item 4 do probatório;
o declaração de caducidade do direito da ora Recorrente por parte do Município de Coimbra, por ofício de 09.12.2014 - vd. item 8 do probatório;
o entrada da petição de execução do Recorrente em 12.02.2015 - vd. item 9 do probatório.
b. reconhecimento de direito impeditivo da caducidade;
Conforme segmento fundamentador da sentença do TAF de Coimbra e atento o trânsito em julgado do acórdão do STA em 05.03.2012 o prazo procedimental de execução espontânea de 3 meses terminou em 12.07.2012 (artº 72º CPA/91) e, consequentemente, o prazo de 6 meses para a Recorrente pedir a execução coerciva do julgado de anulação iniciou-se a 13.07.2012 e atingiu o termo final em 13.01.2013 (artº 279º c) C. Civil).
Neste quadro, invoca o Recorrido a caducidade do direito de acção (artº 176º/2 CPTA) dado que a petição de execução deu entrada em 12.02.2015.
A Recorrente opõe o regime impeditivo previsto no artº 331º nº 2 C. Civil, em que se dispõe como segue - “2. Quando, porém, se trate de prazo fixado por contrato ou disposição legal relativa a direito disponível, impede também a caducidade o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deva ser exercido.”
Especificamente, sustenta a Recorrente que a publicitação na 2ª Série do DR de 20.06.2012 da retoma pelo Município de Coimbra do procedimento concursal na fase das entrevistas profissionais de selecção dos candidatos ao mencionado concurso, tem a natureza jurídica de reconhecimento do “… direito de a Recorrente (e demais candidatos admitidos ao concurso) se verem apreciados pelo júri e nele classificados …” por parte do Município ora Recorrido – vd. item 7 das conclusões de recurso.
É evidente que, a par do interesse público na legalidade da actuação administrativa, o interesse da Recorrente em que o procedimento se desenvolva de conformidade com o bloco normativo aplicável em ordem a ser seleccionada no concurso, constitui um interesse que o ordenamento jurídico reconhece como digno de protecção.
Todavia, em sentido técnico-jurídico, a retoma do procedimento mediante o aviso publicado na 2ª Série do DR de 20.06.2012 não significa que o Município tenha reconhecido um direito da Recorrente a que corresponda um dever do Recorrido.
Significa que, em razão da obrigatoriedade e prevalência das decisões dos tribunais judiciais sobre as decisões de quaisquer outras autoridades, v.g. as autoridades administrativas (artºs 205º nº 2 CRP e 158º CPTA) e no respeito pelo caso julgado da sentença de anulação, o Município de Coimbra deu início ao cumprimento do dever de executar a sentença (artº 173º/1 CPTA), colocando a relação procedimental in pristinum, ou seja, no tempo passado, uma vez que foi perturbada pelo acto inválido de 04.04.2003 objecto de anulação reportada ao trânsito em julgado em 05.03.2012 do acórdão de oposição de julgados do STA, conforme itens 1 a 3 do probatório.
Dito de outro modo, na fase de execução espontânea e por conjugação do disposto nos artºs. 158º nº 1, 160º nº 1 e 173º a 175º CPTA o alcance repristinatório da sentença de anulação transitada em julgado consiste em colocar as partes nas posições jurídicas em que se encontravam na relação procedimental concursal aquando dos efeitos jurídicos produzidos pelo acto administrativo anulado, ou seja, tendo por referência a situação jurídica e de facto existente no momento (in pristino) da emissão do acto anulado.
Aplicando o exposto ao caso dos autos, significa que o dever de executar a sentença de anulação impõe o cumprimento dos poderes e deveres funcionais que competiam ao Município no procedimento concursal, e em que ficou constituído relativamente à Recorrente e demais oponentes, tendo por pressuposto o normal desenvolvimento do procedimento se este não tivesse sofrido uma intervenção ilegal por via da prática do acto de 04.04.2003, objecto de anulação reportada ao trânsito em julgado em 05.03.2012 do acórdão de oposição de julgados do STA, conforme itens 1 a 3 do probatório.
O mesmo é dizer que a legitimidade e o interesse da Recorrente na prossecução e conclusão do procedimento concursal tornaram-se operativos não em função de qualquer reconhecimento de direitos da Recorrente por parte do Município ora Recorrido, mas em obediência ao trânsito em julgado da sentença de anulação do despacho homologatório de 04.03.2003 (reportada ao trânsito em julgado em 05.03.2012 do acórdão do STA) ou seja, nos limites da repristinação operada pela sentença de anulação e consequente dever de execução espontânea a cargo da Administração.
