46/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 119/84. Plenário Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: I — Introdução 1 — Nos termos e para os efeitos dos artigos 281º, nº 1, alínea a), e 282º da Constituição, requereu o Presidente da Assembleia da República a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do Decreto-Lei nº 93/83, de 17 de Fevereiro, e consequentemente da do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro e, na parte aplicável aos deficientes das Forças Armadas benefi­ciários de pensões de reforma extraordinária, das normas dos Decretos-Leis n.os 410/74, de 5 de Setembro, 607/74, de 12 de Novembro, e 164/83, de 27 de Abril. Alega: a) O regime que decorre do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, na redacção do Decreto-Lei nº 93/83, e que decorre ainda — na parte aplicável aos deficientes das Forças Armadas beneficiários de pensões de reforma extraordinária — dos Decretos-Leis n.os 410/74, 607/74 e 164/83, na medida em que estipula um limite máximo para os salários dos cidadãos, contraria a alínea í) do nº 2 do artigo 60º da constituição, que não faz referência a qualquer limite para o salário máximo, ou, melhor dizendo, não impõe limitações e esse salário; b) Ao contrário do que se passava no texto primitivo da Constituição, em que o artigo 54º, alínea a), aludia expressamente à fixação de um salário máximo nacional, não é actualmente consentido ao legislador ordinário, sob pena de inconstitucionalidade material, fixar um tecto salarial máximo; c) No caso do Decreto-Lei nº 93/83, que deu nova redacção ao nº 3 ao artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, verifica-se ainda uma situação de desigualdade entre os deficientes das Forças Armadas e os aposentados em fim de carreira: ao contrário dos primeiros, estes últimos, sujeitos ao regime geral, podem perceber a totalidade das suas pensões e um terço ou a totalidade dos vencimentos por novas profissões, o que importa também violação do nº 1 do artigo 13º da Constituição. 2 — Em resumo, o Presidente da Assembleia da República requer: A declaração de inconstitucionalidade da norma do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, na redacção do artigo único do Decreto-Lei nº 93/83, por infracção dos artigos 13º, nº 1, e 60º, nº 2, alínea a), da Constituição (primeiro pedido); e A declaração de inconstitucionalidade — na parte em que forem aplicáveis aos deficientes das Forças Armadas beneficiários de pensões de reforma extraordinária — das normas dos Decretos-Leis n.os 410/74, 607/74 e 164/83, por violação do artigo 60. °, alínea a), da Constituição (segundo pedido). 3 — Notificado, nos termos do artigo 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, para, no prazo de 30 dias, se pronunciar, querendo, sobre os pedidos, não apresentou o Primeiro-Ministro, em tempo, qualquer resposta. II — Questão prévia 4 — Se o primeiro pedido não suscita problemas em perspectiva de admissibilidade, já nesse terreno, e relativamente ao segundo pedido, se levantam dúvidas. Será ele, na verdade, admissível? Dispõe o artigo 51º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, que o pedido de apreciação de constitucionalidade deve especificar, além das normas cuja apreciação se requer, as normas ou princípios constitucionais violados. São, assim, dois os pressupostos de admissibilidade de tal pedido: Especificação das normas a que se refere o pedido de apreciação de constitucionalidade (pressuposto P 1); Especificação das normas ou princípios constitucionais violados (pressuposto P 2). No quadro dos artigos 51º, n.os 2, 3 e 4, e 52º, n.os 1, 2 e 3, da Lei nº 28/82, a inverificação de qualquer um desses pressupostos importa a rejeição do pedido. Quanto ao segundo pedido — o único cuja admissibilidade está pre­liminarmente a ser apreciada —, é evidente que concorre o pressuposto P 2: o Presidente da Assembleia da República expressamente refere ter sido desrespeitado o artigo 60º, nº 2, alínea a), da Constituição. No entanto, as coisas já não são tão simples no que se refere à concorrência do pressuposto P 1. E certo — e repete-se o que se escreveu no Acórdão nº 56/84 {Diário da República, 1.* série, nº 184, de 9 de Agosto de 1984) — que, «para efeitos do nº 1 do artigo 51º da Lei nº 28/82, tanto há especificação na indicação norma a norma como na referência por inteiro ao diploma impugnado». De facto, a delimitação precisa do sector do direito ordinário que se pretende sujeitar a juízo de constitucionalidade tanto é conseguida de um modo como de outro. É concebível ainda que a identificação das normas seja feita, não por referência, parcelar ou global, aos artigos do diploma em que se contêm, mas por mera indicação do seu conteúdo. Adopte-se este ou aquele processo, o essencial é que as normas visadas pelo peticionante do juízo de inconstitucionalidade sejam rigorosamente demarcadas, de modo que não subsistam dúvidas acerca do objecto do pedido. O Presidente da Assembleia da República — logo após o pedido atinente à norma do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, na sua nova redacção, e cuja correcção formal é indubitável — requereu a apreciação da inconstitucionalidade das normas dos Decretos-Leis n.os 410/74, 607/74 e 164/83, na parte em que forem aplicáveis aos deficientes das forças armadas beneficiários de pensões de reforma extraordinária. Essa maneira de colocar a questão é suficientemente explícita? Permite a imediata identificação das normas daqueles diplomas, objecto do segundo pedido? 5 — À luz dos critérios atrás expendidos, é óbvio que o pressuposto P 1, no tocante a este pedido, só pode ser dado por verificado se a utilização daquele esquema referencial permitir a precisa individualização das normas visadas. Sucede tal? Os Decretos-Leis n.05 410/74, 607/74 e 164/83 são diplomas legais estreitamente relacionados entre si. O Decreto-Lei nº 410/74, segundo se lê no seu preâmbulo, tendo em conta que «não é possível continuar a reconhecer-se a um pequeno e privilegiado sector da população o direito de auferir pensões de reforma de valor manifestamente excessivo quando das pensões garantidas à larga maioria dos trabalhadores não atingem ainda limites que se possam considerar sequer satisfatórios», veio, por um lado, determinar «que as normas a que obedece o cálculo as pensões de reforma dos corpos gerentes e empregados de quaisquer empresas são podem ser mais favoráveis do que as que são praticadas no cálculo das pensões da generalidade dos trabalhadores das respectivas empresas» e, por outro, «estabelecer que, em caso algum, o quantitativo mensal das prestações de reforma resultantes do exercício de uma ou mais actividades possa exceder o vencimento legalmente fixado para o cargo de Ministro». O Decreto-Lei nº 607/74, como se afirma no exórdio respectivo, «considerando que algumas das disposições do Decreto-Lei nº 410/74, de 5 de Setembro, poderiam originar a criação de situações de injustiça, que se entende deverem ser evitadas», deu nova redacção aos artigos 1º, nº 1, 4º e 6º do Decreto-Lei nº 410/74 e revogou o artigo 9-° deste mesmo diploma, indicando, de passo, no seu artigo 2º, a data em que os Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74 entrariam finalmente, e em conjunto, em vigor. O Decreto-Lei nº 164/83, é o prólogo que o diz, visou «a introdução de alterações à legislação reguladora da situação de cumulação de pensões e rendimentos do trabalho em relação aos beneficiários dos regimes de segurança social», de uma banda, prescrevendo novas regras sobre a matéria e, de outra, no seu artigo 6º, revogando na totalidade o artigo 3º do Decreto-Lei nº 410/74, e, na parte em que se referem a quaisquer quantitativos pagos por entidades que não sejam instituições gestoras de regimes de segurança social, incluindo as da função pública, os restantes preceitos daquele diploma, bem como os do Decreto-Lei nº 607/74. O regime jurídico instituído pelo Decreto-Lei nº 410/74 foi, pois, sucessivamente, modificado pelos Decretos-Leis n.os 607/74 e 164/83, e com isso complicou-se. Na verdade, o entrelaçamento de diploma legais, que em cadeia se alteram, contribui quase sempre para intrincar a regulamentação preexistente, e neste caso não houve fuga à regra. Tal regime jurídico nunca refere, expressis verbis, os deficientes das Forças Armadas beneficiários de pensões de reforma extraordinária. A eles aludirá faltamente, é certo, na medida em que este ou aquele preceito disporá, em termos genéricos, para categorias de trabalhadores que os abarcam. Mas, sendo assim, a exacta determinação desses preceitos através do esquema de referência proposto pelo Presidente da Assembleia da República, até pela dificuldade de interpretar um conjunto jurídico, que emendas consecutivamente sobrepostas ao regime incial mais enredaram, não é fácil, nem manifesta. 6 — Não cabe ao Tribunal Constitucional substituir-se ao peticionante e «dizer», através de interpretação in casu sempre contestável, quais as normas daqueles diplomas objecto do segundo pedido. Com efeito, e como se entendeu no Acórdão nº 31/84 deste Tribunal {Diário da República, 1.