65/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 65/90 [1] Processo: n.º 293/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Bravo Serra. Acorda-se na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Nos presentes autos em que é recorrente «A.» e recorrido o «Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas — IROMA», concordando-se com os fundamentos da exposição do Relator de fls. 110 a 126, que aqui se dá por reproduzida, decide-se não tomar conhecimento do recurso. Lisboa, 14 de Março de 1990. Bravo Serra Luís Nunes de Almeida José de Sousa e Brito Fernando Alves Correia Messias Bento Mário de Brito (com a declaração de que votei o acórdão apenas com o fundamento de o despacho em questão não poder considerar-se norma para efeito do controlo da constitucionalidade) José Manuel Cardoso da Costa. Exposição de fls. 110 a 126 dos autos 1 — Nos presentes autos em que é recorrente «A.» e recorrido o Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas, habilitado do primitivo demandado Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, veio a primeira interpor, em 26 de Setembro de 1989 e para este Tribunal Constitucional, recurso do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido em 29 de Junho de 1989, invocando: a ilegalidade e a inconstitucionalidade material do despacho conjunto A-180/84-IX, de 20 de Julho de 1984, publicado no Diário da República, II Série, n.º 176, de 31 de Julho do mesmo ano, pois que, quanto ao primeiro vício, feria os mais elementares princípios da liberdade contratual e do direito privado, além de que a referência que nele se faz ao Decreto-Lei n.º 433/74 não tem a menor razão de ser e, quanto ao segundo, violava as regras da boa-fé a que está vinculado um Estado de direito e o princípio da igualdade, este consagrado no artigo 13.º da Constituição da Repú­blica Portuguesa; a nulidade daquele acórdão por indirectamente se ter demitido de julgar, ao não apreciar a suscitada inconstitucionalidade de normas, assim postergando o disposto no artigo 207.º da Lei Fundamental. Pede a recorrente, por fim, que se declare que o falado despacho conjunto está ferido de inconstitucionalidade e de ilegalidade, ou que se declare a nulidade do referido acórdão, ordenando-se ao Tribunal da Relação de Lisboa que aprecie aquelas questões. 2 — Aquando do recurso interposto pelo ora recorrente para aquele tribunal de segunda instância, já a mesma tinha suscitado as ilegalidade e inconstitucionalidade do despacho conjunto A-180/84-IX, concluindo, a dado passo, que a decisão da primeira instância e esse despacho, em que assentou, são inconstitucionais por violação dos princípios constitucionais consignados, nomeadamente, no n.º 1 do artigo 13.º e no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. 3 — De harmonia com o que se consagra no artigo 280.º desta Lei Fundamental, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade, (esta com fundamento na violação de lei com valor reforçado) haja sido susci­tada durante o processo [seus n. os 1, alínea b), e 2, alínea d) ] [cfr., ao nível da legislação ordinária, o artigo 70.º, n.º 1, alíneas a) e f) , da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro], sendo o recurso restrito à questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade (n.º 6 do artigo 280.º da CRP e n.º 1 do artigo 78.º da Lei n.º 28/82 ). 4 — Significa isto que o controlo da constitucionalidade por este Tribunal só pode incidir sobre normas jurídicas. 5 — Daí que, numa primeira linha, se tenha de saber o que deve ser entendido por norma jurídica (como é claro para efeitos de fiscalização garantística de constitucionalidade e legalidade) e, numa segunda, se o despacho conjunto A-180/84-IX reveste tal natureza. Assim: 6 — Dispõe-se no artigo 1.º, n.º 2, do Código Civil que se consideram leis as disposições genéricas provindas dos órgãos estaduais competentes. Mas não se poderá, sem mais, reconduzir o sentido de norma tão somente ao dos preceitos contidos nas leis na definição daquele corpo de leis civilísticas. Efectivamente, já aquando da versão originária da Constituição da República Portuguesa, a Comissão Constitucional teve ensejo de se debruçar sobre o conceito de norma, firmando-se o entendimento segundo o qual esse conceito é abrangente não só dos preceitos gerais e abstractos, como ainda de todos aqueles que são contidos em dado diploma legal, mesmo que se revistam de características individuais e concretas, ainda que de eficácia consuntiva (cfr. Pareceres n. os 6/78 e 13/82, in Pareceres da Comissão Constitucional, 4.