Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. DO OBJETO DO RECURSO
1. AA, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel (TAF de Penafiel) a presente ação administrativa contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, peticionando a condenação da Entidade Demandada a reconhecer-lhe, com efeitos a 1.12.2014, a categoria profissional de gestor tributário “com todos os direitos legais, designadamente, condenando ao pagamento das diferenças salariais existentes desde então até à efetiva atribuição dessa mesma categoria.”
2. O TAF de Penafiel, por sentença de 7.07.2022, julgou a ação procedente e, em consequência, condenou o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, a reconhecer ao Autor, desde 1.12.2014, a categoria de gestor tributário, com todas as devidas e demais consequência legais.
3. Inconformada, a Entidade Demandada recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte) que, por acórdão de 13.09.2024, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
4. É deste acórdão que a Entidade Demandada, ora RECORRENTE, de novo inconformada, vem interpor o presente recurso de revista, apresentando alegações que terminam com as seguintes conclusões:
1. Vem o presente recurso de revista interposto do Acórdão do TCA Norte proferido em 13/09/2024 no processo à margem identificado, que julgou totalmente improcedente o pedido de apreciação da sentença proferida em 1ª instância e da qual já recorrera com fundamento em erro de julgamento na apreciação da matéria de facto.
2. O acórdão agora recorrido entendeu que, num procedimento concursal em que o recorrido ficou graduado como Director de finanças de Viana do Castelo por despacho do Director-Geral datado de 28 de novembro de 2014, sem que tenha sido submetido a provas de conhecimentos, essa ocorrência não pode, de forma alguma, ser-lhe imputada para efeitos de vir a ser-lhe reconhecido um direito que entende emergir do artigo 8.º daquele Decreto-Lei.
3. E que é o da aquisição automática da categoria de gestor tributário, negando PROVIMENTO ao recurso interposto pelo Recorrente Ministério das Finanças, confirmando a Sentença recorrida.
4. Entende o recorrente que esse acórdão procedeu não só a uma errada aplicação do Direito, como até a uma aplicação exorbitante e imprópria, devendo o Supremo Tribunal intervir em sede de revista, por estarem reunidos os pressupostos previstos no nº1 do artº150º do CPTA, a fim de legitimar a acção de lançar mão, excepcionalmente, deste tipo de recurso, por estar em causa a apreciação de uma questão que pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
5. Ora, como se demonstrará, estamos efetivamente em presença de uma situação em que a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, na medida em que não só a aplicação da lei é imprópria, imoderada e censurável face à legislação ao caso aplicável, como é previsível que a mesma questão possa potencialmente surgir num número indeterminado de casos futuros.
6. Em suma, entendemos que a presente revista é necessária, para efetuar uma melhor aplicação do Direito, na medida em que o deferimento da pretensão do Autor, e a condenação do ora recorrente, a reconhecer-lhe, desde 1 de dezembro de 2014, a categoria de gestor tributário, com todas as devidas e demais consequências legais, assenta em pressupostos exorbitantes, designadamente naquela que é tida como a intenção do legislador, na medida em que não encontram apoio legal no texto da lei.
7. Verifica-se desde logo, que nunca foi aprovado o regulamento que deveria conter o programa das provas de conhecimento exigido pelo citado artigo 7.º, e que deveria ter sido aprovado ao abrigo do citado artigo 42.º por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo.
8. Havendo, por isso, uma impossibilidade legal, objetiva, da AT deter qualquer opção para abrir o concurso com submissão a provas de conhecimentos ao Autor, por falta da referida regulamentação.
9. Não foi por opção da então Direção-Geral dos Impostos (DGCI) que o Autor não foi submetido a provas de conhecimento, mas porque as mesmas para serem realizadas careciam da prolação de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública, que nunca foi aprovado.
10. Tanto a AT (então DGCI) como o Tribunal não pode substituir-se ao legislador ou à Administração no exercício do poder regulamentar, ainda que a pretexto de se verificar uma situação injusta de inércia legislativa.
11. No entanto, foi isso que o tribunal fez.
12. A aquisição automática da categoria de gestor tributário trata-se de uma regra jurídica criada pelo Tribunal, ao arrepio do princípio da separação de poderes.
13. Que não só prejudica um correcto entendimento do Decreto-lei 557/99 de 17/12, como implica que, em futuros casos, este entendimento possa vingar, erradamente em Tribunal, ao criar um precedente que está no mínimo, imbuído de um entendimento cognitivo enviesado.
14. Um correcto entendimento do que será a correcta interpretação e aplicação do art.º 7º, nº 3 do Decreto-Lei nº 557/99, implica que se reconheça, desde logo, e tal como a lei o faz, que o Autor não é titular dos necessários requisitos para ser nomeado na categoria de Gestor Tributário, que i.e., titular de categoria do grau 5 e aprovado num procedimento concursal com prova de conhecimentos.
15. É pois com a maior perplexidade que se verifica que os Tribunais imaginam o que seria a intenção do legislador tributário ao ficcionar o que este deveria ter feito nas circunstâncias individuais do Autor, criando uma situação de privilégio inadmissível.
16. Este é um raciocínio em tudo perigoso, na medida em que não se vislumbra que exista uma lacuna na lei que possa levar à criação de uma ficção jurídica desta natureza.
17. A lei é clara na sua previsão, e a criação de uma norma individual para o caso do Autor é em tudo inadmissível, porque efectuada ao arrepio das mais básicas regras da interpretação jurídica e do próprio princípio da separação de poderes.
