182/1991 - Tribunal Constitucional

Relator: Conselheiro Mário de Brito 1. A. foi acusado pelo agente do Ministério Público na comarca de Évora de ter cometido um crime de desobediência qualificada, previsto e punível pelas disposições conjugadas dos artigos 17.º, n.º 2, e 388.º, n.º 3, do Código Penal, porque, tendo-lhe sido aplicada pelo Banco de Portugal a medida de restrição ao uso de cheque no período compreendido entre 4 de Julho de 1986 e 4 de Julho de 1987, sacou em 19 de Janeiro de 1987 sobre o B. o cheque n.º …, do montante de 37 157$50, o qual, apresentado a pagamento em 22 do mesmo mês, foi devolvido por falta de provisão. A acusação foi recebida por despacho de 26 de Junho de 1989. Por sentença de 5 de Novembro de 1990 o arguido foi, porém, absolvido, por se ter entendido, na esteira do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 489/89, publicado no Diário da República, II série, de 1 de Fevereiro de 1990, que os artigos 10.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei são inconstitucionais. Daí o presente recurso de inconstitucionalidade, interposto pelo Ministério Público. Neste Tribunal o representante do Ministério Público concluiu assim a sua alegação: 1.º-A medida de restrição ao uso de cheque tem natureza disciplinar administrativa; 2.º- Não são organicamente inconstitucionais as normas dos artigos 10.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 14/84, já que cabia na competência própria do Governo a sua emissão. Cumpre decidir. 2. O Decreto-Lei n.º 14/84, de 11 de Janeiro, alterou o regime de julgamento e punição do crime de emissão de cheque sem provisão e, como se lê no respectivo sumário oficiai, "institui a medida administrativa de restrição do uso de cheque pelos responsáveis pela emissão de cheques sem provisão". O capítulo I é subordinado ao título "Do processo pelo crime de emissão de cheque sem provisão" e o capítulo II ao título "Da medida de restrição ao uso de cheque". Dispõe o artigo 10.º – o primeiro do capítulo II nos seus n.ºs 1 e 2: A medida de restrição ao uso de cheque a que o presente capitulo se refere é uma providência de natureza administrativa que envolve a proibição as pessoas a quem for aplicada de movimentar por meio de cheques as contas de deposito de que sejam titulares em quaisquer instituições de credito (n.º 1); A medida de restrição ao uso de cheque obriga as pessoas a quem for aplicada a devolver às instituições de crédito todos os módulos de cheques ainda em seu poder ou dos seus mandatários e às instituições de crédito a não lhes facultar cheques para a movimentação das suas contas de deposito, sem prejuízo do disposto no número seguinte (n.º 2). Nos termos do n.º 1 do artigo 11.º, a medida de restrição ao uso de cheque é aplicável: a) quando no período de três meses a mesma entidade saque três ou mais cheques que, apresentados a pagamento no prazo legal, não forem pagos por falta de provisão, ainda que sacados sobre instituições de credito distintas; b) quando, tendo sido emitido um ou mais cheques que não tenham sido pagos por falta de provisão, irregularidade de preenchimento ou de saque, se prove que o titular da conta, pela utilização indevida do cheque, põe em causa o espírito de confiança que deve presidir à sua circulação. Segundo o n.º 1 do artigo 12.º, a medida de restrição ao uso de cheque tem a duração mínima de seis meses e máxima de três anos. Quanto à competência para aplicar a medida preceitua o n.º 1 do artigo 13.º: Compete ao Banco de Portugal, por intermédio do seu conselho de administração, decidir sobre a aplicação da medida de restrição ao uso de cheque. Dessa decisão há, porém, recurso contencioso nos termos gerais de direito (n.º 7 do artigo 15.º). Dispõe finalmente o artigo 17.º: 1. Quem, estando abrangido pela medida de restrição ao uso de cheque, emitir cheque com provisão fora dos casos previstos no n.º 3 do artigo 10.º, ou no prazo de 8 dias após a notificação não devolver às instituições de crédito os módulos de cheques em seu poder, em conformidade com o n.º 2 do artigo 10.º, incorre na pena prevista para o crime de desobediência. 2. Quem, tendo-lhe sido aplicada a presente medida, emitir cheque sem provisão incorre na pena prevista para o crime de desobediência qualificada, sem prejuízo da responsabilidade pelo crime de emissão de cheque sem provisão. 