º e 19.º vols., pp. 303 e segs. e 149 e segs.). De onde o conceito de norma se ter, segundo a doutrina da Comissão Constitucional que aqui se acolhe de perspectivar sob o ponto de vista formal e não material. Dizia-se, na realidade, no falado Parecer n.º 13/82: [...] é decerto seguro e indiscutível que a Constituição, ao prever o controlo da constitucionalidade das «normas» jurídicas, e ao fazê-lo quer no artigo 281.º quer no seguinte, teve em vista não toda a actividade dos poderes públicos mas apenas um sector dela, a saber, o que se traduz na emissão de regras de conduta ou padrões de valoração de comportamentos (i. é, de «normas»): deste modo, fora desse específico controlo ficam os puros actos de aplicação» dessas regras ou padrões, que são os actos jurisdicionais e os actos administrativos stricto sensu . Simplesmente — e este outro argumento será em nosso modo de ver, decisivo — cumpre atentar em que um preceito legal que rege para um caso concreto, e que nessa medida se apresenta com uma eficácia equivalente à de um acto administrativo, nunca é um «puro» acto de «aplicação» do direito pré-existente, pois que simultaneamente se traduz num acto de «criação» de direito novo: é que nele estabelece-se também a regra aplicável ao caso, regra que muitas vezes (se não normalmente) constitui um desvio ou uma excepção às que de outro modo seriam aplicadas, mas que justamente se torna necessária para conferir à providência administrativa adoptada o seu mesmo fundamento de validade (de validade «legal», claro). Em tal preceito ou disposição legal vai implicitamente contida, por conseguinte, uma «norma» — uma norma «individual», decerto, mas que não há razão para subtrair só por esse facto, e como já se disse, à possibilidade de controlo previsto no artigo 281.º da Constituição (itálico nosso). Na nota 8 daquele Parecer era esclarecido que «de todo o modo, ainda quando o preceito em causa» não representasse qualquer desvio do direito anterior, e nada lhe «acrescentasse» prima facie, não deixava de «se produzir também um efeito normativo: o de tornar de antemão certo e indiscutível esse direito, no caso concreto». Por aqui resulta que, para efeitos de controlo de constitucionalidade ou ilegalidade pelo Tribunal Constitucional, na averiguação do que seja norma não se pode partir da sua noção material, doutrinária e aprioristicamente fixada (Acórdão deste Tribunal n.º 26/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º vol., pp. 7 e segs.), ao respectivo conceito escapando as decisões judiciais, os actos da Administração sem carácter normativo (ou actos administrativos stricto sensu) e os actos políticos ou actos de Governo, também em sentido estrito (idem). Referia este aresto: Onde, porém, um acto do poder público for mais do que isso, e contiver uma regra de conduta para os particulares ou para a Administração, ou um critério de decisão para esta última ou para o juiz, aí estaremos perante um acto «normativo» cujas injunções ficam sujeitas ao controlo da constitucionalidade. Ora, isto é o que justamente acontece com os preceitos legais de conteúdo individual e concreto, ainda mesmo quando possuam eficácia consuntiva. Podem eles, na verdade, conter ou esgotar a sua própria execução: nem por isso, no entanto, deixam de credenciá-la normativamente (legalmente) e de fornecer o critério para a sua apreciação sub specie juris . E isto ainda quando representem uma aparente desneces­sidade normativa, atenta a existência de preceito geral anterior even­tualmente aplicável: é que este outro preceito, em toda a medida em que por eles for «coberto» e «substituído», passa então a ser irrelevante para o caso. Mas, como é óbvio, mister é que as regras ou preceitos promanem de um poder normativo. 7 — Delineado, deste modo, o que, para efeitos de controlo garantístico da constitucionalidade ou legalidade, deve ser entendido por «norma», resta saber se em tal conceito se integra o questionado despacho conjunto. É ele, então assinado pelos Ministros das Finanças e do Plano, da Agricultura, Florestas e Alimentação e do Comércio e Turismo, do seguinte teor: Em conformidade com as conclusões formuladas no relatório do grupo de trabalho criado por despacho de 11 de Março de 1982, publicado no Diário da República, II Série, n.