597/2020 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 597/2020 Processo n.º 181/20 1.ª Secção Relator: Conselheiro João Pedro Caupers Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), em que é recorrente A., S.A. , e recorrida a Autoridade tributária e aduaneira (AT), foi interposto recurso para este Tribunal, ao abrigo do disposto nos artigos 6.º, na alínea b) do n.º 1 e n.º 2 do artigo 70.º, no n.º 1 do artigo 71.º, na alínea b) do n.º 1 e n.º 2 do artigo 72.º, no n.º 1 do artigo 75.º e nos n.ºs 1 e 3 do artigo 75.º-A, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal Central Administrativo em 7 de novembro de 2019 que decidiu o recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (TAF de Aveiro). O TCA Norte baseou a sua decisão no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 7/2019, concluindo que « Uma vez que as questões suscitadas no presente recurso se encontram analisadas neste acórdão do Tribunal Constitucional, a cuja fundamentação integralmente aderimos por não vislumbrarmos razão válida para dela divergir, temos de concluir, como ali, que a liquidação em crise não enferma das ilegalidades que lhe vêm apontadas, devendo ser mantida a sentença recorrida que assim também considerou» e, por isso, negou provimento ao recurso. Do requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional resulta que a recorrente, ora reclamante, pretendia ver apreciada a inconstitucionalidade dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), criada pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro. Na Decisão Sumária n.º 229/2020 , ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, decidiu-se «[n]ão julgar inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º que modelam o regime jurídico da “Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético”, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro», por remissão para os fundamentos em que ancorou o Acórdão n.º 7/2019, dado serem os mesmos transponíveis para o caso dos autos. No que releva para a apreciação da reclamação dirigida contra a Decisão Sumária n.º 229/2020, o juízo de não inconstitucionalidade baseou-se na seguinte fundamentação: «(…) b) Da constitucionalidade da CESE 7. Apesar de o legislador lhe ter chamado «Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético» (CESE), argumenta a requerente que o tributo em questão deve ser qualificado como um imposto, nessa qualificação sustentando, em parte, a sua posição de inconstitucionalidade das normas. Ora, conforme tem vindo a afirmar este Tribunal, designadamente no Acórdão n.º 539/2015 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt, sítio da internet onde também podem ser encontrados os arestos deste Tribunal doravante citados), que analisou a «Taxa de Segurança Alimentar Mais»: «[…] a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o ‘nomen juris’ atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo». Também no caso em apreciação, a análise do Tribunal não será condicionada pela designação que o legislador consagrou para este tributo, antes relevando a caracterização que tenha por base o respetivo regime jurídico. (…) 9. O regime que cria a contribuição extraordinária sobre o setor energético foi aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro. No artigo 1.º, n.º 2, desse regime, determinou-se que a «contribuição tem por objetivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético». Na sua sequência, o artigo 11.º do Regime Jurídico que cria a CESE, consignou a sua receita a um Fundo – o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE), criado pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril – «com o objetivo de estabelecer mecanismos que contribuam para a sustentabilidade sistémica do setor energético, designadamente através da contribuição para a redução da dívida tarifária e do financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, de medidas relacionadas com a eficiência energética, de medidas de apoio às empresas e da minimização dos encargos financeiros para o Sistema Elétrico Nacional decorrentes de custos de interesse económico geral (CIEGs), designadamente resultantes dos sobrecustos com a convergência tarifária com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira». Estabeleceu o artigo 2.º do citado Decreto-Lei n.º 55/2014 sobre os objetivos do FSSSE: «2 - O FSSSE visa contribuir para a promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional, designadamente através: Do financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética; Da redução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN), mediante a receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o setor energético prevista no artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro». 