91/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 91/84 Processo nº 137/84. Plenário. Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: I - Relatório 1 - O Ministro da República para a região autónoma dos Açores veio, ao abrigo do disposto no artigo 278º, nº 2, da Constituição, e no artigo 57º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade do decreto legislativo regional nº 18/84, da assembleia regional daquela região, que versa sobre isenção de direi­tos de importação de matérias-primas para a indústria de bordados. Pediu que este Tribunal se pronuncie pela inconstitucionalidade (por lapso, escre­veu constitucionalidade) do § único do artigo 1º, e bem assim do artigo 8º do citado diploma em medida que, adiante, se dirá. Alegou, para tanto, em síntese, o seguinte: Apesar de o decreto legislativo regional aqui considerado ver­sar matéria de interesse específico para a região, não podia invadir a reserva de competência da Assembleia da República [arti­gos 115º, nº 3, e 229, alínea a), da Constituição]; Ora, a criação de impostos (incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes) e o sistema fiscal são da competên­cia exclusiva da Assembleia da República [artigos 168º, nº 1, alí­nea i) e 106º, nº 2, da Constituição]; Por isso, como os direitos de importação são impostos, não podia a assembleia regional ampliar o âmbito das respectivas isen­ções, incluindo, no § único do artigo 1º do diploma em apreço, matérias-primas que não constam da legislação vigente. Fazendo-o, violou o anigo 168º, nº 1, alínea i), da Constituição; Além disso, o artigo 8º do mencionado decreto legislativo regional reduz para dois anos a duração da medida de encerra­mento de estabelecimento, e bem assim a da de proibição do exer­cício da actividade industrial de bordados, que o artigo 5º do Decreto nº 30 290, de 13 de Fevereiro de 1940, manda aplicar, sem limitação temporal, ao delinquente que seja condenado por descaminho, em virtude de ter utilizado para fins diferentes do da indústria de bordados os fios e tecidos importados, com isen­ção de direitos, com essa finalidade; Ora, também aqui se trata de matéria compreendida no artigo 168º da Constituição [nº 1, alínea b)], que a assembleia regional não tem competência para alterar, ainda que invocando a especificidade insular; Finalmente: as ditas medidas de encerramento de estabeleci­mento e de proibição do exercício da actividade industrial de bor­dados, são «penas acessórias», traduzindo-se na perda de direitos, liberdades e garantias, por isso que não possam impor-se como efeito necessário da condenação: a tanto se opõe o nº 4 do artigo 30º da Constituição, que desse modo é infringido. 2 - Notificado o Presidente da assembleia regional dos Açores para se pronunciar, querendo, sobre o pedido, respondeu dizendo, em sín­tese, na parte que importa, o seguinte; O § único do artigo 1º limita-se a clarificar o que se deve entender hoje por matérias-primas destinadas à indústria de bor­dados dos Açores, para o efeito de as isentar de direitos de impor­tação - o que a assembleia regional pode fazer, por se conter no seu poder tributário, conjugado com o seu direito de dispor das receitas cobradas localmente, uma vez que isentar é não cobrar em receita fiscal; O artigo 30º, nº 4, da Constituição não é violado pelo artigo 8º, uma vez que, aí, se prevêem sanções que, sendo das previstas para as contra-ordenações, podem, no caso, ser impostas, pois, no aitigo 8º, prevê-se uma contra-ordenação. Cumpre decidir As questões são as seguintes: 1 a O § único do artigo 1º do decreto legislativo regional nº 18/84, da assembleia regional dos Açores - na parte em que aumenta o elenco das matérias-primas isentas de direitos de importação, por se destinarem à indústria de bordados daquele arquipélago - viola a alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição? 2 a O artigo 8º do mesmo diploma - na parte em que reduz para dois anos a duração das medidas de encerramento de esta­belecimento e de proibição do exercício da actividade indus­trial de bordados - infringe a alínea b) do nº 1 do mesmo artigo 168º? Ou, antes, a alínea d) do nº 1 do mesmo artigo 168º? 3 a O citado artigo 8º - na parte em que prevê aquelas medidas como efeito necessário da condenação pelo descaminho de direitos nele previsto - ofende o nº 4 do artigo 30º da Constituição? Fundamentação 1 - Preliminarmente, há que assentar em que as normas aqui ques­tionadas só vêm postas em causa na medida em que se deixa apontada. É o que - não obstante essa precisão não vir feita na conclusão do reque­rimento inicial - claramente resulta da fundamentação aduzida. Ora, este Tribunal só pode pronunciar-se sobre a constitucionalidade de normas cuja apreciação lhe seja requerida (artigo 51º, nº 5, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro). 