26/84 - Tribunal Constitucional

Plenário. Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. Acordam no Tribunal Constitucional: O Ministro da República para região autónoma dos Açores, usando da faculdade prevista no artigo 278.º da Constituição da República, requer a apreciação preventiva da constitucionalidade do artigo 1.º, n.º 1, do decreto legislativo regional n.º 1/84, aprovado pela assembleia regional daquela região autónoma em 31 de Janeiro do ano corrente. Sustenta o requerente — e é o fundamento do seu pedido — que um tal preceito, ao autorizar «a permuta de lugares aos professores efectivos do ensino primário, com menos de 45 anos, que o requeiram e tenham as condições exigidas para a admissão ao concurso do quadro geral», impede que professores efectivos do ensino primário com idade superior a 45 anos gozem do mesmo direito à permuta de lugares, e por isso ofende o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consignado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição. Ouvida a assembleia regional dos Açores, nos termos do artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, não ofereceu ela qualquer resposta. Tudo visto, e passando a decidir: 1— Dispõe o artigo 278.º, n.º 3, da Constituição que «a apreciação preventiva da constitucionalidade deve ser requerida» — tanto pelo Pre­sidente da República como pelos Ministros da República — «no prazo de cinco dias, a contar da data da recepção do diploma»; e o artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, esclarece que tal prazo se reporta à apresentação do pedido no Tribunal Constitucional. Por outro lado, estabelece-se no n.º 2 do artigo 56.º da Lei n.º 28/82, para os prazos referidos «nos arti­gos anteriores e nas secções seguintes» (cf. n.º 1 do mesmo preceito), uma dilação de dois dias, quando «os actos respeitem a órgão ou entidade sedia­dos fora do continente da República», e se trate de fiscalização preven­tiva (o que, suposto que essa dilação seja igualmente aplicável ao prazo do artigo 57.º, n.º 1, perfaz um total de sete dias). Ora, do ofício junto por fotocópia a fls. 3 dos presentes autos, e que capeou a remessa, da assembleia regional dos Açores para o Ministro da República, do decreto legislativo regional n.º 1/84, apura-se, através do carimbo de entrada nele aposto, que a segunda das mencionadas entida­des recebeu esse diploma no dia 20 de Fevereiro findo. Por sua vez, o pedido de apreciação preventiva da constitucionalidade do artigo 1.º do mesmo diploma deu entrada neste Tribunal no dia 29 do mesmo mês. Decorreram, pois, não só mais de cinco dias, como inclusivamente mais de sete dias, entre a data da recepção pelo Ministro da República do decreto legislativo regional e a data em que foi apresentado no Tribunal Constitucional o requerimento com o pedido de apreciação da constitu­cionalidade do seu artigo 1.º Assim sendo, não pode este Tribunal furtar-se a examinar a questão prévia de saber se esse pedido — o pedido em apreço — é tempestivo. 2 — A resposta a esta questão será positiva se dever concluir-se que ao prazo do artigo 278.º, n.º 3, da Constituição, e do artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, é aplicável o disposto no artigo 56.º deste diploma: tanto o disposto no seu n.º 2, que já se viu que estabelece uma dilação de dois dias, quando os prazos respeitem a entidades sediadas fora do continente (como é o caso do Ministro da República dos Açores); como o disposto no seu n.º 1, que manda aplicar «aos prazos referidos nos artigos anteriores e nas secções seguintes» — isto é, aos prazos respeitan­tes aos processos de fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade — «o disposto no artigo 144.0 do Código de Processo Civil». Ora, o n.º 3 deste último preceito — na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 457/80, de 10 de Outubro, rectificado no Diário da República, 1.ª série, de 22 seguinte, e que é a que se encontra em vigor — determina que «o prazo judicial» se suspende «durante as férias, domingos, sábados e dias feriados». Assim sendo, dando por assente que o Ministro da República dispunha, com a dilação do n.º 2, de um prazo global de sete dias, e descontando o sábado e o domingo (dias 25 e 26 de Fevereiro) que ocorreram entre a data em que aquela entidade rece­beu o diploma e o dia em que apresentou o seu requerimento de apre­ciação preventiva da constitucionalidade, teríamos que o mesmo requeri­mento dera entrada neste Tribunal ainda dentro do prazo concedido ao Ministro da República para exercer a faculdade prevista no artigo 278.º, n.º 2, da Constituição (mais precisamente, no último dia desse prazo). Mas será que ao prazo agora em causa — o prazo dos citados artigos 278.º, n.º 3, da Constituição, e 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82 — é, na verdade, aplicável o regime do artigo 56.º deste diploma? Eis o problema a que reverte a questão da tempestividade do presente pedido de apre­ciação preventiva da constitucionalidade, e o problema que justamente importa dilucidar. A tanto passaremos de seguida, examinando a questão com referên­cia, primeiro, ao n.º 2 do artigo 56.º, e, depois, ao n.º 1 deste preceito. 3 — Antes, porém, será conveniente afrontar, e rebater desde já, uma possível objecção à aplicabilidade do regime do artigo 56.º ao prazo em apreço, comum aos dois mencionados aspectos desse regime: seria ela a de que, tratando-se, no caso, de um prazo constitucional — de um prazo fixado directamente na Constituição — só esta haveria que considerar na sua definição e contagem, e não quaisquer preceitos legais. A estes últi­mos nunca teria sentido recorrer, já que eles serão sempre irrelevantes face ao que na lei fundamental se dispuser. E formulada nestes termos simplistas e radicais, a objecção seria, de facto, improcedente. E improcedente porque não se vê razão para excluir a possibilidade de a lei intervir em matéria de prazos constitucionais a título regulamentar, quer dizer, a título de uma normação complemen­tar da Constituição. Decerto que não será admissível que o legislador dis­ponha livremente sobre esses prazos, derrogando o teor expresso dos pre­ceitos constitucionais, ou subvertendo, afinal, o espírito e o sentido destes (v. g., modificando a duração dos prazos fixada pela Constituição); mas sem dúvida que lhe será lícito, designadamente, editar normas destina­das a conferir exequibilidade a tais preceitos (ou será lícito ao intérprete e aplicador da Constituição recorrer para esse efeito a normas legais pree­xistentes). De resto, e a confirmar o que vem de dizer-se, aí está a circunstância de a Constituição da República não estabelecer quaisquer regras para a contagem dos respectivos prazos, e remeter implicitamente, por conse­guinte, sempre que tal se mostre necessário, para os princípios gerais na matéria — que são, como se sabe, princípios legais, compendiados antes de mais, como estão, no preceito do artigo 279.º, ex vi do artigo 296.º, ambos do Código Civil. Pois haverá, na verdade, alguma dúvida de que, não só ao prazo justamente do artigo 278.º, n.º 3, como também a outros prazos fixados na Constituição (v. g., os do artigo 139.º, n.ºs 1, 2 e 4, ou do artigo 235.º, n.ºs 2, 3 e 4), se aplicará desde logo a regra da alí­nea b) do artigo 279 ° do Código Civil? Mas, se dúvida não haverá quanto a isso, então é seguro que o facto de o regime do artigo 56.º da Lei n.º 28/82 se encontrar estabelecido apenas na lei ordinária não é, só por si, razão suficiente para afastar do seu âmbito de aplicação o prazo do artigo 278.º, n.º 3, da Constituição. Razão para tanto será só o facto de um tal regime — suposto que na sua intenção normativa esteja contemplado também este último prazo — contrariar ou subverter, no fim de contas, o alcance da disposição consti­tucional. 4 — Posto isto, examinemos então o primeiro aspecto do nosso pro­blema, a saber, se o disposto no artigo 56.