3. A sentença recorrida, limitando-se a referir o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 489/89, que tem a data de 13 de Julho, extraiu da declaração (sic) de inconstituciona­lidade dele constante a "ilegitimidade da imposição da medida de inibição de uso de cheque ao arguido"; daí, a improcedência da acusação. Como se sabe, o citado acórdão entendeu que, quer estejamos no domínio do ilícito penal, quer no domínio do ilícito de mera ordenação social, a matéria em causa se in­clui na reserva relativa de competência legislativa, só podendo o Governo sobre ela legislar, se devidamente autorizado, e no caso não houve autorização legislativa. Na verdade, por força do artigo 168.º, n.º 1, da Constituição (na versão da Lei Constitucional n.º 1/82 de 30 de Setembro), é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre "definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal" (alínea c)), e sobre "regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo" (alínea d.)). E, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, "as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada". O que importa, pois, averiguar, em primeiro lugar, é se a matéria de que se trata cabe na reserva relativa de competência legislativa – mais precisamente, em qualquer das referidas alíneas do n.º 1 do citado artigo 168.º – e, em segundo lugar e no caso de resposta afirmativa a essa questão se o Governo dispunha de autorização para legislar nessa matéria. 4. A questão da constitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 14/84 que se referem à medida de restrição ao uso de cheque tem sido relacionada com a natureza de tal medida. Assim, o Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) tem-se orientado no sentido da não inconstitucionalidade dessas normas, por entender que a restrição ao uso de cheque é uma "medida de carácter administrativo". A afirmação consta do acórdão de 12 de Dezembro de 1985 (no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 352, págs. 244), onde se diz mais que a referida medida nem é uma medida de segurança, nem se pode identificar com as sanções aplicadas quando se está em presença de uma contra-ordenação, de uma contravenção ou de um crime. O Supremo Tribunal de Justiça, em acórdão da Secção Criminal de 5 de Abril de 1989 (na Colectânea de Jurisprudência, ano XIV, 1989, tomo 2, pags. 8), decidiu também que tais normas não são inconstitucionais, já que "o legislador configurou tal medida como de natureza administrativa e não penal, sujeitando a sua aplicarão aos princípios de controle que regulam o exercício do poder administrativo sancionatório". Diversamente, o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela inconstitucionalidade no citado acórdão n.º 489/89, onde, depois de se afastar a natureza de "medida de polícia", se conclui que se trata de uma "medida sancionatória", sendo irrelevante tomar posição na questão de saber "se a tipologia descrita se integrará no direito penal, por a respectiva sanção ter a natureza de uma verdadeira pena, ou se ao invés se preten­deu criar uma contra-ordenação, estando em causa sanções ordenativas ou coimas", pois, "tanto numa como na outra hipótese, se está perante matéria incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República", só podendo, portan­to, o Governo legislar sobre ela se para o efeito estivesse devida­mente autorizado (alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição), o que não se verifica, porque nem o artigo 3.º da Lei n.º 12/83, nem o artigo 1.º da Lei n.º 27/83, invocados no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 14/84, dão cobertura às normas questionadas. Como resolver? 5. Recapitulemos antes de mais o essencial do regime da medida de restrição ao uso de cheque, tal como ele está delineado no capítulo II do Decreto-Lei n.º 14/84: a) pressuposto da sua aplicação é, por um lado, a emissão por parte da mesma entidade, no período de três meses, de três ou mais cheques que, apresentados a pagamento no prazo legal, não tenham sido pagos por falta de provisão (alínea a) do n.º 1 do artigo 11.º) ou, por outro lado, a emissão de um ou mais cheques que não tenham sido pagos por um de três motivos - falta de provisão, irregularidade de preenchimento, irregularidade de saque -, desde que se prove "que o titular da conta, pela utilização indevida do cheque, põe em causa o espírito de confiança que deve presidir à sua circulação" (alínea b) do mesmo número); b) sujeito passivo da medida é, não só o sacador, como também os titulares da conta, "contanto que aquele tenha agido na qualidade de representante e no interesse dos titulares da conta sacada" (n.º 2 do citado artigo 11.º); c) a medida é temporária, tendo uma duração variável entre seis meses e três anos (artigo 12.º); d) as pessoas a quem a medida é aplicada ficam proibidas de movimentar por meio de cheques as contas de que sejam titulares em quaisquer instituições de crédito – sendo obrigados a devolver os módulos de cheques que ainda tenham em seu poder ou em poder dos mandatários e as instituições de crédito correspondentemente impedidas de lhes facultar novos cheques –, excepto se se tratar de cheques avulsos, visados ou não pelas instituições de credito sacadas, consoante se destinem a pagamentos ou a simples levantamentos de fundos (artigo 10.º); e) a competência para a aplicação da medida pertence ao Banco de Portugal, através do seu conselho de administração (artigo 13.º); f) da respectiva decisão cabe recurso contencioso (n.º 7 do artigo 15.º). Vejamos então como se poderá (deverá) caracterizar esta medida. 6. No domínio do ilícito criminal distinguem-se duas espécies de reacções criminais: as penas e as medidas de segurança. O elenco das penas consta do título III do livro I do Código Penal de 1982: – são intituladas penas principais as penas de prisão e de multa (artigos 40.º a 47.º), a suspensão da execução da pena (antigos 48.º a 52.º), o regime de prova (artigos 53.º a 58.º), a admoestação e prestação de trabalho (artigos 59.º e 60.º) e a liberdade condicional (artigos 60.º a 64.º); como penas acessórias prevêem-se a pena de demissão (artigos 66.º e 68.º), a suspensão temporária de funções (artigos 67.º e 68.º) e a interdição do exercício de outras profissões ou direitos (artigo 69.º). As medidas de segurança estão enumeradas no título VI do mesmo livro: - aí se fala do internamento de inimputáveis (artigos 91.º a 95.º), da expulsão de estrangeiros, como substituto do internamento de inimputáveis (artigo 96.º), da interdição de profissões (artigos 97.º e 98.º), da suspensão e reexame das medidas de segurança (artigos 99.º a 102.º) e do internamento de imputáveis portadores de anomalia psíquica (artigos 103.º a 106.º). Trata-se de matéria – esta, das penas e medidas de segurança e respectivos pressupostos – sobre a qual só a Assembleia da República pode legislar, salvo autorização ao Governo, nos termos da alínea c) do n.º 1 do citado artigo 168.º. E só a essa matéria se referia a redacção originária da Constituição (artigo 167.º, alínea e)). Instituído pelo Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho, o ilícito de mera ordenação social – ou seja, todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qua1 se comine uma coima", na definição de "contra-ordenação" dada pelo n.º 1 do artigo 1.º desse diploma – e apesar de o Decreto-Lei n.º 411-A/79, de 1 de Outubro, ter vindo a revogar o n.º 3 do mesmo artigo 1.º que declarava "equiparáveis às contra-ordenações as contravenções ou transgressões previstas pela lei vigente a que sejam aplicadas sanções pecuniárias", a 1ª revisão da lei fundamental veio, porem, introduzir no n.º 1 do artigo 168.º uma nova alínea – a alínea d) –, por virtude da qual passou a constituir reserva relativa de competência legislativa o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, e igualmente o regime geral de punição das infracções disciplinares. O regime do ilícito de mera ordenação social foi aliás concomitantemente reformulado no uso da autorização legislativa constante da Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto, pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, aprovado pelo Conselho de Ministros em 26 de Agosto de 1982, e em cujo relatório se diz precisamente que "com a revisão constitucional aprovada pela Assembleia da República o direito das contra-ordenações virá a receber expresso reconhecimento constitucional (cfr. v. g. os textos aprovados para os novos artigos 168.º, n.º 1, alínea d), e 282.º n.º 3)". Como já se disse, as contra-ordenações são punidas, a título principal, com coimas, cujos montantes, mínimo e máximo, constam do artigo 17.º do citado Decreto-Lei n.º 433/82. Mas prevêem-se também nesse diploma sanções acessórias: a apreensão de objectos – nos n.