10. A recorrente veio invocar que, em virtude da sua atividade, não exercia «qualquer atividade no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsector da eletricidade (…), pelo que em nada contribuiria para o problema da dívida tarifária do SEN». Assim sendo, não usufruiria da contrapartida traduzida na redução do défice ou dívida tarifária, pelo que não estaria assegurada a bilateralidade ou sinalagmaticidade do tributo, devendo este ser considerado um imposto. Sucede que aquela redução é apenas um dos objetivos da CESE, prescrevendo a lei que esta contribuição visa, genericamente, o desenvolvimento de medidas que contribuam para o equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético. Ainda que não referida a uma contraprestação direta, específica e efetiva, resultante de uma relação concreta com um bem ou serviço, o que afasta a sua qualificação como taxa, a sujeição à CESE de determinados operadores económicos tem como um dos seus objetivos «financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético» (artigo 1º, n.º 2, do regime da CESE). É, a par do objetivo da redução da dívida tarifária – que é uma das suas causas –, o objetivo da promoção de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, bem como de medidas de apoio às empresas, que gerará, igualmente, contrapartidas, ainda que difusas, dirigidas aos sujeitos passivos da CESE. A existência destas presumidas contraprestações que vão além do mero objetivo da redução tarifária, e que a criação do FSSSE garante, assegura, também, o caráter estrutural de bilateralidade ou sinalagmaticidade da relação subjacente ao tributo em causa, permitindo excluir a sua caracterização como imposto, já que nelas é possível identificar a satisfação das utilidades do sujeito passivo do tributo como contrapartida do respetivo pagamento. É a participação de um especial setor da atividade económica nos benefícios/custos presumidos da adoção destas políticas de financiamento que permite isolá-los dos demais contribuintes, sujeitando-os à contribuição criada pelas normas em apreciação, sem que essa diferenciação possa considerar-se violadora da Constituição, como veremos. Assim, apesar de não pressupor uma contraprestação direta, específica e efetiva, razão pela qual não pode ser qualificada como taxa, a CESE, reveste características de bilateralidade na relação entre o Estado e os sujeitos passivos do tributo, pela conexão entre a origem das receitas e o seu destino. Não estamos, por isso, perante uma cobrança de tributo para participação nos gastos gerais da comunidade, numa pura angariação de receitas, que vise prover, indistintamente, às necessidades financeiras do Estado, que traduza o cumprimento de um dever geral de cidadania e solidariedade, como o dever de pagar impostos, em que esteja ausente uma qualquer contraprestação pública dedicada. Isto porque não é finalidade imediata e genérica deste tributo a obtenção de receitas, a serem afetadas, geral e indiscriminadamente, à satisfação de encargos públicos. O facto de não ser possível individualizar-se, de forma concreta e absolutamente objetiva, uma compensação efetiva que, pelo seu conteúdo e natureza, seja especificamente dirigida aos sujeitos passivos que desenvolvam a atividade da recorrente, mas apenas as vantagens difusas, tal não retira caráter comutativo às prestações que visem financiar os objetivos que vão além da redução da dívida tarifária, já que estas contrapartidas não estão dissociadas de prestações públicas, ainda que genericamente destinadas a um grupo específico, sendo de presumir que os sujeitos passivos da CESE beneficiarão dos mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético. Ou seja, no caso da CESE, estamos perante um tributo comutativo, em virtude de, ainda que de forma difusa, ser possível identificar nos objetivos do FSSSE, a que foi consignada, contraprestações destinadas a um determinado grupo de sujeitos passivos que mantêm suficiente proximidade com as finalidades que este prosseguirá, e no qual se se incluirá a recorrente. (…) Como é bom de ver, os operadores económicos deste sector, entre os quais a recorrente, em virtude do seu específico objeto social, irão, presumivelmente, aproveitar, como contrapartida da CESE, de mecanismos que promovem a sustentabilidade sistémica do sector energético, de cariz social e ambiental, a desenvolver pelo Estado regulador, garante dessa sustentabilidade. Ou seja, uma vez que a atividade desenvolvida por estes agentes económicos beneficiará das ações de regulação traduzidas no desenvolvimento de políticas sociais e ambientais do setor energético, que promovam a sustentabilidade sistémica do setor, designadamente através da constituição do FSSSE dedicado ao seu financiamento, financiamento este que também respeitará ao subsector do gás natural, existem, então, razões que autorizam o legislador a estabelecer que o grupo de operadores, no qual se inclui a recorrente, deve contribuir para os custos decorrente dessas medidas regulatórias. A recorrente é uma das entidades cuja atividade desenvolvida é uma atividade regulada, nos termos do Decreto-Lei n.º 30/2006, de 15 de fevereiro, e pelo Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho. E a regulação e os seus custos foi já anteriormente identificada pelo Tribunal Constitucional como justificando o lançamento deste tipo de tributos, como atrás se referiu. Como os exemplos de outras contribuições invocados bem demonstram, essas medidas regulatórias não se reduzem à definição de tarifas reguladas. E sendo assim, é possível identificar, também no caso da recorrente, uma contrapartida presumivelmente provocada e aproveitada pela recorrente, enquanto sujeito passivo, que o legislador faz repercutir, através da CESE, nestes operadores económicos sujeitos a regulação, e não na comunidade em geral. Como se refere na decisão recorrida, no contexto do Estado regulador, «as contribuições financeiras impostas aos operadores económicos, quer para financiar os sobrecustos do sistema, quer para financiar novos encargos no contexto da regulação social, cumprem ainda a exigida “conexão entre a origem das receitas [o pressuposto do tributo] e o destino [finalidade] que a lei lhes assinala”; conexão que neste caso é reconduzida a uma ‘relação causal’ entre o Estado, na qualidade de garantidor do funcionamento eficiente e socialmente equitativo do sistema (neste caso do sector energético), e o sujeito passivo»; e «a CESE, ao ser exigida aos operadores do sector energético com o intuito de financiar políticas do sector energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética e com a redução do stock da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional, inscreve-se claramente neste tipo de contribuições exigidas pelo modelo económico-social do Estado regulador». Neste sentido pronunciou-se igualmente o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, no seu Parecer n.º 4/2016 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 2 de março de 2018): «[A] CESE, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica, no sentido acima referido, [trata-se] de uma contribuição financeira. A CESE é uma contrapartida para o financiamento da eficiência energética e da redução da dívida do SEN, exigida pelo modelo do Estado regulador.» 11. Evidentemente, ao contrário do que pretende a requerente, o facto de a CESE ter, igualmente, como objetivo a redução da dívida tarifária do SEN, encarado, também ele, como um mecanismo que promove a sustentabilidade sistémica do sector energético, tal não faz obnubilar aquela outra contrapartida. (…) 12. Acresce que a CESE é consignada a um fundo que tem natureza de património autónomo, sem personalidade jurídica e com autonomia administrativa e financeira, o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (FSSSE), instituído pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de abril. Esta consignação ao FSSSE foi expressamente fixada, logo na Lei do Orçamento de Estado para 2014 (artigo 11.º do regime da CESE, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013), retirando esta receita ao financiamento de despesas públicas gerais do Estado. A jurisprudência do Tribunal Constitucional já considerou ser esta uma qualidade reveladora da natureza comutativa destes tributos, por tal consignação significar que a receita não pode ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais, confirmando a relação de bilateralidade, como decidido pelo Tribunal no Acórdão n.º 152/2013, relativo à taxa pela utilização do espetro radioelétrico. Independentemente de se considerar esta consignação de receitas decisiva para a caracterização do tributo em causa, a verdade é que a natureza de contribuição financeira da CESE resulta, inequivocamente, da presença de um sinalagma, ainda que difuso, que lhe confere bilateralidade, nos termos atrás desenvolvidos. Aliás, a circunstância de ser ainda possível identificar, na CESE, quer a tributação de benefícios, mesmo que reflexos, destinados a um especial conjunto ou categoria de sujeitos passivos, quer o objetivo de cobrir os custos que as soluções regulatórias desse financiamento pressupõem, legitima materialmente a consignação de receitas, por lei considerada excecional. Por todas estas razões, não pode deixar de se considerar que a CESE assume as características de uma contribuição financeira. 13. Chegados à conclusão de que a CESE deve ser qualificada como contribuição financeira, e não como um imposto, fica precludida a análise dos argumentos da recorrente que sustentavam a inconstitucionalidade das normas que a criaram e estabeleceram o respetivo regime, remetendo para os princípios constitucionais que regulam estes tributos, como a violação do princípio da capacidade contributiva na vertente da igualdade material, ou a violação do princípio da tributação das empresas pelo lucro real. O entendimento da sua natureza enquanto contribuição financeira não afasta, segundo invoca a recorrente, que se avalie da conformidade do regime resultante das normas questionadas com os princípios da equivalência, enquanto subprincípio do princípio da igualdade aplicável aos tributos comutativos, e da proporcionalidade, na sua relação com a propriedade privada e livre iniciativa económica. 14. (…) Vejamos se serão postos em causa o princípio da equivalência e da proporcionalidade. Embora não expressamente consagrado na Constituição, o princípio da equivalência resulta do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Lei Fundamental, com ele se procurando que taxas e contribuições se adequem às prestações públicas de que beneficiarão, real ou presumidamente, os respetivos sujeitos passivos. Decorre, do que atrás se explicitou, que a CESE é um tributo da categoria das contribuições, excluindo a sua classificação, quer como taxa, quer, para o que mais aqui relevava, como imposto. Garantido que esteja que a contribuição lançada encontra justificação no benefício recebido/custo provocado relativo a uma prestação diferenciada de que efetiva ou presumivelmente beneficiará/ou terá provocado um grupo seu sujeito passivo, estará assegurado o sinalagma