18. Da correcta intrepretação da lei, resulta necessariamente que ao Autor não pode ser reconhecida a categoria de gestor tributário, uma vez que não foi recrutado para o cargo de diretor de finanças de Viana de Castelo, em 15.12.2014, através de uma prova de conhecimentos, mas nomeado em comissão de serviços após o decurso de procedimento concursal.
19. No qual os métodos de seleção utilizados foram a avaliação curricular e a entrevista pública, em cumprimento do disposto no art.º 21º da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, por impossibilidade legal de realizar a prova de conhecimentos, por ausência de regulamento nesse sentido.
20. Ao tempo, o método de avaliação e selecção adotado pela Administração Tributária, foi o previsto na Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, que não impunha como método de seleção a prova por conhecimentos.
21. Entendemos por isso que há uma interpretação incorreta do Direito neste caso, e que a revista da questão enunciada é fundamental para garantir uma correta e melhor aplicação do Direito, numa matéria em é possível que existam outros litígios em Tribunal, na medida em que a nomeação para cargos em comissão e serviço, é uma ferramenta habitual para se prover ao preenchimento de lugares de direção através de candidatos com experiência, ainda que pertençam a outras categorias.
22. Por isso, se defende que a partir da leitura do art.º 7º, nº 3 do Decreto-Lei nº 557/99, jamais se possa extrair uma aquisição automática da categoria de gestor tributário, após a nomeação como diretor de finanças., quando o modo de aquisição da categoria está expressamente previsto na lei.
23. Adicionalmente, não se pode extrair, da leitura do art.º 10º, nº 3, al. a) do mesmo diploma, argumentos em apoio da interpretação excessiva que é feita do nº 3, do art.º 7º do Decreto-Lei nº 557/99.
24. A norma não indica que sejam nomeados como gestores tributários, ou que não regressem à categoria de origem. E se o legislador não o disse, foi porque não o quis dizer.
25. Ao fazê-lo, como o faz agora o Tribunal, estaria a cria uma situação de desigualdade gritante com os trabalhadores com a categoria de gestor tributário que superaram com sucesso a prova de conhecimentos.
26. Proteger o princípio da confiança, atribuindo uma categoria em função do cargo exercido, é feita ao arrepio do Decreto-lei 557/99 de 17/12, criando uma norma nova, contrária ao espírito da lei, para obstar a uma nomeação que, à altura, foi feita em cumprimento do disposto no art.º 21º da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, com o conhecimento do candidato e recorrido.
27. Não se pode considerar que há frustração da confiança legítima numa situação em que a aceitação pelo interessado da nomeação por despacho do Diretor Geral dos Impostos, de 15 de dezembro de 2014, no cargo de Diretor de Finanças de Viana do Castelo, em comissão de serviço, com efeitos a 1 de dezembro de 2014.
28. Por outro lado, parece evidente que não existe uma razão material suficiente para que haja uma flagrante desigualdade de tratamento entre trabalhadores, sujeitando uns a provas de conhecimentos para o acesso à categoria de gestor tributário e a outros não, porque ocuparam um cargo dirigente.
29. Institui pois, o Tribunal, um precedente claramente violador do princípio da igualdade, na medida em que, com base num caso concreto, ficciona uma regulação concreta que é arbitrária, e por isso violadora do artº 13º nº 1 CRP.
30. O risco de no futuro, esta aplicação do Direito vir a ser acolhida noutras situações de nomeação trabalhadores de outras categorias que não de gestor tributário para cargos dirigentes equiparados a Diretor de Serviços, deverá ser prevenida.
31. Caso o acordo agora recorrido faça caso julgado em situações semelhantes, criará um precedente que não só viola a letra da lei, como o espírito que subjaz à sua elaboração, bem como viola claramente um princípio relevante sob o ponto de vista jurídico-constitucional, tratando de forma desigual os trabalhadores ao conceder um tratamento de privilégio e ao recorrido, face a outros trabalhadores nas mesmas condições.
32. Um tratamento excecional teria de assentar em critérios de razoabilidade, decididos pelo legislador, e onde se buscaria salvaguardar as legítimas expectativas dos restantes trabalhadores, no acesso à categoria de gestor tributário, não afrontando a dignidade dos demais.
33. Havendo um sem número de dirigentes na extinta DGCI que foram opositores a concursos para Diretor de Serviços ou para Diretor de Finanças, desde 2000, o sentido desta decisão é suscetível de influenciar outros casos para além deste concretamente em análise.
34. Termos em que, por tudo o que fico dito atrás, e para que desta situação não se extraia um precedente indesejável em termos da preservação mais elementar justiça e preservação de igualdade na gestão de recursos humanos, que conduziria a uma aplicação do direito menos equilibrada em situações futuras, se requer que seja admita a revisão do acórdão recorrido nos termos indicados, para que melhor e mais justa aplicação do Direito.
5. O Autor, aqui RECORRIDO, produziu contra-alegações no âmbito das quais pugna pela não admissibilidade do recurso de revista excecional e, sendo admitido, pela sua improcedência com a consequente manutenção da decisão recorrida, mas não apresentou conclusões.
6. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 18.12.2024 da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, nos seguintes termos:
“(…)
O TAF de Penafiel julgou a acção intentada procedente reconhecendo que o A., tendo sido nomeado Director de Finanças de Viana do Castelo, em 15.12.2014, após procedimento concursal, sujeito aos métodos de selecção de avaliação curricular e a entrevista pública, previstos no art. 21º da Lei nº2/2004, de 15/1, tem direito a adquirira categoria de gestor tributário.