* série, nº 91, de 17 de Abril de 1984), «na acção de inconstitucionalidade vigora o princípio do pedido, ao menos no sentido de que o processo sempre se desencadeia sob o impulso de uma entidade diversa do órgão judicante, à qual compete formular um pedido radicado em uma causa de pedir», pertencendo, em consequência, «ao autor do pedido o ónus de identificar, especificando-a, a norma de direito ordinário que pre­tende ver declarada inconstitucional, com força obrigatória geral». Nestes termos, não havendo o Presidente da Assembleia da República, como lhe competia, definido com precisão, nem directa, nem indirectamente, as normas dos Decretos-Leis n.os 410/74, 601 HA e 164/83 por ele visadas, não se observa, pelo que respeita ao segundo pedido, o pressuposto P 1, o que importa, por ausência de tal pressuposto de admissi­bilidade, a respectiva rejeição. Há, pois, que conhecer apenas do primeiro pedido, o que de seguida se fará, sucessivamente averiguando se a norma do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, na redacção dada pelo artigo único do Decreto-Lei nº 93/83, infringe os artigos 13º, nº 1, e 60º, nº 2, alínea a), da Constituição. III — A norma do n." 3 do artigo 13.0 do Decreto-Lei n. 0 43/76 (redacção do artigo único do Decreto-Lei n.0 93/83) e o artigo 13." da Constituição. 7 — O Presidente da Assembleia da República sustenta que a norma do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, na sua forma actual, desrespeita o artigo 13º, nº 1, da Constituição, por criar uma situação de desigualdade entre os deficientes das Forças Armadas que, não optando pelo serviço activo, ficarão com direito a pensão de reforma extraordinária ou a pensão de invalidez por inteiro (artigos 7º e 9-° do Decreto-Lei nº 43/76) e os aposentados em fim de carreira, civis ou militares, que adquiriram o direito a aposentação ordinária, e igualmente por inteiro (artigos 37º, 53º e 112º, nº 3, do Estatuto da Aposentação, instru­mentado no Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro: os artigos 37º e 53º, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 191-A/78, de 25 de Junho, e o artigo 112º, nº 3, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 508/75, de 20 de Setembro). A norma posta em causa, a do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, estabelece que a acumulação da pensão do deficiente das Forças Armadas com o vencimento correspondente ao novo cargo exercido, na parte em que exceder o vencimento de Ministro, reverterá para a Caixa Geral de Aposentações. Ora, diz-se que tal preceito cria uma desigualdade injustificada com relação ao deficiente das Forças Armadas, precisa­mente porque o aposentado em fim de carreira, quando autorizado a exercer outras funções públicas, não está sujeito àquele limite na acumulação da pensão com a retribuição (artigos 78º, 79º e 112º, nº 3, do Estatuto da Aposentação). 8 — É certo que dos artigos 78º, 79-° e 112º, nº 3, do Estatuto da Aposentação, anteriormente citados, decorre que, quando plenamente autorizado o aposentado em fim de carreira a exercer outra função pública e a auferir a totalidade do vencimento, não há limite para a acumulação da pensão com a retribuição. No entanto, este quadro legislativo não com­porta a solução plena da questão. Existe nele um ponto de fuga para outros níveis legais. E aí é que se terá de situar a análise. Segundo o artigo 2º do Decreto-Lei nº 410/74, o diploma é aplicável, entre outros, aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações. Daí que, quando o artigo 6º, nº 1, do mesmo texto legal (redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 607/74) estipula que «os pensionistas que recebam de instituições de previdência ou empresas referidas no artigo 2º pensões que, somadas a proventos respeitantes ao exercício de actividades profissionais remuneradas, excedam o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de Ministro perdem, enquanto esta acumulação se verificar, o direito ao quantitativo das pensões na parte em que seja excedido aquele limite», esteja a incluir entre os «pensionistas que recebam de instituições de previdência» os próprios pensionistas da Caixa Geral de Aposentações (este preceito foi, aliás, revogado pelo artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 164/83, na parte em que se referia aos pensionistas que recebiam quantitativos pagos por entidades que não eram instituições gestoras de regimes de segurança social, incluindo as da função pública, o que para o caso é irrelevante). A própria Caixa Geral de Aposentações tem vindo a interpretar deste modo o citado artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 410/74 (cf. ofício junto ao processo). Sendo assim, os deficientes das Forças Armadas e os aposentados em fim de carreira estão sujeitos, no ponto questionado, ao mesmo regime. Não há, por conseguinte, diferença de tratamento no plano legal: a acumulação da pensão com a retribuição está sujeita, num caso e noutro, a igual limite. Logo, e logicamente, falta aqui o pressuposto de que o Presidente da Assem­bleia da República partira para afirmar existir infracção do princípio da igualdade, pelo que se não tem por violado o artigo 13º,nº 1, da Constituição. Isto se afirma, sem prejuízo de, em situação diametralmente oposta, se poder entender que certa uniformidade de tratamento legislativo viola aquele princípio. Bastará então que sejam contempladas situações dissemelhantes, cujas particularidades exigiriam, em juízo de razoabilidade objectiva, uma diversidade regulamentativa. IV — A norma do n." 3 do artigo 13-0 do Decreto-Lei n. 0 43/76 (nova redacção) e o artigo 60. ", n. 0 2, alínea a), da Constituição. 