01784/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O facto ilícito pode consistir tanto num acto jurídico, como num acto material, podendo, também, consistir numa omissão, só que, neste caso, apenas quando exista obrigação de praticar o acto omitido.

II- O apelo do legislador ao conceito do "bom pai de família" vertido no artº 487º do C.C. quando transposto para o âmbito da responsabilidade dos entes públicos, implica a comparação do comportamento ilícito apurado, com o que seria exigível a um funcionário ou agente zeloso e cumpridor.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 O Município de Guimarães recorre da sentença do TAC do Porto, de 13-5-02, que, julgando parcialmente procedente a acção intentada por A... e esposa B..., o condenou a pagar a quantia de € 58 841,12, acrescida de juros de mora à taxa de 7%, sobre ela vencidos, desde a citação até efectivo e integral pagamento, bem como a pagar aos Autores a quantia que terão de despender com a demolição do prédio edificado, a liquidar em execução de sentença.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1- O Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir, pacificamente, que a responsabilidade civil extra-contratual das entidades públicas por actos de gestão pública, no que concretamente diz respeito à modalidade da responsabilidade por actos ilícitos culposos, assenta nos mesmos pressupostos (de verificação cumulativa, distintos e autónomos) da idêntica responsabilidade prevista na lei civil – art. 483º do Código Civil – facto, ilicitude, culpa, imputação do facto ao agente, prejuízo ou dano e nexo de causalidade entre o prejuízo ou dano e o facto, sendo certo que cada dos referidos pressupostos desempenha um papel especial na complexa disciplina das situações geradoras do dever de reparação do dano (cfr. na doutrina, entre outros, Prof. Antunes Varela, in “Das Obrigações em Geral”, Vol. I, 6ª edição, pp. 489 e ss.; Prof. Fernando Pessoa Jorge, in “Ensaio sobre os Pressupostos da Responsabilidade Civil”, pp. 52 e ss; Prof. Marcello Caetano, in “Manual do Direito Administrativo”, Tomo II, pp. 1223 e ss; na jurisprudência, entre outros, Acs. do S.T.A, de 25/03/1971, in A.D. nº 114, pp. 865 e ss.; de 24/06/1971, in A.D. nº 120, pp. 1645 e ss.; de 29/11/1973, in A.D. nº 148, pp. 457 e ss.).

2- Reconhecendo-se que o dever de apreciar e decidir sobre os projectos de licenciamento de obras particulares de construção civil se insere na actividade de gestão pública das Câmaras Municipais e reconhecendo-se quer, no caso concreto, o Município de Guimarães, através do seu órgão executivo, a Câmara Municipal, concedeu aos recorridos uma licença de construção no exercício de funções públicas e por causa desse exercício, já não se reconhece todavia a verificação de todos os pressupostos da referida responsabilidade civil,

3- designadamente, os relativos à ilicitude e à culpa.

4- A Câmara Municipal de Guimarães, órgão executivo do Réu, não cometeu qualquer ilícito de que possa ser responsabilizada, pois não violou normas legais, normas regulamentares, princípios gerais ou regras de ordem técnica e de prudência comum que devessem ser tidas em consideração.

5- Efectivamente, no âmbito da apreciação do projecto de arquitectura de uma vivenda a implantar em “lote para construção” integrado em loteamento aprovado e em vigor, a Câmara Municipal de Guimarães apenas tinha a obrigação de verificar a sua conformidade com “o plano de pormenor ou com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor, bem como sobre o aspecto exterior dos edifícios e sua inserção no ambiente urbano e na paisagem” (cfr. art. 17º, n º 1 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15/10).

6- Assim, a referida Câmara Municipal fez a análise do referido projecto nos termos legais, designadamente quanto à sua desconformidade com a alvará de loteamento nº 48/89, constando da “informação técnica de 29/12/95”, sobre o qual recaiu o acto de aprovação do projecto de arquitectura dos AA, consta que “...cumpre, na generalidade, as prescrições do Alv. Loteamento nº 48/89...”

7- Consequentemente, a referida Câmara não tinha a obrigação de promover a consulta à Junta Autónoma de Estradas ou a qualquer outra entidade exterior ao Município com vista à emissão de “parecer, autorização ou aprovação” relativamente ao referido projecto de arquitectura, como decorre do disposto no art. 17º, nº 3 do referido diploma.

8- O art. 19º, nº 1 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15/10, não tem aplicação no caso sub-iudice, pois apenas diz respeito à aprovação dos “projectos das especialidades”; e o art. 6º, nº 5 do referido diploma deve ser interpretado de forma a que “os condicionamentos urbanísticos” a analisar na aprovação do projecto de arquitectura sejam os relativos à conformidade com o alvará de loteamento, sob pena de não coerência de regime jurídico.

9- Não há certeza, como resultante da matéria de facto provada, que o lote dos AA. – na parte relativa à licenciada construção – se encontre localizado em “zona de servidão non aedificandi” da auto-estrada Guimarães – Vila Nova de Famalicão, pois, salvo o devido respeito, as normas invocadas no embargo da obra pela Junta Autónoma de Estradas – o preceituado no nº 3, do art. 2º-A do decreto-lei nº 351/91, de 20/08, aditado pelo decreto-lei nº 12/92, de 4/02 – não eram aplicáveis.

10- O diploma aplicável à estrada Vila Nova de Famalicão – Guimarães era, salvo o devido respeito, o Decreto-Lei nº 13/94, de 15/01, não se extraindo da matéria de facto provada, a sua violação por parte dos serviços do Réu.

11- No caso concreto, também não se verifica qualquer culpa do órgão do Réu, nos termos do art. 487º do Código Civil, aplicável face ao disposto no art. 4º Decreto-Lei nº 48051, de do 21/11/67), uma vez que não era exigível que tivesse actuado doutra maneira, em face das circunstâncias do caso: tratar-se de um lote de terreno para construção, em loteamento cujo alvará se encontrava em pleno vigor (sem alteração) e sem que a Junta Autónoma de Estradas tivesse comunicado à Câmara Municipal de Guimarães a planta parcelar (e final) do traçado da estrada e até a declaração de utilidade pública de expropriação dos terrenos necessários para o efeito, o que não ocorreu sob a responsabilidade da Direcção de Estradas do Distrito de Braga.

12- O órgão executivo do Réu não agiu como dolo, em qualquer uma das suas modalidades. A Câmara Municipal de Guimarães não quis directamente realizar um facto ilícito, não previu um facto ilícito como consequência necessária ou segura da sua conduta ou até como consequência possível ou eventual. A haver ilicitude – o que não se concebe nem se concede – o órgão executivo do Réu não actuou com consciência da ilicitude do facto.

13- A Câmara Municipal de Guimarães não agiu com mera culpa ou negligência, em qualquer uma das suas modalidades (culpa consciente ou culpa inconsciente), pois não omitiu a diligência exigível e não actuou com imprevidência, descuido, imperícia, ou inaptidão.

14- Falta demonstrar a licitude do acto de embargo, pressuposto indispensável para emergir qualquer responsabilidade extra-contratual.

15- Aliás, estando a obra a ser executada ao abrigo de licença municipal, a decisão de embargar por parte da Junta Autónomas de Estradas constitui uma “suspensão” daquela licença, o que é ilegal em virtude de a Constituição não conferir ao Governo e (ou) à Administração Central tutela suspensiva em relação aos actos dos municípios (cfr. art. 242º, nº 1, da C.R.P.).

16- Assim, o acto de embargo não se sobrepõe ao acto municipal que concedeu a licença nem é eficaz em relação ao Município Réu sob pena de ofensa à responsabilidade primária, em matéria de licenciamento urbanístico, da própria Câmara Municipal.

17- Mesmo que se admita – o que não se concebe nem se concede -, por hipótese, que o acto municipal em causa estava sujeito a autorização prévia das Junta Autónoma de Estradas, isso não significa que esta tenha o poder de o modificar “porque para o fazer teria de ter competências para se substituir à entidade tutelada e não tem. Não há poderes de substituição na tutela integrativa” (Prof. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, pág. 697).