Referiu, em síntese, que, “A questão que importa dilucidar centra-se em saber se a aquisição da categoria de gestor tributário apenas acontece nas situações em que o recrutamento para o cargo de Diretor de finanças ocorra por prova de conhecimentos. Assim não parece ser.
Da leitura do art.º 7º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 557/99, o que se extrai é uma aquisição automática da categoria de gestor tributário, após a nomeação como diretor de finanças. Há que distinguir aqui, a forma de acesso ao cargo de diretor de finanças da aquisição da categoria profissional de gestor tributário. (...)
Pese embora, o Decreto-Lei nº 557/99, preveja o recrutamento para o cargo de diretor de finanças através de prova por conhecimento, nunca esse método de avaliação foi adotado pela Administração Tributária, tendo antes, entendido prosseguir com os métodos de seleção previstos na lei nº 2/2004, de 15 de janeiro. Ora, tal como já se referiu, tal lei não impõe como método de seleção a prova de conhecimentos, mas apenas a entrevista profissional, tendo a Administração Tributária, no caso do procedimento a que o Autor foi opositor, optado por utilizar como métodos de seleção a entrevista profissional e a avaliação curricular.”
O TCA Norte, para o qual o Réu apelou, no acórdão recorrido concordou com o decidido em 1ª instância, negando provimento ao recurso.
Tendo em conta o disposto nos arts. 8º, 4º e 7º do DL nº 557199, considerou que da concatenação desses preceitos resulta que o legislador quis, em sede da equipação dos cargos dirigentes (de director de serviços e de director de finanças), que estes dessem lugar à aquisição automática da categoria de gestor tributário.
Referiu, em síntese, que: “Em face do que assim dispôs o legislador sob o artigo 73.º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro, e como assim resultou provado [Cfr ponto 2ª) do probatório, …], detendo o Autor ora Recorrido, desde 11 de maio de 1999 e até 25 de setembro de 2005 a categoria de Técnico de Administração Tributária, nível 1 [anteriormente a categoria de Perito Tributário de 2.ª classe], e desde 26 de setembro de 2005 até à data em que foi nomeado, em 28 de novembro de 2014, a categoria de Técnico de Administração Tributária, nível 2, ou seja, estando à data da abertura do procedimento, efectuada pelo Aviso n.º ...14, colocado na categoria do grau 4 [Cfr. Anexo III ao Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro], e porque detinha pelo menos 2 anos de serviço no nível 2, e não tendo sido questionado nos autos que o Autor tenha tido no triénio 1997/1999, avaliação de desempenho inferior a BOM, resulta claro que o mesmo podia ser opositor, quer ao concurso de Director de serviços [onde eram graduados vários candidatos que depois seriam afectos, ouvido o Conselho de Administração Fiscal, a cada um dos lugares de Direcção], quer ao de Director de finanças [onde eram graduados os candidatos, mas apenas 1 seria colocado], e que em ambos os casos, como assim quis dispor o legislador, a partir do acto de provimento em qualquer uma dessas tipologias de cargos, os candidatos designados passavam também a ser titulares, ope legis, de uma outra diversa categoria, a de Gestor tributário.
Como assim julgamos, e em suma, o Réu, ora Recorrente sustentando em errados pressupostos de direito, desconsiderou em absoluto o direito do Autor em ver-lhe atribuída a categoria de Gestor tributário, quando tal está em total consonância e tem respaldo com a lei, como apreciou o Tribunal recorrido.”
Na sua revista o Recorrente defende que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento na interpretação e aplicação do disposto no art. 7º, nº 3 do DL nº 557/99, de 17/12, em conjugação com o disposto no art. 10º, nº 3, alínea a) do mesmo diploma, afirmando que não se pode extrair daquele primeiro preceito uma aquisição automática da categoria de gestor tributário, após a nomeação como director de finanças, o que também decorrerá da interpretação do indicado art. 10º.
Como se viu as instâncias decidiram a questão da interpretação do art. 7º, nº 3 do DL nº 557199, no sentido de que a aquisição da categoria de gestor tributário ocorre automaticamente, mesmo sem ter havido lugar ao concurso, com prova de conhecimentos, previsto no nº 1 do referido preceito.
(…)
Ora, no caso presente, apesar das instâncias terem decidido em consonância e, o acórdão recorrido conter uma fundamentação aparentemente consistente da posição que perfilhou, o certo é que a interpretação do quadro legal aqui em causa não é isenta de dúvidas.
Assim, porque a questão em discussão se afigura com relevância jurídica e social, é de toda a conveniência que este Supremo Tribunal sobre ela se debruce com vista a uma melhor clarificação em situações semelhantes que possam ainda surgir.”
7. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou.
