046/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A legitimidade activa em recurso contencioso de anulação afere-se, nos termos dos arts. 46. ° do RSTA, 24. °, al. b), da LPTA e n.° 4, da CRP, pelo interesse na anulação do acto impugnado.

II- Terá interesse na anulação do acto impugnado aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, invoque a titularidade no seu património jurídico de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto, e retire da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem dignas de tutela jurisdicional.

III- Os cidadãos em geral e os funcionários e agentes administrativos em particular, pela simples circunstância da titularidade do poder jurídico de participação disciplinar, previsto no art.º 46. °, n.ºs 1 e 2, do ED, não têm legitimidade para o recurso contencioso de anulação do acto que determina o arquivamento ou a não instauração de qualquer procedimento disciplinar, de inquérito ou de averiguações instaurados com base nos factos denunciados, já que tal poder não faz nascer no seu património um direito subjectivo ou interesse legítimo susceptível de ser lesado por aquele acto.

IV- Todavia, se tal acto violar também os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, então disporá de legitimidade e poderá recorrer dele contenciosamente.

A. .., médico, com os restantes sinais dos autos, interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Justiça, de 21/10/99, que ordenou o arquivamento da participação disciplinar que havia feito em 2/6/99, contra a Directora do Instituto de Medicina Legal de Lisboa, imputando-lhe vícios de forma – falta de fundamentação e incumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA.

Tal recurso foi rejeitado com fundamento na ilegitimidade activa do Recorrente.

Inconformado, o Recorrente agravou para este Supremo Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões :

1. A legitimidade, enquanto pressuposto de acesso e de intervenção dos particulares nos sistemas de resolução de conflitos emergentes das relações jurídico-administrativas, corresponde a uma única e mesma realidade jurídica, seja na ordem administrativa, seja na ordem jurisdicional.

2. A legitimidade procedimental e a legitimidade processual estão unidas por uma relação de continuidade, fundada no interesse pessoal e directo na revogação ou anulação do acto administrativo.

3. Quem detém legitimidade para a impugnação administrativa detém, necessariamente, legitimidade para a impugnação contenciosa.

4. Ainda que assim não se entenda, para se assegurar a legitimidade no Contencioso de Anulação não é necessário que o Recorrente prove a lesão efectiva causada pelo acto recorrido, bastando-lhe invocar, com base em factos e com um mínimo de verosimilhança, a existência de tal lesão, por referência ao plano subjectivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

5. O Recorrente, porque detinha a legitimidade procedimental própria do seu estatuto de Participante, detinha, necessariamente, legitimidade para impugnar contenciosamente o acto final do procedimento administrativo.

6. Até porque era, também, ofendido, conforme invocou expressamente na Participação Disciplinar e na Petição de Recurso Contencioso, com base em factos que discriminou e que, bem ou mal, reputou de lesivos de direitos e interesses integrantes da sua esfera jurídica.

7. O Acórdão Recorrido, julgando procedente a questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do MP, enferma de erro sobre os pressupostos de Direito.

8. Violando os art.º 20.°, n. ° 1, e 268.°, n. ° 4, da CRP e 46°, n.° 1, do RSTA.

Não foram apresentadas contra alegações.

O MP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

A) Por carta registada com aviso de recepção de 2/6/99 (doc. de fls. 17), o recorrente dirigiu ao Sr. Ministro da Justiça a exposição, cuja cópia se encontra junta de fls. 18 a 27, aqui, dada por inteiramente reproduzida.

B) A exposição efectuada pelo recorrente diz, em síntese, o seguinte :

"A. .., médico (...), Assistente Graduado de Medicina Legal, do quadro legal de pessoal do Instituto de Medicinal Legal de Lisboa, tendo em conta os poderes de superintendência e tutela conferidos a V. Ex.cia pelo art.º 16.°, n.º 2, do DL n.º 11/98, de 24/1, vem, ao abrigo do art.º 46.°, n.º 2, do Estatuto dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1, expor e participar a V. Ex.a a seguinte factualidade:

1. Mediante despacho do Sr. Ministro da Justiça, de 30/6/88, o Participante foi nomeado Director do Serviço de Psiquiatria Forense do Instituto de Medicina Legal de Lisboa (IMLL) - doc. n.º 1.

2. (.....)