que justifica a diferenciação tributária, bem como o respeito pelo princípio da equivalência. No caso, como atrás se demonstrou, a sujeição à CESE do grupo constituído pelos operadores económicos em que a recorrente se inclui não é desprovida de contrapartidas. Nem quando globalmente considerado o grupo de operadores no setor da energia, nem quando especificamente considerados aqueles que operam no setor do gás natural. Aliás, na definição da consignação de receitas, é para o setor da energia globalmente considerado que são destinadas a maior parte das verbas, visando o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionadas com medidas de eficiência energética, e de apoio às empresas, já que apenas um terço é reservado à redução da dívida tarifária do SEN. É, em suma, o carácter sinalagmático, atrás enunciado, que traduz a verificação da equivalência necessária, pelo que não pode deixar de se concluir não existir desrespeito pelo princípio da equivalência. Ao mesmo tempo, a assinalada bilateralidade, encontrada na contraprestação correspondente à sujeição à CESE, retira-lhe o carácter de imposto que incidiria sobre o património das empresas do setor energético que a ela estão obrigadas. Como descrevemos, a estrutura bilateral do tributo justifica que se distinga estes sujeitos passivos dos demais contribuintes, respeitando-se, por isso mesmo, o princípio da equivalência, afastando-se uma injustificada desigualdade. 15. (…) Ora, está bem de ver – o que sobressai da desenvolvida distinção entre taxas e contribuições para que atrás se remeteu – que a objetividade conseguida na relação entre uma taxa e a troca real e efetiva que a justifica, e uma contribuição e a prestação genérica e presumida que lhe dá origem, será de grau necessariamente diferenciado, já que, nas prestações presumidas/custos provocados, esta relação não poderá deixar de ser mais difusa ou reflexa, pela sua própria natureza. Por isso, na finalidade de promoção de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, prevista como um dos destinos da CESE, a que, aliás, a lei consigna a maior parte das receitas deste tributo [artigo 4.º, n.º 2, alínea a)], não se procura a identificação de benefícios efetivos, concretos, objetivamente mensuráveis e comparáveis com o sacrifício imposto, mas um mínimo de probabilidade na obtenção desses benefícios pelos sujeitos passivos. E, no caso da recorrente, ainda que se pudesse considerar que inexistiria relação causal entre o desempenho da sua atividade e a dívida tarifária do Setor Elétrico Nacional, ou que não beneficiaria de medidas promovidas para sua redução – já que a requerente não integra o setor electroprodutor –, sempre aqueloutro objetivo, enunciado como destino maioritário da alocação de verbas, pode ser identificado como elemento suficientemente justificador da relação causal entre o tributo a pagar e o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental. É que, como se afirmou já, a causalidade estrutural desta contribuição não assenta, de modo algum, exclusivamente, na redução da dívida tarifária do SEN. Adiante-se, aliás, que não cabe ao Tribunal Constitucional apurar do posterior e efetivo grau de desenvolvimento de concretas políticas sociais e ambientais, relacionadas com medidas de eficiência energética, que concretizem a intervenção estadual no setor energético de modo a satisfazer aquele que é um dos objetivos da CESE elencado no artigo 1.º, n.º 2, do seu regime, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro, no qual se determinou que esta «contribuição tem por objetivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético…», finalidade reforçada no artigo 2.º do diploma que criou o Fundo para o qual a contribuição reverte, que visa a «promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional». No caso, ao lançar esta contribuição, o legislador definiu uma base de incidência subjetiva suficientemente estreita, com a preocupação de delimitar, com a certeza possível, os sujeitos passivos que virão a beneficiar de presumida prestação, em troca da sujeição a este tributo. Deliberadamente, afastou a solução de fazer repercutir a responsabilidade desta contraprestação em toda a comunidade, que, se assim não fosse, custearia, através dos impostos, prestações públicas de que a sociedade, no seu todo, não seria causadora ou beneficiária. Concebido como encargo a suportar por estes operadores económicos, a consagração deste tributo é, desde logo, acompanhada da proibição da sua repercussão nos consumidores, por via tarifária (artigo 5.