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82 é aplicável ao prazo para apresentação dos requerimentos de apreciação preventiva da constitucionalidade. À primeira vista, e face à letra clara do preceito quanto ao seu âmbito de aplicação, dir-se-ia não haver motivo para sequer pôr a questão: de facto, não fazendo o artigo 56.º, n.º 2, qualquer ressalva expressa quanto a esse ponto, relativamente ao que resulta do n.º 1 do mesmo artigo — e antes simplesmente dizendo que a dilação acrescerá «aos mesmos pra­zos» —, teríamos, sem mais, que esta dilação se deveria somar a todos os «prazos referidos nos artigos anteriores e nas secções seguintes», e por­tanto também ao prazo do artigo 57.º, n.º 1. Esta conclusão, extraída de uma simples consideração literal do pre­ceito, encontra todavia um obstáculo: é que o prazo do artigo 57.º, n.º 1, não é um prazo «judicial» («processual» ou «adjectivo»), mas antes um prazo «substantivo» ou equiparável (um prazo pré-processual), já que res­peitante à faculdade de accionar um tribunal — quer dizer, ao exercício de um «direito de acção» ou, pelo menos, de um «direito» ou faculdade a tanto semelhante. Ora, se o estabelecimento de uma dilação pode ter cabimento quanto a prazos processuais (é quanto a prazos dessa natureza que o Código de Processo Civil, nomeadamente, a prevê nos seus artigos 180.º e 249.º), dir-se-á, desde logo, que o mesmo não acontece quanto a prazos substantivos, pois que uma qualquer dilação se traduzirá, aí, num alongamento do prazo, para além da duração que a lei fixou. Mas dir-se-á sobretudo, voltando mais especificamente ao nosso caso, e como quer que as coisas devam considerar-se em geral, que um tal expediente será inadmissível quando através dele venha a lei alongar um prazo substan­tivo constitucionalmente fixado (como é o do artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, posto que vem já do artigo 278.º, n.º 3, da Constituição). Em suma: dir-se-á que esta seria justamente uma hipótese em que o legis­lador pretendeu ir além do que a Constituição lhe consentia, no tocante à regulamentação dos prazos por ela estabelecidos (cf. supra, n.º 3). O argumento, porém, não tem a força que aparenta: e não a tem, desde logo, porque o facto de o conceito e o expediente da «dilação» ou «prazo dilatório» se referirem, em princípio, na dogmática jurídica, a prazos processuais não impede o legislador de utilizá-los também, se julgar isso necessário, quanto a um prazo substantivo. Mas principalmente perde o argumento a sua força quando se considere que o acréscimo da dilação do artigo 56.º, n.º 2, ao prazo constitucional em causa é necessário para colocar em condições de perfeita igualdade, quanto à utilização desse prazo, as entidades às quais o artigo 278.º da Constituição confere a facul­dade de requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade. Com efeito, é no prazo de cinco dias, a contar da recepção dos diplo­mas, que tais entidades — o Presidente da República, por um lado; os Ministros da República, por outro — têm de decidir da apresentação, ou não, de um pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade. É, porém, manifesto que, tendo os últimos a sua sede nos arquipélagos dos Açores e da Madeira, e recebendo aí os diplomas das correspondentes assembleias regionais, se veriam praticamente impossibilitados de utilizar na íntegra, para a tomada da sua decisão, esse prazo constitucional, se os respectivos requerimentos devessem obrigatoriamente dar entrada no Tribunal Constitucional até ao último dia desse prazo. Sendo assim, fica­riam eles — os Ministros da República — numa situação de clara desvan­tagem relativamente ao Presidente da República (o qual, sediado em Lis­boa, poderá sempre aproveitar por inteiro o prazo em questão), e numa situação de desvantagem tanto menos compreensível e justificável quanto se está perante um prazo de muito curta duração. Nestes termos, é perfeitamente admissível que, ao «regulamentar» o prazo do artigo 278.