3. Tendo cessado em 30/6/97, na sequência da não renovação da comissão de serviço iniciada em 30 de Junho de 1994.

4. Não obstante, o Participante continuou no exercício, de facto, das funções de Director de Serviço de Psiquiatria Forense, o que viria a perdurar até 31/1/98.

5. Entretanto, mediante ofício de 27/10/97 (doc. n.º 3), atinente à "Comissão de Serviço, como Director de Serviços do Serviço de Psiquiatria Forense", o Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Justiça comunicou à Senhora Directora do IMLL o seguinte: "Relativamente ao assunto em epígrafe, tenho a honra de informar V. Ex.cia que, de acordo com a legislação aplicável, nomeadamente a Lei n.º 13/97, de 23/5, e DL n.º 231/97, de 3/9, a obrigatoriedade de concurso se impõe "aos titulares dos cargos dirigentes", nomeados, ou cuja comissão de serviço seja renovada, após a entrada em vigor a Lei n.º 13/97.

Quanto ao assunto da parte final do mesmo oficio, pode ler-se no art.º 5.º n.º 3, parte final, do DL n.º 232/89, de 26/9, "...caso em que o dirigente se manterá no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular do cargo".

6. Na sequência de várias medidas tomadas pela Senhora Directora do IMLL em relação ao Serviço de Psiquiatria Forense (....), este, mediante requerimento de 25/2/98 (Doc. n.º 4), solicitou informação sobre as funções a seu cargo, no Serviço de Psiquiatria Forense e no IMLL.

7. Em resposta a tal pretensão informativa, a Sr.ª Directora do IMLL emitiu, em 11/3/98, um despacho (doc. n.º 5), onde, entre o mais, determinou : "a) Notificar o Sr. Dr. A... de que a sua comissão de serviço no cargo de Director de Serviço de Psiquiatria Forense, cessou em 30/6/97; b) Em consequência, deverá o aludido médico deixar de receber a remuneração correspondente ao cargo que vinha exercendo, desde 1/2/98; c) Considerar sanada a irregularidade quanto à situação de percepção de rendimentos relativos ao cargo exercido desde 1/6/87 até 31/1/98, por ter exercido de boa fé tal cargo; d) Por outro lado, se for entendido oportuno será desencadeado o processo de concurso a que alude a Lei n.º 13/97, de 23/5, "ex vi" do DL n.º 231/97, de 3 de Setembro".

8. Em resultado da determinação referida no número anterior, o Participante foi afastado, a partir de 1 de Fevereiro de 1998, do exercício de funções de Director do Serviço de Psiquiatria Forense, mesmo das de gestão corrente e, consequentemente, deixou de auferir, a partir daquela data, a remuneração correspondente ao cargo.

9. Até à presente data, mais de um ano volvido sobre o afastamento do Participante da direcção do Serviço de Psiquiatria Forense, não foi promovida a abertura de concurso em ordem à nomeação de novo titular do cargo.

(..)

12. Em consequência directa de tal situação, não existe nem funciona, no IMLL, o Conselho Técnico, já que a maior parte dos Serviços não tem Director.

13. Entretanto, o Participante foi colocado no Serviço da Clínica Médico-Legal, na dependência hierárquica da Dr.ª ..., nomeada "Coordenadora" daquele Serviço por despacho da Sr.ª Directora do IMLL.

(..........)

Esta a factualidade que, na economia da presente Participação, importa relevar. Vejamos, de seguida, o enquadramento legal.

15. O regime jurídico da organização Médico-Legal foi aprovado pelo DL 11/98, de 24/1. De acordo com o art.º 16.°, n.º 1, deste diploma legal, os Institutos de Medicina Legal têm a natureza de "serviços públicos personalizados". Daí que lhes seja aplicável o regime inscrito no DL n.º 323/89, de 26/9, que aprovou o Estatuto do Pessoal Dirigente (EPD), nos termos do preceituado no seu art.º 1.°, n.º 1. Note-se, aliás, que o Director e o Administrador daqueles Institutos, bem como os Directores dos vários Serviços que os integram, são nomeados nos termos previstos no EPD, por expressa imposição do DL n.º 11/98 (art.°s 18.°, n.º 1, 21.°, n.º 1 e 26.°, n.º 1).

16. Os Institutos de Medicina Legal, no tocante à organização e funcionamento, estão sujeitos à superintendência e tutela do Ministro da Justiça (DL n.º 11/98, art.º 16.°, n.º 2). Cabe aos Directores dos Institutos, por seu turno, desenvolver todas as acções necessárias ao "regular funcionamento dos serviços" (DL n.º 11/98, art.º 19.°, n.º 1, alínea q)).