8. Com dispensa dos vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:
9. As questões suscitadas pelo RECORRENTE, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento na interpretação e aplicação do disposto no artigo 7.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 10.º, n.º 3, alínea a), do mesmo diploma legal, ao decidir que a aquisição da categoria de gestor tributário ocorre automaticamente após a nomeação como diretor de finanças, mesmo sem ter havido lugar a concurso, com prova de conhecimentos.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
III. i. DE FACTO
10. O acórdão do TCA Norte de 13.09.2024, considerou a factualidade dada como assente na sentença proferida pela 1.ª instância e aditou matéria de facto (artigo. 662.º, n.º 1 do CPC), conforme se transcreve:
1. O Autor tem, desde 26 de setembro de 2005, a categoria de Técnico da Administração Tributária. (facto admitido por acordo)
2. Por despacho do Diretor Geral dos Impostos, de 15 de dezembro de 2014, o Autor foi nomeado Diretor de Finanças de Viana do Castelo, em comissão de serviço, com efeitos a 1 de dezembro de 2014. (facto admitido por acordo)
3. O procedimento concursal destinado ao recrutamento para seleção do Diretor de Finanças de Viana do Castelo, aberto nos termos previstos no nº 2, do art.º 21º da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei nº 64/2011, de 22 de dezembro, do qual resultou a nomeação do Autor referida no ponto anterior, aplicou como métodos de seleção, avaliação curricular e entrevista pública. (cf. consulta do processo administrativo; fls. 66 e seguintes da paginação eletrónica)
4. Por despacho de 6 de maio de 2015, o Autor foi nomeado, com efeitos a 22 de maio de 2015, Diretor de Finanças do Porto. (facto admitido por acordo)
5. Por missiva datada de 03.03.2016, dirigida à Diretora Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, o Autor requereu a sua nomeação na categoria de Gestor Tributário, com efeitos a 1 de dezembro de 2014. (cf. doc. nº 1 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos)
6. A Divisão de Regimes de Pessoal da Administração Tributária e Aduaneira, emitiu parecer, no sentido que se transcreve:
[IMAGEM]
(doc. nº 2 junto com a PI)
7. Em 18.10.2016, foi exarado novo parecer (nº 771/16) pela Diretora de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, com o seguinte teor:
[IMAGEM]
(cf. doc. nº 2 junto com a PI)
8. Em 25.01.2017, foi exarado parecer nº 27/2017, pela Direção de Serviços de Consultoria Jurídica e Contencioso da Administração Tributária e Aduaneira, que analisou e concluiu conforme se transcreve:
“(...)
[IMAGEM]
(cf. doc. nº 2 junto com a PI)
9. Por despacho datado de 10.03.2017, o Subdiretor-Geral, proferiu despacho de concordância com o teor dos pareceres constantes dos pontos antecedentes. (cf. doc. nº 2 junto com a PI)
10. O Autor foi notificado da intenção de indeferimento do pedido e para se pronunciar em sede de audiência prévia. (cf. consulta do processo administrativo; fls. 66 e seguintes da paginação eletrónica)
11. O Autor não apresentou resposta. (cf. consulta do processo administrativo; fls. 66 e seguintes da paginação eletrónica)
12. Por despacho datado de 06.07.2017, do Subdiretor-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira, foi indeferido o pedido apresentado pelo Autor. (cf. doc. nº 2 junto com a PI)
13. O Autor foi notificado da decisão de indeferimento, por ofício nº ...09. (cf. doc. nº 2 junto com a PI)
14. A presente Ação Administrativa deu entrada neste Tribunal Administrativo em 10.10.2017. (cfr. consulta SITAF)
Factos Não Provados
Não resultam provados quaisquer outros factos, com relevância para a decisão da causa, tendo em conta as várias soluções de direito plausíveis.
(…)
Tendo subjacente o art. 662.º, n.º 1 do CPC:
i) por enfermar de erro de escrita, procedemos à rectificação do ponto 2 do probatório, como segue:
2- Por despacho do Diretor-Geral dos Impostos, datado de 28 de novembro de 2014, o Autor foi nomeado Diretor de Finanças de Viana do Castelo, em comissão de serviço, com efeitos reportados a 01 de dezembro de 2014, despacho esse que, ..., foi publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 214, de 15 de dezembro de 2014 [Cfr. a respectiva publicação no DR];
ii) procedemos à densificação dos pontos 2 e 3 do probatório, como segue:
2A - Desse Despacho n.º ...14, para aqui se extrai, por facilidade, parte dele, como segue:
“Despacho n.º ...14
Tendo sido dado cumprimento ao estabelecido nos n.ºs 1 e 2 do artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, com a última redação introduzida pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, e concluído o procedimento concursal de seleção para recrutamento de diretor de finanças da Direção de Finanças de Viana do Castelo, cargo de direção intermédia de 1.º grau, publicitado no Diário da República, 2.ª série, n.º 162, de 25 de agosto de 2014, o júri, na ata final que integra o respetivo procedimento concursal, propôs, fundamentadamente, a designação do licenciado AA, por reunir as condições exigidas para o cargo a prover.
Considerando os fundamentos apresentados pelo júri, o candidato revelou possuir experiência e formação relacionadas com as atividades a desenvolver, revelando também elevada capacidade para o cargo de direção intermédia, especificamente para o exercício do cargo a prover.
Nestes termos, e atento o disposto nos n.ºs 9 e 10 do artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, com a última redação introduzida pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, concordo com a proposta do júri, pelo que designo no cargo de diretor de finanças de Viana do Castelo, em comissão de serviço, pelo período de três anos, o técnico de administração tributária, nível 2, AA, com efeitos a 1 de dezembro de 2014.
28 de novembro de 2014. - O Diretor -Geral, BB.