ºs 1 e 2 do artigo 21.º; a interdição do exercício de uma profissão ou actividade, a privação do direito a subsídio outorgado por entidades ou serviços públicos e a privação do direito de participar em feiras ou mercados – nas alíneas a), b) e c) do n.º 3 do mesmo artigo. Quanto ao ilícito disciplinar: O Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, considera infracção disciplinar, no seu artigo 3.º, "o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce"; e no artigo 11.º enumera as penas disciplinares aplicáveis a esses funcionários e agentes: a) repreensão escrita; b) multa; c) suspensão; d) inactividade; e) aposentação compulsiva; f) demissão. Mas, como se disse no acórdão deste Tribunal n.º 262/86, de 21 de Outubro (no Diário da República, I série, de 11 de Novembro de 1986), "o direito disciplinar público não é exclusivo da relação entre a Administração e os seus funcionários e agentes", não existindo razão alguma "para concluir que a Constituição tenha tornado ilegítima a utilização da punição disciplinar pública nas relações que envolvem uma relação especial de subordinação de terceiros à Administração". Ora, a medida de restrição ao uso de cheque nem consta do catálogo das penas principais enumeradas no Código Penal, nem pode enquadrar-se na pena acessória do artigo 69.º desse dip1oma, uma vez que a interdição nele prevista é de "profissões" ou "actividades" (acrescentando-se aliás "cujo exercício depende de um título público ou de uma autorização ou homologação da autoridade pública"), e aqui do que se trata é tão-só de restringir o uso de cheque aos titulares de contas de depósito. Não seria, de resto, legítimo falar em "pena acessória" sem haver "pena principal" e esta, se pode não existir no caso de emissão de cheque (ou cheques) sem provisão – porque o procedimento criminal depende de participação do ofendido (Assento do Supremo Tribunal de Justiça de 19 de Abril de 1938), não existe mesmo, quando a conduta que dá origens à aplicação da medida de restrição é a "irregularidade de preenchimento ou de saque" (aliada à prova de que "o titular da conta, pela utilização indevida do cheque, põe em causa o espírito de confiança que deve presidir a sua circulação"). Afastada está também a qualificação da medida como medida de segurança, já que as medidas de segurança "pressupõem o cometimento pelo agente de um facto objectivamente criminoso", como diz o Professor Eduardo Correia, Direito Criminal, com a colaboração de Figueiredo Dias, assistente da Faculdade de Direito, I, reimpressão, 1971, § 2.º, n.º 6, III, b), e resulta inequivocamente do disposto nos artigos 91.º, 97.º e 103.º do Código Penal, e no caso de "irregularidade de preenchimento ou de saque" não há um facto criminoso como pressuposto da aplicação da medida. Não se afigura, por outro lado, viável a consideração da medida em causa como sanção disciplinar, dada a ausência de uma "relação especial de subordinação" dos titulares das contas de depósito face ao Banco de Portugal (cfr. o citado acórdão n.º 282/86). Finalmente, deve afastar-se, à face da lei vigente, a inclusão da medida no domínio do ilícito de será ordenação social, uma vez que, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 433/82, só há contra-ordenação quando para o facto esteja cominada uma "coima", que é uma sanção pecuniária. Como diz o Professor Jorge de Figueiredo Dias, "O movimento da Descriminalização e o Ilícito de Mera Ordenação Social" (nas Jornadas de Direito Criminal – O Novo Código Penal Português e Legislação Complementar, Fase I, 1983), IV, "é [...] através de um índice conceitual-formal que o legislador decidiu operar praticamente a distinção entre crimes e contra-ordenações". Teremos então de concluir que a matéria em causa está fora da reserva de competência da Assembleia da República? 7. Como vimos, o acórdão deste Tribunal n.