17. A comissão de serviço do Participante na chefia do Serviço de Psiquiatria Forense, iniciada em 30/6/88 e sucessivamente renovada em 30/6/91 e de 1994, cessou de jure, como se viu, em 30/6/97, por força da sua não renovação, de harmonia com o disposto no art.º 5.°, n.º 3, do EPD. Este mesmo preceito, na sua parte final, prevê, no entanto, "...que o dirigente se manterá no exercício de funções até à nomeação de novo titular do cargo"

18. O recrutamento dos Directores de Serviço dos Institutos de Medicina Legal, na versão primitiva do EPD, era feito por escolha (art.º 4.°, n.º 1).

19. O Participante, como se viu, manteve-se na direcção do Serviço de Psiquiatria Forense do IMLL até 31/1/98. Com efeito, e sem esperar pela nomeação do novo titular do cargo, a Sr.ª Directora do IMLL, através do seu despacho de 11/3/88, entendeu afastar (retroactivamente) o Participante do exercício daquele cargo dirigente, a partir daquela data (31/1/98).

A insólita decisão, proferida por quem tem o dever legal de assegurar o "regular funcionamento dos serviços" (DL n.º 11/98, art.º 19.°, n.º 1, al. q), traduz, antes do mais, um ostensivo incumprimento da lei, por duas ordens de razões :

a) O Participante, por força do art.º 5.°, n.º 3, do EPD, não podia ser arredado do cargo mas mantido no exercício das correspondentes funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular;

b) o processo de concurso, instituído pela Lei n.º 13/97 e regulado pelo DL n.º 231/97, não está sujeito a juízos de oportunidade e de conveniência, nem se enquadra na área de actuação discricionária dos Directores dos Institutos de Medicina Legal, como pretende a Senhora Directora do IMLL, mas antes, submetido aos princípios da legalidade e da necessidade e, portanto, inserido na zona de actuação vinculada da Administração.

20. Para mais, a Sr.ª Directora do IMLL, previamente ao seu despacho de 11/3/98, através do ofício de 27/10/97, oriundo do Gabinete do Sr. Secretário de Estado da Justiça, foi alertada para o quadro legal vigente e, por via disso, para a obrigatoriedade de promover a abertura de concurso visando a nomeação do novo Director do Serviço de Psiquiatria Forense e, até lá, para a necessidade de manutenção do Participante na titularidade do cargo, no exercício de funções de gestão corrente. Daí que o citado despacho, para além de ilegal, corporiza uma actuação deliberadamente contrária às instruções dimanadas da tutela.

21. Em resultado de toda esta actuação chegou-se, no IMLL, a uma situação insólita, sem paralelo nos demais Institutos de Medicina Legal : a de uma instituição que embora dotada, nos termos da lei, de vários serviços operativos, funciona sem Directores de Serviço, colocando-se aqueles serviços na dependência directa da Sr.ª Directora do Instituto ou nomeando-se, para o efeito, a título de "coordenadores" - cargo legalmente inexistente - médicos não habilitados com a experiência profissional requerida para o exercício daquelas funções, como sucedeu no Serviço de Clínica Médico-Legal.

22. A inexistência de Directores na maioria dos Serviços gerou, por outro lado, a inexistência do Conselho Técnico, importante órgão consultivo dos Institutos de Medicina Legal, contemplado no art.º 23.° do DL 11/98.

23. A situação descrita já causou óbvios prejuízos ao Participante que, ao arrepio da lei, foi afastado de um cargo dirigente e, entre o mais, privado da percepção do suplemento remuneratório fixado para o exercício daquele cargo. Tal situação, a não ser invertida, continuará a lesar o Participante.

Mas é sobretudo, o próprio IMLL que é posto em causa em aspectos sensíveis da sua organização e funcionamento por uma gestão directiva que tem vindo a ignorar, olimpicamente, não só o quadro legal vigente como as superiores orientações da tutela. Tal actuação, como é óbvio, não é, não deverá ser, juridicamente inócua, sendo susceptível de envolver a responsabilidade disciplinar da Sr.ª Directora do IMLL, designadamente no que ao dever de zelo diz respeito, tanto mais que os Directores dos Institutos de Medicina Legal são, como se disse, os principais garantes do "regular funcionamento dos serviços" (DL n.º 11/98, art.º 19.°, n.º 1, al. q)). Daí que a apresentação da presente Participação corresponda, também, a um imperativo legal, dado o estatuto de funcionário público do Participante (ED, art.º 46.°, n.º 2).

Nestes termos e nos do preceito vindo de referenciar, tendo em conta os poderes de superintendência e tutela legalmente conferidos ao Ministro da Justiça, chama-se a melhor atenção de V. Ex.a para a situação actualmente existente no IMLL, designadamente para a descrita na presente Participação, em ordem à pronta reposição da legalidade e ao necessário apuramento da eventual responsabilidade disciplinar de quem, por acção ou omissão, permitiu a criação e desenvolvimento da actual situação.

Mais requer a V. Ex.a, nos termos do art.º 69.°, n.º 2, do ED, a notificação do despacho liminar a que se reporta o art.º 50.° daquele Estatuto, bem como da decisão final que vier a ser proferida.

Informa-se finalmente V. Ex.a que os factos constantes da presente Participação foram, nesta data, igualmente comunicados à Inspecção-Geral da Administração Pública, criada pelo DL n.º 220/98, de 17/7." (as frases a cheio são da nossa autoria); “

C) Em resposta, e mediante despacho de 21/10/99, notificado ao recorrente por oficio dessa mesma data (doc. 28), o Sr. Secretário de Estado da Justiça decidiu :

"Considero não haver motivo para procedimento, pelo que indefiro. Arquive. Comunique" (doc. de fls. 28).

II. O DIREITO

1. O relato que antecede evidencia que a única questão que se nos coloca é a de saber se o participante de uma infracção disciplinar tem legitimidade para interpor recurso contencioso das decisões – designadamente da decisão de arquivamento – proferidas no âmbito do respectivo processo disciplinar.

O Acórdão recorrido respondeu negativamente a esta questão e, consequentemente, rejeitou o recurso contencioso justificando esta decisão dizendo que o Recorrente não retiraria da anulação do acto impugnado nenhuma vantagem ou utilidade para si mesmo que fosse merecedora de protecção jurídica.

Para assim decidir alinhou os seguintes argumentos :

“a) Da anulação do despacho recorrido - o despacho que ordenou o arquivamento da participação disciplinar efectuada pelo ora recorrente - não resulta para o recorrente a sua integração no cargo dirigente que vinha exercendo e, nessa medida, o ressarcimento das remunerações inerentes a tal cargo. E isto mesmo que, a final, a recorrida particular venha a ser objecto de uma pena disciplinar;

b) De resto, o recorrente não alega que possa vir a obter tais vantagens (vd. petição de recurso e participação), sendo certo que tais efeitos podiam vir a ser obtidos pela via do recurso contencioso do despacho da recorrida particular de 11/3/98;

c) Da anulação do acto recorrido e da eventual aplicação de uma pena disciplinar à recorrida particular poderiam resultar, ainda que reflexamente, efeitos de compensação moral para o recorrente, já que os danos morais eventualmente sofridos pelo participante (e ora recorrente) poderiam vir a ser atenuados pelo facto de ser disciplinarmente censurada a conduta da recorrida particular (cfr., a propósito, os Acórdãos do STA, de 15.10.99 e de 8/6/95, atrás citados);

d) Contudo, o recorrente não alega, nem na participação nem em sede de recurso contencioso, a ofensa de quaisquer valores pessoais, tais como a integridade física e moral, a honra, o bom nome e a reputação;

e) Quer isto dizer que o recorrente não alega que, com o provimento do recurso, poderá obter a reparação, ainda que reflexa, de valores eminentemente pessoais que tenham sido lesados pela conduta por si denunciada, o que significa que aquele não é titular de um interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso, carecendo, assim, de legitimidade para a sua interposição (art.º 46.° do RSTA; neste sentido ver, designadamente, os Acs. do STA de 8/6/00 e de 15/10/99, atrás citados).