Síntese curricular
1- Identificação:
Nome - AA;
[…]
3- Situação profissional:
3.1- Nomeações:
Liquidador tributário estagiário desde 5 de abril de 1982 até 28 de outubro de 1983;
Liquidador tributário de 2.ª classe desde 29 de outubro de 1983 até 28 de outubro de 1985;
Liquidador tributário de 1.ª classe desde 29 de outubro de 1985 até 28 de outubro de 1988;
Liquidador tributário principal desde 29 de outubro de 1988 até 6 de novembro de 1991;
Técnico tributário desde 7 de novembro de 1991 até 10 de maio de 1999;
Perito tributário de 2.ª classe (atual técnico de administração tributária - nível 1) desde 11 de maio de 1999;
Técnico de administração tributária - nível 2, desde 26 de setembro de 2005 até ao presente;
Chefe de finanças -adjunto desde 11 de maio de 1999 até 21 de outubro de 2007;
Nomeado chefe de finanças de ..., em 2007, não tendo tomado posse por assumir outras funções;
Chefe de divisão de Gestão da Dívida Executiva da Direção de Finanças de Lisboa, de 22 de outubro de 2007 até 31 de janeiro de 2014;
Diretor de finanças de Viana do Castelo, em regime de substituição, de 1 de fevereiro de 2014 até ao presente;
[…].“
3A - O aviso de abertura do procedimento concursal foi objecto de publicação no Diário da República, 2.ª série, n.º 162, de 25 de agosto de 2014 [Cfr. a respectiva publicação no DR], que por facilidade, para aqui se extracta:
“Aviso n.º ...14
Nos termos previstos no n.º 2 do artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, e por despacho do Diretor-Geral, de 12.04.2013, faz -se público que a Autoridade Tributária e Aduaneira vai proceder à abertura, pelo prazo de 10 dias úteis, a contar do dia da publicitação na Bolsa de Emprego Publico (BEP), de procedimento concursal de recrutamento para seleção de um dirigente intermédio de 1.º grau, com as atribuições constantes na no artigo 36.º da Portaria n.º 320 -A/2011, de 30 de dezembro, referente ao cargo de diretor de finanças da Direção de Finanças de Viana do Castelo.
A indicação dos requisitos formais de provimento, do perfil pretendido, da composição do júri e dos métodos de seleção serão publicitados na BEP, conforme disposto nos n.º 1 e 2 do artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, no prazo de 2 dias úteis a contar da publicação do presente aviso.
19 de agosto de 2014. - O Chefe de Divisão, CC.”
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III. ii. DE DIREITO
11. Como referido no acórdão que admitiu a revista, as instâncias decidiram a questão da interpretação do artigo 7.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 557/99, no sentido de que a aquisição da categoria de gestor tributário ocorre automaticamente, mesmo sem ter havido lugar ao concurso, com prova de conhecimentos, previsto no nº 1 do referido preceito [deverá salientar-se que a carreira de gestor tributário, carreira do regime especial, foi extinta com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 132/2019, de 30 de agosto - cfr. artigo 37.º, n.º 2, alínea a)].
12. No TCA Norte foi entendido que, à luz do disposto nos artigos 8.º, 4.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 557/99, resultava que o legislador quis, em sede da equiparação dos cargos dirigentes (de diretor de serviços e de diretor de finanças), que estes dessem lugar à aquisição automática da categoria de gestor tributário.
13. Como referido no acórdão recorrido, o Decreto-Lei n.º 557/99 criou a categoria profissional de gestor tributário, prevendo o n.º 3, do seu artigo 7.º, que os candidatos aprovados no concurso de recrutamento para o cargo de diretor de finanças, após a nomeação, adquirem a categoria de gestor tributário. Sendo que resulta da matéria de facto assente que o Autor foi nomeado Diretor de Finanças de Viana de Castelo, em 15.12.2014, após o decurso de procedimento concursal, no qual os métodos de seleção utilizados foram a avaliação curricular e a entrevista pública, em cumprimento do disposto no artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro. Pese embora tal nomeação, ao Autor não foi atribuída a categoria de gestor tributário. E concluiu o TCA Norte que a aquisição da categoria de gestor tributário não acontece apenas nas situações em que o recrutamento para o cargo de Diretor de finanças ocorra por prova de conhecimento e. por isso, o decidido pelo TAF era de manter.
14. O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS não se conforma com este entendimento e, em síntese, sustenta que a categoria de gestor tributário apenas ocorre nas situações em que o recrutamento para o cargo de Diretor de Finanças se efetue por prova de conhecimento, que é, nos termos da sua alegação, o que resulta do disposto no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro. Defende que da correta interpretação da lei, resultará necessariamente que ao Autor não pode ser reconhecida a categoria de gestor tributário, uma vez que não foi recrutado para o cargo de diretor de finanças de Viana de Castelo, em 15.12.2014, através de uma prova de conhecimentos, mas nomeado em comissão de serviços após o decurso de procedimento concursal.
Vejamos então.
15. Resulta da factualidade dada como assente que, por despacho do Diretor-Geral dos Impostos, de 28.11.2014, o Autor foi nomeado Diretor de Finanças de Viana do Castelo, em comissão de serviço, com efeitos reportados a 1.12.2014, despacho esse que, ..., foi publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 214, de 15.12. 2014 (facto 2, retificado, do probatório), de onde se extrai que “(…)o júri, na ata final que intregra o respetivo procedimento concursal, propôs, fundamentadamente, a designação do licenciado AA, para reunir as condições exigidas para o cargo a prover.”e que [c]onsiderando os fundamentos apresentados pelo júri, o candidato revelou possuir experiência e formação relacionadas com as atividades a desenvolver, revelando também elevada capacidade para o cargo de direção intermédia, especificamente para o exercício do cargo a prover”, pelo que“[n]estes termos, e atento o disposto nos n.ºs 9 e 10 do artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, com a última redação introduzida pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, concordo com a proposta do júri, pelo que designo no cargo de diretor de finanças de Viana do Castelo, em comissão de serviço, pelo período de três anos, o técnico de administração tributária, nível 2, AA, com efeitos a 1 de dezembro de 2014.”(facto 2A do probatório dado como assente).
16. Resulta, igualmente, do probatório que o procedimento concursal de recrutamento para seleção do Diretor de Finanças de Viana do Castelo, foi aberto nos termos previstos no n.º 2, do artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, do qual resultou a nomeação do Autor, e nesse procedimento foram aplicados, como métodos de seleção, a avaliação curricular e a entrevista pública (facto 3 da matéria de facto dada como assente). E, ainda, que o aviso de abertura do procedimento concursal (Aviso n.º ...14) foi objeto de publicação no Diário da República, 2.ª série, n.º 162, de 25.08.2014, de onde se extrai que “por despacho do Diretor-Geral, de 12.04.2013, faz -se público que a Autoridade Tributária e Aduaneira vai proceder à abertura, pelo prazo de 10 dias úteis, a contar do dia da publicitação na Bolsa de Emprego Publico (BEP), de procedimento concursal de recrutamento para seleção de um dirigente intermédio de 1.º grau, com as atribuições constantes na no artigo 36.º da Portaria n.º 320-A/2011, de 30 de dezembro, referente ao cargo de diretor de finanças da Direção de Finanças de Viana do Castelo.”(facto 3A da factualidade dada como assente).
17. O procedimento concursal sob escrutínio destina-se ao “recrutamento para seleção de um dirigente intermédio de 1.º grau, com as atribuições constantes no artigo 36.º da Portaria n.º 320-A/2011, de 30 de dezembro, referente ao cargo de diretor de finanças da Direção de Finanças de Viana do Castelo.”.
18. Ora, compulsado artigo 36.º da Portaria n.º 320-A/2011, de 30 de dezembro, sob epígrafe “Direções de finanças”, e as competências a estas atribuídas, verifica-se que o cargo para o qual o Autor foi nomeado - Diretor de Finanças equiparado a Diretor de Serviços (artigo 4.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro) -, se integra na “área da administração tributária” (artigo 7.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 557/99). O procedimento concursal foi aberto por Aviso n.º ...14, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 162, de 25.08.2014, de onde consta que o mesmo se aportou no disposto no n.º 2, do art. 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, com a última redação introduzida pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto,a qual aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado.
19. A Lei n.º 2/2004, acabada de citar, não impõe que o recrutamento e seleção do pessoal para os cargos de direção intermédia (diretores de serviço e chefes de divisão) dependa de concurso com prova de conhecimentos, quando este método seja o utilizado, cujo programa era aprovado pelo membro do Governo, como sucedia no anterior estatuto do pessoal dirigente (cfr. artigo 8.º, n.º 3 da Lei n.º 49/99, de 22 de junho). No que se refere à seleção e provimento de cargos de direção intermédia, como é o caso dos diretores de serviços (artigo 2.º, n.º 4 da Lei n.º 2/2004), estabelece o artigo 21.º, n.º 1 da menciona Lei - na redação dada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro, vigente à data do recrutamento do Autor -, que os métodos de seleção, “incluem, necessariamente, a realização de uma fase final de entrevistas publicas.”
20. Estabelece, ainda, a citada Lei n.º 2/2004, a sua prevalência “sobre quaisquer disposições gerais ou especiais relativas aos diversos serviços e organismos”, como decorre do seu artigo 36.º, n.º 1.
21. O Decreto-Lei nº 557/99, de 17 de dezembro, que aprovou o estatuto de pessoal e regime de carreiras dos funcionários da Direção-Geral dos Impostos, entrado em vigor em 1.01.2000, tem sido objeto de sucessivas alterações, em especial, com maior abrangência, as operadas pelo Decreto-Lei nº 17/2017, de 10 de fevereiro, sendo que, subsequentemente, o Decreto-Lei nº 132/2019, de 30 de agosto, veio a revoga-lo parcialmente, mantendo-se, apenas, a vigorar algumas normas daquele diploma (artigo 50.º, alínea f)).
22. E apesar de o citado Decreto-Lei nº 557/99 consignar o recrutamento para o cargo de diretor de finanças através de“provas de conhecimentos”, nunca esse método de avaliação foi adotado pela Administração Tributária, tendo antes, esta entendido prosseguir com os métodos de seleção previstos na Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro. Como já foi referido supra, esta Lei não impõe como método de seleção obrigatório a“prova por conhecimentos”, mas, apenas, a“entrevista pública”. Sendo que a Administração Tributária, no caso do procedimento a que o Autor foi opositor, optou por utilizar como métodos de seleção a “avaliação curricular” e a “entrevista pública”. Entendeu, assim, a Administração Tributária que estes métodos de seleção, assim adotados, seriam idóneos ao recrutamento para o cargo de Diretor de Finanças como, aliás, resulta do probatório dado como assente nos autos, supra elencado.
23. Isso mesmo emerge do parecer n.º 771/16, de 18.10.2016, da Diretora de Serviços da Gestão de Recursos Humanos, de que se extraem as passagens mais relevantes (facto 7 da matéria dada como provada):
“Na sequência dos objetivos que presidiam ao curso de Administração Tributária, relacionados com a formação de dirigentes superiores, foi previsto no artigo 7º do DL nº 557/99 que o recrutamento para os cargos de diretores de serviços da área tributária era feito de entre trabalhadores aprovados em concurso, com provas de conhecimentos, ao qual podiam ser opositores trabalhadores do GAT de qualquer das categorias do grau 5 ou superior (nº 1). Em caso de nomeação, esses trabalhadores adquiriam a categoria de gestor tributário (nº 3). O nº 1 para poder ser aplicado necessitava, todavia, de concretização posterior em despacho do Ministro das Finanças (nº 4), o qual nunca foi proferido.