2 - Dito isto, passemos à 1ª questão: a de saber se o § único do artigo 1º do decreto legislativo regional nº 18/84/A, na parte em que amplia o elenco das matérias-primas isentas de direitos alfandegários, quando destinadas à indústria de bordados dos Açores, viola ou não a alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição. Vejamos: 2.1 - Dispõe o artigo 1º e seu § único: Artigo 1º. São isentas de direitos de importação e de todas as imposições de carácter local as matérias-primas destinadas à indús­tria de bordados quando importadas na região autónoma dos Açores. § único. Para efeitos do presente diploma deverão considerar-se matérias-primas destinadas à indústria de bordados, nomeada­mente, as seguintes: Fios de algodão, de linho, de lã e de seda; Tecidos de linho, de algodão, de seda, de fibras artifi­ciais ou sintéticas e de talagarça denominados « canevas»; Lenços cortados ou em peça; Tecidos cortados, embainhados ou com qualquer outra obra realizada no país de origem, destinados à exporta­ção depois de bordados; Rendas de fibras sintéticas e de fibras de algodão ou linho; Modelos bordados: Etiquetas O referido § único é inovador, pois amplia o elenco das matérias-primas isentas de direitos aduaneiros. De facto, o Decreto nº 30 290, de 13 de Fevereiro de 1940 - como se diz no respectivo preâmbulo -, veio reunir num único diploma as nor­mas que regulavam a importação de fios e tecidos destinados aos borda­dos da Madeira e dos Açores. E, para além disso, veio alargar as isenções de direitos de importação no tocante à indústria de bordados da Madeira. Posteriormente, o Decreto-Lei nº 34 951, de 28 de Setembro de 1945, alargou novamente o âmbito das isenções fiscais aduaneiras, agora quanto às importações dos Açores destinadas à respectiva indústria de bordados - embora tão-só durante um ano (artigo 3°). Depois, foi o Decreto-Lei nº 46 183, de 8 de Fevereiro de 1965, que, quanto à Madeira e durante dois anos, aumentou o elenco das isenções fiscais aduaneiras (artigo 1º). Finalmente, o Decreto-Lei nº 81/71, de 19 de Março, veio tornar exten­sivas à indústria de bordados dos Açores «todas as isenções de direitos de importação e de imposições de carácter local estabelecidas na legisla­ção vigente para a indústria de bordados do arquipélago da Madeira» (artigo único). 2.2 - É este quadro legal que o decreto legislativo regional nº 18/84/A pretende alterar: desde logo, para juntar num único diploma a «numerosa legislação avulsa», que contém «o regime de isenções de direi­tos e demais imposições aduaneiras na importação de matérias-primas des­tinadas à indústria de bordados»; e, depois, para proceder à «revisão do regime de isenções de forma a adaptá-lo às novas necessidades das empresas do sector» (v. preâmbulo). Revisão, que se traduz num aumento das matérias-primas a isentar de direitos de importação [a título de exemplo, refiram-se as «etiquetas» - alínea g) do mesmo § único -, que nenhum dos diplomas anteriores refere e bem assim a falta de referência aos arti­gos pautais das matérias-primas que isenta de direitos]. 2.3 - Daí, pois, a pergunta: terá a assembleia regional competência para editar uma tal normação? Desde já, se responde negativamente. O artigo 234º da Constituição reza assim: É da exclusiva competência da assembleia regional o exercício das atribuições referidas na alínea a) [... ] do artigo 229º [...]. Na alínea a) do artigo 229º, preceitua-se: Artigo 229º. As regiões autónomas são pessoas colectivas de direito público e têm os seguintes poderes, a definir nos respecti­vos estatutos: a) Legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência pró­pria dos órgãos de soberania. Correspondentemente, o artigo 115º, nº 3, estabelece: Os decretos legislativos regionais versam sobre matéria de inte­resse específico para as respectivas regiões e não reservadas à Assem­bleia da República ou ao Governo, não podendo dispor contra as leis gerais da República. Do cotejo destas disposições constitucionais haverá que concluir que as assembleias regionais das regiões autónomas, no exercício da sua com­petência legislativa, hão-de mover-se dentro dos seguintes parâmetros: As matérias a tratar hão-de ser de interesse específico para a região; Tais matérias não podem fazer parte da reserva de competên­cia da Assembleia da República ou do Governo; Ao tratá-las, os órgãos legislativos regionais - para além de haverem que obedecer à Constituição - não podem estabele­cer disciplina que contrarie as leis gerais da República. 