2. Este Supremo Tribunal já, por diversas vezes, abordou a questão de saber se o agente ou funcionário público participante de factos alegadamente susceptíveis de constituírem infracção disciplinar tem legitimidade para interpor recursos contenciosos de decisões proferidas nos processos instaurados em resultado da sua denúncia pronunciando-se, numa primeira fase, em sentido predominantemente afirmativo, vindo mais tarde, sobretudo a partir do Acórdão do Pleno de 15/1/97 (rec. 29.150), a modificar tal entendimento passando, maioritariamente, a considerar que “os cidadãos em geral e os funcionários e os agentes administrativos em particular, pela simples circunstância da titularidade do poder jurídico de participação disciplinar previsto no art.º 46.º, n.ºs 1 e 2 do Estatuto Disciplinar, não têm legitimidade para o recurso contencioso de anulação do acto que determina o arquivamento ou a não instauração de qualquer procedimento disciplinar, de inquérito ou de averiguações instaurados com base em factos denunciados, já que não podem licitamente invocar, com fundamento naquele poder, a preexistência no seu património de um direito subjectivo ou interesse legítimo susceptível de ser lesado por aquele acto.” – Ponto III do sumário do referido Acórdão.

Para uma resenha muito desenvolvida e aprofundada desse evoluir da jurisprudência e das razões que assistiam a uma e a outra das teses em confronto pode consultar-se o Acórdão do Pleno de 15/10/99 (rec. 41.897), in AD. N.º 457, pg. 71.

Justificando tal entendimento o citado Ac. de 15/1/97 ponderou:

"Definido o problema, a primeira observação a fazer respeita à metodologia de abordagem da questão.

Versando esta apenas sobre "legitimidade" para o recurso contencioso de anulação de um acto administrativo, cuja natureza de acto administrativo susceptível dessa via de reacção judicial não foi discutida no processo e se afigura, na verdade, adquirida, será curial que se busquem, desde logo, nas disposições do processo contencioso administrativo as normas implicadas na sua resolução.

Não parece, na verdade, acertada a escolha do caminho habitualmente seguido na jurisprudência deste STA na resolução da mesma questão, começando por indagar da legitimidade processual do participante disciplinar para o recurso contencioso do acto final do procedimento respectivo, através das normas procedimentais do estatuto do participante disciplinar. Com efeito, como se deixou anotado no acórdão recorrido, a preferência efectiva daquela via mais não será do que o resultado do peso da tradição, no pensamento jurídico administrativo, da teoria monista na explicação das relações entre o processo administrativo gracioso e o processo administrativo contencioso, teoria que, pelo menos a partir da versão de 1989 da CRP, ficou definitivamente arredada do instrumental jurídico explicativo dos fenómenos do nosso contencioso.

A questão, como o acórdão recorrido terminou por concluir, tem, pois, de ser resolvida por aplicação da norma do artigo 46.º do RSTA, DL n.º 41.234, de 20 de Agosto de 1957, por força do disposto no artigo 24.º, al. b), da LPTA (DL 267/85, de 16/7, com as alterações da Lei nº 12/86, de 21/5), que, como se sabe, dispõe :

«Os recursos podem ser interpostos:

1.º Pelos que tiverem interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto administrativo susceptível de recurso directo para a Secção.

2.º Pelo Ministério Público.»

Vejamos, pois, se os "participantes", recorrentes contenciosos, são ou não titulares de um "interesse directo, pessoal e legítimo" na anulação do acto que determinou o arquivamento do processo de inquérito cuja abertura haviam pedido.

Um breve parêntesis, contudo, a propósito da última parte do parágrafo em apreciação: "anulação de acto susceptível de recurso contencioso para a Secção", ou seja, da recorribilidade contenciosa do acto impugnado.

Há, na verdade, quem pense que, constituindo-se o acto impugnado de uma declaração de "arquivamento" de um procedimento administrativo de inquérito disciplinar, instaurado por iniciativa de agentes ou funcionários administrativos com o especial dever funcional de o fazer perante o seu superior hierárquico - cfr. artigo 46.º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar de 1984 - o acto do superior que declara que os factos denunciados não se verificaram, ou não têm cariz disciplinar, não sai do âmbito interno do serviço, correspondendo a uma simples manifestação do poder hierárquico emitida no âmbito da relação de funcionamento, que o subordinado tem o dever de acatar, sendo, por isso, insusceptível de recurso contencioso de anulação. Mero acto interno, não teria capacidade definidora de situações jurídicas com eficácia externa, e só estes, por definição, podem ser objecto de sindicabilidade jurisdicional autónoma, pela via do recurso contencioso de anulação.

Não se afigura, todavia, correcto esse entendimento.

