0659/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A interpretação do quadro legal relativo aos deveres da Administração face a uma pretensão indeferida há mais de dois anos, bem como saber da impugnabilidade da pronúncia que mantiver o indeferimento, em decorrência do preceituado no art.° 9.° n.° 2 do CPA, visto no contexto sistemático da vigência do CPTA/02, é questão que apresenta o nível de abstracção suficiente para assegurar a susceptibilidade de repetição em casos futuros e assume importância jurídica e social acima do comum. II - As consequências da alteração do entendimento sobre o quadro legal relevante, designadamente a declaração de inconstitucionalidade de um dos pressupostos que era exigido para a concessão do direito a uma pensão de aposentação à data em que foi proferido o primeiro indeferimento, constitui problema jurídico que não foi tratado na jurisprudência do STA e, tal como o primeiro, assume relevância jurídica e social que se projecta para além do caso concreto.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório: A…, intentou do TAF de Lisboa Acção Administrativa Especial contra, CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, em que pede a condenação da Ré a praticar o acto administrativo legalmente devido, de aposentação ao abrigo do DL n.° 362/78 , de 28 de Novembro, com efeitos desde o seu requerimento inicial de 22/10/1990; a condenação da R. no pagamento das pensões desde a data de apresentação do pedido, e ainda no pagamento de juros de mora até efectiva liquidação. O TAF de Lisboa concedeu provimento parcial ao pedido por sentença de 19/03/2010, e condenou a CGA à prática do acto peticionado, mas com efeitos reportados à data do pedido apresentado pelo A. em 23/01/2009 e, nessa conformidade, determinou o pagamento das pensões a partir daquela data, acrescidas dos respectivos juros de mora. Inconformada, a Ré interpôs recurso jurisdicional para o TCA Sul, invocando a existência de caso decidido em face do indeferimento do pedido formulado pelo A. em 1990. Também o A. recorreu da sentença do TAF, recurso esse que, face ao provimento do apresentado pela CGA, não foi apreciado pelo Acórdão de 31/03/2011, que revogou a sentença recorrida e julgou a acção improcedente. É deste Acórdão que o Recorrente, A… pede a admissão de recurso de revista, nos termos do art. 150° do CPTA, alegando para efeito que o pedido formulado em 2009 não constitui um novo pedido, mas sim a reapreciação do primeiro, ainda que com fundamentos distintos - agora baseado na jurisprudência que considera dispensável o requisito da nacionalidade portuguesa para a concessão do direito à aposentação ao abrigo do regime especial estabelecido pelo DL n.° 362/78 , de 28 de Novembro. Mais alega não se ter formado caso decidido, ao contrário do sustentado no Acórdão recorrido. Na perspectiva que defende a CGA está constituída no dever legal de deferir a pretensão formulada, uma vez que, com a declaração de inconstitucionalidade do artigo 82° n.° 1 alínea d) do Estatuto da Aposentação, a nacionalidade portuguesa não constitui requisito para lhe ser reconhecido o direito à requerida aposentação e todos os demais estão preenchidos. Em contra-alegações a CGA sustenta a inadmissibilidade do presente recurso por não se verificarem os pressupostos exigidos pelo artigo 150° n.° 1 do CPTA e, quanto ao mais, defende a manutenção do Acórdão recorrido. Apreciando, nos termos da competência atribuída a esta formação para o efeito, nos termos do artigo 150° n.° 5 do CPTA: Apreciação. Os Pressupostos do Recurso de Revista: 1. É objecto de controvérsia o reconhecimento do direito do recorrente a aposentação pela CGA, nos termos do regime especial consagrado no DL n.° 362/78 , de 28 de Novembro, que instituiu os termos a aplicar à atribuição de pensões de aposentação aos antigos funcionários e agentes da ex-administração pública ultramarina, que não ingressaram no quadro geral de adidos. Para apreciação dos pressupostos de que depende a admissão deste recurso excepcional, importa ter em consideração os seguintes factos que vêem dados como provados: O recorrente dirigiu à CGA pedido de aposentação em 22/10/1990, ao qual juntou documentos para atestar: ter sido funcionário ou agente da Administração Pública nas ex-colónias ultramarinas; ter prestado, pelo menos, 5 anos de serviço; ter efectuado os descontos correspondentes. Por despacho de 14/06/1991, a CGA, indeferiu o pedido de aposentação com fundamento em que o requerente não tinha a nacionalidade portuguesa. O Recorrente não impugnou contenciosamente aquele indeferimento (ponto F) do probatório). Em 23/01/2009, remeteu o pedido de reapreciação do inicialmente formulado em 1990, indicando as condições decorrentes da existência de jurisprudência que determinara a inconstitucionalidade do artigo 82° n.