9 — Dispunha o artigo 54º, alínea a), da Constituição, texto primitivo, que incumbia ao Estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a que os trabalhadores têm direito, nomeadamente o estabelecimento e a actualização do salário mínimo nacional, bem como do salário máximo, tendo em conta, entre outros factores, as necessida­des dos trabalhadores, o aumento do custo de vida, o nível de desenvolvimento das forças produtivas, as exigências da estabilidade económica e financeira e a acumulação para o desenvolvimento. Após a revisão introduzida pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, o novo artigo 60º (que reuniu em si, e com alterações, os preceitos inicialmente contidos nos artigos 53º e 54º) veio, no seu nº 2, alínea a), exprimir, em termos semelhantes, a gama de incumbências estaduais anteriormente constante do artigo 54º, alínea a), com a diferença de agora já ali se não fazer qualquer referência ao dever estadual de fixar e actualizar o salário máximo nacional. De certo modo, consagrou-se constitucionalmente uma prática que, embora ilegítima face ao texto inicial da Constituição, vinha a ser adoptada por sucessivos governos: a de se deixar de fixar, ano a ano, o salário máximo nacional. Na verdade, se nos primeiros tempos da vigência da Constituição de 1976 aquele dever, constante do artigo 54º, alínea a), foi acatado (cf., designadamente, os Decretos-Leis nº 49-B/77, de 12 de Fevereiro, e nº 113/78, de 29 de Maio, que, sucessivamente, actualizaram tanto o salário máximo como o salário mínimo nacional), a partir de 1979, os diplomas emitidos pelo Governo nesta matéria apenas curaram de pôr em dia o salário mínimo nacional. A Constituição, na sua nova textualidade, guarda, pois, a este res­peito, completo silêncio, em consequência de haver sido retirada, de acordo, aliás, com o projecto da AD, a referência ao dever de definir e actualizar um tecto salarial máximo (Diário da Assembleia da República, II Legislatura, 2.a sessão legislativa, 1.a série, nº 108, de 25 de Junho de 1982, p. 4458). Qual o significado desta supressão? Consequência ela que ao legislador ordinário, em geral ou em particular, esteja vedada a fixação de limites salariais máximos? 10 — No artigo 54º, alínea a), da Constituição, texto de 1976, assinalava-se ao Estado, no caso representado pelos órgãos legislativos competentes, uma dupla tarefa de ordem normativa, consistente no estabelecimento e actualização, quer do salário mínimo, quer do salário máximo nacional. O Estado, constitucionalmente obrigado a legislar em tal domínio, caso não cumprisse a respectiva imposição legiferante, ou só em parte lhe desse satisfação, daria causa, nos termos do artigo 279-0 do texto inicial da Constituição, a uma situação de inconstitucionalidade por omissão. Por outro lado, e dados os termos em que se constitui a relação jurídica de emprego público, o que implica a assunção livre da mesma e do respectivo regime por parte dos funcionários e agentes do Estado, nenhuma censura pode merecer, numa perspectiva de constitucionalidade, uma norma daquela espécie. Por conseguinte, o nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, na redacção do artigo único do Decreto-Lei nº 93/83, que veio estabelecer que, nos casos em que a acumulação da pensão do deficiente das Forças Armadas com o vencimento correspondente ao novo cargo público exercido exceder o vencimento de Ministro, a parte em excesso reverterá para a Caixa Geral de Aposentações, não viola o artigo 60º, nº 2, alínea a), da Constituição (que nada tem a ver com a matéria) nem qualquer outro dispositivo ou princípio constitucional. V — Conclusão Pelos motivos expostos, não se declara a inconstitucionalidade da norma do nº 3 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/76, de 20 de Janeiro, na redacção dada pelo artigo único do Decreto-Lei nº 93/83, de 17 de Fevereiro. Lisboa 25 de Fevereiro de 1986. — Raul Mateus — José Manuel Car­doso da Costa — António Luís Correia da Costa Mesquita — José Maga­lhães Godinho — Mário Afonso — Vital Moreira — Messias Bento — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Mário de Brito — Armando Manuel Marques Guedes.