A aplicação deste regime aos cargos de diretor de finanças, muito embora não dependesse daquele despacho, tinha de observar, por via do art. 8º, o disposto no nº 1: aprovação em concurso, com provas de conhecimentos.
(…)
No entanto, em face do consagrado no Estatuto de Pessoal Dirigente (EPD), à data aplicável (Lei n.º 49/99, de 22/06), o nº 1 do art. 7º, no que toca especificamente ao concurso com provas de conhecimentos, nunca foi aplicado, aplicando-se apenas o disposto nos artigos 4º e ss do EPD, podendo ser utilizados quaisquer métodos de seleção previstos para as carreiras do regime geral (Vide art. 8º/2), sendo que o programa de provas de conhecimentos, quando utilizado, tinha de ser aprovado pelo membro do governo (art. 8º/3), devendo constar do aviso de abertura (art. 10º/1; c). Este programa de provas não foi aprovado.
Posteriormente, o novo EPD, aprovado pela Lei n.º 2/2004 de 15/01 manteve a obrigatoriedade do concurso, noutros moldes, apenas com avaliação curricular (vide art. 21º), sem previsão de provas de conhecimentos (a seleção do titular do cargo ,será precedida de publicitação da vaga na Bolsa de Emprego Público (…), com indicação, nomeadamente, da área de actuação, requisitos legais de provimento e perfil pretendido), sendo que este novo EPD consagrou no seu artigo 36º uma norma de prevalência dessa lei sobre quaisquer disposições gerais ou especiais relativas aos diversos serviços ou organismos.
O art. 21º do EPD foi alterado posteriormente pelas Lei nº 51/2005, de 30/08, Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, e Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, mantendo-se a ausência de previsão de provas de conhecimentos.
Por fim o art. 21º do EPD, já na versão alterada pela Lei n.º 64/2011, de 22/12, passou a prever que: o procedimento concursal é publicitado na bolsa de emprego público (…), com a indicação dos requisitos formais de provimento, do perfil exigido, tal qual se encontra caracterizado no mapa de pessoal e no regulamento interno, da composição do Júri e dos métodos de selecção, que incluem, necessariamente, a realização de uma fase final de entrevistas públicas. Mantém-se inalterada a norma de prevalência deste EPD (no artigo 36º).
Constata-se, assim, que foi ao abrigo do n.º 1 deste art. 21º do EPD que o concurso para o cargo de Diretor de Finanças de Viana do Castelo (referido pelo requerente) foi aberto (vide DR, 2.ª série, n.º 162, de 25/08/2014), tendo como únicos métodos de selecção a avaliação curricular e a entrevista pública (vide oferta BEP ...08/0243, em anexo).
Termos em que, considerando que não existe programas de provas de conhecimentos aprovados para aplicação específica do n.º 1 do art. 7.º do DL nº 557/99, nem os concursos abertos desde 1/01/2000 têm observado o disposto naquela norma quanto à realização de provas, tendo ao invés seguido o disposto no EPD (…).”
24. Ou seja, dos autos resulta que a Administração Tributária não proveu os mecanismos idóneos à concretização do disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro, providenciando pela “prova de conhecimentos” como método de seleção para o recrutamento dos cargos de diretor de finanças equiparado a diretor de serviços (cfr. artigos 8.º e 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro), adotando, antes, em sua substituição, a“avaliação curricular” e a “entrevista pública”, lançando mão do disposto no Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração, central, local e regional do Estado, para o qual, aliás, remetia supletivamente o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro.
25. Ora, o Autor foi nomeado Diretor de Finanças de Viana do Castelo, por despacho do Diretor-Geral dos Impostos, datado de 28.11.2014, na sequência de procedimento concursal no âmbito do qual os métodos de seleção utilizados foram a avaliação curricular e a entrevista pública, em cumprimento do disposto no artigo 21.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que não impõe a prova de conhecimentos como método de seleção obrigatório [esta Lei revogou o anterior Estatuto do pessoal dirigente (Lei n.º 49/99, de 22 de junho) para a qual o Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro remetia, como norma supletiva e que estabelecia que nos concursos de diretor de serviços “podem ser utilizados quaisquer métodos de seleção previstos para as carreiras do regime geral, sem prejuízo do estabelecimento de critérios de apreciação específicos”, mais estabelecendo que “o programa da prova de conhecimentos, quando esse método seja utilizado, é aprovado pelo membro do governo”].
26. O Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro, inspirando-se naquele Estatuto - a Lei n.º 49/99, de 22 de junho -, consagrou norma análoga no seu artigo 7.º, n.º 1, submetendo o recrutamento para os cargos de diretor de serviços da área de administração tributária, a concurso com provas de conhecimentos.
27. Todavia, não sendo a prova de conhecimentos um método obrigatório de seleção à luz da citada Lei n.º 2/2004, para o provimento no cargo de diretor de serviços ao qual é equiparado o de diretor de finanças (artigo 4.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro), tendo a Administração Tributária optado por o afastar utilizando como métodos de seleção a avaliação curricular e a entrevista pública, não tendo, consequentemente, submetido o procedimento concursal a provas de conhecimentos, não pode tal omissão ser imputada ao Autor, impossibilitando-o de lhe ver ser reconhecido um direito legalmente previsto que emana de uma norma legal, qual seja a consignada no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de dezembro.