º, n.º 3 da Consumição, o legislador da Lei n.º 28/82 lhe tenha feito acrescer, no tocante aos Ministros da República, a dilação do n.º 2 do artigo 56.º — uma dilação que há-de ser entendida como destinada à apresentação do requerimento de apreciação da constitucionalidade. Com isso, o legislador não alongou um prazo constitucional subs­tantivo: estabeleceu apenas uma condição para o seu completo aproveita­mento. 5 — Temos, pois, que o Ministro da República para a região autónoma dos Açores dispunha, não de cinco dias, mas de sete dias, para apresen­tar neste Tribunal o pedido de apreciação preventiva da constitucionali­dade do decreto legislativo regional n.º 1/84 (rectius, do seu artigo 1.º, n.º 1), contados desde o dia em que recebeu esse diploma da respectiva assembleia. Resta saber agora se de tal contagem deverão excluir-se o sábado e o domingo ocorridos durante esse lapso de tempo. Ou seja: resta saber — e com isso se passa ao segundo aspecto da questão prévia em apreciação — se ao prazo do artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82 é de aplicar o disposto no artigo 144.º, n.º 3, do Código de Processo Civil (na redacção do Decreto-Lei n.º 457/80), ex vi remissão feita pelo artigo 56.º, n.º 1, da mesma lei. A resposta — e a resposta no sentido de que um tal preceito não é aplicável ao prazo em questão — não oferecerá, porém, grandes dúvidas. Começa por que o n.º 3 do artigo 144.º do Código de Processo Civil aplica-se apenas aos prazos judiciais — ou seja, retomando uma fórmula sublinhada pelo Prof. Afonso Queiró (e retirada de declaração de voto aposta a um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo), aplica-se aos prazos «que medeiam entre dois actos judiciais ou praticados em processo judicial» (v. Rev. de Leg. e Jur., ano 116.º, p. 311); ora, não se estando no caso — vimo-lo já no número anterior — perante um prazo dessa natu­reza, teremos que não cabe aplicar à sua contagem aquela disposição. E cabe tanto menos — cumpre acrescentar — quanto o n.º 4 do mesmo artigo 144.º esclarece expressamente que «o disposto no número anterior não se aplica aos prazos de propositura das acções» (salvo uma excepção que não importa considerar agora): pois, na verdade, do que justamente se trata na hipótese em apreço — dissemo-lo já também — é de um prazo para exercer um direito de acção, ou uma faculdade equiparável. Ou seja, e por outras palavras: o artigo 56.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82 faz uma remissão genérica para as normas do Código de Processo Civil relativas à contagem de prazos, e concretamente para as do seu artigo 144.º; dessas normas serão aplicáveis, aos diferentes prazos dos processos de fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade, aquelas que, relativamente a cada um deles, se ajustarem à respectiva natureza; posto isto, ao prazo do artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82 caberá apli­car, não o n.º 3, mas o n.º 4 do referido artigo 144.º Logo pela razão apontada, pois, não serão de descontar os sábados, domingos e feriados ao prazo para requerer a apreciação preventiva da constitucionalidade. Mas a tal razão acresce uma outra, só por si decisiva: é que esse prazo, antes de ser um prazo legal, é um prazo constitucional (do artigo 278.º, n.º 3), e um prazo que, por isso mesmo, a lei não pode alongar. Ora, não ocorreria outra coisa, se nele se descontassem os dias indicados. Não pode a lei alongar esse prazo, como não pode alongar, pela mesma razão, o do artigo 278.º, n.º 4 — em cuja contagem, pois, também não haverá que deixar de fora os sábados, domingos e feriados. Se tal aconte­cesse, ficaria desvirtuada e subvertida a lógica constitucional desses pra­zos, e do seu encadeamento com outros igualmente fixados pela Consti­tuição. E não se diga em contrário que, no fundo, é também ao alongamento de um prazo constitucional aquilo a que se assiste quando se admite — como antes se admitiu (supra, n.