Com efeito, a consideração de que os efeitos do acto de arquivamento do processo de inquérito, nas circunstâncias, não repercute efeitos para além dos limites do serviço, parte da ideia de que o dever de denúncia a que se reporta o artigo 46.º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar de 1984 é um puro dever funcional dos agentes e funcionários subordinados, estruturalmente diverso do poder de denúncia conferido a "todos" os cidadãos pelo n.º 1, do mesmo artigo. Ora, não cremos que a melhor interpretação dessas normas conduza a esse resultado. Na verdade, num e noutro caso, está ínsito um poder jurídico de denúncia de comportamentos ilegais ou mesmo impróprios ou inconvenientes dos agentes administrativos, conferido pela lei a "todos" os cidadãos, que no caso particular dos funcionários e agentes do Estado, para além da natureza de direito social de participação na gestão que a todos e a cada um cabe, se colora das características de "direito-dever' ou "direito-função" cujo exercício é atribuído a alguns em benefício de todos.

Nesta perspectiva, o "arquivamento" de um processo disciplinar ou de um processo de inquérito, despoletado por iniciativa de funcionário no cumprimento daquele seu "direito-função", exactamente como o que resultasse da iniciativa de qualquer cidadão sem a veste de funcionário, não limita os seus efeitos ao circulo restrito do serviço, antes os repercute em toda "ordem legal administrativa".

Actos do tipo em causa apresentam-se, pois, como actos administrativos com eficácia externa e na medida em que puderem ser considerados, como no caso podem, como resoluções finais aplicativas da lei administrativa visando produzir efeitos num caso concreto e individualizado - cfr. art.ºs 268.º, n.º 4, da CRP, 25.º, n.º 1, da LPTA e 120º, do CPA - podem ser objecto de recurso contencioso de anulação.

Estabelecido, pois, que o acto impugnado é um acto administrativo contenciosamente impugnável, regressemos à questão da legitimidade dos recorrentes.

A legitimidade dos particulares para interporem recurso contencioso de anulação de actos administrativos, como se dispõe no artigo 46.º, do RSTA acima reproduzido, resulta de os factos que invocarem na petição, na moldura da lei aplicável, revelarem ao tribunal serem portadores de "interesse directo, pessoal e legítimo na anulação" pretendida.

Interesse na anulação inculca, como sempre se tem dito, a este propósito, na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que da anulação resulte para o recorrente uma qualquer utilidade ou vantagem juridicamente justificada. Mas, di-lo, também, hoje, a Constituição da República Portuguesa que o recurso contencioso de anulação visa estruturalmente a satisfação dos interesses dos particulares, na sua dimensão de "bens jurídicos" inseridos num património jurídico individualizado. Não terá outro sentido a disposição constitucional que estabelece ser garantido aos interessados recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos - artigo 268.º, n.º 4, da Constituição. Este imprescindível liame da garantia constitucional do recurso contencioso à lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos subjectivou definitivamente o recurso contencioso.

O conceito de "interesse na anulação do acto", a que se refere o art.º 46.º, do RSTA, tem de entender-se, hoje, como vantagem ou utilidade na anulação do acto repercutida na protecção de um bem jurídico preexistente no património jurídico do recorrente.

O recurso contencioso de anulação não serve, pois, a legalidade objectiva, mas o "interesse" de protecção dos bens jurídicos que integram a esfera jurídica dos cidadãos.

Sintetizando e reafirmando a jurisprudência deste Tribunal Pleno, no recente Acórdão de 27/11/96, no recurso n.º 28.331, será titular do interesse na anulação do acto impugnado aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade no seu património jurídico de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem dignas de tutela jurisdicional, no aproveitamento do bem a que aquele direito ou interesse inerem.

No caso, o acórdão recorrido não se afasta do conceito de legitimidade acima exposto. Com efeito, o acórdão conclui que os recorrentes não alegaram circunstâncias factuais donde decorra a titularidade de um qualquer direito ou interesse legalmente protegido, individualizado ou concretizado nos seus patrimónios jurídicos, que pudessem ser lesados pelo acto de arquivamento do inquérito disciplinar que haviam pedido. Os próprios recorrentes afirmaram, insiste o acórdão recorrido, que a motivação que os impeliu à denúncia dos factos nada tinha a ver com interesses seus individuais, mas com os interesses do ente público que todos serviam. Daí, portanto, a impossibilidade, no caso, de se descobrir na petição qualquer invocação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que tivessem sido lesados pelo acto contenciosamente impugnado.

O desacordo com a douta representante do M.ºP.º surge justamente aqui.

