0840/10 - Supremo Tribunal Administrativo

O esclarecimento do quadro legal decorrente das normas processuais do CPC (actualmente o art.º 685-A, em especial o n.º 3) e do CPTA (n.º 4 do art.º 146.º) sobre o ónus de formular conclusões sintéticas (não complexas) justifica admitir recurso excepcional de revista da decisão do TCA que rejeitou o conhecimento da apelação, com vista a uma melhor aplicação do direito, porque encerra cominação extremamente gravosa e, por outro lado, é questão que tem vindo a ser suscitada reiteradamente nas instâncias sem que se tenha atingido estabilidade na determinação do sentido e alcance das referidas normas na sua actual redacção.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do STA: Relatório: A… , instaurou no TAF de Loulé acção administrativa comum sob forma ordinária contra MUNICÍPIO DE ALBUFEIRA Na qual pediu a condenação do R. a pagar-lhe uma indemnização no montante de Euros 2.100.000,00 por danos patrimoniais, acrescidos de juros e dos custos da demolição que venha a efectuar-se e condigna procuradoria. A A. baseou o pedido na ilicitude das deliberações da Ré, de 24/10/2000, 20/11/2001 e 11/09/2002, pelas quais foram emitidas licenças de construção, alvará e licenças de utilização para uma moradia propriedade da A, confrontando-se, agora, com a eminente demolição da mesma em virtude de o licenciamento conferido pelos órgãos do Município ser ilegal. Por sentença de 23/01/2008, o TAF de Loulé julgou verificada a prescrição do direito de indemnização e absolveu a Ré do pedido. Inconformada, a A. interpôs recurso jurisdicional para o TCAS, o qual não apreciou do respectivo objecto, por entender que não se mostrava cumprido o ónus de sintetizar e formular conclusões, exigido pelo art. 690º n.º 1 e 4 do CPC . É deste Acórdão, de 25/03/2010, que a A. interpõe recurso de revista nos termos do artigo 150º do CPTA, alegando em síntese incorrecta interpretação do disposto nos n.ºs 1 e 4 do artigo 690º do CPC , na qual se descura a promoção do acesso ao direito, aos tribunais e à justiça, contra o disposto no artigo 7º do CPTA, 20º e 268º n.º 4 da CRP, denegando efectiva tutela jurisdicional. Na perspectiva da recorrente, está em causa uma questão que se reveste da importância jurídica e social exigida pelo n.º 1 do artigo 150º do CPTA, pelo que entende que o presente recurso deve ser admitido com vista a uma melhor aplicação do direito. Não foram apresentadas contra-alegações. Apreciação. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, isto é, a terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é, em geral, rejeitado pela lei de processo ( art.º 142.º n.ºs 1 e 2 do CPTA), embora seja permitido que o STA, a título excepcional, admita a terceira apreciação de uma causa em recurso relativo a matéria de direito, exclusivamente quando estejam reunidos certos pressupostos que a lei (art.º 150.º n.º 1 do CPTA), aponta como índices de que versa sobre questão de relevância superior ao comum. Tais pressupostos respeitam à natureza das questões sobre as quais incide o litígio, a qual deve atingir o grau de importância fundamental, de uma perspectiva jurídica ou social, ou quando a intervenção do STA se mostrar claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se, portanto, de recurso de cariz marcadamente excepcional, reservado para situações que reúnam os pressupostos traçados na norma, os quais apresentam carácter objectivo por visarem a certeza, a uniformidade na aplicação do direito e a eficácia no estabelecimento da paz social. O presente litígio emerge de um pedido indemnizatório formulado pela sociedade recorrente contra o Município de Albufeira, em consequência de ter recebido autorização da respectiva Câmara Municipal para construir e utilizar uma habitação que, afinal, foi considerada ilegal e mandada demolir, em decorrência do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração e Ordenamento do Território, de 4/03/2003, que concluiu padecer o licenciamento de nulidade, por contrariar o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Burgau-Vila Moura (cfr. doc. 10, junto com a P.I.). Em 11/11/2004, o STA apreciou a impugnação e pedido de anulação do acto do Senhor Secretário de Estado, tendo porém concluído pela legalidade do mesmo, o que implicou para a Autora, aqui recorrente, a impossibilidade de continuar a sustentar e defender a manutenção da construção erigida. Subsiste a questão da presente acção, tendente a apurar se a Recorrente tem ou não direito a ser indemnizada pelos danos suportados com a construção e posterior demolição de habitação cuja edificação e utilização foi autorizada pela entidade administrativa competente, a Câmara Municipal. O TCA considerou que não devia conhecer do recurso por aplicação das regras processuais sobre o ónus de formular conclusões sintéticas, em concreto, que a recorrente não teria cumprido devidamente o ónus que decorre do n.º 4 do artigo 690º do CPC . Pode ler-se no Acórdão recorrido: “No caso sub-iudice, após o convite à formulação das conclusões de forma sintética, a recorrente veio com o seu requerimento de fls. 751 a 762 apresentar 68 conclusões, em flagrante violação do disposto no citado n.º 1 e n.º 4 do artigo 690º do Cód. Proc. Civil, que obriga a que a alegação seja concluída, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a anulação do decidido. Com base neste entendimento, o TCA rejeitou o recurso e não conheceu do mérito da causa. O recorrente insurge-se contra este entendimento, invocando que a leitura nele efectuada do artigo 690º do CPC contraria frontalmente o disposto no artigo 7º do CPTA, e também os artigos 20º e 268º n.º 4 da CRP, uma vez que impede o acesso ao direito, à justiça e à tutela jurisdicional efectiva. Esta a questão que cumpre apreciar, à luz dos requisitos exigidos pelo n.º 1 do artigo 150º do CPTA para admissão deste recurso excepcional. O STA já se pronunciou sobre o assunto em diversos arestos. Recentemente, no Acórdão de 17/3/2010, no Proc. n.º 1205/09, em revista admitida por esta formação, o STA esclareceu, em caso semelhante, a propósito da interpretação a conferir ao artigo 685º-A n.º 3 CPC: “ O ónus de formular conclusões, ou de as sintetizar, mostra-se cumprido desde que as mesmas permitam identificar com precisão o entendimento do recorrente sobre as questões jurídicas em litígio, designadamente, as razões onde assenta a sua divergência da decisão recorrida.” Também sobre as exigências que devem satisfazer as alegações de recurso jurisdicional na justiça administrativa, matéria em que rege, no contencioso administrativo, como acaba de ver-se, a norma do n.º 4 do artigo 146.º do CPTA, esta formação considerou que o assunto se revestia relevância fundamental, por exemplo, nas circunstancias que ocorriam na situação subjacente ao Acórdão de 12/11/2008, Proc. n.º 845/08. Os anteriores casos em que era pedida a admissão de revista para alterar decisões de não conhecimento do recurso por falta de síntese nas conclusões nem sempre foram deferidos, dependendo a solução das circunstancias de cada caso. Por exemplo, no Ac. de 22/10/2009, P. 0705/09 a revista não foi admitida atendendo a características específicas. Já no P. 0828/09, Ac. de 9/9/2009 foi admitida revista para determinar da aplicação do artigo 146.º n.º 4 do CPTA e a decisão sobre o fundo foi a seguinte: “I - Em contencioso administrativo, contrariamente ao que se passa em processo civil - artigos 685-A, n.º 3, e 685-C, n.º 2, al. b) - a falta de conclusões na alegação de recurso não implica, sem mais, a rejeição do recurso. II - O regime contido n.º 4, do artigo 146, do CPTA, quanto à falta de conclusões, e ao dever de convite para suprir tal irregularidade, é aplicável a todos os recursos jurisdicionais previstos no contencioso administrativo.” 4. Há portanto que analisar cada caso concreto, e evitar formulações gerais que podem embaraçar a boa apreciação das situações da vida que são trazidas aos tribunais. No presente, o articulado apresentado pelo recorrente em cumprimento do convite de correcção que o TCA lhe dirigiu mostra que, efectivamente, se estendem ao longo de 68 números, as razões, de facto e de direito que o recorrente aponta para discordar da apreciação efectuada pela 1ª instância. Diz o Acórdão: “Com efeito, analisando o texto das conclusões, constatamos que as mesmas são longas e repetitivas, mastigando até á exaustão os argumentos ou fundamentos das alegações de recurso. (…) considera a jurisprudência que é no corpo das alegações que se indicam as razões da discordância, sendo as conclusões um mero resumo ou síntese dos fundamentos do pedido, feitas com clareza e concisão, obedecendo aos requisitos constantes do n.º 2 do artigo 690º do Cód. Proc. Civil, tendo como objectivo primordial facilitar a realização do contraditório e a balizar a questão controvertida, com vista à decisão do tribunal (…)” Mas, ao mesmo tempo, o Acórdão recorrido parece não excluir a compreensibilidade dos fundamentos contidos naquelas conclusões, e parece inclinado a admitir que conseguiu entender efectivamente aquele conteúdo quando diz: “constatamos que as mesmas são longas e repetitivas, mastigando até à exaustão os argumentos ou fundamentos das alegações de recurso”. Por outro lado, é um dado seguro que esta questão processual tem sido repetidamente colocada ao STA, sobretudo no âmbito da redacção do CPC anterior ao DL 303/2007 . Mas, igualmente se pode verificar que não existe uma sedimentação suficiente da última jurisprudência sobre a matéria, especialmente devido à alteração da redacção do art.º 685-A do CPC pelo DL 303/2007 , de 24/8, e à escassa elaboração sobre o n.º 4 do art.º 146.º do CPTA. Também se pode constatar que é duvidoso que tenha sido aplicada a orientação recente do Supremo no caso sob escrutínio. O próprio Acórdão recorrido parece insensível à modificação legislativa ela própria fortemente influenciada pela jurisprudência do T. Constitucional. Em situações processuais como a presente, a previsão da última frase do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA – admitir o recurso « quando seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito » - é de interpretar de modo objectivo, isto é, referido aos recursos necessários para o STA definir claramente o quadro jurídico aplicável e orientar as decisões dos diversos graus da justiça administrativa No caso, a decisão impugnada incide sobre a questão processual da interpretação e aplicação de uma cominação pesada e extremamente grave, que compromete a apreciação jurisdicional das causas que as partes pretendem submeter aos tribunais superiores e em geral, a concretização do acesso ao direito, à decisão por um órgão independente e à tutela jurisdicional efectiva. Está envolvida a apreciação de questão que tende a surgir reiteradamente, pelo que a intervenção do STA, conhecendo do recurso, é de prever, num juízo prudencial, que contribua para estabilizar a interpretação do quadro normativo e aporte benefício ao funcionamento da justiça administrativa. 5. Além do exposto, a questão de fundo discutida nos autos apresenta ela própria relevância superior ao comum por versar sobre a problemática do ressarcimento de danos causados em decorrência de actuação ilegal da Administração constitutiva de responsabilidade civil extra-contratual, que pode também ser vista sob outras vertentes, por exemplo, à luz da responsabilidade pelas informações fornecidas pelos entes públicos e da confiança e estabilidade nas relações jurídicas que a Administração estabelece com os particulares. Decisão: Em conformidade com o exposto acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 24 de Março de 2011. Rosendo Dias Jo sé (Relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges