073/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO “A……………, S.A.”, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, acção administrativa especial de impugnação contra “B……………..”, pedindo a anulação do acto administrativo que lhe foi notificado por ofício datado de 2010.05.26, no segmento decisório que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias úteis, de um projecto para a legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN ……….., na …………… O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a acção procedente e anulou o acto impugnado. A “B…………., S.A.” recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul que, pelo acórdão de fls. 304-313, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão do TAF e julgou improcedente a acção. Inconformada, a autora recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 150º/1 do CPTA. 1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões: O presente recurso de revista justifica-se, no quadro do princípio do artigo 150º, nº 1 do CPTA, pela necessidade da correcta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e da actual disciplina relativa ao domínio público rodoviário. Com efeito, as questões objecto da presente revista revestem, claramente, extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e actividades económicas ao longo do País que são afectadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa. Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente acórdão deste Alto Tribunal proferido pela 2ª Secção, no processo nº 0232/2013, de 26 de Junho de 2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo este passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto - Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1º , nºs 1, 2 e 3 e 2º , nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os artigos 3º , nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei nº 148/2007 , os artigos 4º, 8º e 10º do Decreto - Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro. Com efeito, o douto acórdão recorrido, decidiu erradamente, que os artigos 1º e 2º da Lei nº 97/88 não teriam revogado o artigo 10º, nº 1, al. b) do Decreto - Lei nº 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro. A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-Lei nº 13/71, do Decreto - Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88 , do Decreto - Lei nº 105/98 e do Decreto - Lei nº 25/2004 , no quadro de princípio das regras previstas no artigo 9º, nºs 1 e 2 do C. Civ. Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação de colecta. Com a entrada em vigor do Decreto - Lei nº 637/76 de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 31º, nº 1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular , derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências. A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei nº 97/88 como inequivocamente resulta dos seus artigos 1º e 2º, e como se diz no douto Acórdão da 2ª Secção deste Supremo Tribunal de 26 de Junho de 2013, abundantemente citado. Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIr - Instituto de Infra - estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto - Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em Novembro 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito dos presentes autos. O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do IniR, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 , ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E na Entidade Recorrida. A EP - Estradas de Portugal, E.P.E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007 , de 7 de Novembro - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão. Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra - estruturas ao longo das estradas nacionais , já haviam sido transferidas para o IniR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nºs 1 e 2 do Decreto - Lei nº 148/2007. Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª instância é nulo, por incompetência absoluta , nos termos do artigo 133º , nº 2, al, b) do CPA , como sempre sustentado nos autos Em reforço do sustentado, se no âmbito da concessão a Entidade Recorrida não detêm qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decret-Lei nº 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto- Lei nº 13/71 neste âmbito. Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida - nem tal é indicado no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu artigo 3º. Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os artigos 1º , nºs 1, 2 e 3 e 2º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os artigos 3º , nº 3, al. e) e 23º do Decreto-Lei nº 148/2007 , os artigos 4º , 8º e 10º do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro. Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento à presente Revista e anulado o Acórdão recorrido e, em consequência, se proceda à anulação do despacho impugnado, como se pede na acção, com todos os efeitos legais, com o que será feita Justiça! 1.2. A “B…………….., S.A.” não contra - alegou. 1.3. A formação prevista no artigo 150º/5 do CPTA admitiu a revista ponderando, no essencial, o seguinte: “(…) A questão da competência para aprovação ou licenciamento de afixação tabuletas e de publicidade à margem ou na zona de protecção às estradas nacionais entrecruza diversos regimes legais, designadamente, o estatuto das estradas nacionais, a organização jurídica das estruturas de gestão rodoviária e do domínio público rodoviário, o regime da concessão da infra-estrutura rodoviária, a disciplina própria da instalação e licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, o regime dessa forma de publicidade e as competências autárquicas a esse respeito e em matéria de circulação, viária e de ambiente. Implica a análise e compatibilização de diversos diplomas legais e dos regimes jurídicos que nestes domínios se sucederam. Trata-se de questão que tem gerado um número significativo de litígios, tendo sido objecto de uma Recomendação do Provedor de Justiça (Recomendação n.º 5-A/2012 (disponível em www.provedor-jus.pt .). Por outro lado, na vertente tributária, no acórdão de 26/6/2013, Proc. 232/13, a Secção do Contencioso Tributário decidiu-se que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária B…………., SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio. Assim, a situação trazida a juízo tem virtualidade para conferir à decisão a proferir uma utilidade que vai além do caso sujeito, fornecendo orientação para os particulares, a Administração e os tribunais perante uma situação litigiosa típica susceptível de repetir-se num número indeterminado de casos futuros (como, aliás, indicia a casuística já conhecida) pelo que estão reunidos os requisitos para ser considerada de importância fundamental, justificando a admissão da revista, como vem sucedendo noutros processos ainda pendentes . 1.4. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, dizendo, no essencial, o seguinte: “(…) A questão substancial consiste em saber se se mantinha em pleno vigor, na data do acto administrativo impugnado, o regime legal decorrente dos artigos 10º/1/b), 11º/c) e 13º/2, todos do DL 13/71, de 23/1, no que respeita à competência do seu autor para o emitir. Na abordagem dessa questão, importa, antes de mais, verificar que efeitos teve nessa matéria a legislação publicada posteriormente àquele diploma legal, relativa a publicidade. Depois, caso se conclua que essa legislação não afectou o disposto no DL 13/71, verificar se a Recorrida sucedeu juridicamente nas competências então atribuídas à JAE e aos respectivos órgãos. Salvo sempre o devido respeito por posições diversas, parece-nos que com a publicação do DL 637/76 , de 29/7, o legislador manifestou a intenção inequívoca de também regular o licenciamento da publicidade a que se reporta o DL 13/71. Com efeito, anota-se no preâmbulo daquele DL 637/76 : “No nosso país, a publicidade ao longo das estradas nacionais, com ou sem carácter comercial, foi condicionada pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, que a autorizava, a título precário, em determinadas condições desde que esteticamente aceitável e sem prejuízo para a segurança rodoviária ou para o aspecto da paisagem. Mais recentemente, o Decreto-Lei nº 13/71, de 13 de Janeiro, veio permitir, em certos casos, a colocação de publicidade a 50 m do limite da plataforma da estrada. O abrandamento das medidas restritivas reflectiu-se logo na proliferação de publicidade ao longo das estradas, com os inevitáveis prejuízos. À adulteração de panorâmicas e ao comprometimento do ambiente aliam-se muitas vezes os inconvenientes de riscos para a própria segurança de pessoas e bens, quando, por exemplo, a publicidade se estende ao longo das rodovias, em condições de poder desviar para ela a atenção dos condutores de veículos automóveis, criando condições propícias à eclosão de acidentes. Torna-se, portanto, da maior oportunidade a promulgação de medidas que visem alterar este processo que se vem desenvolvendo no nosso país, condicionando a publicidade dentro de limites que não afectam de forma relevante o ambiente em que vive o povo português, e que se pretende que seja o mais são e livre possível”. Ora, constatando prejuízos para o ambiente e segurança derivados da proliferação de publicidade ao longo das estradas, também decorrentes da aplicação do regime legal introduzido pelo DL 13/71, e reconhecendo ser da maior oportunidade a promulgação de medidas que visem alterar este processo, mal se compreenderia que o legislador deixasse incólume aquele regime, contraditoriamente com as preocupações reveladas e a vontade de alterar a realidade constatada que assumiu como sendo da maior oportunidade. Destarte, o DL 637/76 visou regular de modo abrangente toda a matéria de publicidade não excluída expressamente, em todo o território nacional. Se acaso quisesse, apesar de tudo, salvaguardar o regime procedimental e de competências que resultava do DL 13/71, então ficaria sem justificação a exigência de parecer prévio da JAE (artigo 4º/3). Aliás, a própria Recorrida terá reconhecido ao DL 637/76 aquela vocação abrangente ao aproveitar-se do regime precário de concessão anual da licença, introduzido pelo artigo 3º/2, mesmo após a sua revogação tácita ( DL 97/88 , de 17/8) e expressa ( Lei 30/2006 , de 11/7) - cfr. RECOMENDAÇÃO nº 5/A/2012 (…). Com a derrogação desta competência licenciadora da JAE não ficou esta inibida de cobrar taxas, nos termos do artigo 15º/1, relativamente a autorizações e licenças para que ainda detenha competência, mas apenas em relação à matéria da alínea j) do nº 1, o que não contraria a previsão de receitas a que se refere o artigo 13º /1/c) do DL 374/2007 , de 7/11. Assim, perante a inequívoca intenção derrogatória do DL 637/76 , não constitui obstáculo para tal efeito o invocado carácter especial do DL 13/71 - cfr. 2ª parte do artigo 7º /3 do CC . Nesse sentido decidiu o STA (2ª Sec), no ac. de 26-03-2013, proc. 0232/13 (…). Por seu turno, a revogação do DL 637/76 não importou a repristinação da lei por ele revogada (cfr. artigo 7º /4 do CC ), a qual já não tem de ser considerada na interpretação do regime mais recente, que decorre do DL 97/88 , com as alterações e aditamentos introduzidos pela Lei 23/2000 , de 23/8, e pelo DL 48/2011 , de 1/4, justamente “com o objectivo de simplificar a vida aos cidadãos e às empresas” (cfr. preâmbulo do DL 48/2011 ), que o duplo licenciamento (ou triplo licenciamento) - cfr. acórdão do TCAS, de 24-04-2013, proc. 09304/12), contrariaria. A realização dos interesses da segurança rodoviária, que à recorrida cabe especialmente acautelar, pode ser alcançada, sem constrangimentos relevantes, através do mecanismo do parecer prévio previsto no nº 2 do artigo 2º, que não revela qualquer conflito com a norma do artigo 1º/1, a qual apenas exige o licenciamento prévio à afixação ou instalação da publicidade, e não qualquer licenciamento prévio ao licenciamento regulado no próprio diploma. Deste modo, derrogada que foi a competência conferida pelo DL 13/71 para licenciar a publicidade em causa, agora da competência exclusiva da câmara municipal (cfr., v. g.., ac. do STA, de 20-02-2014, proc. 01418/13, na linha da sua jurisprudência consolidada), o acórdão recorrido - e o acto impugnado - não se deverá manter, na medida em que pressupõe que os órgãos da recorrida detêm tal competência. Assim, verificado que a Recorrida não detém essa competência, agora das Câmaras Municipais, fica prejudicada a necessidade de averiguar qual o âmbito das competências em que a recorrida sucedeu às suas antecessoras JAE, IEP e EP-EP, EPE, em confronto com as competências conferidas ao InIr, criado pelo DL 148/2007 , de 27/4.” Cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: A- Em 2010-03-02, a R. dirigiu à A, o ofício Refª LI02.01-ID1126 SGL, com o nº de saída 11736, sob o assunto: “Posto de Abastecimento de Combustível Simples …………… Acção de Fiscalização”, para efeitos do exercício do direito de audiência prévia. B- A A apresentou pronúncia em sede de audiência prévia e requereu o arquivamento do processo, tendo referido que: “… 4. Acresce que o prazo concedido para apresentação de um projecto onde constem os elementos alegadamente publicitários - além de já constar junto da respectiva Câmara Municipal - é manifestamente insuficiente”. C- Em 2010-05-26, a R. dirigiu à A. ofício Refª LI02.01 - ID1126, SGL, 8737LRA10, 17.01.01.004, com o nº de saída 36091, sob o assunto: “Posto de Abastecimento de Combustível EN …………… Acção de Fiscalização” do qual consta, designadamente: Assim sendo, decide-se manter o já exposto na nossa comunicação 11736 de 02-03-2010, em consequência, no uso dos poderes que me foram conferidos pelo Conselho de Administração da B…………., SA ficam notificados para: (…) No prazo de trinta dias úteis, apresentar projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal colado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra - estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto e Decreto - lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 166/99 , de 13 de Maio. 2. O DIREITO A recorrente, na sua alegação, considera, em suma, que não há qualquer norma que atribua à entidade demandada, ora recorrida - “B………………, S.A” - a competência para praticar o acto impugnado e que, portanto, enquanto perfilhou entendimento contrário, o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento. A questão, que se prende com o problema de saber se o DL nº 13/71, de 23 de Janeiro se mantém, ou não, ainda em vigor, no que diz respeito à competência para o licenciamento da publicidade, já foi objecto de pronúncia deste Supremo Tribunal, a começar pelo acórdão de 2014.02.20 - rec. nº 01418/13. Não vendo razões para divergir da posição perfilhada nesse aresto, que é inteiramente transponível para o caso em apreço, remetemos para a respectiva fundamentação, passando a citar, na parte que interessa: “(…) Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012. Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência B…………., SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi); Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”. Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76 , de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto. O Decreto-Lei nº 637/76 , depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.” Por sua vez, art. 2º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso. Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida. O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte: O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara. (…); A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.” A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2). Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental. É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi. Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76 , entretanto revogado pela Lei nº 30/2006 , de 11 de Julho, quer a Lei nº 97/88 , constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador. Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão). Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98 , de 24 de Abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem. O artº 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos. Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004 , de 24 de Janeiro. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento. Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88 , viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011 , de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88 , que insistem na natureza consultiva da intervenção da B…………., SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , de 17 de Agosto, na sua nova redacção). Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B……….., SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88 , de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões). Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13. Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT ”. Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [ arts. 10º , nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007 , de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B………., SA” Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B………., SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à B………., S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007 , que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias. Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88 , o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º , nº 2, da Lei nº 97/88 , afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos. Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a B…………, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.”. Deste modo, procede a alegação da recorrente. No mesmo sentido vejam-se os acórdãos de 2014.03.20 - recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conceder provimento à revista, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença de anulação proferida na primeira instância. Custas pela recorrida. Lisboa, 29 de Abril de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.