660/94 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida I - RELATÓRIO 1. Por despacho de 8 de Novembro de 1988, o Tribunal Judi­cial da Comarca da Ilha das Flores indeferiu o pedi­do do Governo Regional dos Açores de adjudicação de um lote de terreno situado no concelho do Corvo e pertencente a A. e mari­do B., terreno esse que havia sido objecto de expropriação amigável. Fundamentando tal decisão, considerou ine­ficaz a declaração de utilidade pública em que se baseava a expropriação, por não ter sido publicada no Diário da República. Segundo o tri­bunal, tal declaração deveria ter sido aí publicada, e não no Jornal Oficial da Região, apesar do disposto no Assento do S.T.J. publicado no Diário da República, I Série, de 3 de Junho de 1987, já que este assento seria inconstitucional, por violar o princí­pio da igualdade dos cidadãos perante a lei (artigo 13º da Cons­tituição), ao dispor que a declaração de expropriação deveria ser publicada no Jornal Oficial regional e não no Diário da Repúbli­ca. O Ministério Público, por imperativo legal, re­correu para o Tribunal Constitucional, mas, nas alegações aqui apresentadas, pediu a confirmação do decidido. Corridos os vistos, cumpre decidir. II - FUNDAMENTOS 2. É objecto do presente recurso a apreciação da constitucionalidade da norma constante do Assento do Supremo Tri­bunal de Justiça publicado no Diário da República, I Série, de 3 de Junho de 1987, e cujo teor é o seguinte: A resolução do Governo Regional dos Açores que declare a utilidade pública da expropriação de bens si­tuados nessa região deve ser publi­cada no Jornal Oficial dessa Região e não no Diário da República. Este assento veio interpretar o artigo 14º, nº 1, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, que dispunha o seguinte: No próprio acto declarativo de utilidade pública, que será sempre publicado no Diário da República, pode ser atribuído carácter de ur­gência à expropriação. 3. Segundo o tribunal recorrido, tal assento vio­la o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagra­do no artigo 13º da Constituição: É que o CE [Código das Expro­priações] - lei geral da República - prescreve há longos anos anteriores às autonomias dos arquipélagos, duas espécies de publicidade, com­ objectos diferen­tes: uma publicidade sempre nacional para os dois actos específicos de toda e qualquer de­claração de utilidade pública (arti­go 14º, nº 1) e para a declaração de urgência da expropriação (artigo 14º, nº 2); uma publicidade regio­nal para actos subse­quentes, nomea­damente a notificação da investidura na posse admi­nistrativa (artigo 20º, nº 1) e a notificação da decisão dos árbitros (artigo 58º, nº 1). A publicidade nacional que a lei exige é feita através da publi­cação no Diário da República (artigo 14º, n.os 1 e 2), jornal de assina­tura obrigatória para os serviços públicos, de edição diária, com ti­ragem de milhares de exemplares, de circulação até onde se estende a soberania do Estado - todo o terri­tório nacional e serviços portugue­ses no estrangeiro. A publicidade regional que o Assento diz ser suficiente para os mesmos actos (pelo menos o da decla­ração de utilidade pública) relati­vamente aos quais a lei geral exige publicidade nacional é feita através da publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, jornal de assinatura não obrigatória, de edição não diária e incerta (este ano já saiu às terças, segundas e quintas-feiras), com tiragens de dezenas de exemplares, de circulação res­trita à Região. Mas a publicidade regional com que o Assento se basta - e que subs­titui à publicidade nacional - para os actos iniciais todo importantes da declaração de utilidade pública e da declaração de urgência da expro­priação até é quantitativa e quali­tativamente diferente, para menos, da publicidade, também regional, que o CE exige para os meros actos sub­sequentes das notificações da inves­tidura na posse administrativa (ar­tigo 20º, nº 1) e da decisão dos árbitros (artigo 58º, nº 1). Destas disposições re­sulta que a publicida­de regional do CE exige a publicação em dois números seguidos do