28. É com este sentido que as Instâncias referem e sublinham que “encontrando-se a vigorar o art. 7.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 557/99, aquando da nomeação do Autor e tendo aquele sido provido no cargo de diretor de finanças, é legitima a confiança por aquele criada, no sentido de, mediante a nomeação, adquirir a categoria de gestor tributário. // Por conseguinte, recusar a aplicação do art. 7.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 557/99 à situação do Autor é também violadora do princípio da proteção da confiança, que aqui merece tutela”.
29. Como referido no acórdão recorrido: “[c]omo assim resulta dos autos, se o procedimento concursal a que o Autor se submeteu e em que ficou graduado como Director de finanças de Viana do Castelo, não foi submetido a provas de conhecimentos [como assim resulta provado], essa ocorrência não pode, de forma alguma, ser imputada aos concorrentes [e em particular ao Autor, ora Recorrido], e muito menos essa invocação pode ser ser levada a cabo por parte do Ministério das Finanças para efeitos de que não venha posteriormente a reconhecer ao Autor um direito que emerge de uma norma legal, a saber, do artigo 8.º daquele Decreto-Lei”. O mesmo é dizer que esse comportamento consubstancia um venire contra factum proprium.
30. Ademais, não sendo a prova de conhecimentos um método obrigatório de seleção à luz da citada Lei n.º 2/2004, para o recrutamento no cargo de diretor de serviços, dir-se-á, numa interpretação teleológica atualista - devendo com esse desiderato, o intérprete atribuir à lei o significado correspondente à finalidade que ela pode realizar no momento da sua interpretação e os princípios que lhe estão subjacentes, considerando as condições específicas do tempo em que é aplicada (artigo 9.º, n.º 1 do Código Civil) - que, remetendo o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 557/99, para o Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos do Estado (Lei n.º 2/2004, na redação dada pela Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro), vigente à data da abertura do procedimento concursal em apreço, e tendo a Administração Tributária adotado os métodos de seleção consignados neste diploma, a prova de conhecimentos não seria um elemento“obrigatório” para o recrutamento para o cargo de diretor de serviços da área da Administração Tributária, mas sim e apenas, a realização de uma“fase final de entrevistas públicas” (artigo 21.º, n.º 1, in fine ). E, no caso do procedimento concursal em que o Autor foi provido no cargo de Diretor de Finanças, os métodos de seleção foram a avaliação curricular e a entrevista pública.
31. Acresce que, como vem decidido, tendo o Autor sido nomeado Diretor de Finanças, cargo que, nos termos do disposto no artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-lei n.º 557/99, é equiparado ao de Diretor de Serviços, designadamente para efeitos de recrutamento, e da conjugação do disposto nos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 7.º, n.º 3, do mesmo diploma legal, resulta que o legislador terá pretendido equiparar aqueles cargos dirigentes para efeitos de aquisição automática da categoria de gestor tributário. A atribuição da categoria - gestor tributário - ocorre em função do cargo exercido - diretor de finanças o qual é equiparado ao de diretor de serviços. E o Autor foi, efetivamente, provido no cargo de Diretor de Finanças de Viana do Castelo, nada mais relevando para a aquisição da categoria de gestor tributário.
32. E assim sendo, emerge que uma vez nomeado o funcionário para o cargo de diretor de finanças, opera-se a aquisição automática na categoria de gestor tributário, interpretação para a qual em muito contribui, em consonância, para aferir a intenção do legislador neste âmbito, o quanto estipula o artigo 10.º, n.º 3, alínea a), do mesmo diploma legal, que também prevê que, nos casos de cessação da comissão de serviço dos funcionários pertencentes ao grupo do pessoal dirigente serão colocados, “em lugares da categoria de gestor tributário, no caso de terem sido nomeados na sequência da aprovação no concurso previsto no nº 1 do artigo 7º do presente diploma, sendo criados, automaticamente, nos serviços centrais ou regionais, os lugares necessários para o efeito, que são extintos à medida que vagarem.”
33. Por fim, importa esclarecer-se o Recorrente, na sequência da sua alegação de que “[é] pois com a maior perplexidade que se verifica que os Tribunais imaginam o que seria a intenção do legislador tributário ao ficcionar o que este deveria ter feito nas circunstâncias individuais do Autor, criando uma situação de privilégio inadmissível. // Este é um raciocínio em tudo perigoso, na medida em que não se vislumbra que exista uma lacuna na lei que possa levar à criação de uma ficção jurídica desta natureza. // A lei é clara na sua previsão, e a criação de uma norma individual para o caso do Autor é em tudo inadmissível, porque efectuada ao arrepio das mais básicas regras da interpretação jurídica e do próprio princípio da separação de poderes.”. E o esclarecimento é o seguinte: os tribunais interpretam e aplicam a lei e na interpretação a efetuar da letra da lei, no respeito dos cânones da interpretação jurídica - confluindo elementos lógicos, históricos sistemáticos e teleológicos (ratio legis) -, extraem da norma o seu sentido e alcance para o caso concreto; é o decorre do já citado artigo 9.º do Código Civil. Donde, não se vislumbra como é afetado o princípio da separação de poderes.
34. Improcede, portanto, o recurso integralmente.
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IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas da responsabilidade da Recorrente, cujo decaimento foi total.
Notifique.
Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).
Lisboa, 21 de maio de 2026. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela.