Pelo exposto, improcedem as questões trazidas a recurso nos itens 1 a 9, 22 e 23 das conclusões.
c. indução do interessado em erro - abuso de direito – venire contra factum proprium;
Decorrido o prazo de 3 meses da fase pré-executiva para integral cumprimento espontâneo, o direito da Recorrente a exigir judicialmente a prossecução e conclusão do procedimento concursal tem expressão no artº 176º nº 1 CPTA, sujeito a prazo de caducidade de 6 meses (176º/2), hoje de um ano nos termos da reforma do CPTA/2015.
Prazo de caducidade de 6 meses que começa a correr automaticamente no termo do prazo de 3 meses de execução espontânea prescrito no artº 175º nº 1 na medida em que, “(..) ao contrário do regime anterior a 2002 [artº 5º DL 256-A/77] o interessado (em regra, um particular) não tem o ónus de requerer à Administração a execução da sentença, para a colocar em mora: no entanto, só findo o prazo estabelecido … o particular tem o direito (e o ónus) de iniciar o processo de execução. (..)” (Vieira de Andrade, A justiça administrativa, Almedina/2019, págs. 374, 381-382; Cecília Anacoreta Correia, A tutela executiva dos particulares, Almedina/2013, pág. 353.)
Como já referido, atento o trânsito em julgado do acórdão do STA em 05.03.2012 o prazo procedimental de execução espontânea de 3 meses terminou em 12.07.2012 (artº 72º CPA/91); consequentemente, o prazo de 6 meses para a Recorrente pedir a execução coerciva do julgado de anulação iniciou-se a 13.07.2012 e atingiu o termo final em 13.01.2013, que passa para o dia útil subsequente, de 14.01.2013 (artº 279º c) e e) C. Civil).
A Recorrente sustenta nos itens 10 e 11 das conclusões ter sido induzida em erro relativamente à prossecução normal de tramitação do procedimento de
o “ … Concurso Externo de Ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior - Licenciatura em História, publicitado através do Aviso nº 41/2001/DAG/DRII, publicado na 3ª série do Diário da República nº 93, de 20 de abril de 2001 …”
atenta a publicitação em 21.06.2012 na 2ª Série do Diário da República o Aviso nº 8398/2012 da declaração de que o mencionado Concurso Externo de Ingresso
o “…. será retomado a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, devendo o respetivo Júri observar, a partir dai, a tramitação legalmente prevista do procedimento concursal, à luz das disposições legais que, na altura, lhe eram aplicáveis.” - vd. item 4 do probatório.
Mais sustenta a Recorrente nos itens 17 e 18 das conclusões que
o “ … com a publicação do aludido aviso n° 8398/2012, 21-06-2012, foi dado início à execução da sentença, não tendo esta sido concluída …”,
o “…só após ter tido conhecimento do conteúdo do ofício n° SGD-42731/2014, de 09-12-2014, a Recorrente ficou a saber que o Recorrido não iria prosseguir com a retoma do procedimento concursal, já iniciado …”
pelo que o dies a quo do prazo de caducidade ocorreu a 09.12.2014 e o dies ad quem a 09.06.2015, assim concluindo pela tempestividade de interposiçâo da acção executiva, com observância do prazo de 6 meses prescrito no artº 176º nº 2 CPTA.
Quanto à questão suscitada nos itens 10 e 11 das conclusões vejamos, em primeiro lugar, a conduta assumida pelo Município de Coimbra no procedimento concursal a partir da publicação do aviso de retoma na 2ª Série do DR de 21.06.2012 - vd. item 4 do probatório.
Decorre do probatório que feita a publicação do aviso de retoma na 2ª Série do DR de 21.06.2012, o Município de Coimbra não deu andamento ao procedimento concursal, desde logo, inter alia, quanto aos despachos de nomeação do Júri e de calendarização das entrevistas profissionais a realizar, paralisação mantida aquando do ofício de 09.12.2014 dirigido à Recorrente em que o Departamento de Administração Geral da Câmara Municipal de Coimbra exarou a declaração de que “… existe caducidade do direito da Autora, o que se traduz na impossibilidade legal de executar a sentença …” – vd. item 8 do probatório.
Os factos de o Município de Coimbra,
(i) ter publicitado a retoma do procedimento na 2ª Série do DR de 21.06.2012 em razão expressa dos efeitos repristinatórios da sentença de anulação, no respeito pelo caso julgado formado pelo acórdão do STA transitado em 05.03.2012,
(ii) mantido o procedimento concursal sem dar qualquer andamento durante mais de dois anos (21.06.2012 - 09.12.2014),
(iii) e invocado a excepção de caducidade do direito de acção executiva contra a Recorrente por ofício de 09.12.2014
constituem um contexto de circunstâncias de facto e de direito demonstrativo de que o Município com a publicitação da retoma dentro do prazo de execução espontânea criou na Recorrente a convicção de que o procedimento concursal prosseguiria a tramitação normal de acordo com as disposições legais aplicáveis - e não que ficaria parado, como sucedeu ao longo de mais de dois anos - não carecendo, por isso, de propor a acção executiva para exigir judicialmente a prossecução e conclusão do procedimento concursal (176º/1), direito sujeito a prazo de caducidade de 6 meses (176º/2), que começa a correr automaticamente no termo do prazo de 3 meses de execução espontânea (175º nº 1).