2.4 - Não diz a Constituição quais sejam - nem tão-pouco o que sejam - matérias de interesse específico para as regiões. A Comissão Constitucional pronunciou-se sobre esta questão em múl­tiplas ocasiões [v. Pareceres nºs 5/77 e 7/77 (Pareceres…, vol. 1º, pp. 89 e 113); nº 4-A/78 (Pareceres ..., vol. 4º, p. 279); nºs 11/78, 13/78 e 15/78 (Pareceres…, vol. 5º, pp. 57, 87 e 135); nºs 23/78 e 26/78 (Pareceres …, vol. 6º, pp. 241 e 321); nº 9/80 (Pareceres..., vol. 11º, p. 243); nºs 21/80, 25/80 e 26/80 (Pareceres…, vol. 13º, pp. 17, 143 e 183); nº 33/80 (Pareceres …, vol. 14º, p. 91); nº 21/82 (Pareceres vol. 20º, p. 89); nºs 28/82 e 32/82, ainda por publicar; Acórdão nº 460 (apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983, pp. 122 e segs.)]. Toda esta jurisprudência é marcada por uma preocupação domi­nante: - a de procurar o justo equilíbrio entre os interesses económicos e as exigências da unidade nacional e dos laços de solidariedade, que hão-de unir todos os portugueses e que sempre devem sair reforçados, para, aí, surpreender o núcleo essencial do que seja a especificidade insular (sobre o assunto: v. tb. Fernando Amâncio Ferreira, As Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, Coimbra, 1980, pp. 83 e segs.; Jorge Miranda, «A Autonomia Legislativa Regional e o Interesse Específico das Regiões Autónomas», in Estudos Sobre a Constituição, I, Lisboa, 1977, pp. 307 e segs.; e Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 1/84 e 14/84, Diá­rio da República, 2 a série, de 24 de Abril de 1984, e de 10 de Maio de 1984, respectivamente). Seja, porém, como for que a especificidade insular haja, em defini­tivo, de ser entendida, no presente caso, está-se, sem margem para dúvi­das, na presença de matérias onde essa marca é reconhecível. Trata-se, com efeito, de reelaborar - alargando o campo das isenções fiscais aduaneiras - uma legislação que, por visar a protecção das indústrias de bordados locais, interessa, de modo particular, ao arquipélago. É, de resto, como matéria de interesse específico que a «concessão de benefícios fis­cais» é tratada pela alínea 11) do artigo 27º da Lei nº 39/80, de 5 de Agosto (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores). Isto, porém, não basta - como se viu - para que a intervenção legis­lativa da assembleia regional seja constitucionalmente legítima. 2.5 - Ora, não existem dúvidas de que a matéria sobre que versa a norma aqui em análise se inscreve na área reservada à Assembleia da República. Na verdade - como se escreveu no Acórdão nº 29 /83 deste Tribu­nal, 2 a Secção (Diário da República, 2 a série, nº 95, de 23 de Abril de 1984) - «há matérias que, por tocarem de perto a segurança dos cida­dãos, ou por revestirem maior dignidade e melindre político, a Consti­tuição entendeu dever sujeitar inteiramente à regra da maioria e ao debate parlamentar: são elas que constituem a reserva de competência absoluta da Assembleia da República, a qual é indelegável. A par deste, há um outro domínio em que, do Parlamento, se exige tão-só que defina o objecto, a extensão, e bem assim a duração da intervenção normativa do Governo, a que, no entanto, se pode confiar a tarefa de editar as regras jurídicas necessárias, embora sob reserva de eventual introdução de emen­das ou, mesmo, de recusa de ratificação. Trata-se da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. «Objecto da reserva de competência legislativa da Assembleia da Repú­blica - trate-se de reserva absoluta ou de reserva relativa - é, pois, aquilo que, ‘pelo seu relevo, deva, substancialmente, constituir matéria de lei’ (cf. Parecer nº 3/82 da Comissão Constitucional, citado atrás). «O legislador surge, deste modo, como o garante e o guardião das liberdades, pois a lei, considerada como sendo a expressão da volonté générale, é, em regra, expressão de racionalidade (carácter garantístico da reserva de lei), e também como aquele a cargo de quem a communitas civium põe a tomada de decisões político-normativas verdadeiramente importantes (dimensão democrática da reserva de lei). «Um dos domínios onde existe reserva parlamentar é, justamente, o da criação de impostos [artigo 168º, nº 1, alínea i), da Costituição]. Aqui, o Governo só pode intervir munido de uma autorização legislativa (‘ nulla vectigalia sine lege’; ‘no taxation without representation’). «Depois - e é a outra dimensão do princípio da legalidade tributária neste domínio -, a ‘criação de impostos’ abrange tudo o que respeita à definição dos chamados ‘elementos essenciais dos impostos’. É o prin cípio da tipicidade dos impostos, consagrado no artigo 106º, nº 2, da Constituição [v. sobre este tema J. M. Cardoso da Costa, «Sobre as Autorizações legislativas da Lei do Orçamento», Coimbra, 1982, separa do Boletim da Faculdade de Direito, nota 1); e Acórdãos da Comissão Constitucional nºs 165 e 221 (apêndice ao Diário da República de 16 de Abril de 1981, pp. 2 e 331)]». 