253/90 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento (Sousa e Brito) Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório: 1. A Direcção-Geral do Tesouro, em 2 de Setembro de 1988, propôs a realização de uma operação activa ao abrigo do artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, com vista à subscrição pelo Estado de 500.000.000$00 de títulos de participação da Rodoviária Nacional, EP (RN). Tal operação veio a ser autorizada por despacho de 10 de Novembro de 1988 do Secretário de Estado do Tesouro. O Director-Geral do Tesouro, em execução daquela autorização, emitiu, então, em 23 de Novembro de 1988, a ordem de pagamento n.º 664, no montante de 500.000.000$00, que foi enviada, na mesma data, ao Tribunal de Contas para efeitos de obtenção do visto. 2. No Tribunal de Contas, foi a questão submetida "à consideração do Sr. Conselheiro em Serviço de Turno", em 29 de Dezembro de 1988, acompanhada de uma informação da mesma data, na qual, depois de se referir que "o Tribunal Constitucional, ao declarar a inconstitucionalidade de algumas normas da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, decidiu ' limitar os efeitos da inconstitucionalidade por forma a salvaguardar a validade dos actos de natureza financeira e orçamental praticados até à data da publicação do […] acórdão ao abrigo das normas inconstitucionalizadas '" – publicação que ocorreu em 21 de Dezembro de 1988 –, se conclui do modo seguinte: "Parece que o Tribunal de Contas aplicará a doutrina constante do Despacho produzido na sessão extraordinária, de 88/XII/21, dada a analogia de situações". Nessa sessão extraordinária de 21 de Dezembro de 1988, o Tribunal de Contas, segundo se assinala na informação acabada de citar, em aplicação da doutrina do acórdão do Tribunal Constitucional que declarou a inconstitucionalidade do artigo 11.º da Lei n.º 2/88, havia deliberado conceder o visto "a processo cuja norma autorizadora, o artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, tinha sido inconstitucionalizada". Em 29 de Dezembro de 1988, o Tribunal de Contas concedeu o visto à ordem de pagamento n.º 664 em causa nestes autos. 3. Notificada a decisão, que concedeu o visto, ao Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal de Contas em 23 de Janeiro de 1989, dela interpôs ele recurso para o Tribunal Constitucional em 26 de Janeiro de 1989, ao abrigo do preceituado nos artigos 280.º, n.º 5, da Constituição da República, e 70.º, n.º 1, alínea f), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, uma vez que nela se aplicou "o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, os quais já tinham sido julgados inconstitucionais pelo acórdão n.º 267/88 – Processo n.º 23/88, de 29 de Novembro de 1988, publicado no Diário da República, I série, de 21 de Dezembro de 1988". Este recurso foi admitido com efeito suspensivo, por despacho de 30 de Janeiro de 1989 – o que, porém, só veio a ser notificado ao Secretário de Estado do Tesouro por ofício de 1 de Março de 1989 do Director-Geral do Tribunal de Contas. 4. Neste Tribunal, o Procurador-Geral Adjunto concluiu as suas alegações do modo que segue: 1.º O "visto de legalidade" do Tribunal de Contas integra uma decisão de tribunal para efeitos de recurso de constitucionalidade (artigo 280.º, n.º 1, da Constituição); 2.º É admissível tal recurso com fundamento em a decisão recorrida ter aplicado norma anteriormente declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Tribunal Constitucional; 3.º A limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, operada pelo acórdão n.º 267/88, não abrange as operações que, à data da publicação do acórdão, embora já autorizadas, ainda não tivessem obtido o visto do Tribunal de Contas e, por isso, ainda não tivessem sido "levadas a cabo". 4.º A decisão recorrida, ao conceder o visto nas condições apontadas na conclusão anterior, aplicou norma anteriormente declarada inconstitucional. Termos em que, concedendo-se provimento ao recurso, deve determinar-se a reformulação da decisão recorrida. Achando-se já o processo neste Tribunal, veio a ser-lhe junto, em 19 de Abril de 1989, um conjunto de elementos que o Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças havia remetido ao Director-Geral do Tribunal de Contas e que o Contador-Geral dos Serviços Administrativos desse Tribunal para aqui enviou, cumprindo despacho do relator naquele mesmo Tribunal. São esses elementos os seguintes: a) uma informação, prestada em 9 de Março de 1989 pelo Director dos Serviços da Direcção Geral do Tesouro, na qual se dá conta de que o pagamento de 500 mil contos à RN - importância cuja saída fora autorizada pela ordem de pagamento n.º 664, de 23 de Novembro de 1988, visada pelo Tribunal de Contas em 29 de Dezembro de 1988 - se havia concretizado em 2 de Janeiro de 1989; b) um parecer datado de 22 de Março de 1989, que, com referência àquela informação, opina que "não poderá verificar-se o efeito suspensivo [do recurso], uma vez que já foram entregues os fundos em 2.1.89"; c) o despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, datado de 30 de Março de 1989, a mandar transmitir o "expediente" ao Tribunal de Contas. Após a junção de tais elementos, foi dada vista dos autos ao Ministério Público que emitiu parecer do teor seguinte: Afigura-se-me que os documentos juntos [...] não têm qualquer relevância para a decisão do presente recurso, que certamente não será influenciado por "factos consumados". O interesse jurídico no conhecimento do recurso mantém-se intocado pois o seu provimento implicará a repetição do indevidamente prestado e a eventual responsabilidade por realização de operações sem base legal. 5. É, agora, altura de decidir. II. Fundamentos: 6. Questões prévias; 6.1. Antes de mais, há que ver se pode (ou não) ser objecto de recurso de constitucionalidade a decisão do Tribunal de Contas que concede o visto a uma determinada ordem de pagamento, arrimando-se para tanto a disposições legais que, entretanto, haviam sido objecto de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pelo Tribunal Constitucional. O artigo 280.º, n.º 5, da Constituição (versão de 1982, que era a que estava em vigor à data da interposição do recurso) prescrevia como seque: 5. Cabe ainda recurso para o Tribunal Constitucional, obrigatório para o Ministério Público, das decisões dos tribunais que apliquem norma anteriormente julgada inconstitucional […] pelo próprio Tribunal Constitucional. [cf., identicamente, a alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, na redacção anterior à Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro]. Pois bem: o artigo 212.º da Constituição (também na versão de 1982), ao enumerar as categorias de tribunais existentes, incluía nessa enumeração o Tribunal de Contas [cf. o seu n.º 1, alínea c)]. Por sua parte, o artigo 219.º da Lei Fundamental (versão de 1982) prescrevia que competia ao Tribunal de Contas "dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas públicas e julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe" cf., hoje, os artigos 211.º, n.º 1, alínea c) e 216.º da Constituição; o último, após a revisão de 1989, passou a dispor que "o Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe (...)]. No actual quadro constitucional, o Tribunal de Contas é, pois, um autêntico tribunal - um tribunal autónomo, chama-lhe Diogo Freitas do Amaral (cf. Curso de Direito Administrativo , I, Coimbra, 1987, p. 289). Entre as suas competências conta-se a de fiscalização da legalidade das despesas públicas. A fiscalização da legalidade das despesas públicas exerce-a o Tribunal de Contas a priori. Exerce-a – prescreve hoje o n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 86/89, de 8 de Setembro – "através do visto e da declaração de conformidade": entrados os documentos no Tribunal de Contas, são eles objecto de verificação preliminar por parte da Direcção-Geral do Tribunal, que, não se lhe suscitando dúvidas quanto à legalidade e ao cabimento das despesas, pode emitir declaração de conformidade (cf. artigo 15.º, n.ºs 1 e 2, da citada Lei n.º 86/89). Não sendo emitida declaração de conformidade, são os documentos submetidos à "sessão de visto", composta por dois juízes (cf. artigo 20.º, n.º 2, da mesma Lei n.º 86/89). No caso de entre estes dois juízes não haver acordo quanto à concessão ou recusa do visto, é o julgamento feito pela 1ª secção (em subsecção ou em "sessão ordinária de visto" e, em recurso, em plenário): cf. artigo 25.º, n.º 2, a), e n.º 3, da mesma Lei n.º 86/89. A fiscalização preventiva da legalidade das despesas públicas destina-se a averiguar se os documentos que envolvem despesas para o Estado estão conformes às leis em vigor e se as despesas que eles originam têm cabimento nos créditos orçamentais (cf. artigo 12.º, n.º 3, da citada Lei n.