º 489/89 atribuiu à medida de restrição ao uso de cheque carácter sancionatório. Diz-se nele a dado passo: As normas em apreço implicam uma apreciação, um julgamento de certa conduta, para se decidir se se subsumem na tipicidade por elas criada. Se a referida prova se fizer, segue-se uma verdadeira condenação nas sanções previstas: proibição de movimentação por meio de cheque das contas de depósito, salvo por cheques avulsos com determinadas finalidades, obrigatoriedade de devolução dos módulos de cheques em poder do infractor à instituição bancária correspondente. Estas medidas terão a duração mínima de 6 meses e máxima de 3 anos. Parece manifesto o carácter sancionatório das medidas previstas naquelas normas. Delas resulta a afectação de direitos subjectivos do respectivo sujeito. Evidentemente existe concomitantemente uma finalidade preventiva, mas ela está também sempre ínsita em todo o direito sancionatório. Isto é assim, evidentemente, tanto quando a medida de restrição ao uso de cheque tem como pressuposto a emissão de cheque (ou cheques) sem provisão – havendo condenação, a medida funcionará como "sanção acessória" –, como quando tal medida tem como pressuposto a "irregularidade de preenchimento ou de saque". E não obsta à inclusão de tal medida no direito sancionatório – o que pressupõe naturalmente a censurabilidade da conduta que esta na base da sua aplicação – o facto de ela poder recair sobre os titulares da conta, que podem ser diferentes do sacador do cheque. É que isso só é possível se, conforme se exige no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 14/84, o sacador tiver agido "na qualidade de representante e no interesse dos titulares da conta sacada". Ora, em casos como este, bastaria dar às medidas cominadas na lei designações que não correspondessem às sanções previstas nos domínios dos diferentes ilícitos – ilícito criminal, ilícito disciplinar e ilícito de mera ordenação social – para subtrair a matéria à reserva de competência da Assembleia da República. Não pode ser. Ao colocar o direito das contra-ordenações, tal como o direito disciplinar, ao lado do direito penal, na reserva relativa de competência legislativa, não pede a 1ª revisão da Constituição ter deixado de querer justamente incluir nessa reserva todo o direito sancionatório público (sobre a natureza de "direito sancionatório", tanto do direito das contra-ordenações como do direito disciplinar, cfr. Prof. Figueiredo Dias, estudo citado, V). Em conclusão: - só à Assembleia da República competia legislar nesta matéria, isto é, criando a medida de restrição ao uso de cheque. Mas a Assembleia podia autorizar o Governo. Será que foi dada essa autorização? 8. No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 14/84 invocam-se duas autorizações legislativas: uma, constante do artigo 3.º da lei n.º 12/83, de 24 de Agosto; a outra, concedida pelo artigo 1.º da Lei n.º 27/83, de 8 de Setembro. Dispõe o artigo 3.º. da Lei n.º 12/83: É ainda o Governo autorizado a alterar a legislação processual penal em vigor, a fim de a adequar ao novo Código Penal e de tornar mais eficiente e mais célere a instrução criminal, a acusação e o julgamento dos delinquentes. Estabelece, por sua vez, o artigo 1.º da Lei n.º 27/83: É concedida autorização legislativa ao Governo para: a) Definir em geral ilícitos criminais ou contravencionais, no exercício da sua actividade legislativa normal ou no caso de autorizações legislativas da Assembleia da República; b) Definir as correspondentes penas e doseá-las, tomando como ponto de referência as que, no Código Penal e na demais legislação penal, correspondam a ilícitos de gravidade semelhante. Ora, como naquele mesmo preâmbulo se reconhece, a autorização concedida pelo artigo 1.º da Lei n.º 12/83 foi utilizada para introduzir "alterações na tramitação processual relativa ao crime de emissão de cheque sem provisão, visando atingir uma mais eficiente e célere administração da justiça, sem prejuízo da garantia dos direitos dos arguidos e da estrutura acusatória do processo prevista no n.º 5 do artigo 32.º da Constituição da República", sendo as normas pertinentes as que constituem o capítulo I do diploma (artigos 1.º a 9.º). Nada, porém, têm a ver com elas as normas que se ocupam, da medida de restrição ao uso de cheque, incluídas no capítulo II. Quanto ao artigo 3.º da Lei n.º 27/83, ele não habilitava o Governo a instituir a medida em questão, por ela não satisfazer à exigência feita na sua alínea b). 9. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 7 de Maio de 1991. Mário de Brito Fernando Alves Correia Messias Bento Luís Nunes de Almeida Bravo Serra (vencido, de harmonia com a declaração de voto que apensei ao Acórdão n.º 160/91). José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da minha declaração de voto junta ao acórdão n.º 160/91). José Manuel Cardoso da Costa