O facto de os recorrentes prosseguirem principalmente a defesa do interesse público do prestígio e dignidade da instituição que serviam, pretende a douta recorrente, não afasta a existência de um interesse idêntico individualizado em cada um deles enquanto funcionários dessa instituição, por isso mesmo interessados no "regular funcionamento do serviço e na sua boa imagem perante o público".

Não é, contudo, razoável este entendimento.

O poder de denúncia de factos disciplinares cometidos por agentes ou funcionários das administrações públicas conferido aos cidadãos em geral, que se adensa em relação aos agentes e funcionários com o correspondente dever-função, como acima se disse, decorrente do art.º 46.º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto Disciplinar de 1984, apenas tem por efeito suscitar à autoridade detentora da acção disciplinar a necessidade de apreciar a dignidade disciplinar dos factos participados, em juízo de oportunidade, não lhe impondo qualquer dever de determinar a instauração de processo disciplinar, de inquérito ou de averiguações ou de exercer a acção disciplinar correspondente – vd.. artigo 46.º n.º 5, do Estatuto Disciplinar de 1984.

A acção disciplinar em nenhum caso pode ser exercida pelos particulares ou por funcionários a quem a lei a não atribua expressamente. - cfr. art.º 39.º, do Estatuto Disciplinar de 1984.

O exercício da acção disciplinar pelos seus titulares corresponde ao exercício de um poder-dever funcional do âmbito da discricionariedade administrativa, na prossecução do interesse público, que, ainda que actos denunciados possam ter dignidade punitiva disciplinar, pode exigir que não se faça perseguição por eles. Este princípio, tradicional no nosso direito disciplinar da função pública – Marcello Caetano Do Poder Disciplinar no Direito Administrativo Português - aflora claramente no artigo 50.º, do Estatuto Disciplinar.

Sendo assim, ao poder de "participar" não corresponde, do lado outro dever que não seja o de receber a participação e sobre ela, proferindo despacho liminar, decidir se instaura ou não o procedimento adequado. O conteúdo daquele poder esgota-se aí. Se assim não fora, atribuir-se-ia ao participante um poder de acção disciplinar que o princípio da legalidade administrativa de forma alguma colima e que nenhuma norma do ordenamento jurídico disciplinar poderia avalizar sem violação das normas constitucionais que entregam ao Governo e aos executivos regionais e autárquicos o poder exclusivo de direcção e orientação das respectivas administrações e de disciplina sobre os respectivos serviços e servidores – art.ºs 202.º, al. d) e e), 229.º, n.º 1, e 244.º, n.º 2, da Constituição.

Assim, se se pode admitir que aos cidadãos, em geral, e aos funcionários e agentes das administrações públicas, em particular, a lei atribui um especial estatuto de vigilância e fiscalização do correcto e legal envolvimento da actividade administrativa e da actuação dos seus órgãos e agentes, através do poder de participação disciplinar, permitindo-lhes até suscitar a actuação dos controlos internos administrativos a vários níveis sobre órgãos participados - caso dos poderes atribuídos ao instrutor do processo disciplinar e ao participante pelas normas dos artigos 69.º, n.º 2, e 75.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar de 1984 - não pode extrair-se desses preceitos, nem de quaisquer outros do regime legal disciplinar, a conclusão de que a lei confere aos cidadãos em geral ou aos funcionários e agentes administrativos, particularmente, um qualquer direito subjectivo público concreto e individualizado tendo como objecto o exercício da acção disciplinar e muito menos o exercício do poder punitivo disciplinar sobre os funcionários e agentes da função pública e, de todo o ponto, estará excluído que Ir por objecto, até porque contrário ao seu natural escopo, direitos ou interesses ao "regular funcionamento desse serviço" e "à sua boa imagem perante o público" a que a douta representante do M.º P.º se refere.

"O regular funcionamento de um serviço público" e a "boa imagem de um serviço público" sendo bens jurídicos imateriais, eventualmente susceptíveis de constituírem direitos de personalidade das organizações colectivas públicas respectivas, pelo menos em relação às que juridicamente se organizam como pessoas colectivas - cfr. artigo 160.º do Código Civil - não são, por sua natureza, individualmente apropriáveis ou sequer aproveitáveis. Não podem fazer parte do património jurídico dos cidadãos, ainda que funcionários ou agentes do serviço em causa.