º 86/89). O Tribunal de Contas, quando procede à fiscalização prévia da legalidade e da cobertura orçamental dos documentos geradores de despesas para o Estado, desempenha uma função própria, típica, que lhe está constitucionalmente cometida. É a função que certa doutrina designa por função de exame e visto (cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso cit. p. 292). O visto é, assim, uma decisão proferida no exercício de uma competência que a própria Constituição atribui ao Tribunal de Contas. Isto é quanto basta para se dever concluir que, seja qual for, em definitivo, a verdadeira natureza do visto (jurisdicional ou administrativa), o visto que o Tribunal de Contas concedeu à ordem de pagamento atrás referenciada é uma verdadeira decisão para os efeitos do disposto no artigo 280.º da Constituição – ou seja: para o efeito de se poder interpor dela um recurso de constitucionalidade. 6.2. Importa, então, ver se, in casu, estão verificados os pressupostos para que de tal "decisão" possa o Ministério Público recorrer ao abrigo do artigo 280.º, n.º 5, da Constituição (versão de 1982) e da alínea f) [hoje alínea g)] do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82. Ou seja: há que verificar se a decisão recorrida aplicou norma já antes julgada inconstitucional pelo próprio Tribunal Constitucional. A resposta não pode deixar de ser afirmativa. É que, não obstante a expressão julgada, constante do texto constitucional, poder deixar pensar que aí se exige que a norma aplicada pela decisão recorrida tenha sido objecto de uma pronúncia de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta (ou seja: em decisão proferida num recurso de constitucionalidade), não obstante isso, não existe qualquer razão para assim interpretar a exigência constitucional. Do que se trata é de não deixar subsistir decisões de outros tribunais que julguem questões de constitucionalidade divergentemente dos julgamentos feitos sobre a matéria pelo Tribunal Constitucional, pois este é o órgão de soberania a quem "compete especificamente administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional" (cf. artigo 223.º da Constituição), julgando-as em derradeira instância. Ora, esta razão vale redobradamente quando um tribunal aplica uma norma que o Tribunal Constitucional já declarou inconstitucional, com força obrigatória geral, Escreveu-se, a propósito no acórdão n.º 257/89 deste Tribunal, publicado no Diário da República. II série, de 29 de Agosto de 1989: Ora, considerando que o fundamento do recurso previsto no artigo 280.º, n.º 5, da Constituição e no artigo 70.º, n.º 1, alínea f) da Lei n.º 28/82 é a prevalência das decisões do Tribunal Constitucional em questões de inconstitucionalidade, deve entender-se que estas normas abrangem também o recurso de decisões dos tribunais que apliquem norma anteriormente declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, recurso que se destina, não evidentemente a reapreciar a questão de inconstitucionalidade, mas a fazer valer aquela declaração e aplicá-la ao caso concreto (cf. também acórdão n.º 339/86, publicado no Diário da República, II série, de 18 de Março de 1987). Pois bem: no presente caso, as normas dos n.ºs 1 e 2 do artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, foram aplicadas pela decisão recorrida num momento (29 de Dezembro de 1988) em que o Tribunal Constitucional já as havia declarado inconstitucionais, com força obrigatória geral, pelo acórdão n.º 267/88, publicado no Diário da República, I série, de 21 de Dezembro de 1988. Acham-se, assim verificados os pressupostos do recurso de constitucionalidade interposto pelo Ministério Público. 6.3. Antes, porém, de se passar ao julgamento do recurso, há ainda que afrontar uma outra questão. Como atrás se disse, o presente recurso foi interposto em 26 de Janeiro de 1989 e admitido, com efeito suspensivo, em 30 de Janeiro de 1989. Esse facto só veio a ser notificado ao Secretário de Estado das Finanças e do Tesouro, por ofício de 1 de Março de 1989. E, então, em 4 de Abril de 1989, foi o Tribunal de Contas informado pelo Chefe de Gabinete daquele membro do Governo que a despesa a que se reporta a ordem de pagamento n.º 664, visada por aquele Tribunal em 29 de Dezembro de 1988, tinha sido efectivamente realizada em 2 de Janeiro de 1989 – data em que à RN se pagaram os 500.000 contos. Será, então, que este facto - ou seja: o facto de a despesa a que o Tribunal de Contas concedeu o visto aqui sub judicio ter sido feita ainda antes do dia em que este recurso foi admitido - tornou inútil o conhecimento deste? Entende-se que não. É que, o eventual provimento do recurso é susceptível de produzir efeitos práticos apreciáveis no caso: desde logo, sendo revogada a decisão recorrida, poderia colocar-se a questão da restituição da quantia paga e, mesmo, eventualmente, a de responsabilizar o autor desse pagamento. 7. Passando, então, a decidir de meritis: O Tribunal de Contas, em 29 de Dezembro de 1988, para conceder o visto à ordem de pagamento n.º 664 atrás referenciada, aplicou, como se disse, as normas dos n.ºs 1 e 2 do artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, que haviam sido, entretanto, declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral. Será, então, que a decisão do Tribunal de Contas aqui sub iudicio, no que à questão de constitucionalidade concerne, é passível de censura, como sustenta o Ministério Público? Entende-se que não. Quando concede ou recusa o visto, o Tribunal de Contas – no dizer de Marcello Caetano (Manual de Direito Administrativo, I, Coimbra, 1980, p. 289) – "exerce um controle da legalidade da despesa e da legalidade do acto que lhe dá origem na medida em aquela não possa ser apreciada independentemente desta". Sendo o documento "conforme com as leis em vigor" e tendo os respectivos encargos "cabimento em verba orçamental própria" (cf. artigo 12.º, n.º 1, da Lei n.º 86/89) – ou seja: verificando-se a legalidade da despesa –, é concedido o visto; de contrário, é ele recusado. Pois, foi a essa verificação da legalidade da despesa, a essa constatação da "sua conformidade com as leis em vigor" e do seu "cabimento em verba orçamental legalmente aplicável" (cf. artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 22.257, de 29 de Março de 1933), que o Tribunal de Contas procedeu, ao conceder o visto à ordem de pagamento n.º 664 atrás referida. Como acima se deixou referido, o Tribunal de Contas, na sessão extraordinária de 21 de Dezembro de 1988, confrontado com a necessidade de aplicar o acórdão n.º 267/88 do Tribunal Constitucional, publicado nessa data na I série do Diário da República, decidiu conceder o visto a documentos cuja norma autorizadora era, justamente, o artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro. E, no seguimento de tal deliberação, veio também, em 29 de Dezembro de 1988, a conceder o visto à ordem de pagamento n.º 664, de 23 de Novembro de 1988, cuja emissão foi autorizada por despacho de 10 de Novembro de 1988. Essa concessão do visto assentou, conforme consta da informação de 29 de Dezembro de 1988, atrás referida, nas seguintes razões: " 1. Desde 1984, são visadas operações análogas e cuja norma autorizadora tem vindo a ser ' praticamente reproduzida ' nas leis orçamentais, ' por considerarem que as mesmas respeitaram os ordenamentos legais aplicáveis '. 2. O acto de natureza financeira que determinou a emissão das ordens de pagamento está salvaguardado pela limitação dos efeitos da inconstitucionalidade, uma vez que aquele acto foi praticado em 29 de Novembro de 1988.". Achando-se a Administração submetida à Constituição e à lei (cf. artigo 266.º, n.º 2, da Constituição), os actos administrativos, para serem válidos, hão-de ser praticados com observância dos requisitos legalmente exigidos para a produção dos seus efeitos específicos. É, assim, à luz da lei vigente no momento em que determinado acto administrativo é praticado que, ao menos em princípio, há-de ajuizar-se da sua validade. Assim sendo, o Tribunal de Contas, para ajuizar da legalidade da despesa a que se refere a ordem de pagamento n.º 664, de 23 de Novembro de 1988 – despesa cuja realização foi autorizada por despacho governamental de 10 de Novembro de 1988 – tinha que tomar como referente o artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, então em vigor. Ora, como se viu, o Tribunal de Contas constatou que esses dispositivos legais reproduziam praticamente idênticos preceitos de leis orçamentais anteriores, ao abrigo dos quais ele tinha vindo a visar "operações análogas" desde 1984. E, por isso, não teve dúvidas em conceder o visto também desta vez: a despesa mostrava-se "conforme com as leis em vigor", tinha "cabimento em verba orçamental legalmente aplicável" e também se lhe não tinham, até ao momento da mencionada deli­beração de 21 de Dezembro, suscitado dúvidas sobre a conformida­de da lei autorizante com a Constituição. Certo é que, entretanto, os mencionados dispositivos legais – ou seja: os n.ºs 1 e 2 do artigo 11.º da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro – haviam sido declarados inconstitucionais, com força obrigatória geral, pelo acórdão n.º 267/88 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, I série, de 21 de Dezembro de 1988. Simplesmente, nesse aresto, decidiu-se limitar os efeitos da inconstitucionalidade, por forma a salvaguardar a validade dos actos de natureza financeira ou orçamental praticados até à data da publicação do presente acórdão ao abrigo das normas inconstitucionalizadas. Quer dizer que o Tribunal Constitucional não deixou que a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, produzisse, no caso, efeitos ex tunc e, assim, que os actos jurídicos praticados ao abrigo daquelas normas jurídicas se tornassem inválidos. Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, em vez de se produzirem, como é de regra, desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional (cf. artigo 282.º, n.º 1, da Constituição), foram fixados, no caso, com um "alcance mais restrito", ao abrigo do que preceitua o n.º 4 do mesmo artigo 282.º. Interpretando a limitação dos efeitos constante do acórdão n.º 267/88 do Tribunal Constitucional, entendeu o Tribunal de Contas que "o acto de natureza financeira que determinou a emissão" da ordem de pagamento n.º 664 estava "salvaguardado; pela limitação de efeitos da inconstitucionalidade". E entendeu bem. Na verdade, nos "actos de natureza financeira ou orçamental praticados até à data da publicação do […] acórdão ao abrigo das normas inconstitucionalizadas", cuja validade se quis salvaguardar com a referida limitação de efeitos, não pode deixar de incluir-se a autorização de despesa em causa nestes autos, concedida em 10 de Novembro de 1988, e a conse­quente ordem de pagamento n.º 664, emitida em 23 de Novembro de 1988, apesar de, na data da publicação do acórdão (21 de Dezembro de 1988), não ter sido ainda concedido o respectivo visto – o que sucedeu em 29 de Dezembro de 1988. A não ser assim, a limitação de efeitos acabava por ficar esvaziada de sentido, pois os "actos de natureza financeira ou orçamental praticados […] ao abrigo das normas inconstitucionalizadas" que, na data da publicação do acórdão, já tivessem sido visados (ou obtido declaração de conformidade), sempre estariam ressalvados: estavam, de facto, cobertos pela força de um caso julgado ou, quando menos, pela força de um caso resolvido (cf. artigo 282.º, n.º 3, da Constituição). E estavam-no, tivessem ou não já sido feitos os respectivos paga­mentos . É que, relevante para o efeito de se poder afirmar que se está perante um "acto de natureza financeira ou orçamental praticado até à data da publicação do [...] acórdão (n.º 267/88] ao abrigo das normas inconstitucionalizadas" – cuja validade, assim, o Tribunal Constitucional quis ressalvar – é, em casos como o dos autos, que a autorização da despesa (ou seja: a autorização para a emissão da correspondente ordem de pagamento) tenha tido lugar antes da referida publicação. Foi, na verdade, o despacho que autorizou a emissão da ordem de pagamento n.º 664 que ordenou ao cofre público competente – no caso, ao Cofre Distrital de Lisboa – que desembolsasse a quantia de 500.000 contos a favor da RN. As operações subsequentes – ou seja: a emissão da respectiva ordem de pagamento e a efectivação deste – são meros actos de execução. Quanto ao visto do Tribunal de Contas, que se destina, como se disse já, a controlar a legalidade da despesa e do acto que lhe dá origem "na medida em que aquela não possa ser apreciada independentemente desta", é ele tão-só um requisito de eficácia do acto. Ele diz respeito – como assinala Marcello Caetano (Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Forense, 1977, p. 164) – "não à sua validade, mas à sua projecção financeira" [cf., sobre isto: J.J. Teixeira Ribeiro (Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, p. 107), Diogo Freitas do Amaral (Curso cit., p. 291/2) e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de Janeiro de 1965 e de 13 de Janeiro de 1966 (Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 40, p. 577, e n.ºs 56-57, p. 1147)]. A justo título, pois, o Tribunal de Contas, na sua mencionada deliberação de 21 de Dezembro de 1988 – deliberação de que fez aplicação ao conceder o visto aqui sub iudicio –, identificou o "acto de natureza financeira que determinou a emissão das ordens de pagamento" como sendo um daqueles cuja validade foi ressalvada pela limitação de efeitos constante do acórdão n.º 267/88 deste Tribunal. III. Decisão: Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso e, em consequência, confirma-se a decisão recorrida quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade. Lisboa, 12 de Junho de 1990 Messias Bento Bravo Serra Fernando Alves Correia José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta ao acórdão hoje tirado no processo n.º 35/89). Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto que fiz no acórdão n.º 214/90, de 20 de Junho, proferido no processo n.º 36/89). José Manuel Cardoso da Costa