18- Como se verifica do processando de expropriação, que correu termos com o nº 190/95, pelo 4º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Guimarães, instaurado pela Brisa – Auto-estradas de Portugal, S. A. – de que o Município Réu só agora teve conhecimento - pelo qual aquela expropriou 10 m2 do lote de construção dos Autores (então expropriados), quem deu causa ao prejuízos dos AA. foi a expropriante Brisa.

19- O embargo da construção praticado pelo J.A.E. deveria ter sido, salvo o devido respeito, impugnado pelos AA., nos termos do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, designadamente, nos termos do nº 4 do art. 18º.

20- O Autor, marido, actuou com manifesta culpa, por, não obstante ter sido expropriado parte do seu terreno – como reconhece nas suas “alegações” – Proc. nº 190/95, do 4º Juízo Cível do Tribunal de Guimarães – não ter aí deduzido indemnização pela constituição da referida servidão, nos termos do art. 8º, nº 3, do C.E./91, e, apesar disso, ter requerido (ou seja, no mesmo ano em que foi iniciado o processo de expropriação) licença de construção sem se assegurar, face à proximidade da estrada, que o poderia fazer sem sobressaltos.

Para além disso, obtida a licença de construção, através do alvará nº 727, de 28/05/96, iniciou de imediato a construção, apesar de, nessa altura, já a auto-estrada se encontra em fase de construção (cfr. al. c) da Base Instrutória).

21- A haver responsabilidade civil extra-contratual por actos de gestão pública do Município de Guimarães - o que não se concebe nem se concede – será forçosamente necessário ajustar o montante da indemnização à forma como a culpa do Autor contribuiu para a verificação do dano.

Termos em que,..., deve o presente recurso ser julgado procedente, e, consequentemente, revogada a douta sentença recorrida...” - cfr. fls. 262-265.

1. 2 Tendo contra-alegado, os agora Recorridos sustentam a manutenção da sentença do TAC, por esta não ser merecedora das censuras que lhe dirige o Recorrente, verificando-se todos os pressupostos da responsabilidade civil-extracontratual do Município de Guimarães.

Para o efeito, salientam, fundamentalmente, que o licenciamento em causa violou, designadamente, as zonas de servidão non aedificandi de protecção às auto-estradas, constantes da alínea b), do nº 1, do artigo 2ºA do DL 315/91, de 20/8, não estando o Recorrente desonerado do preceder à análise do projecto apresentado pelos Recorridos na vertente acabada de referenciar.

Por outro lado, a CM de Guimarães ao deferir o aludido pedido de licenciamento agiu negligentemente.

Acresce que o embargo decretado pela JAE não enferma de qualquer ilegalidade.

1. 3 No seu Parecer de fls. 394, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença recorrida, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Os agora Recorridos intentaram junto do TAC do Porto uma acção de responsabilidade civil extracontratual contra o Recorrente, tendo em visto obter o ressarcimento dos prejuízos que alegaram ter sofrido em consequência do ilegal deferimento do pedido de licenciamento de obra que apresentaram.

Na óptica dos Recorridos o licenciamento foi ilegalmente concedido, uma vez que se reportava a obra a edificar no área de servidão non aedificandi da auto-estrada A7, que liga Vila Nova de Famalicão a Guimarães.

Tendo iniciado a obra esta, viria, contudo, a ser embargada pela JAE, com base na concreta implantação da construção em causa, não tendo, por isso, chegado os AA a ultimar a obra que se propunham levar a cabo, o que tudo lhes ocasionou danos patrimoniais e não patrimoniais, resultantes de conduta ilícita e culposa imputável ao Município da Guimarães.

Este foi, em síntese, o quadro em que se moveram os Recorridos, no âmbito da acção que intentaram contra o agora Recorrente.

Sucede, precisamente, que a posição defendida pelos Recorridos acabaria por ser, basicamente, acolhida na sentença do TAC, ficando a dever-se a procedência parcial da acção apenas à redução do montante fixado a título de danos não patrimoniais, tendo-se atribuído € 2.500 em vez dos peticionados 3.000.000$00.

Para assim decidir o Meritíssimo Sr. Juiz “a quo” teve por verificados todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Réu Município de Guimarães, pronunciando-se nos termos que seguidamente se sintetizam:

- Tendo a CM de Guimarães licenciado a obra em causa, emitindo o competente alvará de licença nº 727/96, a 28-5-96, os AA começaram a construção, sendo que quando esta se encontrava já na fase de acabamentos viria a ser embargada pela JAE, por a obra não respeitar as distâncias previstas na alínea b), do nº 1, do artigo 2º-A do DL 315/91, de 20-8, ou seja por se situar em plena zona de servidão non aedificandi da A7.

Ora, tendo os serviços do Réu em seu poder, pelo menos desde Abril 1995, uma carta de implantação da A7 que os habilitava a identificar a dita zona de servidão, o licenciamento não deveria ter sido concedido, sendo que o acto licenciador não atendeu, como devia, à legislação em vigor sobre as zonas de protecção às auto-estradas, a isto não obstando a circunstância de a obra em causa se situar em área abrangida por alvará de loteamento, dado que, após a aprovação do alvará de loteamento (1989) se verificou uma alteração substancial com a construção da A7, impendendo, por isso, sobre os serviços camarários a obrigação de diligenciar pela aferição da legalidade da construção pretendida pelos AA, daí que ao não proceder como devia e podia o R. tenha actuado ilícita e culposamente, designadamente, para os efeitos do disposto no artigo 10º do DL 92/95, de 9/5;

- Por outro lado, os danos invocados pelos AA ficaram a dever-se à dita conduta ilícita e culposa do Município, existindo, assim, o pertinente nexo de causalidade.

3. 2 Contudo, o Recorrente não subscreve o entendimento acolhido na sentença do TAC dele divergindo, desde logo, no concernente à verificação dos pressupostos relativos à ilicitude e à culpa.

3. 3 No que se refere à ilicitude, sustenta o Recorrente não ter a CM de Guimarães, praticado qualquer acto ilícito, não tendo violado normas legais, regulamentares, princípios gerais ou regras de ordem técnica e de prudência comum, sendo que a análise que fez do projecto apresentado pelos Recorridos, reportando-se a terreno abrangido por alvará de loteamento, se tinha de centrar, fundamentalmente, na conformidade do projecto com o dito alvará.

Por outro lado, não é certo que o terreno em questão se situe em zona de servidão “non aedificandi” da auto-estrada Guimarães-Vila Nova de Famalicão.

Não lhe assiste razão.

Em primeiro lugar, à luz da matéria de facto dada como provada tem de se concluir que o lote de terreno em causa se situa, efectivamente, na aludida zona de servidão.

Na verdade, tal como se decidiu na sentença, a construção que os Recorridos tinham em curso está em plena zona de servidão “non aedificandi” da auto-estrada A7, como, de resto, decorre das respostas dos peritos, a fls. 208.

Neste particular contexto não procede a pretensão formulada pelo Recorrente nas suas alegações, a fls. 258v., quando defende dever ser considerada como não escrita «a alínea “I” da Base Instrutória».

Com efeito, a matéria de facto constante da dita alínea “I” não é meramente conclusiva, uma vez que o Meritíssimo Sr. Juiz “a quo” se limitou a transcrever o que a JAE tinha feito constar do seu Auto de Embargo, onde se refere que a construção estava “por isso em plena zona de servidão non aedificandi”, como, aliás, se pode constatar do doc. de fls. 37.

Ou seja, tudo se situou em sede de transcrição do conteúdo do dito documento, como bem se pode retirar do uso pelo Meritíssimo Sr. Juiz “a quo” das pertinentes aspas quando iniciou a dita transcrição” – cfr. fls. 94.

Acresce que, contra o defendido pelo Recorrente, a apreciação do pedido de licenciamento apresentado pelos Recorridos, deveria passar, designadamente, pela análise dos eventuais constrangimentos decorrentes do estabelecimento de faixas com sentido non aedificandi junto da estrada, não se encontrando desonerada do cumprimento de tal obrigação apenas pela circunstância de o terreno em causa se inserir em loteamento já aprovado.

De facto, o DL 445/91, de 20-11, em especial os seus artigos 6º, nº 5 e 17º, nºs 1 e 3, não dispensam o necessário juízo a emitir pelo órgão competente da “autarquia”, em sede de verificação da conformidade do pedido de licenciamento com as regras consignadas ao nível das mencionadas faixas de protecção, designadamente as constantes do artigo 2ºA, do DL 325/91, de 20-8, aditado pelo DL 12/92, de 4-2, uma vez que tal órgão, em sede do projecto de arquitectura, sempre teria de atender aos condicionamentos urbanísticos existentes, não ocorrendo, por isso, a este nível uma qualquer dispensa de verificação prévia por parte dos serviços camarários (vidé, neste sentido, João Couto das Neves, in “O Novo Regime Jurídico do Licenciamento Municipal de Obras Particulares”, 2ª edição, a págs. 63).

Só que, apesar de o terreno já referenciado se situar na zona de servidão “non aedificandi” da auto-estrada A7, o que é certo é que, ainda assim, o pedido de licenciamento viria a ser deferido, com a consequente emissão do pertinente alvará de licença nº 727/976, de 28-5 (cfr. a alínea F) da matéria de facto assente).

E, isto, sem olvidar que no momento em foi requerida a licença já a auto-estrada Guimarães-Vila Nova de Famalicão se encontrava em fase de construção, como era do conhecimento do Recorrente (cfr. a alínea L) da matéria de facto assente).

Em suma, o deferimento do pedido de licenciamento traduziu-se na prática de acto ilegal, por permitir a construção de um edifício, com violação da já atrás referida zona de protecção “non aedificandi”, contra o que se dispõe no citado artigo 2º-A, do DL 325/91, de 20-8.

Ora, como se estipula no artigo 6º do DL 48051, de 21-11-67, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais.

Deparamos, por isso, com a prática de um acto ilícito imputável ao Recorrente, destarte improcedendo as conclusões 4 a 10 da sua alegação.

3. 4 E também se não subscrevem as críticas que o Recorrente dirige à sentença a propósito do pressuposto atinente com a culpa.

Com efeito, mesmo sem fazer apelo a jurisprudência deste STA que vê o elemento culpa diluído na ilicitude, por forma a que uma vez provada esta, em princípio se tenha também como provada a culpa, de que são expressão, entre outros, os Acs. de 8-7-99 – Rec. 43956 e de 4-4-00 – Rec. 45831, a actuação do Recorrente, consubstanciada na aprovação do dito pedido de licenciamento, permite um juízo de censura ético-juridico se confrontarmos o comportamento ilícito apurado com o que seria exigível atendendo a um padrão de competência com que se deve conformar a Administração Pública.

É que, não podendo o Recorrente desconhecer a existência da legislação que estabelece a já aludida zona de protecção, em especial, a fixada no artigo 2º-A, do DL 315/91, conjugado com a conhecimento de que, à data da apresentação do pedido de licenciamento, a A7 já se encontrava em fase de construção, ao que acresce a circunstância de o dito pedido ter sido instruído com fotografias do lote do terreno, delas se podendo verificar que a questionada auto-estrada já se encontrava devidamente asfaltada (cfr. as alíneas E) e L), da matéria de facto assente), sem olvidar o que consta da própria planta elaborada pelos serviços da CM de Guimarães (cfr. o doc. de fls. 18), onde se faz expressa referência à A7, aludindo-se à confrontação a Norte do lote dos Recorridos com a dita auto-estrada, sendo que, inclusivamente em certidão emitida pela CMG em 3-4-95, se reconhece existir nos serviços uma “planta de implantação da Auto-Estrada (A7) – cfr. o doc. de fls. 55 -, as regras de prudência deveriam ter levado a Entidade Licenciadora a aferir se o licenciamento se conformava ou não com as regras de protecção da zona de servidão da A7, razão pela qual ao ter descurado tal vertente, a Recorrente tenha agido negligentemente, desta forma improcedendo as conclusões 11 a 13 da sua alegação.

3. 5 Por outro lado, tratando-se, como se trata, de uma construção levada a cabo com violação da mencionada zona de protecção, a JAE encontrava-se legalmente habilitada a proceder ao embargo das obras, ao abrigo, designadamente, do disposto no nº 3, do artigo 2-A, do DL 315/91, de 20-8, o que, aliás, viria a suceder a 23-12-96 (cfr. o auto de embargo, a fls. 37, complementado pelo esclarecimento que consta do doc. de fls. 53), não se subscrevendo, assim, à tese do Recorrente quanto este sustenta que os Recorridos deveriam ter impugnado o embargo, nos termos do nº 4, do artigo 18º do DL 13/71, de 23-01, tanto mais que o recurso aí previsto se reporta “à recusa de aprovação, autorização ou licença” por parte da JAE, situação que, claramente, se não enquadra no caso em análise, desta via improcedendo as conclusões 14 e 19 da alegação do Recorrente.

Tal embargo não se consubstancia numa qualquer forma de tutela sobre o Recorrente, uma vez que se cingiu à intimação do proprietário a paralisar as obras que vinha levando a cabo.

É, por isso, destituída de relevo no âmbito do presente recurso jurisdicional a alegação do Recorrente, vertida nas suas conclusões 15 a 17, não sendo estas aptas a fundamentar um juízo de censura ao decidido no TAC.

3. 6 Como bem se salienta na sentença do Tribunal “a quo”, os prejuízos sofridos pelos Recorridos e cujo ressarcimento se peticiona na acção de indemnização intentada no TAC, radicaram na ilegal aprovação do pedido de licenciamento por eles apresentado, sendo que o embargo se ficou a dever, precisamente, à já descrita violação da zona de protecção non aedificandi, não tendo sido, por isso, o processo de expropriação desencadeado pela Brisa a fonte geradora dos danos invocados pelos Recorridos em sede da referida acção, ao que acresce a circunstância de, como vem reconhecido pelo próprio Recorrente, no valor fixado nos autos de expropriação não foi tido em consideração o valor da construção, por ser posterior à declaração de utilidade pública (cfr. fls. 261), com o que improcede a 18ª conclusão da alegação do Recorrente.

3. 7 Por último, também improcedem as conclusões 20 e 21 da alegação do Recorrente, na medida em que, face à matéria de facto dada como provada, não é possível concluir que o Autor, marido, tenha actuado com culpa ou que, de alguma forma, tenha contribuído para a verificação do dano.

Na verdade, como resulta do nº 1, do artigo 10º do DL 92/95, de 9-5, o embargo e a demolição de obras ilegais e a reposição do terreno na situação em que se encontrava antes do início das obras implicam a responsabilidade civil das entidades que as licenciaram pelos prejuízos causados com a sua execução aos titulares de boa fé das respectivas licenças, dever de indemnização esse a aferir nos termos do disposto no DL 48051, de 21-11-67, ex vi do nº 2, do citado artigo 10º.

Ora, a situação patenteada nos autos, não permite ter os Recorridos como não titulares de boa fé da respectiva licença.

Com efeito, sendo os ditos Recorridos detentores do pertinente alvará de licença, emitido pelos serviços competentes do Recorrente, estavam, por tal via, habilitados a iniciar a construção da sua moradia, uma vez que a Entidade Licenciadora nada objectou à proximidade da auto-estrada que se encontrava em fase de construção.

3. 8 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do Recorrente, não tendo a sentença do TAC inobservado qualquer dos preceitos nelas invocados.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.

Sem custas, por delas estar isento o Recorrente.

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003

Santos Botelho – Relator – Adérito Santos – Azevedo Moreira