º 66, de 20 de Março de 1982; Ouvida a B.; Tendo em conta que a B. se comprometeu, a partir de 31 de Outubro de 1984, a: Participar nos encargos relativos aos complementos de reforma dos 7 funcionários já reformados, provenientes do Grémio dos Armazenistas e Exportadores de Azeite, presentemente a cargo do IAPO — Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, na proporção do tempo de serviço que ao Grémio prestaram; Participar nos encargos relativos aos futuros complementos de reforma dos 15 primeiros funcionários que a venham a solicitar, provenientes do Grémio dos Armazenistas e Exportadores de Azeite, que à data da sua extinção foram transferidos para o IAPO — Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, na proporção do tempo de serviço que ao Grémio prestaram; Ao abrigo do disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 443/74, de 12 de Setembro, determina-se que: 1 — Sejam desafectados e transferidos para a B., a partir de 31 de Outubro de 1984, os direitos emergentes do contrato de arrendamento do rés-do-chão esquerdo do prédio situado na Rua …, em Lisboa, ficando a respectiva renda dependente de um valor a estabelecer para efeitos de destrinça dos outros andares referentes ao actual contrato de arrendamento. 2 — Sejam desafectados a favor da B., a partir de 31 de Outubro de 1984, os móveis e utensílios anteriormente pertença do Grémio dos Armazenistas e Exportadores de Azeite, e que constem actualmente do património do IAPO — Instituto de Azeite e Produtos Oleaginosos. 3 — Sejam entregues a AREA — Associação dos Armaze­nistas, Refinadores e Exportadores de Azeites, a partir de 31 de Outubro de 1984, os bens móveis que constituíam o laboratório do Grémio dos Armazenistas e Exportadores de Azeite e que constam actualmente do património do IAPO — Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos. 4 — Seja entregue a B., a partir de 31 de Outubro de 1984, a biblioteca técnica e recreativa, anteriormente pertença do Grémio dos Armazenistas e Exportadores de Azeite, e que consta actualmente do património da IAPO — Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos. 5 — Se tal se justificar, o secretário-geral ou seu equiparado do Ministério da Agricultura, Florestas e Alimentação, em colaboração com a direcção do IAPO — Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, providenciará no realojamento dos serviços a transferir, face ao referido no n.º 1. Do seu conteúdo ressalta que se visou, além do mais, desafectar e transferir para a «B.», a partir de 31 de Outubro de 1984, os direitos emergentes do contrato de arrendamento do rés-do-chão esquerdo do prédio situado na Rua …, em Lisboa — precisamente o imóvel cujo despejo foi peticionado pela ora recorrente —, determinando-se que a sua renda ficasse dependente de um valor a estabelecer para efeitos de destrinça dos outros andares referentes àquele então vigente contrato. Como seu fundamento de «validade», estribou-se o despacho conjunto A-180/84-IX no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 443/74, de 12 de Setembro. Este diploma marcou o princípio da extinção dos organismos corporativos dependentes do Ministério da Economia, regendo que a efectivação daqueles incluídos no seu anexo I implicava a transferência, para os organismos de coordenação económica constantes também do mesmo anexo, e no que agora interessa, «do seu activo e passivo, bem como de quaisquer valores e direitos, incluindo os emergentes de contratos de arrendamento» [artigo 2.º, n.º 1, alínea b) ]. Estatuiu-se no seu artigo 3.º (redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 203/84, de 15 de Junho, e, assim, vigente até à data do despacho conjunto A-180/84-IX): Poderão ser desafectados da transferência a que se referem as alíneas b) do n.º 1 e o n.º 2 do artigo 2.º quaisquer bens móveis, imóveis e os direitos dos organismos corporativos obrigatórios, incluindo os emergentes de contratos de arrendamento, e autorizada a sua integração no património das associações privadas ou cooperativas existentes que enquadrem as respectivas actividades. 2 — Nas desafectações de imóveis ter-se-á em conta a parcela correspondente às contribuições privadas dos agremiados no património dos respectivos grémios. 3 — Poderá igualmente ser autorizada a cedência às mesmas associações, a título precário, oneroso ou gratuito, de imóveis dos organismos corporativos extintos. 4 — As desafectações previstas no n.º 1 e as cedências previstas no n.º 2 revestirão a forma de despacho do Ministro das Finanças e do Plano e do ministro da tutela do organismo de coordenação económica ou da empresa pública a favor de quem tenha sido transferido o património do ex-grémio corporativo obrigatório. Por fim, e como se extrai do seu anexo i, o Decreto-Lei n.º 433/74, ao extinguir o Grémio dos Armazenistas e Exportadores de Azeite (artigo 1.º, n.º 1), determinou a transferência atrás aludida para o Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos. Este Instituto, porém, pelo Decreto-Lei n.º 15/87, de 9 de Janeiro, foi extinto, sendo as suas atribuições transferidas para o Instituto Regulador e Orientador dos Mercados. 8 — Aqui chegados, coloca-se a questão de saber se na realidade o questionado despacho conjunto se visualiza como «norma», conceptualizada esta nos delineados termos. Temos para nós que a esta questão se deve responder negativamente. Na realidade, é por força de um diploma legal, determinador da extinção dos organismos corporativos então dependentes do Ministério da Economia, que se implica a transferência para certos organismos de coordenação económica de determinados direitos pertença dos primeiros, neles se incluindo os emergentes de contratos de arrendamento, e se autoriza que dessa transferência sejam esses direitos desafectados e integrados no património das associações privadas ou cooperativas existentes que se enquadrem nas actividades dos extintos organismos corporativos. 9 — Se porventura fosse entendido que o conteúdo de uma tal autorização feria determinados princípios de liberdade contratual e do direito privado (caso se entendesse que o Código Civil era «lei» de valor reforçado relativamente ao Decreto-Lei n.º 443/74, do que legitimamente se pode duvidar) ou as regras da boa-fé a que está vinculado um Estado de direito ou, por fim, o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP, então seria a norma instituidora dessa autorização que seria passível de um juízo de desconformidade com a lei de valor reforçado ou com a Lei Fun­damental. 10 — Por outra banda, como se torna evidente, sendo permitido por lei à Administração que de uma transferência de bens e direitos por ela imposta, sejam alguns destes desafectados e integrados no património de associações privadas ou cooperativas, necessária se torna a adopção, por aquela Administração, de uma conduta concreta que efective essa desafectação. E se essa conduta não traduz a emissão de qualquer regra de conduta ou padrão de valoração de comportamentos de outrem, maxime do juiz, a criação de regras novas qua tale ou por desvio ou consagração de excepções às já vigentes, então somos levados a concluir que, de todo em todo, não assume tal conduta características «normativas». 11 — Nem se diga que do facto de a dita conduta não representar qualquer desvio do direito anterior ou nada lhe acrescentar não deixa de tornar desde logo certo e indiscutível um direito no caso concreto. É que, como se torna límpido, não foi pelo Decreto-Lei n.º 443/74 criado qualquer direito relativamente às associações privadas ou cooperativas e cuja indiscutível definição se tornava necessária ser fixada por acto da Administração. Antes o que aquele diploma fez, no que ora releva, foi autorizar a Administração a desafectar de uma transferência, desde logo por ele imposta e observadas determinadas circunstâncias (cfr. n.º 2 do artigo 3.º), certos bens ou direitos que seriam integrados no património de associações privadas ou cooperativas — não de todas — mas sim daquelas que, pelo mesmo diploma, tinham de possuir uma dada característica — o enquadramento dos extintos organismos corporativos. 12 — Assim sendo, a conduta da Administração vasada no despacho conjunto A-180/84-IX não pode ser entendida se não como um puro acto administrativo de efectivação de uma faculdade conferida por norma anterior, sem possuir carácter normativo autónomo, dado que não contém critérios de decisão ou imposição de regras de conduta a quem quer que seja, não confere «validade» legal desviante ou excepcional perante o «direito» que permitiu a emissão desse acto, não tornou certo e indiscutível um determinado direito e, por fim, nem sequer assumiu a forma normativa. De onde não poder esse despacho ser perspectivado como «norma» para efeitos de controlo garantístico da legalidade e da constitucionalidade. 