2.6 - «Elementos essenciais dos impostos» são-no «a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes» - tudo, assim submetido à regra da reserva de lei parlamentar, como se alcança do artigo 106º, nº 2, da Constituição, que preceitua: Art . 106º 1 - […] 2 - Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. 3 - […] Os «benefícios fiscais» compreendem as «isenções e outras formas de desagravamento da tributação» (v. António Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, Coimbra, 1979, p. 76). 2.7 - O § único do artigo 1º do decreto legislativo regional nº 18/84/A, na parte questionada - já atrás se viu - criou «isenções fiscais aduaneiras» pois que alargou um quadro de isenção de direitos pré-existente. É este um imposto que se caracteriza por ser devido pela importação de bens. Como imposto alfandegário que é, reveste, de facto, as caracte­rísticas que, em geral, se assinalam aos impostos: «prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cf. J. J. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, p. 267; v. também Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, Coimbra, 1970, pp. 4 e segs.). Trata-se de um imposto que o Estado pode cobrar apenas para obter receitas ou, simul­taneamente, para atingir outras finalidades (v. g. proteger determinada indústria): naquele caso, estar-se-á perante um imposto fiscal; neste, em presença de um imposto extrafiscal. Tendo, pois, a assembleia regional dos Açores criado isenções fiscais aduaneiras, legislou ela sobre a «criação de impostos», que, como se viu, é matéria que se inscreve na reserva de competência da Assembleia da República. Violou, por conseguinte, o artigo 168º, nº 1, alínea i), da Constituição, que reza assim: Art . 168º - 1 - É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autoriza­ção ao Governo: [...] i) Criação de impostos e sistema fiscal. De facto - vimo-lo há pouco - as assembleias regionais não podem emitir legislação sobre matérias que se achem constitucionalmente reser­vadas à Assembleia da República. [V., neste sentido e, justamente, em matéria tributária, o Parecer da Comissão Constitucional nº 27/78 (Pare­ceres ..., vol. 6º, pp. 449 e segs.)]. E isto é assim, ainda quando - como no caso acontece - essa legislação versa sobre matéria que, segura­mente, tem a marca da especificidade insular. 2.8 - Objectar-se-á, porém: a alínea f) do artigo 229º, conjugada com o artigo 234º, confere às assembleias regionais poderes para legislar no exercício de um «poder tributário próprio» que, após a revisão constitucional de 1982, ficou atribuído às regiões autónomas. Assim é, com efeito: entre os poderes das regiões autónomas, inclui-se o daquela alínea f), que a assembleia regional invocou, a par da alínea a) do mesmo artigo 229º E é o seguinte: Art . 229º […] f) Exercer poder tributário próprio, nos termos da lei […] Sendo assim - dir-se-á -, criar «isenções fiscais aduaneiras», para proteger uma indústria de interesse local, como é a dos bordados, é matéria que se inclui na área de competência legislativa regional. Conclusão que se impõe tanto mais - prosseguir-se-á dizendo - quando se considere que o artigo 229 ° da Constituição, ao enumerar os poderes das regiões autónomas, esclarece que estes se hão-de «definir nos respectivos estatutos». Ora, o Estatuto da Região Autónoma dos Açores - Lei nº 39/80, de 5 de Agosto, já atrás citada - preceitua que a região «disporá de sistema fiscal adequado à sua realidade económica e às necessidades do seu desenvolvimento» (artigo 9°, nº 1); acrescenta que «as adaptações do sistema fiscal visarão [...] a incentivação de empreendimentos adequados aos condicionalismos regionais [...]» (artigo 9°, nº 2); e, nas matérias que constituem interesse específico para a região, inclui – como se disse já - a «concessão de benefícios fiscais» [artigo 27º, alínea ll)], e bem assim a «adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional» [artigo 27º, alínea jj)]. 2 .9 - Só que, o «poder tributário próprio» é um poder de conteúdo a definir pela lei: a citada alínea f) preceitua, na verdade, que as regiões autónomas hão-de exercê-lo «nos termos da lei». Mas, se é assim - dir-se-á -, o conteúdo daquele poder, para o fim que agora interessa, já se acha definido. Essa definição achar-se-ia, justamente, nas citadas alíneas jj ) e ll ) do artigo 27º do Estatuto que consideram como matéria de interesse específico para a região a adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional, e bem assim a «concessão de benefícios fiscais». E, assim - concluir-se-á -, a assembleia regional podia legislar sobre a matéria em causa: foi o Estatuto que a autorizou a derrogar as leis gerais sobre tributação, designadamente concedendo, sempre que a realidade económica regional o exigisse, isenções tributárias de âmbito regional. 2.10 - A possibilidade de os estatutos regionais virem a consagrar autorizações de derrogação de «leis gerais da República» foi, entre nós, admitida por certa doutrina [v. neste sentido Jorge Miranda (loc. cit., p. 314). Considerando, porém, um tal entendimento «tudo menos seguro», J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. e loc. cit.). V. também F. Amâncio Ferreira (ob. cit., p. 93)]. Uma tal possibilidade não parece, no entanto, ser de admitir. De facto, o carácter unitário do Estado e os laços de solidariedade que devem unir todos os portugueses exigem que a legislação sobre matérias com relevo imediato para a generalidade dos cidadãos seja produzida pelos órgãos de soberania (Assembleia da República ou Governo), devendo ser estes a introduzir as especialidades ou derrogações que se mostrem neces­sárias, designadamente por, no caso, concorrerem interesses insularmente localizados: para isso, servirá, então, o poder de iniciativa legislativa de que as regiões autónomas dispõem [v. artigo 229º, alínea c)]. Aliás - recorda-se -, o artigo 115º, nº 3, da Constituição precei­tua que os decretos legislativos regionais não podem dispor contra leis gerais da República - o que sempre excluiria a possibilidade de os estatu­tos regionais consagrarem aquela possibilidade de derrogação de leis gerais. Dir-se-á, porém, que, conquanto isto seja assim em geral, já não terá por que sê-lo na matéria que nos ocupa, pois que as regiões autónomas dispõem, como se disse, de «poder tributário próprio». Não é, porém, assim. E não o é porque deve concluir-se que um tal poder se reporta unicamente à eventualidade de criar impostos regionais, não abrangendo a possibilidade de introduzir alterações ou fazer adapta­ções aos impostos gerais, nos seus elementos essenciais. 2.11 - A esse respeito os debates parlamentares são particularmente instrutivos. [V. Diário da Assembleia da República, 2ª série, suplemento ao nº 64, de 10 de Março de 1982, pp. 1232-(49 a 62); suplemento ao nº 90, de 11 de Maio de 1982, p. l676-(4); e suplemento ao nº 136, de 3 de Agosto de 1982, p. 2438-(8)]. Não será, assim, despiciendo refe­rir, aqui, algumas das intervenções que então tiveram lugar. Assim, o Deputado Costa Andrade disse, a dado passo [nº 64, p. 1232-(61)]: Quando aqui se fala em ‘poder tributário nos termos da lei’ trata-se de uma lei reservada expressamente à competência da Assembleia da República [...] que regulamenta um poder tributário que é dado em termos genéricos, mas que não excepcionam o princípio geral do respeito pelas leis gerais da República. Mais, poderia conceber-se que neste domínio deixasse de vigorar aquele princípio de que só pode legislar com aquela condição. É uma con dição genérica válida para toda a actividade legislativa e, portanto, também para esta, até porque terá de ser por lei que se cria o imposto (sublinhou-se). Por sua vez, o Deputado Almeida Santos afirmou [nº 64, p. 1232-(62)]: As regiões ficam com a possibilidade de citar os seus impostos próprios, não ficando com a possibilidade de alterar impostos que tenham sido criados com carácter nacional (sublinhou-se). E, noutra altura [nº 90, p. 1676-(4)]: Hão-de lembrar-se que, entretanto, foi levantado o problema de saber se o poder tributário próprio era contra legem ou praeter legem . Foi claramente estabelecido que só tinha justificação e era aceitável a referência ao poder tributário próprio praeter legem e não contra legem. Portanto, isto era uma clarificação de que tam bém aqui havia que respeitar as leis gerais da República. 2.12 - Refira-se também o que, a este propósito se escreveu no Estado e Projecto de Revisão da Constituição, de A. Barbosa de Melo, J. M. Cardoso da Costa e J. C. Vieira de Andrade, ao comentar-se o direito de dispor de poder tributário que, ali, se previa como atribuição das regiões autónomas [cf. artigo 205º, alínea f)]. Foi como segue: A criação de impostos regionais só poderá contudo ter lugar no âmbito que lhe for determinado por lei da Assembleia da Republica (sublinhou-se). 