º 4) — que ao prazo do artigo 278.º, n.º 3, acresça a dilação do artigo 56.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82. É que, como oportunamente se salientou, não é exactamente um alongamento, e portanto uma modificação do prazo, aquilo que nessa outra solução ocorre: aí o prazo constitucional mantém-se inalterado; o que a lei faz é juntar-lhe uma dilação, destinada a torná-lo plenamente «exequível» quanto a certos dos respectivos destinatários. E também não se diga — ainda contra o resultado a que se chegou — que a não aplicação ao prazo em apreço do regime do artigo 144.º, n.º 3, do Código de Processo Civil implicará a consequência de não poder transferir-se o dies ad quem desse prazo para o primeiro dia útil, quando tal dia caia a um sábado, domingo ou feriado. Seria esta, de facto, uma consequência inaceitável, e mesmo absurda: só que ela é logo afastada por aplicação de um princípio geral de direito em matéria de prazos — o do artigo 279 °, alínea e), primeira parte, do Código Civil — e, portanto, sem que haja necessidade de recorrer àquele preceito do ordenamento pro­cessual. Por último, deverá referir-se que uma confirmação da inaplicabilidade do disposto no artigo 144.º, n.º 3, do Código de Processo Civil ao prazo do artigo 278.º, n.º 3, como também (naturalmente) ao prazo do artigo 278.º, n.º 4, da Constituição, encontra-se no artigo 43.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 28/82, do qual deriva que nos processos de fiscalização preventiva — e são prazos respeitantes a esta forma de processo que estão cm causa — não há férias judiciais. Com efeito, na lógica da aplicação daquele preceito do Código de Processo aos prazos em questão, e face ao seu expresso teor, também nesses prazos se deveriam descontar aque­las férias — o que, como se está a ver, a lei exclui. Tudo converge, por conseguinte, no sentido de concluir que o prazo do art. 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82 (ou do artigo 278.º, n.º 3, da Constituição) é um prazo contínuo, que corre mesmo nos dias referidos no artigo 144.º, n.º 3, do Código de Processo Civil. 6 — Mas, se é assim, então tem de concluir-se também que o pre­sente pedido de apreciação preventiva da constitucionalidade do Ministro da República para a região autónoma dos Açores não foi tempestivamente deduzido. Com efeito, tendo esta entidade recebido o diploma da assem­bleia regional no dia 20 de Fevereiro último, o prazo de que dispunha, para apresentar o requerimento com aquele pedido, terminava — face a quanto acima se expôs — no dia 27 do mesmo mês, e portanto já estava esgotado quando o mesmo requerimento deu entrada (apenas no dia 29 de Fevereiro) neste Tribunal. Nestes termos, e tendo em conta o disposto nos artigos 51.º, n.º 4, e 52.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, decide-se não admi­tir, por extemporâneo, o pedido de apreciação preventiva da constitucio­nalidade do n.º 1 do artigo 1.º do decreto legislativo regional n.º 1/84, da assembleia regional dos Açores. Lisboa, 20 de Março de 1984. — José Manuel Cardoso da Costa — Mário Afonso — Luís Nunes de Almeida — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Diniz — Messias Bento — José Martins da Fonseca — José Maga­lhães Godinho — Joaquim Costa Aroso — Jorge Campinos — Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto que junto) — Vital Moreira (vencido, quanto a parte fundamentação, nos termos da declara­ção de voto anexa) — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO Os prazos estabelecidos na Constituição para se requerer a apreciação da constitucionalidade de normas jurídicas não são prazos processuais. Daí que, na falta de disposição especial, nem fossem de suspender (nas férias, domingos, sábados ou dias feriados), nem pudessem ser acrescidos de dila­ção. Mas a lei pode afastar-se das puras construções jurídicas e estabele­cer, para cada caso, as soluções que entenda mais convenientes ou mais práticas. Essa, provavelmente, a explicação para as disposições constantes dos n.ºs1 e 2 do artigo 56.º da Lei n.º 28/82. Assim: — aos prazos referidos nessa lei a propósito dos processos de fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade (fiscalização preventiva, fiscalização sucessiva e fiscalização por omissão) é aplicável o disposto no artigo 144.º do Código de Processo Civil (n.º 1); aos mesmos prazos acresce a dilação de dez dias ou, tratando-se de fiscalização preventiva, de dois dias quando os actos respeitem a órgão ou entidade sediadas fora do continente da República (n.º 2). Ao remeter para o artigo 144.º do Código de Pro­cesso Civil, penso que o n.º 1 do artigo 56.º da Lei n.º 28/82 teve espe­cialmente em vista o seu n.º 3, segundo o qual o prazo judicial se sus­pende «durante as férias, domingos, sábados e dias feriados». Concluindo-se no presente acórdão pela aplicação, ao prazo de cinco dias que os Ministros da República (das regiões autónomas dos Açores e da Madeira) têm para requerer a apreciação preventiva da constitucio­nalidade (n.º 3, referido ao n.º 2, do artigo 278.º da Constituição e n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82), da dilação de dois dias fixada no n.º 2 do citado artigo 56.º, parece-me que devia igualmente aplicar-se-lhes a disposição do n.º 1 do mesmo artigo, que manda suspender o prazo, designadamente nos sábados e domingos. Nessa conformidade, o pedido em causa não seria intempestivo. Só assim não seria se devesse ser tido por inconstitucional o falado artigo 56.º Em abono do que pode desde logo aduzir-se que o artigo 278.º da Constituição, depois de dizer, no n.º 1, que o Presidente da Repú­blica pode requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade de determinadas normas e, no n.º 2, que têm idên­tica faculdade os Ministros da República, acrescenta no n.º 3, sem fazer qualquer distinção, que «a apreciação preventiva da constitucionalidade deve ser requerida no prazo de cinco dias a contar da data da recepção do diploma», parecendo desta forma querer impor o mesmo prazo em ambos os casos. Mas então nem o n.º 2 do artigo 56.º seria aplicável ao caso dos autos. — Mário de Brito. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei a conclusão do acórdão, mas não acompanho um dos pontos da sua fundamentação, nomeadamente o da aplicação do prazo dilatório previsto no artigo 56.º n.º 2, da Lei n.º 28/82. Na verdade: a) Os prazos constitucionais não estão à disposição da Lei, a qual não pode encurtá-los nem ampliá-los; b) O artigo 56.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, só tem sentido quando aplicado aos prazos processuais que ela mesma estabelece, mas não aos prazos constitucionais, que são independentes da Lei e que ela nem sequer tinha de reproduzir e que, portanto, só por acidente parecem estar abrangidos na previsão daquele pre­ceito; c) Não é pertinente o argumento da igualização do prazo do Minis­tro da República com o do Presidente da República, tendo em conta a sediação insular daquele, visto que, por um lado, não está provado que exista qualquer diferença real — podendo aquele utilizar o telex — e, por outro lado, em princípio, é menor o volume de diplomas a apreciar pelo Ministro da Repú­blica do que pelo Presidente da República; d) Admitir que a lei pudesse somar ao prazo constitucionalmente fixado um suplemento, mais ou menos discricionário (que na Lei n.º 28/82 é de dois dias, mas que poderia ser de 3, 4, 5 ou mais...), introduz um elemento de insegurança em maté­ria que constitucionalmente não deve tê-la; e) Finalmente, é incongruente o argumento tirado do artigo 56.º, pois se este vale para aditar ao prazo constitucional a dilação de dois dias, deveria igualmente valer, de acordo com o seu n.º 1, para fazer descontar os sábados, domingos e feriados (e férias!), de acordo com o artigo 144.º do Código de Processo Civil — Vital Moreira.