0259/22.2BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: A..., S.A., Exequente/Credora no processo de execução fiscal à margem identificado, notificada do acórdão proferido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Sul no âmbito dos presentes autos, não se conformando com o respetivo teor, vem do mesmo interpor recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, com fundamento no disposto nos artigos 285.º , nºs 1, 2, 4 e 6, todos do CPPT , com efeito suspensivo da decisão recorrida e com subida imediata, nos próprios autos. Alegou, tendo concluído: 1. O presente recurso tem por objeto o acórdão proferido pelo TCAS na parte em que aditou os 2 pontos à matéria de facto, e na parte em que julgou o ato reclamado pelo Município do Funchal impugnável por ser potencialmente lesivo, revogando a sentença a quo, e ordenando a baixa dos autos ao TAFF, a fim de se determinarem as diligências necessárias, e após ser proferida nova decisão, com custas pela Recorrida. 2. O presente recurso de revista é admissível pela relevância social e jurídica das questões em apreciação, mas também por ser necessário para melhor aplicação do Direito, preenchendo os pressupostos estabelecidos no artigo 285.º , n.º 1, do CPPT . 3. Em causa está a correta interpretação da norma do artigo 276.º do CPPT , pretendendo-se que este Venerado Supremo Tribunal decida se podem decorrer efeitos lesivos do despacho proferido pelo OEF, que informa o Executado/Município de que, tendo transitado em julgado os processos de oposição à execução fiscal, pode requerer o pagamento em prestações, prosseguindo o processo os seus termos, caso tal não seja requerido, e, em especial, se aquela norma permite incluir no objeto da reclamação os comportamentos lesivos que constituam a materialização de atos implícitos, admitindo que executado possa reclamar judicialmente sem antes suscitar previamente a questão perante o OEF, ou seja, sem a necessidade da prática pelo órgão da execução fiscal de um ato do qual se possa reclamar. 4. A decisão desta questão jurídica fundamental fixará jurisprudência clarificadora do sentido da norma contida no artigo 276.º do CPPT , e, em consequência, determinará a atuação da Autoridade Tributária em mais de centena e meia de processos de execução fiscal idênticos que correm entre as mesmas partes, com o mesmo objeto (mas também para casos futuros semelhantes na Região e no Continente). 5. Nos quais está em causa uma dívida acumulada de mais de trinta e cinco milhões de euros, de mais de seis anos de serviços de fornecimento de água e de recolha e tratamento de resíduos sólidos ao Município do Funchal, que este recebeu, usufruiu e não pagou, serviços públicos esses que podem ser afetados, com grave prejuízo para a populações, se se decidir que um ato meramente informativo é lesivo e pode determinar a suspensão das execuções fiscais. 6. Sobretudo porque existe oposição de julgados entre a posição ora subscrita pelo acórdão recorrido e as doutas decisões do STA no âmbito dos processos 0890/14, de 24/09/2014, e 0337/18.2BEVIS , de 19/06/2019. 7. A ora Recorrente impugna a decisão proferida no acórdão recorrido, que aditou 2 pontos à matéria de facto, requerendo a sua revogação, dado que os factos em causa não resultaram demonstrados por qualquer elemento do processo administrativo, nem tais factos ocorreram. 8. Na verdade, não existe no processo qualquer alusão à existência de um despacho da AT-RAM a determinar a suspensão dos processos de execução fiscal, sendo certo que as oposições foram judicialmente julgadas improcedentes e com o trânsito em julgado deixaram de existir quaisquer meios processuais aptos a permitir a suspensão das execuções. 9. E tanto assim foi que, na sequência do trânsito em julgado dessas oposições, o Município veio formular em requerimento o pedido de suspensão dos processos executivos, oferecendo-se para prestar garantia, o que lhe foi indeferido pela AT-RAM e confirmado pelo TAFF em julgamento da reclamação judicial deduzida pelo Município. 10. Todos estes elementos constam de prova documental no PA integrado nos autos, devendo tais documentos ser considerados autênticos por serem cópias de documentos originais emitidos por uma entidade pública, no exercício de funções, e com competência para tal – artigo 76.º do CPPT e artigos 369.º a 371.º do Código Civil . 11. Pelo que é de considerar que o STA, no âmbito dos poderes que lhe assistem – e pese embora as restrições legais à cognoscibilidade de matéria de facto nesta sede – tem o poder de reverter uma decisão de facto errada ou, no limite, o poder de ordenar a baixa do processo ao TCAS para correção do acórdão nessa parte, o que se requer. 12. Estabilizada a matéria de facto, o TCAS entendeu, erradamente, que nas ações administrativas Proc. n.º 63/15.4BEFUN , Proc. n.º 235/15.9BEFUN e Proc. n.º 303/17.5BEFUN , as Partes discutem a legalidade das dívidas tituladas pelas faturas que são objeto destas execuções fiscais – sem no entanto fundamentar minimamente tal premissa - e que por isso o despacho sub judice tem um efeito potencialmente lesivo e pode ser impugnado por via da reclamação judicial prevista no artigo 276.º do CPPT , sem a necessidade de a questão ser suscitada previamente perante o OEF e de este praticar um ato do qual se possa reclamar. 13. Diz-nos o acórdão recorrido que o entendimento subjacente ao proferimento do “despacho” da AT-RAM é o de dar cumprimento ao disposto no artigo 189.º , n.º 8 do CPPT , mas salvo o devido respeito, tal não tem respaldo na Lei. 14. A comunicação da AT-RAM não serviu para comunicar ao executado a cessação do efeito suspensivo, mas apenas e tão só para reforçar a oportunidade que a Lei conferia ao executado de vir evitar o prosseguimento da execução, pedindo o pagamento em prestações, visto que o mesmo, voluntariamente, não o tinha feito após o trânsito das reclamações em que pediu a suspensão das execuções, prestando garantia. 15. Logo, impõe-se concluir que, quando muito, qualquer eventual reclamação que pudesse ser interposta pelo Município relativamente ao prosseguimento dos autos teria de surgir na sequência da baixa dos autos após o trânsito em julgado das oposições, nos termos do artigo 213.º do CPPT , e não na sequência do “despacho” da AT-RAM. 16. Em consequência, a reclamação deduzida pelo Município não pode deixar de considerar-se intempestiva e inadmissível, conforme pugnado pela Recorrente. 17. No entanto, o acórdão recorrido é omisso numa decisão sobre esta questão, incorrendo no vicio de nulidade, por omissão de pronúncia, nos termos do disposto nos artigos 615.º , n.º 1, alínea d), e 608.º , n.º 2, ambos do CPC , o que se requer. 18. A decisão recorrida incorre igualmente em nulidade por excesso de pronúncia ( artigo 615.º ., n.º 1, alínea d) do CPC , aplicável ao processo tributário por via do artigo 2.º , alínea e), do CPC ), porquanto, ao decidir que o Município não estava a obrigado a suscitar primeiramente o pedido de suspensão junto do OEF, podendo suscitar tal questão/pedido diretamente junto do Tribunal, o TCAS faz uma interpretação do regime da reclamação do artigo 276.º do CPPT contrária à grande maioria da jurisprudência conhecida acerca desta temática, sendo por isso errada. 19. Em consequência, não assistia legitimidade ao Tribunal recorrido para, sem sede de recurso, e sem prévia suscitação do pedido de suspensão do processo executivo pelo executado, junto do OEF, vir decidir nos termos em que decidiu, incorrendo na alegada nulidade por excesso de pronúncia, nos termos das citadas normas legais, o que se requer. 20. O acórdão recorrido incorre igualmente em nulidade por ausência de fundamentação, uma vez que o TCAS parte da premissa de que nas ações administrativas invocadas pelo Município (Proc. n.º 63/15.4BEFUN , Proc. n.º 235/15.9BEFUN e Proc. n.º 303/17.5BEFUN ) se discute a legalidade de dívidas tituladas por faturas emitidas pela A... ao Município do Funchal, mas não indica qualquer fundamentação de facto ou de Direito para chegar a essa conclusão. 21. Subsidiariamente, invoca-se a nulidade por contradição ou oposição entre os fundamentos de facto e de Direito e a decisão proferida, nos termos do artigo 615.º , n.º 1, alínea c) do CPC , aplicável ao processo tributário por via do artigo 2.º , alínea e) do CPC ), uma vez que o TCAS decidiu remeter os autos à 1.ª Instância para se aferir se a legalidade da dívida está a ser discutida nas ações administrativas, ao mesmo tempo que decidiu pela lesividade do despacho sub judice, partindo da premissa de que essa legalidade está a ser discutida nessas ações. 22. Sem prejuízo do exposto, a decisão proferida pelo TCAS promove uma verdadeira “reabertura” da discussão de uma matéria já antes apreciada em sede judicial, por decisão transitada em julgado, o que configura exceção dilatória de caso julgado ( artigo 577.º , alínea i), do CPC ), a qual é de conhecimento oficioso ( artigo 578.º do CPC ex vi artigo 2.º , alínea e), do CPPT ). 23. O acórdão recorrido incorre, ainda, em vários erros de julgamento no que toca à aplicação do Direito aos factos, desde logo ao declarar que o despacho sub judice informa o Município da cessação do efeito suspensivo, quando, na realidade, isso não está escrito no despacho, nem é possível retirar essa interpretação do seu conteúdo. 24. Por outro lado, no acórdão recorrido decidiu-se erradamente que, pese embora, em regra, a intervenção dos Tribunais nos processos executivos apenas possa ocorrer no âmbito de reclamações de atos proferidos pelo OEF, casos há (como o presente, diz) que o executado pode pedir a tutela dos seus direitos diretamente junto do Tribunal sem necessidade de suscitar previamente a questão junto do OEF. 25. Com efeito, no acórdão invocado pelo TCAS para sustentar a sua decisão, o STA entendeu que no caso ali tratado se justificava a reclamação contra o ato omissivo da AT de não permitir o pagamento em prestações, e que tem como consequência a tramitação da execução, situação que nada tem a ver com o que aqui se discute nos presentes autos, na qual a AT-RAM apenas informa que o processo vai prosseguir porque a Lei assim o prevê e o Tribunal o determinou. 26. Em consequência, o despacho sub judice não versou sobre essa eventual suspensão, nem se debruçou sobre o prosseguimento das execuções fiscais numa situação em que estão pendentes aquelas ações administrativas, nem sequer pôs em marcha algo que estava suspenso previamente. 27. Não poderia, por isso, o seu conteúdo ser lesivo ou potencialmente lesivo para o Município. 28. Conclui-se, assim, que a interpretação dada pelo TCAS à norma do artigo 276.º do CPPT é errada, e que, em consequência, não assistia legitimidade ao Tribunal recorrido para, em sede de recurso, e sem prévia suscitação do pedido de suspensão do processo executivo pelo executado, junto do OEF, vir decidir nos termos em que decidiu. 29. Na verdade, a interpretação do regime da reclamação do artigo 276.º do CPPT preconizada pelo TCAS é contrária à grande maioria da jurisprudência conhecida acerca desta temática, que se pronuncia em praticamente uníssono no sentido de que um dos pressupostos essenciais da admissibilidade da intervenção do Tribunal no âmbito do um processo de execução fiscal, é que a questão tenha sido suscitada em primeiro lugar junto do OEF, interpretação que se pretende seja confirmada por este Venerado Supremo Tribunal Administrativo. 30. Também não poderia ser lesivo dado que não introduz qualquer modificação na ordem jurídica visto que, fruto da decisão judicial do TAFF, transitada em julgado, o processo executivo já tinha deixado de estar suspenso; e a possibilidade de requerer o pagamento em prestações no prazo de 15 dias ou requerer a dação em pagamento já decorre da Lei ( artigo 189.º , n.º 8, do CPPT ). 31. Restaria, ainda assim, a possibilidade de se considerar que o ato era potencialmente lesivo, o que na jurisprudência do STA deveria também permitir a reação através da figura da reclamação do artigo 276.º do CPPT , sob pena de violação do direito de acesso aos Tribunais/principio da tutela jurisdicional efetiva. 32. Porém, se a efetivação de uma penhora, que é o ato que o Município receia que possa vir a ocorrer e que o motiva a deduzir a reclamação, é entendida pelo STA como um ato apenas potencialmente lesivo, um ato como aquele que nestes autos foi objeto de reclamação e que não contém em si qualquer ofensa, imediata ou potencial, sobre qualquer bem concreto do executado, não pode merecer a mesma qualificação. 33. Questão diversa - e a nosso ver inócua para a tarefa de qualificação do ato como lesivo ou não - é se esse ato tem, ou não, subjacente a ideia de que as ações administrativas (em abstrato e em concreto) são passíveis de ser consideradas como meios processuais aptos a discutir a legalidade da dívida exequenda. 34. Na verdade, ainda que esse entendimento possa estar subjacente, o ato em si não passa a ser lesivo ou potencialmente lesivo de per si. 35. Finalmente, e no que diz respeito à consideração das ações administrativas mencionadas na sentença para fundamento da pendência de meio processual em que se discuta a legalidade da dívida (e que assim pudessem justificar a suspensão da execução), salvo melhor entendimento, o TCAS não poderia estribar a sua ação na pendência daquelas concretas ações, visto que, como referido, inexistem factos dados como provados de onde decorra tal realidade. 36. Por outro lado, tem sido entendimento da jurisprudência que a ação administrativa especial não é fundamento para a suspensão da execução, entendimento esse que se pretende reafirmado por este Venerado Supremo Tribunal. 37. Pelo exposto, não sendo de admitir em abstrato a pendência de uma ação administrativa especial como meio processual apto à discussão da legalidade de uma dívida em cobrança através de processo de execução fiscal, seguindo-se a jurisprudência dominante nesta matéria, pelo que, jamais se pode determinar que o despacho sub judice é potencialmente lesivo para o Município precisamente com o argumento de que essas ações estão pendentes e determinam a suspensão das execuções fiscais, legitimando a reclamação judicial prevista no artigo 276.º do CPPT . 38. O acórdão recorrido incorre, assim, em erro de julgamento no que diz respeito à interpretação e aplicação das normas dos artigos 169.º e 276.º do CPPT , normas essas que foram violadas pela decisão proferida. Por todo o exposto, deve admitir-se a Revista e julgar-se o recurso procedente, revogando-se o acórdão recorrido na parte impugnada pela ora Recorrente, com a consequente manutenção da sentença proferida em 1.ª Instância. Foram produzidas contra-alegações pugnando a recorrida pelo não provimento do recurso. Confirmados que foram os requisitos gerais de admissibilidade do recurso (tempestividade do recurso e legitimidade da Recorrente), passemos a verificar, preliminar e sumariamente da admissibilidade da revista (cfr. art. 285.º , n.ºs 1 e 6, do CPPT ). O presente recurso foi interposto como recurso de revista excepcional, havendo, agora, que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex vi do n.º 6 do artigo 285.º do CPPT . Dispõe o artigo 285.º do CPPT , sob a epígrafe “Recurso de Revista”: 1 - Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 2 - A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual. 3 - Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado. 4- O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova. 5- Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme a decisão recorrida, substitui-a por acórdão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias. 6- A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Tributário. Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito artigo a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso. E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.». Vejamos, pois. Como claramente resulta do disposto no artigo 285º , n.º 3 do CPPT , neste recurso de revista, apenas é permitido ao Supremo Tribunal Administrativo aplicar definitivamente o regime jurídico que julgue adequado, aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, não devendo o recurso servir para conhecer, em exclusivo, de nulidades da decisão recorrida ou de questões novas anteriormente não apreciadas pelas instâncias. Igualmente não pode servir o recurso de revista para apreciar estritas questões de inconstitucionalidade normativa, que podem discutir-se em recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade. Inicia a recorrente as conclusões da sua alegação referindo que o presente recurso tem por objeto o acórdão proferido pelo TCAS na parte em que aditou os 2 pontos à matéria de facto, e na parte em que julgou o ato reclamado pelo Município do Funchal impugnável por ser potencialmente lesivo, revogando a sentença a quo, e ordenando a baixa dos autos ao TAFF, a fim de se determinarem as diligências necessárias, e após ser proferida nova decisão, com custas pela Recorrida . Já se sabe que a este Supremo Tribunal não compete a apreciação da matéria de facto que as instâncias consideraram relevante para a decisão da questão, nem pode, pelas mesmas razões, sindicar as ilações de facto que as instâncias retiram dessa matéria. Igualmente, não incumbe ao Supremo Tribunal, no âmbito do recurso de revista, tendo em conta os concretos requisitos legalmente previstos, emitir pronuncia sobre questões que não ficaram definitivamente resolvidas pelas instâncias, apenas cumpre ao Supremo Tribunal apreciar questões que, face aos concretos contornos fáctico-jurídicos, pela sua relevância jurídica ou social, se revistam de importância fundamental, isto é, que possam ter uma abrangência para uma multiplicidade de processos onde a mesma questão se encontre em discussão, ou então quando se possa concluir de forma sumária e perfunctória que a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Ora, no caso concreto a questão que vem colocada pela recorrente, não só não foi decidida em definitivo pelas instâncias, como depende ainda, tal como refere nas suas alegações, do acerto do aditamento à matéria de facto. Por outro lado, lido atentamente o acórdão recorrido não se surpreende de forma evidente que ocorra um erro de julgamento notório na apreciação das questões decididas, pelo que, o recurso não pode ser admitido. Pelo exposto, acordam os juízes deste Supremo Tribunal Administrativo, Secção do Contencioso Tributário, que compõem a formação a que alude o artigo 285º , n.º 6 do CPPT , em não admitir o presente recurso de revista. Custas do incidente pelo recorrente, com t.j. em 5 Ucs. D.n. Lisboa, 7 de fevereiro de 2024. – Aragão Seia (relator) – Isabel Marques da Silva – Francisco Rothes.