13 — A publicação de tal despacho no Diário da República, II Série, como se nos antolha claro, destinou-se a dar publicidade à desafectação e integração ali autorizadas em execução do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 443/74 e, deste modo, proporcionou, v. g., ao(s) proprietário(s) dos imóveis, o seu conhecimento. 14 — E não se esgrima com a circunstância de este(s) não poder(em), pelo recurso dos meios adequados (Lei Orgânica e Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo) impugnar o despacho conjunto A-180/84-IX, dificilmente se concebendo que os mesmos não detivessem, para tanto, interesse directo, pessoal e legítimo. 15 — Se é certo que na sentença proferida em 1.ª instância se fez apelo ao despacho conjunto em causa, menos não é que uma das bases da decisão [no que concerne ao fundamento da alegada violação do artigo 1093.º, n.º 1, alínea f), do Código Civil] não foi esse despacho mas sim a circunstância de o Estado ter agido «a coberto da lei, ou seja, do Decreto-Lei n.º 443/74 com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 203/84». Isto é: nessa sentença, partindo-se deste diploma, concluiu-se que havia lei bastante permissora ao inquilino-réu do proporcionar a outrem o gozo do imóvel, total ou parcialmente, por meio de cessão, onerosa ou gratuita, da sua posição jurídica de arrendatário. 16 — No acórdão proferido no Tribunal da Relação de Lisboa, por seu turno, entendeu-se que, «face à caracterização do acto praticado operada no dito despacho [despacho conjunto A-180/84-IX], é óbvio que se não verifica um caso de subarrendamento ou de empréstimo do arrendado, em relação aos quais sempre se verificaria, pelo menos, a falta do referido elemento, ou seja, a prática do acto ilícito pelo locatário». E, antecedentemente a este excurso, consignou-se: Todavia, o que é preciso deixar bem claro é que a transferência da posição do arrendatário do R. para a «B.» não foi feita por aquele, resultou antes de um acto de terceiro — o despacho ministerial acima referido. Logo, falta um elemento essencial para se poder resolver o contrato nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 1093.º do Código: a prática da infracção contratual, na modalidade de cessão da posição do arrendatário, por parte do R. E, mais adiante, prossegue: Já se frisou que não compete a esta Relação apreciar a legalidade do despacho ministerial [...], pelo que só há que acrescentar ser evidente a legitimidade da apelante para dele interpor recurso, por ter interesse directo, pessoal e legítimo no seu provimento [...]. E, posteriormente, O apelante considera ainda inconstitucionais a decisão e o citado despacho por violação dos princípios consignados nomeadamente no n.º 1 do artigo 13.º e n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República. Sobre isto há apenas necessidade de dizer que não há decisões inconstitucionais, mas sim decisões que aplicam normas consideradas inconstitucionais e a apelante nenhuma referiu [...]. 17 — Daqui resulta que o acórdão recorrido também não fez depender a decisão dele ínsita, na parte da pretensa violação da alínea f) do n.º 1 do artigo 1093.º do Código Civil, do que se continha no despacho A-180/84-IX. 18 — Face ao exposto, de considerar é que: a decisão recorrida não fez aplicação do despacho conjunto cuja ilegalidade e inconstitucionalidade é arguida pela recorrente; ainda que o fizesse, não se deverá entender tal despacho como integrante do conceito de norma para efeitos de apreciação garantística, por este Tribunal, da sua legalidade e constitucionalidade. Se a isto se aditar que, como repetidamente tem sido dito pelo Tribunal Constitucional, o objecto do seu controlo não podem ser as decisões judiciais (cfr., por todos, Acórdão n.º 392/89, no Diário da República, II Série, de 14 de Setembro de 1989), concluir-se-á que não é cabido a este órgão jurisdicional tomar conhecimento do presente recurso. 19 — Sobre esta questão, ouçam-se as partes nos termos do disposto nos n.º 1 do artigo 704.º do Código de Processo Civil (cfr. artigo 69.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro) e n.º 1 do artigo 78.º-A, desta mesma lei. Lisboa, 21 de Dezembro de 1990. — Bravo Serra. [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 13 de Setembro de