Neste contexto, a conduta do Município de Coimbra de parar a tramitação procedimental e declarar que “… existe caducidade do direito da Autora, o que se traduz na impossibilidade legal de executar a sentença …” configura-se contraditória com a conduta de retoma publicitada na 2ª Série do DR de 21.06.2012 e contrária aos princípios da protecção da confiança e da boa fé que enformam a actividade da Administração e, em substância, representa um abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprium (artº 334º C. Civil).
d. conduta negligente do interessado – artº 58º nº 4 a) CPTA;
Vejamos, por fim, se o facto de a Recorrente ter sido induzida em erro pela conduta procedimental assumida pelo Município de Coimbra implica a tempestividade do direito de execução exercido pela Recorrente para além do termo ad quem do prazo de caducidade de 6 meses (artº 176º/2 CPTA) ao abrigo do regime prescrito no artº 58º nº 4 alínea a) CPTA, na versão anterior ao regime introduzido pelo DL 215-G/2015, 02.10, expressamente alegado pela Recorrente nos itens 10 e 11 das conclusões.
Diz-nos a doutrina que neste normativo o legislador visou “(..) a conduta da autoridade administrativa – consubstanciada na prática de actos jurídicos ou materiais – que tenha gerado a falsa expectativa da desnecessidade ou inconveniência da … [acção de execução] e, assim, induzido o interessado a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição [de execução]. Deste modo, a norma tutela os princípios da protecção da confiança e da boa fé e dá concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos artºs. 6º e 6º-A do CPA (..)” (Mário Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina/2005, pág. 295.)
Nomeadamente, “(..) admitindo-se a petição de execução para além do prazo normal, sobretudo na medida em que a conduta da Administração tenha induzido o interessado em erro, mas, em geral, sempre que o comportamento do interessado não seja visivelmente negligente. (..)”. (Vieira de Andrade, A justiça administrativa, Almedina/2019, pág. 382.)
Ou seja, impõe-se proceder à ponderação das circunstâncias do caso concreto levadas ao probatório, especificamente no tocante à conduta assumida pelas partes presentes.
Em ambiente administrativo, a ponderação de condutas constitui uma questão complexa e delicada, nomeadamente no caso de a Administração criar no particular a convicção de que não carecia de propor a acção e, uma vez proposta a acção executiva para além do termo ad quem dos 6 meses consignado no artº 176º nº 2 CPTA, a invocação da caducidade resultar incompatível com conduta administrativa anteriormente assumida.
Releva a apreciação das circunstâncias de facto assentes no processo que permitam determinar os limites impostos pela boa fé e pelos bons costumes, de molde a que as circunstâncias de facto provadas sejam idóneas a sustentar um juízo de existência do abuso de direito, na concepção objectiva adoptada no artº 334º C. Civil, isto é, que o excesso cometido seja manifesto. (Pires de Lima/Antunes Varela, Código Civil Anotado, Vol I, 2ª ed., pág. 277.)
Neste sentido, “(..) Do mesmo modo que a excepção de prescrição é inadmissível quando quem a deduz tiver, com a sua conduta obstado a que o titular do direito intentasse a tempo a acção, e a objecção de exercício inadmissível e desleal do direito de invocar a prescrição não tem por efeito a exclusão duradoura da excepção de prescrição, mas apenas o adiamento do termo da prescrição por um período adequado, razoável, imposto pela boa fé – também no caso de caducidade é de aplicar o mesmo princípio.
Se a parte contrária … tiver obstado, com a sua conduta, a que o titular do direito intentasse a tempo a acção, pode este opor à invocação da caducidade uma objecção de exercício inadmissível do direito, objecção que não exclui duradouramente a caducidade, mas só pelo tempo adequado segundo a boa fé.
Trata-se de uma aplicação do princípio do abuso do direito (Cód. Civil, artº 334º): àquele que, com a sua conduta, obstou ao exercício tempestivo do direito do titular, e invoca depois a prescrição ou a caducidade desse direito, procedendo contra a boa fé, pode o titular opor a mencionada objecção.
Esta doutrina, que tem sido defendida principalmente em relação à prescrição, parece ser também aplicável à caducidade (salvo se a lei que estabelece esta o excluir), visto a razão ser a mesma. (..)