2.13 - Tudo aponta, pois, no sentido que se deixou referido, ou seja: - o «poder tributário próprio» respeita só a impostos regionais. É, de resto, uma solução razoável, pois o princípio da unidade do Estado aconselha que apenas a Assembleia da República ou o Governo por ela autorizado disponham sobre a matéria de impostos gerais - exigência que se faz sentir de modo particular nesta matéria de direitos aduaneiros que, até nos Estados federais, pertencem à Federação. Às regiões autónomas sempre ficará, de resto, aberta a possibilidade de, no exercí­cio do seu poder de iniciativa legislativa, fazer propostas à Assembleia da República sobre a matéria, que contemplem eventuais especificidades regio­nais. 2.14 - Improcedente é também o argumento do autor da norma no sentido de que a legitimidade constitucional das isenções fiscais aduanei­ras estabelecidas estaria assegurada pela circunstância de que, sendo direito da região dispor das receitas nela cobradas, então, o seu poder tributário compreende o de isentar de impostos, pois que a isenção é uma renúncia a uma receita fiscal. De facto, não será a circunstância de as regiões autónomas poderem dispor das receitas nelas cobradas [v. artigo 229º, alínea f)] que poderá conduzir a que, «no poder tributário próprio» se veja um direito de criar isenções regionais de impostos gerais: desde logo, este poder tributário há-de ter o conteúdo que a lei lhe definir, como se disse; depois, estando em causa impostos criados pela Assembleia da República, não seria razoável que as regiões, que não podem renunciar a cobrá-los, pudessem ir, aí, estabelecer isenções. Poder fazê-lo corresponderia a terem o direito de forçar a Assembleia da República a atribuir-lhes outras receitas - para além das cobradas localmente -, para cobrirem as suas despesas, o que, há-de convir-se, não seria admissível. - Conclui-se, pois: as regiões autónomas não poderão exercer o seu «poder tributário próprio» legislando contra as leis gerais de tribu­tação, seja revogando-as, seja introduzindo-lhes alterações nos seus ele­mentos essenciais. - De resto - e para além de tudo quanto fica dito - é bom sublinhar que, quando a Constituição exige que seja uma lei a definir o conteúdo do «poder tributário próprio» [artigo 229º, alínea f)], tudo leva a crer que não esteja a pensar nos estatutos das regiões, quer porque a estes já antes se referira no corpo do próprio artigo 229º, quer ainda porque eles representam uma legislação especial, sujeita a um regime de produção específico. Daqui se conclui que, ainda que o poder tributário das regiões autó­nomas pudesse, constitucionalmente, ir mais longe do que ficou referido, ainda assim, sempre faltaria lei que o dissesse e lhe definisse os contor­nos. Sempre faltaria, por conseguinte, lei que legitimasse a intervenção legislativa em apreço, pois que para tanto não se vê que bastassem as disposições já citadas do Estatuto. 3 – 2ª questão: O artigo 8º do diploma em causa - na parte em que reduz para dois anos a duração das medidas de encerramento de esta­belecimento e de proibição do exercício da actividade industrial de bordados - infringe a alínea do nº 1 do artigo 168º da Constitui­ção? Ou, antes, a alínea do nº 1 do mesmo artigo 168º? Vejamos: 3.1 - Dispõe o referido artigo 8º: Art . 8º A utilização das matérias-primas importadas com isen­ção de direitos para fins diferentes dos autorizados no presente diploma será punida como descaminho de direitos, com o máximo de multa aplicável. A condenação no processo de descaminho impli­cará ainda o encerramento pelo prazo de dois anos do estabeleci­mento, se o houver, e a proibição do delinquente exercer a activi­dade industrial de bordados por igual prazo. A norma correspondente do Decreto nº 30 290, de 13 de Fevereiro de 1940 (artigo 5º) - posteriormente tornada extensiva a outras merca­dorias, como já se viu - preceituava como segue: Art . 5º A utilização dos fios e tecidos para fins diferentes dos autorizados no presente diploma será punida como descaminho de direitos, com o máximo da multa aplicável. A condenação no pro­cesso de descaminho implica o encerramento imediato do estabelecimento se o houver, e deixar o delinquente de ser considerado industrial de bordados. Como resulta do confronto destas duas normas, nos segmentos aqui considerados - à parte ligeiras diferenças nos respectivos teores verbais que são juridicamente irrelevantes - a norma ora produzida (a do artigo 8º) reduziu para dois anos a duração das medidas de encerramento de estabele­cimento e de proibição do exercício da actividade industrial de bordados, que o artigo 5º previa se seguissem, sem qualquer limitação temporal, à condenação por descaminho de direitos e como seu efeito necessário. 