Por fim, dir-se-á, ainda, que se se pudesse fundar a afirmação da digna magistrada recorrente não já no direito de participação disciplinar mas no princípio geral da legalidade administrativa, sempre a tese se debateria com a recusa constante da jurisprudência deste STA e da doutrina juspublicística em admitir a possibilidade de se congeminar, ao nível técnico, um direito subjectivo à legalidade administrativa do qual derivasse a legitimidade de um qualquer cidadão poder impugnar jurisdicionalmente uma qualquer decisão das administrações públicas, sob a simples invocação de lesão do universal direito à legalidade administrativa.

Conclui-se, assim, que os cidadãos em geral e os funcionários e agentes administrativos em particular, pela simples circunstância da titularidade do poder jurídico de participação disciplinar previsto no artigo 46.º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto Disciplinar de 1984, não têm legitimidade para o recurso contencioso de anulação do acto que determina o arquivamento ou a não instauração de qualquer procedimento disciplinar, de inquérito ou de averiguações instaurados com base nos factos denunciados, já que não podem licitamente invocar, com fundamento naquele poder, a preexistência no seu património de um direito subjectivo ou interesse legítimo susceptível de ser lesado por aquele acto.

No caso dos autos, como bem se decidiu no acórdão recorrido, os participantes carecem de legitimidade porque, nos termos peticionados, não invocaram qualquer direito subjectivo ou interesse legalmente protegido susceptível de ser lesado pelo acto impugnado, isto é, não revelaram a titularidade de qualquer interesse na anulação do acto, como prescreve o artigo 46.º, do RSTA” – Vd. Cadernos de Justiça Administrativa n.º 9, pg. 25, com Anotação favorável da Dr.ª Ana Fernanda Neves

3. Deste modo, e acolhendo-se a jurisprudência firmada no Acórdão cuja fundamentação se acaba de transcrever, resta analisar se, no presente caso, para além da defesa da boa imagem e eficiente funcionamento do serviço público, a infracção disciplinar participada também era susceptível de ofender valores pessoais do participante e se estes tinham a necessária relevância para merecerem a tutela jurisdicional, pois a resposta que se der a esta questão determinará a legitimidade, ou a ilegitimidade, do Recorrente neste recurso contencioso .

Os autos evidenciam que o Recorrente, médico no IMLL, foi nomeado Director do Serviço de Psiquiatria Forense naquele Instituto, por despacho do Sr. Ministro da Justiça de 30/6/88, e que exerceu esse cargo até 31/1/97, data em que, por despacho da Sr.ª Directora do mesmo Instituto, foi dele exonerado.

Convencido não só da ilegalidade desse acto de exoneração como também que a sua prática envolvia a prática de infracção disciplinar o Recorrente participou disciplinarmente contra aquela Senhora, mas esta participação não teve seguimento por a Autoridade Recorrida ter considerado que os factos denunciados não justificavam a instauração do respectivo procedimento e, consequentemente, ter ordenado o arquivamento da queixa.

É deste despacho de arquivamento que vem o recurso contencioso, sendo-lhe imputados dois vícios determinantes da sua ilegalidade – a falta de cumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA e a ausência de fundamentação.

Todavia, o Recorrente, no petitório, não especifica de que forma é que o acto impugnado atinge os seus valores pessoais, pois que se limita a dizer que a factualidade denunciada, para além de prejudicar a organização e o correcto funcionamento do IMLL, “atingiu directamente o Recorrente, lesando-o, em resultado de uma actuação claramente violadora dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.”

Ou seja, o Recorrente limita-se a proclamar genericamente que o acto impugnado viola os seus direitos e interesses legalmente protegidos sem indicar de que forma é que é feita essa violação e sem identificar quais os prejuízos concretos sofridos.

Ora, como se doutrina no Acórdão acima transcrito, a legitimidade radica no interesse concreto e individual da pessoa lesada e, porque assim, a legitimidade do Recorrente dependia não da invocação genérica de que a actuação da Autoridade Recorrida era violadora dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e, muito menos, de que a mesma prejudicava o correcto funcionamento do serviço, mas da alegação especificada da forma como o acto impugnado era lesivo e de que modo o mesmo violava os seus direitos e interesses.

E essa invocação não foi feita, o que significa que o Recorrente não alegou ser titular de um interesse directo pessoal e legítimo, como prescreve o art.º 46 do RSTA, e, porque assim, não dispõe de legitimidade para recorrer do acto impugnado.

Neste sentido pode ainda ver-se o recente Acórdão de 14/5/03 (rec. 1681/02).

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 26 de Novembro de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues