266/1986 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 266/86 Processo: nº 19/86. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. Acordam no Tribunal Constitucional: Na sequência de despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 8 de Junho de 1985, a Direcção-Geral da Contabilidade Pública formulou consulta ao Tribunal de Contas sobre se os trabalhos a mais relativos a empreitadas de obras públicas estão sujeitos a contrato adi­cional e ao visto daquele Tribunal. Por decisão de 8 de Janeiro de 1985 o Tribunal de Contas entendeu que não devia emitir o parecer solicitado porque a alínea a) do nº 1 do artigo 6º do Decreto nº 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933, com base na qual aquele foi pedido, se encontra ferida de inconstitucionalidade. Aduziram-se várias considerações para fundamentar a decisão. Transcrever-se-ão algumas: Do que se acaba de expor resulta ter de se concluir que a Direcção-Geral da Contabilidade Pública não tem qualquer dú­vida acerca das disposições legais na realização de despesas. A alínea a) do nº 1 do artigo 6º do Decreto com força de lei nº 22 257 não pode ser interpretada extensivamente de modo a abarcar situações como aquela que se aprecia, o que levaria em última análise a permitir que todos os serviços ou organismos pudessem consultar o Tribunal de Contas acerca das dúvidas que lhes surgissem na realização de qualquer despesa ou de sujeições de qualquer diploma ao visto, desde que o fizessem através da Direcção-Geral da Contabilidade Pública. Estas razões levam a concluir desde já que se não trata de matéria sobre a qual o Tribunal de Contas deva emitir parecer. No entanto o problema poderá e deverá ser equacionado sob uma outra luz. A competência do Tribunal está definida no artigo 219º da Constituição da República, e nessa competência está incluída a de dar pareceres nas dúvidas da contabilidade pública. O direito anterior [nesta hipótese a alínea a) do nº 1, do artigo 6º do Decreto com força de lei nº 22 257] somente se manterá «desde que não seja contrário à Constituição ou a princípios nela consignados». Como a actual competência do Tribunal de Contas está perfeitamente definida no artigo 219º da Constituição, terá de concluir-se que a alínea a) do nº 1 do artigo 6º do De­creto com força de lei nº 22 257 se encontra revogado por inconstitucionalidade. O Ministério Público interpôs recurso ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea a), da Constituição e 70º, nº 1, alínea a), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Nas alegações oferecidas pelo representante do Ministério Público neste Tribunal sustenta-se que não se deverá conhecer do recurso. O Tribunal Constitucional já decidiu hipótese idêntica no acórdão nº 211/86. Tudo visto. A orientação seguida no acórdão referido é de manter porque, salvo o devido respeito por opinião contrária, é a que melhor se harmoniza com o disposto no artigo 280º da Constituição. O nº 1 do artigo 280º dispõe que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade. O pro­blema que importa considerar neste momento é apenas o de saber a que decisões, se refere o preceito mencionado. Abrange apenas as decisões que tenham a natureza de jurisdicionais ou todas as decisões dos Tribunais? O Tribunal de Contas, ao lado de funções jurisdicionais exerce ou­tras, de natureza administrativa. O nº 1 do artigo 280º dispõe: «Cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais.». Parece que tem interesse definir o conceito de tribunal: Tribunal é o órgão singular ou colegial que, a requerimento de alguém e procedendo com imparcialidade e independência segundo fórmulas pré-estabelecidas, possui autoridade para fixar a versão autêntica dos factos incertos ou controversos de um caso concreto a fim de determinar o direito aplicável a esse caso em decisão com força obrigatória para os interessados. Desta definição decorre que o tribunal só intervém quando seja solicitado a decidir um caso concreto; é passivo. Há-de proceder imparcialmente, como árbitro sobranceiro ao conflito de inte­resses, não como parte nele. Tem de possuir independência que permita ser apenas o instrumento da realização do direito constituído, fora de todas as demais preocupações que possam ser suscitadas pelo caso que lhe for submetido. E é essencial que disponha de autoridade legal para depois de corrido o processo adequado fixar a versão dos factos, enquadrá-la numa certa solução jurídica naquele caso concreto (caso julgado) ( Marcello Caetano, Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, 4ª ed. p. 540). Esta definição parece continuar a ser aceitável. Por outro lado, a Constituição, apesar de não falar em «poderes», mas sim em «órgãos de soberania», não conduz à conclusão que afastou o conteúdo essencial da «divisão dos poderes», Existe um largo consenso quanto ao núcleo essencial do princípio. Ele radica em duas direcções: por um lado, em que a função legislativa é atribuída em princípio ao Parlamento, a função executiva ao Governo, a função judicial aos tribunais; por outro, na de que os órgãos legislativos se controlam mutuamente (v. parecer nº 16/79, in Pareceres da Comissão Constitucional, 8º vol., p. 212). É certo que funções que cabem em princípio a um determinado órgão de soberania podem ser exercidas por outro quando a Constituição o consinta. No entanto, quando tal aconteça, quando o órgão não vocacionado para o exercício de certa função o faça, não está, é óbvio, a praticar acto da sua função normal. Desta forma, se num tribunal se pratica um acto administrativo, não se deve dizer que está a administrar justiça. Não está a proferir uma decisão própria de um tribunal. O quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma questão de direito. Se ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa questão de direito (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um direito subjectivo), se actua por força da lei para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa questão de direito, então não estaremos perante um acto jurisdicional, estaremos, sim, perante um acto administrativo (Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, nº 51). Decisões dos tribunais, enquanto tais, são aquelas que são proferidas para resolver questões de direito, tendentes a restabelecer a «paz jurídica». Também podem considerar-se aquelas outras que, embora se não reconduzam propriamente à prática de um acto jurisdicional, tenham com ele alguma similitude. As decisões dos tribunais são proferidas em processos que neles cor­rem. Assumem normalmente a forma de despacho, sentença ou acórdão. Incidem sobre questões formais ou de mérito. Uma decisão, por exemplo, do tribunal da relação, no âmbito da sua competência administrativa, não é considerada como decisão de um tribunal. A linguagem usada num determinado texto de lei pode ser técnica ou vulgar, mas presume-se que o legislador usa a primeira. Ora, pelo que vem a ser dito deve atender-se que o conceito técnico-jurídico da expressão «decisões dos tribunais» se reconduz às proferidas no exercício da função jurisdicional. Ou àquelas outras a que anteriormente nos reportamos. Tudo o que já vai exposto, e o que consta do Acórdão nº 211/86, conduz à conclusão segura de que o Tribunal de Contas não estava a exercer uma função jurisdicional ou equiparável quando proferiu a decisão recorrida. Logo esta, nos termos do artigo 280º, nº 1, alínea c), da Constituição, não era susceptível de recurso para o Tribunal Constitucional. Pelos motivos expostos acordam em não tomar conhecimento do recurso. Lisboa, 29 de Julho de 1986. - José Martins da Fonseca - Raul Mateus - Costa Mesquita - Antero Alves Monteiro Dinis - Vital Moreira (vencido, conforme declaração de voto que juntei ao Acórdão nº 211/86) - José Magalhães Godinho.