° 1 alínea d) do Estatuto da Aposentação, à luz da qual o requisito da nacionalidade portuguesa para concessão da aposentação, era dispensável. Este pedido não foi objecto de resposta por parte da CGD. 2. Vejamos como decidiram as instâncias. O TAF sobre a questão de existir dever legal de decidir, ou se estava formado caso decidido anterior pela notificação do indeferimento de 1991, disse: “(...) importa referir que, ao abrigo do disposto no art. 9° /2 do CPA , a contrário, decorridos que sejam dois anos sobre a prática de um acto administrativo, pelo órgão competente, sobre um pedido apresentado por um particular, com determinados fundamentos, renasce, para a Administração, o dever legal de decidir, no caso de o mesmo sujeito vir deduzir o mesmo pedido, ainda que com os mesmos fundamentos (...). Por maioria de razão, tal dever subsistirá no caso de a pretensão formulada vir a ser renovada com fundamentos diferentes, caso em que não se afigura, sequer, necessário, o decurso do prazo de dois anos previsto no mencionado art. 9° /2 do CPA . No caso dos autos temos que a entidade demandada se pronunciou, indeferindo a pretensão do autor em 1991- alínea B) dos factos assentes. A renovação do pedido formulado, em Janeiro de 2009 - alínea C) dos factos assentes, constitui a Entidade Demandada no dever de decidir a pretensão que lhe foi apresentada.” Portanto, na apreciação do TAF afirma-se o dever legal de decidir, baseado no artigo 9° n.° 2 do CPA . Sobre o acto de indeferimento de 1991 considerou: “O acto praticado pela Caixa em 1991 (...), configura, a nosso ver, um verdadeiro acto de indeferimento da pretensão da aposentação, que produziu efeitos na esfera jurídica do Autor e que se consolidou na ordem jurídica, por não ter sido impugnado no prazo respectivo. A pronúncia condenatória requerida - atribuição da pensão com efeitos à data da apresentação do primeiro requerimento, em 1990 - a ser concedida, implicaria que o acto mencionado supra fosse eliminado da ordem jurídica. Considerando que o acto em causa não foi objecto de impugnação judicial, no prazo respectivo, nem constitui o pressuposto do presente pedido de condenação à prática de acto devido, (...), a eliminação respectiva apenas poderá ocorrer por efeito de revogação, nos termos da disciplina do art.° 140º do CPA (revogação de actos válidos). A revogação dos actos antecedentes que indeferiram a pretensão de aposentação do Autor é um pressuposto necessário à atribuição de eficácia retroactiva ao acto cuja condenação na prática vem peticionada. Contudo, essa revogação, tácita ou expressa, implica valorações próprias do exercício da actividade administrativa e não pode ser objecto da pronúncia condenatória requerida, sob pena de se ver violado o princípio da separação de poderes.” Por seu lado o TCA fez a seguinte apreciação: “Afigura-se-nos que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, na medida em que não interpretou correctamente a factualidade resultante dos autos … Como se viu (...), em 22-10-90 o recorrente apresentou na CGA um requerimento no qual solicitava, ao abrigo do DL n.° 363/86 , de 31/10, a atribuição duma pensão de aposentação pelo tempo de serviço prestado à Administração Pública da antiga província de Angola. Em 14-6-91 (...) a CGA indeferiu expressamente o pedido de aposentação formulado com fundamento no facto do requerente da pensão não ser cidadão nacional (...) Esta decisão da Administração - (...) -, não foi objecto de impugnação (...), pelo que os efeitos de caso decidido ou resolvido na mesma contidos vincularam quer o Autor quer a CGA. Com efeito, por força da decisão da CGA de 14-6-91, o direito genericamente reconhecido aos ex-funcionários da Administração ultramarina (...), desde que possuíssem pelo menos 5 anos de serviço, e tivessem efectuado os competentes descontos para a compensação de aposentação, ficou definitivamente afastado para o autor, já que a CGA entendeu (se bem ou mal é totalmente irrelevante) que o facto daquele não possuir a nacionalidade portuguesa constituía um obstáculo ao reconhecimento e consequente pagamento duma pensão de aposentação. Deste modo, tendo a pretensão do autor sido expressamente indeferida, por decisão que não foi tempestivamente impugnada, o direito a ver reconhecido o pagamento duma pensão de aposentação pelo tempo de serviço prestado à ex-Administração ultramarina extinguiu-se (...) O “caso decidido” ou “caso resolvido” assim formado tem um efeito análogo à sentença passada em julgado, já que se reflecte num concreto procedimento entre um particular e a Administração, justificando que esta não tenha de voltar a apreciar uma pretensão que já decidiu (...) E se assim é, teremos de concluir forçosamente que o pedido formulado pelo autor em 23-1-2009 jamais poderia consubstanciar um pedido de reapreciação do requerimento apresentado em 22-10-90, pois relativamente a esse a CGA já havia decidido - sem que o acerto de tal decisão fosse questionado judicialmente - que o autor não reunia os requisitos para lhe ser concedida uma pensão de aposentação por ser cidadão estrangeiro, mas sim um novo pedido, embora formulado já num momento temporal em que a lei não permitia o estabelecimento duma relação de aposentação entre antigos funcionários da Administração ultramarina e a CGA. Não existia pois, (...), qualquer dever legal de decidir e, muito menos, de decidir favoravelmente a pretensão formulada pelo Autor em 23-1-2009, pelas razões acima referidas. Quando muito, existia, (...) um mero dever de pronúncia, mas já não um dever de decisão nos termos apontados pela sentença recorrida, por a tal se opor a formação de caso decidido ou resolvido.” 3. Apreciemos agora de forma sucinta se se verificam os pressupostos de admissão do recurso do n.° 1 do art.° 150.° do CPTA. Está em causa a articulação entre, por um lado, a existência de acto administrativo de indeferimento, baseado em fundamento que mais tarde veio a ser afastado para a concessão da aposentação, relativamente ao qual o recorrente não reagiu contenciosamente, e, por outro lado, a existência de um pedido formulado pelo recorrente, em que, com fundamento em alteração da jurisprudência sobre o requisito da nacionalidade pede a reapreciação do pedido anteriormente formulado e indeferido em 1991. Este o contexto em que se move o litígio, sendo perceptível a delicadeza do tema em discussão a partir das passagens das decisões das instâncias acima transcritas. Sobressai também o facto de se tratar de uma situação em que as instâncias, com fundamentos distintos, optaram por soluções diametralmente opostas no que concerne à tutela da pretensão do recorrente. A atribuição de uma pensão destinada a garantir a subsistência das pessoas, no final de uma carreira activa e contributiva e numa fase que normalmente se caracteriza por uma particular vulnerabilidade é uma questão sensível e importante. Mas, nem sempre tal questão atingirá a importância jurídica ou social fundamental que o n.° 1 do art.° 150.° exige para a admissão do recurso de revista excepcional. Vejamos pois o caso concreto. O TCA sobre a interpretação a conferir ao disposto no artigo 9º n.° 2 do CPA acentua a distinção entre “dever de decidir” e “dever de pronúncia”, questão que não tem sido tratada na jurisprudência recente do STA. A questão que assim é colocada apresenta o nível de abstracção suficiente para assegurar a susceptibilidade de repetição em casos futuros. E reveste-se de dificuldades interpretativas incomuns, tendo alguma doutrina efectuado propostas de se entender que o n.° 2 do art.° 9.° do CPA abre amplamente - após o decurso de dois anos, contados a partir do requerimento -, a possibilidade de reanálise das situações decididas no sentido do indeferimento. No caso importará, porventura, saber também se estamos perante os mesmos fundamentos ou se a alteração quanto a ao pressuposto que serviu o indeferimento deve ser entendida como pedido que não assenta nos mesmos fundamentos. Nesta conformidade, considerando: a complexidade da matéria que se mostra associada a uma alteração de circunstâncias quanto ao entendimento do direito aplicável relativamente ao requisito que deu lugar ao indeferimento; a necessidade de articular o dever legal de decidir enunciado no artigo 9° n.° 2 do CPA , com a eficaz aplicação da acção de condenação à prática de acto devido, introduzida pelo CPTA e com o princípio da tutela jurisdicional efectiva; que o STA não teve oportunidade de se pronunciar sobre questão idêntica após a entrada em vigor do CPTA; considera-se que a questão se reveste de importância jurídica e social fundamental, nos termos exigidos pelo n.° 1 do artigo 150° para a admissão do recurso excepcional de revista. Decisão: Pelo exposto e por se verificarem os pressupostos legais exigidos pelo art. 150º n.° 1 do CPTA, acordam em conferência da formação de apreciação preliminar do STA, em admitir o presente recurso de revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 13 de Julho de 2011. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.