145/85 - Tribunal Constitucional

Processo nº 33 PP. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Costa Mesquita. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 - Em documento datado de 23 de Julho de 1985, dirigido ao Exmo. Presidente do Tribunal Constitucional, é requerida, nos termos do artigo 5º do Decreto-Lei nº 595/74, de 7 de Novembro, e da alínea a) do nº 1 do artigo 103º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, a inscrição do «Partido Ecologista». A inscrição não é pedida, pelo menos, por 5000 cidadãos, facto que é frontalmente assumido pelos requerentes que invocam a inconstitu­cionalidade superveniente de tal exigência, formulada no nº 3 do ar­tigo 5º do referido Decreto-Lei nº 595/74, em face do disposto no nº 1 do artigo 51º da Constituição da República Portuguesa. Em síntese, articulam que a exigência de 5000 assinaturas para a ins­crição de um partido político constitui uma limitação da lei ordinária ao princípio da liberdade de associação consagrado no aludido artigo 51º da Constituição como direito fundamental. Deve considerar-se requisito bastante, quanto ao número de signa­tários, o mesmo que a lei geral aplicável estabelecer para as associações comuns. A exigência de um elevado número de signatários para o requerimento de inscrição restringe a possibilidade de formação de «partidos de qua­dros», implicitamente aceites pela Constituição. Não se justifica a exigência de prova de um determinado índice de representatividade social para fins de aquisição da personalidade jurídica quando a lei só faculta os mais importantes meios e regalias para adqui­rir tal representatividade após a aquisição da personalidade jurídica e, por outro lado, é ao sufrágio directo, em escrutínio secreto, que compete aferir da representatividade social dos partidos políticos. O requerimento é instruído com o projecto de estatutos, o símbolo do novo partido, a relação nominal dos requerentes (em número de 41) e os documentos com a identificação completa dos requerentes, com as­sinatura reconhecida notarialmente e menção comprovativa da sua inscri­ção no recenseamento eleitoral. O processo foi distribuído. O Exmo. Magistrado do Ministério Público foi notificado para se pro­nunciar, querendo, no prazo de 48 horas. Emitiu parecer no sentido do indeferimento do pedido, uma vez que existe um obstáculo formal, qual seja o do nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 595/74, norma que não enferma de inconstitucionalidade. 2 - Nos termos do nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 595/74: A inscrição de um partido terá de ser requerida, pelo menos, por 5000 cidadãos, maiores de 18 anos, sem distinção de sexo, raça ou cor, residentes no continente ou ilhas adjacentes, no pleno gozo dos seus direitos políticos e civis. É na exigência do número de 5000 cidadãos, proponentes do novo partido político, que reside o ponto saliente da questão que se coloca neste processo. Exposta já, em síntese, a posição dos requerentes, importa agora apu­rar se os argumentos que desenvolveram, ou outros, oficiosamente pon­derados pelo Tribunal, conduzem à pretendida inaplicabilidade ao caso em apreço da exigência, formulada pela lei ordinária, das 5000 assinaturas. 3 - Dispõe o nº 1 do artigo 46º da Constituição: Os cidadãos têm direito de, livremente e sem dependência de qualquer autorização, constituir associações, desde que estas não se destinem a promover a violência e os respectivos fins não sejam contrários à lei penal. E o nº 1 do artigo 51º: A liberdade de associação compreende o direito de constituir ou participar em associações e partidos políticos e de através deles concorrer democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder político. Do contexto das suas disposições transcritas podemos já assinalar as realidades distintas que enunciamos no sentido género-espécie: a) Associações - associações políticas; b) Associações - partidos políticos. Destes últimos se dirá, com Gomes Canotilho e Vital Moreira, Cons­tituição..., 2ª ed., 1º vol., pp. 282 e 283, que «a posição constitucio­nal dos partidos políticos não é a de mera licitude, mas de verdadeira funcionalização constitucional (incorporação constitucional dos partidos políticos) que os transforma de associações meramente lícitas em asso­ciações necessárias, caracterizadoras do sistema político-constitucional». 4 - Nos termos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 595/74: 1 - Por partidos políticos entendem-se as organizações de ci­dadãos, de carácter permanente, constituídas com o objectivo fun­damental de participar democraticamente na vida política do País e de concorrer, de acordo com as leis constitucionais e com os seus estatutos e programas publicados, para a formação e expres­são da vontade política do povo, intervindo, nomeadamente, no processo eleitoral mediante a apresentação ou o patrocínio de can­didaturas. 2 - Os partidos políticos gozam de personalidade jurídica nos termos do presente diploma e regem-se, em tudo quanto não for contrário ao mesmo, pelas normas estabelecidas no Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro. E, depois de no artigo 2º ter enunciado os fins que, com vista ao conseguimento dos seus objectivos, os partidos se poderão propor, o ar­tigo 3º do mesmo diploma está assim redigido: 1 - As associações de natureza política que prossigam alguns dos fins previstos no artigo anterior não beneficiam do estatuto de partido político fixado neste diploma. 2 - É vedado às associações de natureza política prosseguir os fins previstos nas alíneas a) e c) do artigo anterior. O conteúdo das alíneas a) e c) é exactamente este: a) Contribuir para o exercício dos direitos políticos dos cida­dãos e para a determinação da política nacional, designadamente através da participação em eleições ou através de outros meios democráticos; c) Participar na actividade dos órgãos do Estado e das autar­quias locais. No desenvolvimento do raciocínio que se dinamizou no domínio da lei fundamental podemos agora enunciar, em sede de lei ordinária, e ainda no sentido género-espécie: Associações de natureza política - partidos políticos. E pelo que se escreveu pode afirmar-se, com segurança, que, não sendo embora órgãos estaduais, os partidos políticos são titulares directos de di­reitos políticos. 5 - O direito de associação é constitucionalmente garantido. Mas o substracto desta garantia não inclui, necessariamente, a aquisição da per­sonalidade jurídica. Daí que fique para a lei ordinária a possibilidade de fixar os pressu­postos da aquisição de personalidade jurídica. Os partidos políticos gozam de personalidade jurídica que adquirem pela inscrição no registo próprio. Ao abordar-se o tema dos requisitos exigidos, ou pelas constituições, ou pelas leis ordinárias, para o reconhecimento da personalidade jurídica dos partidos políticos, logo se depara, no direito comparado, com a con­sagração de um requisito de natureza formal: a demonstração da existên­cia de um número elevado de proponentes do novo partido. Entende-se. Naquilo que a doutrina chama «Estado de partidos», com a autonomização do conceito «partido político», é inquestionável a indis­pensabilidade de um regime jurídico específico, distinto do das «associa­ções políticas» e, particularmente, do das simples «associações». É isto que se passa em Portugal. Só que esse regime jurídico específico há-de levar em conta que o seu destinatário é um ente dotado de personalidade jurídica, que possui um carácter duradouro, e tem objectivos tão relevantes como a representação global da colectividade e a participação no funcionamento do sistema de governo constitucionalmente instituído. E flui também a lógica do estabelecimento de requisitos mais exigen­tes, pela ponderação de que o partido político goza e exerce direitos que não são atribuídos a quaisquer outras formas de associação. 6 - É à luz do que se expôs que a exigência de 5000 assinaturas, formulada no nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 595/74 tem de ser ponderada. É indubitável que o «partido político» é expressão da liberdade de as­sociação dos cidadãos. Nessa medida, mesmo que o artigo 51º da Cons­tituição o não dissesse, gozava da garantia consagrada no artigo 46º da lei fundamental. Mas, sob outro ângulo de incidência, o «partido político» é uma forma particular de associação, que exige um regime jurídico específico, com re­quisitos mais estritos que os fixados para a constituição de outras formas, atento que estão incorporados na Constituição da República onde carac­terizam o sistema político-constitucional, sendo a sua existência uma ga­rantia institucional da organização política (confrontem-se, designada­mente, os artigos 2º e 117º). Ora, na filosofia daquele sistema, ao mesmo tempo que é garantida a existência dos partidos políticos, não pode deixar de considerar-se desconforme a sua multiplicação sem a exigência de uma razoável dimensão do apoio social ou político que transportam. Só que, no momento da criação de um novo partido, não há possibi­lidade de medir esse apoio através de resultados eleitorais alcançados. Daí o recurso à exigência de um número de proponentes que reflicta um mí­nimo de representatividade do partido a constituir. A concretização desse número já se localiza em sede de discricionariedade legislativa, limitada pelos princípios constitucionais (proibição do ex­cesso). Hão-de funcionar aqui regras de bom senso e de razoabilidade. 7 - E nesta óptica que ponderamos agora o número de requerentes fixado no nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 595/74. No continente e nas ilhas adjacentes inscreveram-se no Recenseamento Eleitoral de 1984 (último de que existem dados definitivamente traba­lhados) 7 458 966 eleitores. 5000 proponentes correspondem, aproxima­damente, a 0,066% dos cidadãos eleitores, o que significa, em termo reais, que o requisito legal exige que 1 em 1500 eleitores portugueses requeira a criação do «Partido Ecologista». Havemos de convir em que, no quadro descrito e na ponderação dos interesses que a exigência de 5000 requerentes pretende salvaguardar, este número não limita, em termos desrazoáveis, o direito de constituição de partidos. E os factos comprovam esta asserção. Desde Janeiro de 1975, requereram a inscrição e foram inscritos, depois de terem satisfeito o requisito formal que exige o mínimo de 5000 proponentes, 27 partidos políticos. Cabe aqui assinalar que antes da entrada em vigor do artigo 103º da Lei nº 28/82, o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça indeferiu os requerimentos de inscrição dos partidos «Movimento Ecologista Português, Partido Os Verdes (MEP/PV)» e «Liga Socialista dos Trabalhadores (LST)», datados, respectivamente, de 7 de Setembro de 1982 e 24 de Janeiro de 1983, com o fundamento de não preencherem o número mínimo legal de requerentes. (Com o preenchimento superveniente do requisito, ambos os partidos vieram posteriormente a ser inscritos.). 8 - As conclusões a que se chega, sintetizam-se assim: a) A natureza específica da forma de associação que é o «partido político» justifica a existência de um estatuto especial a requisitos de constituição que, porventura, seria restritiva do direito de constituir outras formas de associação; b) A limitação ao direito de constituir partidos políticos posta pela exigência de a inscrição ter de ser requerida, pelo menos, por 5000 cidadãos - que tem paralelo no direito comparado (por exemplo na Finlândia, exigem-se precisamente 5000 assinaturas) - é proporcionada ao peso dos valores constitucionalmente consagrados que pretende acautelar, não excedendo por isso os limites constitucionais imanentes aplicáveis. Nestes termos, os juízes que compõem a 1a Secção do Tribunal Constitucional acordam em indeferir o requerimento em que se pede a inscrição do «Partido Ecologista», por não satisfazer a exigência do nº 3 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 595/74, de 7 de Novembro, consistente em a inscrição de um partido político ter de ser requerida, pele 5000 cidadãos. Lisboa, 31 de Julho de 1985. - António Luís Correia da Costa Mesquita - Antero Alves Monteiro Dinis - Raul Mateus – Jorge Campinos - Vital Moreira - Armando Manuel Marques Guedes.