3.2 - Daí, pois, a pergunta: poderia a assembleia regional fazê-lo? Também aqui a resposta é negativa. Como se viu, as apontadas sanções (encerramento de estabelecido e interdição do exercício de actividade) seguir-se-ão como efeito necessário da condenação por descaminho de direitos. O descaminho de direitos é, presentemente, uma contra-ordenação, como claramente resulta do que dispõe o artigo 22º do Decreto-Lei nº 187/83, de 13 de Maio. É, pois, uma contra-ordenação a infracção prevista na primeira parte do mencionado artigo 8º, como, de resto, reconhece o autor da norma. E isso, a despeito de, aí, se dizer que ela será punida «com o máximo da multa aplicável» e de, no artigo 1º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (Lei-quadro do ilícito de mera ordenação social) se pre­ceituai que «constitui contra-ordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima». Na verdade, após a publicação do citado Decreto-Lei nº 187/83, de 13 de Maio, a remissão que, no artigo 5º do Decreto nº 30 290, de 13 de Fevereiro de 1940, se faz para a figura do «descaminho de direi­tos», haverá de ser entendida como sendo feita para a contra-ordenação prevista no mencionado artigo 22º daquele diploma legal. Tanto mais que o crime de descaminho tem por objecto mercadorias de importação proibida ou cujo transporte se faça ao abrigo de convenções internacio­nais de trânsito de mercadorias (cf. artigo 12º, nºs 1 e 2, do mencio­nado Decreto-Lei nº 187/83), enquanto que a contra-ordenação verifica-se, entre outras hipóteses, precisamente nos casos em que haja «desvio do fim pressuposto no regime aduaneiro aplicado à mercadoria», e bem assim quando de trate de «casos expressamente considerados como desca­minho em disposições especiais» [alíneas d) e e ) do nº 1 do citado artigo 22º]. 3.3 - No domínio do ilícito contra-ordenacional, é possível a aplica­ção de sanções acessórias: apreensão, interdição de exercer uma profissão ou uma actividade, privação do direito a um subsídio outorgado por enti­dades ou serviços públicos e privação do direito de participar em feiras ou mercados [v. artigo 21º, nºs 2 e 3, alíneas a), b) e c) do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, já citado]. E essa possibilidade existe, concretamente, nos casos das contra-ordenações aduaneiras, como resulta do artigo 25º, nº 1, do Decreto-Lei nº 187/83, de 13 de Maio, que, no entanto, não prevê a medida de apreensão. A norma sub iudicio, para além da interdição do exercício de activi­dade, continuou a prever - reeditando nessa parte o artigo 5º do Decreto-Lei nº 30 290, de 13 de Fevereiro de 1940 - a medida de encer­ramento de estabelecimento, que a lei-quadro das contra-ordenações (cit. Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro) não prevê possa aplicar-se como medida acessória das coimas. Nesse aspecto, por isso - que não enquanto reduz a duração de tais medidas - o segmento da norma agora em apreciação derroga o «regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social», - o que é da competência exclusiva da Assem­bleia da República, como se vê do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Cons­tituição. Ora, quando as regiões autónomas houverem de «definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectivas sanções», haverão de fazê-lo «sem prejuízo do disposto na alínea d) do artigo 168º» - preceitua o artigo 229°, alínea m), da Constituição. Não valerá argumentar-se contra isto dizendo que a medida de encer­ramento de estabelecimento se compreende na de exercício de actividade: desde logo, é a norma em causa que distingue as duas medidas; e, depois, elas aparecem também diferenciadas no artigo 21º, nº 2, alíneas a) e e ), do citado Decreto-Lei nº 187/83, e, justamente, como penas acessó­rias, aplicáveis no caso de condenação de pessoas colectivas ou de associações sem personalidade jurídica pelo crime de contrabando ou pelo de descaminho. Existe, por conseguinte, nesta parte, violação da alínea d) do nº 1 do artigo 168º da Constituição já atrás transcrito. 3.4 - Não existe violação da alínea b) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, invocada pelo requerente. Consagra-se aí, uma das matérias reservadas à competência legislativa, da Assembleia da República: - a dos «direitos, liberdades e garantias». Ora, sempre que, num dado preceito legal se cominam sanções (penais, civis, contra-ordenacionais, disciplinares) afectam-se, é certo, direitos, liber­dades e garantias. No caso, prevêem-se, de facto, sanções aplicáveis a um determinado tipo de contra-ordenação. Mas, justamente por isso, é à luz da disciplina constitucional das contra-ordenações que a norma tem que ser avaliada. Ora, neste domínio, a Assembleia da República tem apenas que fixar o «regime geral de punição» [artigo 168º, nº 1, alínea d)]. E fê-lo, jus­tamente através do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, editado no uso da autorização legislativa conferida pela Lei nº 24/82, de 23 de Agosto. Pois foi com esse diploma, e bem assim com aquele que, em especial, regula este tipo de ilícitos no domínio aduaneiro, que se con­frontou a norma em causa. 4 – 3ª questão: E o dito segmento do mencionado artigo 8º vio­lará também o nº 4 do artigo 30º da Constituição? Também aqui a resposta é afirmativa. Vejamos: Na norma em causa, prevêem-se sanções - encerramento do estabe­lecimento por dois anos e proibição, por igual período, do exercício da actividade industrial de bordados -, que se traduzem na perda de direi­tos civis e profissionais. E mais: essas sanções - contrariamente ao que sugere o autor da norma - surgem como efeito necessário da sanção (coima) que ao réu for aplicada pelo descaminho de direitos. Aí, se pre­ceitua, com efeito, que «a condenação no processo de descaminho impli­cará ainda [...]». Isto, porém, ou seja, o carácter automático de tais efeitos - que não a possibilidade de o legislador prever a aplicação daquelas medidas como sanções acessórias da sanção que houver de ser aplicada pelo ilícito de descaminho de direitos - é constitucionalmente ilegítimo, como, de resto, este Tribunal já decidiu relativamente à demissão que, por força do ar­tigo 37º, nº 1, do Código de Justiça Militar, se seguia à condenação por certos crimes [cf. Acórdão nº 16/84 (2 a secção), in Diário da Repú­blica, 2 a série, de 12 de Maio de 1984]. É-o, porque o artigo 30º, nº 4, da Lei Fundamental prescreve: Nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos. O texto constitucional pretendeu, pois, aliviar as penas do seu carácter infamante, evitando a atribuição de efeitos estigmatizantes, que, bem de certo, dificultam a ressocialização do delinquente. Trata-se de respeitar a dignidade da pessoa humana, gonzo à volta do qual deve girar um Estado de direito democrático (v. o Acórdão nº 16/84 deste Tribunal já citado e as referências, incluso doutrinais, aí feitas). Ora, a proibição, que é válida para as penas (reacções criminais), há-de valer também para as coimas aplicáveis às contra-ordenações. Foi, de resto, isto que o legislador já fez no tocante, justamente, às contra-ordenações em matéria aduaneira, ao preceituar, no artigo 25º, nº 1, do Decreto-Lei nº 187/83, de 13 de Maio, que «conjuntamente com a coima prevista no tipo legal de contra-ordenação poderão ser aplicadas ao infractor uma ou mais das seguintes sanções acessórias» (sublinhei). É, pois, por forma a compreenderem-se, aí, também as «coimas», que haverá de interpretar-se a expressão «penas», usada no citado nº 4 do artigo 30º da Constituição. Concluindo: o artigo 8º do decreto legislativo regional nº 18/84/A, no segmento apontado, viola também o artigo 30º, nº 4, da Lei Fundamental. III - Decisão: Nestes termos, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas do decreto da assembleia regional dos Açores, aprovado em 28 de Junho de 1984, e que vem identificado como sendo o decreto legislativo regional nº 18/84: A do § único do artigo 1º, na parte em que altera o quadro das matérias-primas, destinadas à indústria de bordados dos Açores, isentas de direitos de importação, por violação da alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Consumição; A do artigo 8º, na parte cm que prevê a medida de encerra­mento de estabelecimentos, por violação da alínea do nº 1 do artigo 168º da Constituição; A do mesmo artigo 8º, na parte em que prevê as medidas de encerramento de estabelecimento e de proibição do exercício da actividade industrial de bordados, como efeito necessário da con­denação pelo descaminho de direitos nele previsto, agora por violação do nº 4 do artigo 30º da Constituição. Lisboa, 29 de Agosto de 1984. - Messias Bento - José Magalhães Godinho - José Manuel Cardoso da Costa - Mário Afonso - Luís Nunes de Almeida - Mário de Brito - Armando M. Marques Guedes.