jornal, e o Assento contenta-se com uma pu­blicação; o CE exige um jornal diá­rio e o Assento escolhe um jornal semanário, de saída irregular; o CE exige um dos jornais mais lidos, e o Assento quer um dos menos lidos. A valer a doutrina do Assento, os cidadãos expropriados em Portugal - mormente os desconhecidos, os pro­prietários de prédios omissos ou que não beneficiam da verdade dos regis­tos, os titula­res de direitos não registados (cf. artigo 20º, n.os 4 a 6), ou os que pura e simplesmente não foram chamados ao processo (cf. artigo 47º, nº 2) - são arrumados em duas classes. A primeira, que com­preende a grande maioria, goza de melhor e mais extensa publici­dade nacional e regional; à segunda, que compreende uma ínfima minoria, ape­nas aproveita uma publicidade dife­rente, para pior, da publicidade também regional assegurada à primei­ra classe, em acréscimo à publicida­de nacional de que já beneficiara. Relativa­mente à primeira, fica a segunda classe impedida ou em maior difi­culdade no exercício dos seus direitos [...]. Acresce que o invocado Assento faz esta injustificada discriminação citada - impedindo ou dificultando o exercício de direitos - com base no critério, para os expropriados e demais interessados meramente alea­tório, da diferente entidade que houver proferido a declaração de utilidade pública: Ministro do Go­verno da República, Ministros da República para as Regiões Autónomas e Governo Regional da Madeira, por um lado; Governo Regional dos Aço­res, por outro. Figuremos a seguinte hipótese: A e B moram na mesma casa em Lisboa e são proprietários de dois prédios omissos, situados na ilha do Corvo; o prédio de A vem a ser expropriado por declaração do Ministro da Repú­blica; o prédio de B vem a ser ex­propriado por declaração do Governo Regional. Ora, comparativamente a A, o As­sento coloca B, evitável e previsivelmente, em pior situação para defender os seus direitos e interesses. O caso é sobretudo gra­ve numa região, como os Açores, em que três quartos da sua população se encontra ausente. Além disso, não se encontra qualquer fundamento válido para que o Assento ponha - como efectivamente põe - os expropriados, por exemplo, pela Câmara Municipal de Ponta Del­gada em pior situação do que os ex­propriados pela Câmara Municipal do Funchal ou de Braga. Antes de entrar no exame desta questão, duas ou­tras é necessário previamente considerar. 4. Em primeiro lugar, cumpre notar que o normati­vo em causa já não se acha em vigor, tendo sido revogado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, que aprovou um novo Có­digo das Expropriações (artigos 1º e 3º). Todavia, esse facto não obsta à aplicação do assento em questão aos factos praticados no domínio da lei anteri­or, pelo que o presente recurso mantém o seu interesse. 5. Em segundo lugar, o exame da questão suscitada nos autos não é prejudicado pela conclusão a que o Tribunal Cons­titucional recentemente chegou relativamente à matéria da constitucionalidade dos assentos, mais precisamente, da constituciona­lidade da norma do artigo 2º do Código Civil, na parte em que atribui aos tribunais competência para fixar doutrina com força obrigatória geral (v. Acórdão nº 810/93, publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Março de 1994). Efectivamente, a conclusão a que o Tribunal aí chegou foi no sentido de que tal norma não é inconstitucional, apenas quando interpretada com certos entendimentos restritivos. Contudo, considerou-se que os assentos não deixariam, no entanto, de ser obrigatórios para os tribu­nais hierarquicamente subordina­dos ao tribunal superior que os tivesse editado. Impõe-se, por­tanto, examinar a questão de constitucionalidade susci­tada nos autos e que levou o tribunal a quo a recusar a aplicação de tal assento. 6. Será que, por a declaração de utilidade públi­ca da expropriação ser publicada no Jornal Oficial dos Açores e não no Diário da República, os eventuais interessados ficam numa situação de desfavor constitucionalmente proibida, relativamente aos demais, já que a deficiência de informação daí resultante implica um impedi­mento ou acréscimo de dificuldade no exercício dos direitos que a lei lhes confere ? Adiantamos desde já que a resposta a esta questão é negativa, pese embora a pertinência com que ela vem colocada. 