Donde deriva que a decisão sobre se a acção foi intentada no período de tempo imposto pela boa fé (período que em regra deve ser curto) depende das circunstâncias do caso concreto, em face das quais se teria de apreciar o que a boa fé impõe quanto ao lapso de tempo durante o qual o direito poderia ainda ser exercido. (..)” (Adriano Vaz Serra, Revista de Legislação e Jurisprudência nº 107, ano 1974-1975, págs. 25-26)
Tendo presente o enquadramento doutrinário transcrito, vejamos se a factualidade levada ao probatório permite concluir que a acção foi intentada “no período de tempo imposto pela boa fé”, dentro do “lapso de tempo durante o qual o direito poderia ainda ser exercido” e, consequentemente, concluir que “o comportamento do interessado não seja visivelmente negligente”, no caso dos autos, o comportamento da Recorrente.
Como já referido, atendendo aos prazos consecutivos dos 3 meses para a execução espontânea do julgado anulatório pelo Município ora Recorrido e dos 6 meses para a Recorrente pedir a execução coerciva do julgado de anulação, este iniciado a 13.07.2012, o termo ad quem do prazo de caducidade de 6 meses ocorreu a 13.01.2013 e a petição de execução deu entrada no TAF de Coimbra em 12.02.2015.
Ou seja, a Recorrente, tomou conhecimento do aviso de retoma do procedimento na 2ª Série do DR de 21.06.2012 e instaurou a execução mais de dois anos e meio depois em 12.02.2015, sendo que em 13.01.2013, sete meses sobre a publicação da retoma do procedimento pela Administração, ocorreu o termo ad quem do prazo de caducidade (6 meses) para a Recorrente pedir a execução do julgado de anulação.
Não foram trazidos ao processo, nem alegados, quaisquer factos que permitam aferir a razão que levou a Recorrente a alhear-se do procedimento concursal, sem curar de, v.g. mediante pedido de esclarecimentos saber o que se passava desde a publicação da retoma na 2ª Série do DR em 21.06.2012 e tenha aguardado mais de dois anos e meio para instaurar a execução em 12.02.2015.
Inclusivamente, a data de 09.12.2014 que a Recorrente alega como sendo o dia em que “ficou a saber que o Recorrido não iria prosseguir com a retoma do procedimento concursal” ultrapassa em dois anos e meio a publicitação da retoma, em 21.06.2012.
Ou seja, mesmo no quadro da alegação por si avançada, a Recorrida deixou fluir dois anos e meio sem diligenciar saber o que se passava com o procedimento concursal retomado em 21.06.2012, sendo certo que o termo ad quem do prazo dos 6 meses de caducidade para instaurar a acção executiva já tinha expirado há mais de um ano atrás, em 13.01.2013.
Neste contexto, mesmo no quadro do entendimento doutrinário que admite a tempestividade da petição de execução para além do prazo normal do artº 176º nº 2 CPTA, sufragando a aplicabilidade das circunstâncias de não exigibilidade previstas no artº 58º nº 4 CPTA (versão anterior ao DL 215-G/2015, 02.10), concretamente, a indução do interessado em erro pela conduta da Administração, a verdade é que tal regime não é passível de ser aplicado ao caso sob revista.
E não é possível de aplicação porque não se verifica o preenchimento do pressuposto negativo de natureza temporal de que “não tenha expirado o prazo de um ano”, prescrito no artº 58º nº 4 CPTA, em ordem a beneficiar da entrada em juízo da petição de execução para além do prazo normal de caducidade de 6 meses estabelecido no artº 176º nº 2 CPTA.
No que aos autos concerne, não tenha expirado o prazo de um ano para a Recorrente dar entrada em juízo ao processo de execução da sentença de anulação (176º/1 CPTA), iniciado automaticamente na sequência do termo do prazo procedimental (3 meses) de execução espontânea a cargo do Município de Coimbra, verificado em 12.07.2012.
O que significa que o período limite de entrada da petição de execução se iniciou em 13.07.2012 e terminou 13.07.2013, que passa a 15.07.2013, dia útil subsequente (artº 279º c) e e) CC) tendo por consequência a extemporaneidade de entrada da petição de execução no TAF de Coimbra em 12.02.2015.
Na medida em que, no quadro do regime do artº 58º nº 4 CPTA, o limite negativo de um ano para o exercício do direito de acção executiva pela Recorrente se mostra largamente ultrapassado, logra procedência a excepção peremptória da caducidade em conformidade com o julgado pelas Instâncias.
Pelo exposto, improcedem as questões trazidas a recurso nos itens 10 a 21 das conclusões.
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em julgar improcedente o recurso e confirmar o acórdão recorrido.
Custas a cargo da Recorrente.
Lisboa, 19 de maio de 2022. – Maria Cristina Gallego dos Santos (relatora) - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.