º do Regime jurídico da CESE). Consequentemente, a incidência subjetiva da CESE abrange um conjunto justificável e diferenciável de destinatários que irão, através dela, compensar prestações que presumivelmente serão por estes provocadas ou aproveitadas – seja, a redução tarifária do SEN, ou, no caso dos operadores económicos desempenhando a atividade da requerente, os encargos com os mecanismos de promoção da sustentabilidade do setor energético –, mantendo estes inegável proximidade com as finalidades procuradas com o lançamento da CESE, nesse sentido assumindo aquela contraprestação uma natureza grupal, razão justificadora da tributação que sobre o grupo recai, distinguindo-o dos demais contribuintes. No quadro de um modelo de Estado regulador, o objetivo do financiamento de mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético é especialmente aproveitada pelo grupo de operadores económicos em que a recorrente se inclui. Como já se afirmou, neste contexto, é possível identificar uma suficiente conexão entre a origem da receita, cuja fonte são os agentes económicos sujeitos à CESE, e a sua finalidade, que a lei consignou ao FSSSE, de instituição de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, de que o setor económico beneficiará. É na promoção desta finalidade, e nos benefícios e encargos que daí advêm para determinados setores, que o legislador sustenta a imposição a operadores do setor económico da energia de um tributo que não recai sobre outros operadores económicos, nem sobre a generalidade dos cidadãos contribuintes. E esta prestação é inegavelmente útil à consecução do fim a que se destina, de assegurar as medidas do setor energético referidas, sem onerar a generalidade dos operadores de setores distintos e os cidadãos em geral, a que não se destinam, que as não causaram nem delas beneficiam. É por esta mesma razão, de afastar do financiamento destas medidas de sustentabilidade energética os demais contribuintes que não lhes dão origem, nem delas beneficiarão de modo direto, que resulta patente que impô-las não se poderá considerar discriminatório. Também no que respeita à incidência objetiva da CESE se considera estar garantido um nexo causal suficiente entre os ativos (no caso, ativos regulados) sobre os quais recai a CESE (artigo 3.º, n.º 1, do Regime jurídico da CESE) e as políticas públicas de cariz social e ambiental do setor energético. A titularidade dos ativos tributáveis por parte das empresas que as normas legais sujeitam à CESE, cuja justificação radica na sustentabilidade sistémica do setor energético, torna-as presumíveis beneficiárias das políticas públicas de energia e da sua regulação. Os ativos não surgem como manifestação meramente hipotética da capacidade contributiva, que fosse exigida como receita para despesas gerais do Estado, mas como indicador que permite presumir a potencial utilidade das prestações públicas que aos operadores aproveitam, e os custos presumidos que provocam, já que os ativos são elementos essenciais ao desenvolvimento da atividade, sendo suficientemente adequados para diferenciarem aquele impacto. Também por esta razão, não pode ligar-se a sujeição do ativo ao tributo a qualquer demonstração de que estaríamos perante um imposto sobre o património das empresas. Na lógica do legislador, a titularidade de ativos em certa área da economia é um dado que permite aferir da suscetibilidade da empresa para ser causa de ou beneficiar de políticas de sustentabilidade, o que a distingue dos demais operadores de outras áreas e dos cidadãos. Não é, assim, uma forma de arrecadar receita, indistintamente. (…). Embora a propósito do respeito deste princípio da equivalência no âmbito da fixação das taxas, o Tribunal Constitucional teve já ocasião de decidir que «em matéria tributária, não cabe ao Tribunal Constitucional, em linha de princípio, controlar as opções do legislador ou da Administração nas escolhas que estes fazem para estabelecer o quantum dos tributos, quer se trate de impostos, de taxas ou de contribuições especiais» (Acórdão n.º 640/1995). Chegando, mesmo, a afirmar-se, no mesmo aresto que «o Tribunal Constitucional rejeita – seguindo a doutrina fiscalista portuguesa que se exprime sem discrepâncias – o entendimento de que uma taxa cujo montante exceda o custo dos bens e serviços prestados ao utente se deve qualificar como imposto ou de que deve ter o tratamento constitucional de imposto». A mesma ideia veio a ser explicitada, por exemplo, no Acórdão n.º 140/1996: «as opções feitas pelo legislador (ou pela Administração) na fixação do montante das taxas são, em princípio, insindicáveis por este Tribunal, que, quando muito, poderá cassar as decisões legislativas (ou regulamentares), se, entre o montante do tributo e o custo do bem ou serviço prestado, houver uma desproporção intolerável - se a taxa for de montante manifestamente excessivo». Bem se compreenderá que, no caso das contribuições, como nas contribuições de regulação, relativamente às quais o sinalagma que é possível identificar não é, como no caso das taxas, individualizado e efetivo, mas apenas presumido, não poderá este Tribunal deixar, por maioria de razão, de lhes estender um tal entendimento. Ora, como se afirmou, se é verdade que também nas contribuições não se dispensa alguma objetividade mínima no estabelecimento da relação entre a contribuição a pagar e a vantagem para um grupo determinado ou determinável de contribuintes que a suportará, acontece que, sendo esta vantagem presumida, contrariamente ao que sucede nas taxas, em que a vantagem que lhe dá origem é real e singularizável, permitindo melhor adequar o tributo ao custo ou benefício do sujeito passivo, já no caso das contribuições, pela natureza da relação, mais difusa ou reflexa, o grau de exigência na objetividade exigida será ainda mais atenuado. Note-se, na sequência do que vem dito, que o facto de a sujeição à CESE ser diferenciada (artigo 3.º da Lei n.º 83-C/2013) em função da titularidade do valor dos elementos do ativo de determinados operadores económicos, ou do valor dos ativos regulados (…), assim afastando a imposição de um encargo à generalidade dos contribuintes, e ajustando a base de incidência em função dos diferentes grupos de sujeitos passivos do tributo, não é, ao contrário do que sustenta a recorrente, indício de desigualdade, mas, antes, de delimitação da base de incidência em função da presumida contraprestação, cujo benefício/custo respeita ao setor energético, desde logo, não a impondo à generalidade dos contribuintes, e procurando a acomodação da contribuição ao custo/benefício presumidos. Por outro lado, e relativamente às isenções previstas no artigo 4.º do regime da CESE, sendo, à partida, variado o leque de obrigados pelo tributo, a pretensão da sua criação será a de permitir, de algum modo, a distinção do seu impacto nos diferentes operadores económicos, visto que as diferenças normativas de regime já lhes definiram, previamente, distintos direitos e obrigações administrativas, ao modelarem a respetiva atividade. Ao estabelecer isenções, o legislador dá indicação de procurar atender aos diversos regimes jurídicos a que estão obrigados os operadores, em função da natureza da sua atividade, que os colocam em planos não coincidentes relativamente ao seu contributo para a sustentabilidade sistémica do setor energético. O mesmo se diga da opção de não estabelecer uma taxa única aplicável à base de incidência definida, que fosse indiferenciável para todos os operadores. Daqui não se segue – o que é reforçado pela natureza do tributo em causa – que, da definição das isenções, ou da diferenciação introduzida, dentro de cada grupo de operadores económicos, em função do critério dos ativos como base de incidência, ou da distinção feita através da definição de taxas diferentes, tenham de resultar esforços com peso relativo rigorosamente igual, sob pena de se dever considerá-los arbitrários, já que, não apenas se entende que a definição das obrigações encontra fundamento nas características da sua atividade, como procura levar em conta os diversos contributos dos operadores para a sustentabilidade, verificando-se que a diferenciação não é arbitrária. (…). Assim, quer porque o critério escolhido pelo legislador para delimitar a base subjetiva e objetiva da CESE não é totalmente desligado da finalidade que com a contribuição financeira se procura realizar, quer porque o critério definidor do montante não é manifestamente injusto, flagrante e intolerável (Acórdão n.º 640/1995), não se deverá afastar as normas em causa. Não haverá, em suma, como se conclui pelo que fica dito, violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade. 16. Relativamente à consignação de receitas, uma vez encontrada no caráter sinalagmático da relação entre a sujeição ao tributo e a prestação/benefício presumido para o sujeito passivo, a razão para o lançamento daquele e, tendo em conta o que vem de ser dito sobre o equilíbrio da adoção deste tributo, devendo a bilateralidade identificada ser considerada como argumento suficientemente atendível, então, há que concluir que também a opção pela consignação desta receita, que é por lei, em si mesma, excecional, não merece censura, não pondo em causa o princípio da equivalência ou da proporcionalidade. Em razão de tudo quanto atrás se afirmou, não se julgam inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º, que modelam o regime jurídico da «Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético», aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83º-C/2013, de 31 de dezembro» . 5. Notificado da Decisão Sumária, o recorrente veio reclamar para a conferência nos seguintes termos: « A., S.A. , Reclamante nos autos, notificada da Decisão Sumária neles proferida, melhor identificada em epígrafe, vem pelo presente, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78ª-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), dela deduzir RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA , nos termos e com os fundamentos que se seguem: 1. Segundo a Decisão Sumária, ‘o Tribunal Constitucional já apreciou a inconstitucionalidade das normas objecto do presente recurso no Acórdão n.º 7/2019, decidindo pela não inconstitucionalidade das normas ínsitas nos artigos 2º, 3º, 4º, 11º e 12º que modelam o regime jurídico da "Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético", aprovado pelo artigo 228º da Lei n.º 83º-C/2013, de 31 de dezembro’ (ponto 4 da Decisão). 2. Depois de se citar abundantemente a fundamentação com que o Tribunal tomou tal decisão, concluiu-se que, " sendo os fundamentos em que se ancorou o Acórdão n.º 7/2019 transponíveis para o caso em análise, não se prefiguram quaisquer motivos para um desvio do sentido jurisprudencial traçado no mesmo, remetendo-se para aqueles e concluindo-se pela não inconstitucionalidade das normas objecto do presente recurso " (ponto 5 da Decisão). 3. A Decisão Sumária reclamada foi, assim, proferida ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional. 4. Para o Relator dos autos, a questão colocada pela Reclamante é uma " questão simples, designadamente por a mesma já ter sido objecto de decisão anterior do Tribunal ". 5. Não é verdade. 6. A Reclamante não ignora que o Tribunal Constitucional já se pronunciou, no Acórdão n.