7. É certo que a divulgação decorrente da publi­cação no Jornal Oficial dos Açores é muito menor do que a divul­gação decorrente da publicação no Diário da República. Mas não é menos certo que, num jornal oficial regional, que só inclui matérias referentes aos Açores, mais fácil se torna para as autoridades e o público em geral tomarem conhecimento das matérias especificamente respeitantes a essa Região que aí se pu­blicam, desde que tenham acesso a tal jornal em igualdade de circunstâncias. Portanto, a questão aqui não está propriamente em saber quantas pessoas lêem efectivamente a publicação, mas sim em saber se todos os interessados têm acesso fácil a ela, em condi­ções de plena igualdade. 8. E essa igualdade existe: todos aqueles que tiverem inte­resses relacionados com a Região Autónoma dos Açores (como qual­quer cidadão) podem obter o Jornal Oficial por assina­tura, nas mesmas condições em que podem obter o Diário da República, e até por um preço substancialmente inferior. Assim, não há desigualdade se uma resolução que diz respeito a uma região autónoma é publicada num jornal oficial dessa região, com menor tiragem que o Diário da República. Porque a circulação desse jornal oficial, como a de qualquer jornal, depende sobretudo da utilidade e da importân­cia que os eventuais leitores lhe atribuírem, não sendo tal cir­culação condi­cionada por decisão das autoridades. No fundo, quem não sente a necessidade de consul­tar um jornal oficial regional coloca-se a si mesmo na impossibi­lidade, ou em dificuldade acrescida, de acompanhar a actividade jurídica dos órgãos regionais. Algo de similar acontece, ressalvadas as devidas distâncias, a quem não lê habitualmente um jornal municipal: fica sem uma informação adequada sobre a produção jurídica dos respectivos órgãos. Pode dizer-se que um jornal oficial de circu­lação limitada a uma determinada região ou a uma determinada lo­calidade tem condições para realizar, relativamente a essa loca­lidade ou a essa região, uma função informativa mais adequada do que uma publicação oficial nacional. 9. E, por outro lado, as limitações que os pró­prios leitores estabelecem à difusão desse Jornal Oficial valem, não só para as resoluções relativas à utilidade pública das ex­propriações, como também para todas as restantes matérias que aí se publicarem. Nesse sentido, poderá dizer-se que todos os di­plomas publica­dos exclusivamente no Jornal Oficial da região terão precisamente a mesma difusão que essas resoluções em parti­cular. Significará isso que os destinatários de tais diplomas estão em situação de desfavor, e que todos esses diplomas deverão passar a ser publica­dos também - ou até antes - no Diário da Re­pública ? Facilmente se vê que uma solução desse tipo tor­naria supérfluo o Jornal Oficial regional. Pelo contrário: a so­lução só pode estar num aumento de circulação desses jornais, em consequência da importância dos textos normativos neles publica­dos. 10. Poderá, é certo, entender-se que um melhor critério legal poderia substituir o actual, no que se refere à publicação de di­plomas, quer no Jornal Oficial de cada uma das Regiões Autónomas, quer no Diário da República. Possam ou não ser introduzidos aperfeiçoamentos no actual sistema, ele não é, porém, susceptível de censura, do ponto de vista da constitucio­nalidade, por referência ao princípio da igualdade. III - DECISÃO 11. Assim, e pelo exposto, decide-se não julgar inconstitucional a norma constante do Assento do Supremo Tribunal de Justiça, publicado no Diário da República, I Série, de 3 de Junho de 1987, e, consequentemente, conceder provimento ao recur­so, devendo a sentença recorrida ser reformada em conformidade com o ora decidido sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 13 de Dezembro de 1994 Luís Nunes de Almeida Messias Bento Fernando Alves Correia Bravo Serra José de Sousa e Brito José Manuel Cardoso da Costa