º 7/2019, sobre a conformidade do regime jurídico da CESE com o texto e princípios constitucionais, tendo aí julgado que o regime jurídico que criou o referido tributo não padecia de inconstitucionalidade. 7. Trata-se de um Acórdão proferido num processo de recurso interposto de uma Decisão de um Tribunal constituído no Centro de Arbitragem Administrativa, em que esteve em análise uma liquidação da CESE relativa ao ano de 2014 (o primeiro ano de vigência do tributo). 8. O Acórdão em causa merece a maior discordância da Reclamante; porém, o que mais releva sublinhar nesta sede é que o seu conteúdo não é inteiramente transponível para o presente processo. 9. Desde logo porque, ao contrário do que se diz na Decisão reclamada, o Acórdão não se debruça sobre uma das causas de pedir invocadas pela ora Reclamante: a de que o artigo 12.º do Regime da CESE (constante do regime em vigor em 2014 e de todos os que se lhe seguiram, até a actualidade), ao estipular a proibição de dedução em sede Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas («IRC») dos montantes pagos a título de CESE, é inconstitucional — e por isso determina a inconstitucionalidade do tributo . 10. Note-se que esta questão foi levantada no pedido arbitral que desembocou na Decisão que está na origem do recurso no qual foi proferido o Acórdão n.º 7/2019. 11. É o que resulta da própria Decisão Arbitral, que no primeiro parágrafo do ponto 3.2 anuncia que vai apreciar a questão da impossibilidade de dedução da CESE em sede de IRC: "(…) questiona a Requerente (…) a circunstância de não ser possível sequer deduzir o respetivo valor em sede de IRC ", o que " o transforma num tributo desproporcionado ". Cfr. em: httDs://caad.org.pt/tributario/decisoes/decisao.php?s_processo=&s_data_ini=&s_data_fim=&s_resumo=contribui%C3%A7%C3%A3o+extraordin%C3%A1ria+sobre+o+sector+energ%C3%A9tico&s_artigos=&s_texto=&id=1479 12. Porém, apesar deste anúncio, o Tribunal não chegou a pronunciar-se sobre o tema. 13. Seja como for, a inconstitucionalidade do artigo 12.º do Regime da CESE integrou quer o objecto do requerimento de interposição de recurso quer o objecto do Acórdão n.º 7/2019, como se vê tanto no ponto 3 do aresto (onde se define o objecto) como no capítulo III (onde se profere a decisão). 14. A verdade, de novo, é que, à semelhança do que sucedeu na Decisão Arbitral, também o Acórdão subsequente é totalmente omisso quanto à questão da inconstitucionalidade da regra da não dedutibilidade da CESE em IRC. 15. Temos, assim, que a inconstitucionalidade ou não daquele artigo 12.º é uma questão não resolvida , porque nem sequer foi tratada, pelo que nesta matéria o Acórdão n.º 2/2019 do TC não é, de todo, um precedente válido que permita a Decisão Sumária aqui reclamada. 16. Isto é, contrariamente ao decidido nos presentes autos, o Tribunal Constitucional não apreciou ainda a inconstitucionalidade de todas as normas objecto do presente recurso, não tendo desde logo decidido pela não inconstitucionalidade da norma ínsita no artigo 12° do regime jurídico da CESE que vigorou em 2014 (ano a que dizem respeito os presentes autos) - e que tem tido normas congéneres em todas as versões anuais do regime que se têm vindo a suceder desde então. 17. Termos em que os fundamentos em que se ancorou o Acórdão n.º 7/2019 não são transponíveis para o caso em análise . 18. Da longa citação que a Decisão Sumária reclamada faz daquele Acórdão não consta qualquer análise, conclusão ou referência à constitucionalidade ou inconstitucionalidade do artigo 12º do regime da CESE de 2014. 19. Não consta da citação, naturalmente, porque não consta do Acórdão. 20. Note-se, porém, que o artigo 12º foi sempre discutido nos autos pela Reclamante, desde a reclamação graciosa da liquidação da CESE de 2014 até às alegações para este Tribunal. 21. Num primeiro momento, a Reclamante alega que a proibição de dedução da CESE significa que ela tem a natureza de verdadeiro imposto, com todas as consequências que aí advêm para a inconstitucionalidade do tributo (cfr., p.ex., os artigos 318º a 320º da petição inicial da impugnação judicial que deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro). 22. Com efeito, a Reclamante lembrou desde o início que, em sede de IRC, são dedutíveis todos os gastos incorridos pelos sujeitos passivos a título de pagamento de impostos e outros tributos (fiscais ou parafiscais) - cfr. alínea f) do n.º 2 do artigo 23º do Código do IRC -, com excepção do próprio IRC e quaisquer outros impostos que directa ou indirectamente incidam sobre os lucros - cfr. alínea a) do n.º 1 do artigo 23º-A. 23. Portanto, ao estipular que a CESE não é um gasto dedutível em sede de IRC, o legislador conformou-se com o princípio referido e, nesse sentido, esclareceu que na sua mente esteve a intenção de criar um imposto sobre o rendimento, que incide indirectamente sobre os lucros. 24. Conforme resulta da argumentação da Reclamante, esta qualificação da CESE como imposto - e não como mera contribuição, adoptada pelo Tribunal Constitucional (sem apreciação do artigo 12°) -, alteraria o quadro de princípios ao abrigo dos quais a constitucionalidade do tributo deveria ser apreciada e deveria levar à conclusão da inconstitucionalidade. 25. A norma determinaria a inconstitucuinalidade da CESE, porque esta seria um imposto com bases de tributação objectiva e subjectiva que desrespeitariam os vários princípios que enquadram e dão forma ao princípio geral da capacidade contributiva. 26. De resto, a questão é também tratada nos pareceres juntos aos autos, que vão no mesmo sentido (cfr., a título de exemplo, a citação do Parecer do Prof. JJ GOMES CANOTILHO, incluída no artigo 336º da petição inicial da impugnação judicial que deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro). 27. De qualquer modo, num segundo momento, a Reclamante também defende que a proibição de dedução da CESE determina a sua inconstitucionalidade, independentemente da qualificação dogmática do tributo, por violação do princípio da proporcionalidade (cfr., p.ex., o artigo 418º da petição inicial da impugnação judicial que deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro). 28. O artigo 12º encerra uma regra que faz com que o tributo seja uma medida especialmente violenta, em violação do princípio da proporcionalidade. PORTANTO: 29. O Tribunal Constitucional, na Decisão ora reclamada, reconhece que a Reclamante questiona a constitucionalidade da CESE (também) com base na proibição de dedução do artigo 12º do regime da CESE de 2014. 30. Ou seja, o Tribunal reconhece que a inconstitucionalidade daquele artigo 12º integra o objecto do presente recurso. 31. Porém, não só esse tema não foi abordado no Acórdão n.º 7/2019 como não há sobre ele qualquer precedente decisório na jurisprudência do Tribunal - de acordo, aliás, com o que resulta da própria Decisão de que aqui se reclama, na qual verdadeiramente nada é também dito sobre isso. 32. Se este Tribunal se recusar a apreciar o presente recurso estará, portanto, pura e simplesmente a recusar-se a produzir um juízo material sobre a CESE com base na alegação de uma inconstitucionalidade que lhe foi colocada com clareza, sobre a qual não há ainda precedente jurisprudencial. 33. Dessa forma estará a desrespeitar a sua função jurisdicional e o instituto da verificação da constitucionalidade material de normas. 34. Ao estabilizar-se a Decisão Sumária reclamada teríamos que o Tribunal se recusaria a cumprir a sua função garantística. 35. No fundo e em resumo, o Tribunal estaria a recusar-se a ser um verdadeiro tribunal. Termos em que devem V. Exas. julgar procedente a presente reclamação e, consequentemente, admitir o recurso interposto nos autos, com todas as demais consequências legais .» 6. Decorrido o prazo, a recorrida não respondeu. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 7. Cumpre começar por salientar que a reclamação dirigida contra a Decisão Sumária n.º 229/2020 apenas põe em causa o decidido nesta quanto à apreciação da constitucionalidade da norma do artigo 12.º do regime jurídico que instituiu a CESE e já não relativamente ao juízo de não inconstitucionalidade das restantes normas apreciadas na decisão reclamada. Assim, o decidido quanto às normas ínsitas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º e 11.º do regime jurídico que aprovou a CESE, não tendo agora sido impugnado pela presente reclamação, cristalizou-se e não será objeto de apreciação no presente acórdão. Deste modo, há que apreciar a reclamação apresentada relativamente à não apreciação pela Decisão Sumária reclamada «sobre uma das causas de pedir invocadas pela ora Reclamante: a de que o artigo 12.º do Regime da CESE (constante do regime em vigor em 2014 e de todos os que se lhe seguiram, até à actualidade), ao estipular a proibição de dedução em sede Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas («IRC») dos montantes pagos a título de CESE, é inconstitucional – e por isso determina a inconstitucionalidade do tributo». 8. A Reclamante alega que « a inconstitucionalidade ou não daquele artigo 12.º é uma questão não resolvida , não sendo o Acórdão n.º 2/2019 do TC um precedente válido que permita a Decisão Sumária aqui reclamada». Verificado o Acórdão n.º 7/2019, para o qual se remeteu na Decisão Sumária reclamada, confirmamos que assiste razão à Reclamante, uma vez que a questão relativa à constitucionalidade da não dedutibilidade da contribuição extraordinária sobre o setor energético em sede de IRC, prevista no artigo 12.º daquele regime, não foi individualizada e apreciada detalhadamente. 9. Estando os pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade devidamente preenchidos, o objeto do recurso de constitucionalidade, no que concerne à norma do artigo 12.º do regime que aprovou a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro, deve ser conhecido, pelo que deve ser ordenado o prosseguimento do recurso e o ora reclamante ser notificado para apresentar alegações, nos termos do n.º 5 do artigo 78.º-A da LTC. III – Decisão 13. Pelo exposto, e nestes precisos termos, decide-se deferir a reclamação e, em consequência, ordenar o prosseguimento dos autos e a notificação do reclamante, pelo relator, para apresentar alegações, tendo como objeto a norma ínsita no artigo 12.º do regime jurídico que aprovou a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83.º-C/2013, de 31 de dezembro. Sem custas. Lisboa, 10 de novembro de 2020 - João Pedro Caupers - Maria de Fátima Mata-Mouros - Manuel da Costa Andrade Atesto os votos de conformidade dos Conselheiros José António Teles Pereira e José João Abrantes . João Pedro Caupers