342/2021 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 342/2021 Processo n.º 1111/2020 3.ª Secção Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam, em conferência, na 3.ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente o A., S.A. e recorrida a Autoridade Tributária e Aduaneira, foi interposto o presente recurso, ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC») , do acórdão daquele Tribunal, de 18 de novembro de 2020. Pela Decisão Sumária n.º 167/2021, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não tomar conhecimento dos objetos dos recursos interpostos. Tal decisão tem a seguinte fundamentação : « 4. De acordo com a alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Suscitação que há de ter ocorrido de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer (artigo 72.º, n.º 2, da LTC). Esta exigência estende-se ao caso de ilegalidades que se enquadram na alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Ora, nos presentes autos, não pode dar-se como verificado tal requisito de suscitação prévia e processualmente adequada das questões de constitucionalidade normativa e de ilegalidade que a recorrente pretende ver apreciadas. São quatro as normas que a recorrente integra no objeto do recurso: i. Norma contida no artigo do artigo 8.º do Regime da Contribuição sobre o Setor Bancário (CSSB), aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), [por] violar o princípio da legalidade consagrado no artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, na medida em que o 8.º do Regime da CSSB remete para regulamentação, através de Portaria, a definição dos elementos essenciais do tributo, no sentido em que viola a determinação constitucional de que os impostos sejam criados por lei formal e material ; ii. Normas contidas no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), e n.º 2 do Regime da CSSB, [por] violarem os princípios da igualdade e da equivalência tributárias, concretizados no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, em conjugação com os artigos 103.º e 104.º da CRP, no sentido em que preveem uma tributação exclusiva e discriminatória do setor financeiro, limitada subjetivamente às instituições de crédito ; iii. Normas contidas no artigo 3.º, alíneas a) e b), do Regime da CSSB, em conjugação com o n.º 2 do artigo 6.º e com o n.º 2 do artigo 5.º da Portaria n.º 121/2011, de 30 de março, na redação conferida pela Portaria n.º 176-A/2015, de 12 de junho, [por] violarem o princípio da não retroatividade da lei fiscal, consagrado no artigo 103.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, no sentido em que as respetivas incidência objetiva e taxa de imposto recaem sobre factos tributários já ocorridos ; iv. Omissão, na Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2015), nomeadamente nos seus Mapas Orçamentais, do montante exato da receita prevista arrecadar com a CSSB, [por] violar o princípio da discriminação e a regra da especificação orçamentais, consagrados nos artigos 103.º,105.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3, e 165.º, n.º 1, al. c), da CRP, em conjugação com o artigo 8.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (e, a partir de 2015, com os artigos 15.º a 17.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro), a qual tem valor reforçado, nos termos do n.º 3 do artigo 112.º da CRP . Nas conclusões da alegação do recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente não suscitou, de forma processualmente adequada, a inconstitucionalidade de nenhuma destas normas. O que fez, ao longo das passagens que indica como aquelas em que suscitou as inconstitucionalidades em apreço, foi questionar a conformidade constitucional, não de uma determinada e precisa norma , mas da Contribuição sobre o Sector Bancário (CSB) – o mesmo é dizer, todo o regime do tributo ou o próprio tributo. Na verdade, não identificou, perante o Tribunal recorrido, as concretas normas , reportadas aos preceitos legais de onde podem ser extraídas, que entendia serem inconstitucionais. É entendimento reiterado deste Tribunal que o recorrente pode requerer a apreciação da constitucionalidade de uma norma , considerada esta na sua totalidade, em determinado segmento ou segundo certa interpretação ( v. , entre muitos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 232/2002). Porém, tem o ónus de enunciar, com precisão, a norma ou dimensão normativa que considera inconstitucional ( v. os Acórdãos dos Tribunal Constitucional n. os 286/2000 e 293/2007). Ora, o Tribunal Constitucional, ao decidir recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, aprecia apenas a constitucionalidade de normas que o tribunal recorrido tenha aplicado como rationes decidendi , e não já de diplomas, regimes, figuras ou institutos considerados na sua totalidade ou de forma genérica. Não tendo a recorrente observado o ónus de suscitação prévia e processualmente adequada de qualquer questão de inconstitucionalidade normativa , não se pode tomar conhecimento do objeto do recurso, justificando-se a prolação da presente decisão sumária. Acrescente-se ainda que, no que concerne ao enunciado transcrito no ponto iv, relativo à omissão, nos mapas orçamentais da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, do montante exato previsto arrecadar com a CSB, não estamos perante um objeto idóneo de recurso de constitucionalidade, pelo menos na forma como a recorrente o apresenta. É que tal omissão, a existir, não pode ser considerada, em si mesma , como uma inconstitucionalidade ou ilegalidade normativa . A simples ausência ou omissão de uma previsão normativa na lei não consubstancia uma norma suscetível de fiscalização concreta da constitucionalidade, pois esta não abrange os casos de inconstitucionalidade (ou, quando seja o caso, de ilegalidade) por omissão. O que pode suceder é que a omissão se possa repercutir sobre o recorte de uma norma existente, sendo então esta, interpretada de certa forma, o objeto da censura constitucional. No caso vertente, a recorrente defende que a omissão, nos mapas orçamentais da Lei do Orçamento de Estado para 2015, do montante exato previsto arrecadar com a CSB, implica a inconstitucionalidade da própria CBS. Nesse caso, deveria então ter suscitado a inconstitucionalidade – e a ilegalidade, já que fundamenta o presente recurso também na alínea f) , do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – da concreta norma ou dimensão normativa em que se consubstancia a CBS, pois será esta que, ao omitir elementos que se extraem da Constituição e da Lei de Enquadramento Orçamental, padece do vício cognoscível no âmbito do recurso de constitucionalidade. Sucede que a recorrente, como se viu, nunca chegou a suscitar de forma processualmente adequada a inconstitucionalidade de tal noma.» De tal decisão vem agora a recorrente reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, apresentando as seguintes «conclusões»: « A. Considerações introdutórias Conforme resulta dos autos, o Recorrente ora Reclamante foi notificado da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto no âmbito do Processo n.º 1006/18.9BEPRT, nos termos da qual foi julgada improcedente a impugnação judicial deduzida contra o ato de liquidação de Contribuição sobre o Setor Bancário referente ao ano de 2015. Não se conformando com a referida Sentença, o ora Reclamante interpôs recurso para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (STA), tendo aí suscitado a inconstitucionalidade (e a ilegalidade) da Contribuição sobre o Setor Bancário. Por Ofício de 19 de novembro de 2020, o ora Reclamante foi notificado do Acórdão que negou provimento ao recurso interposto e onde a questão da inconstitucionalidade das normas relativas à Contribuição sobre o Setor Bancário foi apreciada e decidida, não tendo o STA desaplicado as referidas normas por inconstitucionalidade, nem por ilegalidade. De facto, no aludido Acórdão, o STA considerou dever pronunciar-se, para além da natureza da Contribuição sobre o Setor Bancário levada à sua apreciação, também sobre a “ invocada violação do princípio da legalidade (artigo 103.º n.º 2 da C.R.P.), quer na sua vertente reserva de lei, quer no que respeita aos elementos típicos e da violação dos princípio igualdade e da equivalência (artigos 13.º e 104.º da CRP) e ainda da suscitada ilegalidade da Portaria n.º 121/2011 e da violação do princípio da não retroactividade da lei fiscal (art.º 103.º n.º3 da CRP), sem olvidar a agora apontada inconstitucionalidade por violação da regra da discriminação orçamental prevista no art.º 105.º n.º 1, a) da C.R.P. ” (cfr. pág. 24 de 36 do Acórdão do STA proferido em 18 de novembro de 2020). Com efeito, “[q] uanto à alegada inconstitucionalidade orgânica das normas que instituíram a Contribuição sobre o Sector Bancário ”, o tribunal remete para o Acórdão de 19 de junho de 2019, proferido no processo n.º 0683/17, no qual se decidiu que não ocorre “ inconstitucionalidade material, por violação do princípio da legalidade fiscal das normas de tal Regime Jurídico (ar.tº 103.º n.º 2 da CRP), nem inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da reserva de lei formal (art. 165.º nº 1 al. i) da CRP) ” (cfr. pág. 28 de 36 do Acórdão do STA proferido em 18 de novembro de 2020). E continua: “ Quanto às alegadas inconstitucionalidades materiais das normas que instituíram a Contribuição sobre o Sector Bancário, afirma-se no supra mencionado acórdão deste tribunal que não há violação do princípio da igualdade (…) nem da capacidade contributiva (…) nem da proibição da retroactividade da lei fiscal (…) nem da proteção da confiança legítima (…)” (cfr. pág. 28 e 29 de 36 do Acórdão do STA proferido em 18 de novembro de 2020). E aprecia, ainda, que, “ mesmo quanto às alegadas inconstitucionalidades materiais que poderiam ser imputadas ao tributo qualificado como contribuição financeira, por violação do princípio da proporcionalidade ou da equivalência, as mesmas não procedem (…) (cfr. pág. 30 de 36 do Acórdão do STA proferido em 18 de novembro de 2020). Quanto à inconstitucionalidade suscitada por violação da regra da discriminação orçamental prevista no art.º 105 n.º 1 alínea a) da CRP, julga o STA que “ a aplicação da nulidade quanto a essa inconstitucionalidade, em termos de invalidade os efeitos produzidos anteriormente, sempre dependeria de uma ponderação a efetuar pelo Tribunal Constitucional, nos termos do art.º 282.º n.º 4 da C.R.P., conforme assinalado no acórdão do S.T.A. de 20/11/2014, proferido no processo 0438/14 (…)” (cfr. pág. 34 de 36 do Acórdão do STA proferido em 18 de novembro de 2020). Não se conformando com a decisão do STA no sentido de – apesar de ter conhecido a questão da inconstitucionalidade normativa suscitada - não recusar a aplicação das normas da Contribuição sobre o Setor Bancário por inconstitucionalidade ou ilegalidade, o aqui Reclamante interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, o qual, por Decisão Sumária de 26 de fevereiro de 2021, decidiu não tomar conhecimento do objeto do recurso. B. Da fundamentação da Decisão Sumária n.º 167/2021 Por Decisão Sumária do Exmo. Juiz Conselheiro Relator, foi entendido que o Recorrente não cumpriu o ónus de suscitação prévia de nenhuma das questões de inconstitucionalidade normativa e de ilegalidade que pretende ver apreciadas pelo Tribunal Constitucional nos presentes autos de recurso. Com efeito, entendeu o Exmo. Juiz Conselheiro Relator que, “[n]as conclusões da alegação de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente não suscitou, de forma processualmente adequada, a inconstitucionalidade de nenhuma destas normas. O que fez, ao longo das passagens que indica como aquelas em que suscitou as inconstitucionalidades em apreço, foi questionar a conformidade constitucional, não de uma determinada e precisa norma, mas da Contribuição sobre o Sector Bancário (CSB) – o mesmo é dizer, todo o regime do tributo ou o próprio tributo ”. Assim, a Decisão Sumária que determina o não conhecimento do objeto do recurso interposto pelo Recorrente ancora-se no facto de este não ter individualizado , junto do Tribunal a quo , em sede de Alegações de recurso, as concretas normas cuja (in)constitucionalidade e ilegalidade inquina o ato tributário, objeto daqueles autos, de inconstitucionalidade e de ilegalidade. Com efeito, refere a Decisão Sumária que, “ o Tribunal Constitucional, ao decidir recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, aprecia apenas a constitucionalidade de normas que o tribunal recorrido tenha aplicado rationes decidendi , e não já de diplomas, regimes, figuras ou institutos considerados na sua forma genérica ”. Ademais, e no que respeita, em particular, à omissão, nos mapas orçamentais da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, do montante exato previsto arrecadar com a CSB, entendeu o Exmo. Juiz Conselheiro não constituir esta questão objeto idóneo de recurso de constitucionalidade concreta. Com efeito, entende o Tribunal que, “[a] simples ausência ou omissão de uma previsão normativa na lei não consubstancia uma norma suscetível de fiscalização concreta da constitucionalidade, pois esta não abrange os casos de inconstitucionalidade (ou, quando seja o caso, de ilegalidade) por omissão” , acrescentando que, “[o] que pode suceder é que a omissão se possa repercutir sobre o recorte de uma norma existente, sendo então esta, interpretada de certa forma, o objeto da censura constitucional ”. Deixa-se, ainda, aventado que o Recorrente “ deveria então ter suscitado a inconstitucionalidade – e a ilegalidade, já que fundamenta o presente recurso também na alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – da concreta norma ou dimensão normativa em que se consubstancia a CSB, pois será esta que, ao omitir elementos que se extraem da Constituição e da Lei de Enquadramento Orçamental, padece do vício cognoscível no âmbito do recurso constitucionalidade ”. c. Do ónus de suscitação prévia Conforme decorre do Requerimento de interposição de recurso, o presente recurso vem interposto ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alíneas b) e f) da LTC, não olvidando que o n.º 2 do artigo 72.º do mesmo Diploma dispõe que “ os recursos previstos nas alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer ” (sublinhado do Recorrente). Existe, assim, uma dupla exigência endereçada pelo legislador à parte que pretenda apresentar recurso perante o Tribunal Constitucional: a questão da constitucionalidade deve ter sido colocada, perante o Tribunal recorrido, de modo processualmente adequado e, bem assim, em termos tais que o tribunal esteja vinculado à sua apreciação. Na aplicação deste normativo, tem entendido o Tribunal Constitucional que, “ quem pretenda recorrer para o Tribunal Constitucional tem necessariamente de criar um específico dever de pronúncia do tribunal sobre a matéria a que respeita a questão de constitucionalidade, devendo fazê-lo de acordo com as regras processuais que regulam o processo-base, de forma que o tribunal que é confrontado com a questão de constitucionalidade fique constituído num particular dever de sobre ela se pronunciar, sob pena de, não o fazendo, incorrer em nulidade por omissão de pronúncia” (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 462/2016, proferido no processo n.º 64/16). Acresce que, como também tem sido entendimento do Tribunal Constitucional, “ a suscitação processualmente adequada de uma questão de constitucionalidade implica, desde logo, que o recorrente tenha cumprido o ónus de a colocar ao tribunal recorrido, enunciando-a de forma expressa, clara e percetível, em ato processual e segundo os requisitos de forma que criam para o tribunal a quo um dever de pronúncia sobre a matéria a que tal questão se reporta ” (cf. cit. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 462/2016), Não obstante, salvaguarda o Tribunal Constitucional que “ tal suscitação deverá ter em atenção, conforme referido, não só a tramitação do processo-base, sendo levantada em ato processual que é lícito à parte praticar (neste caso, nas alegações de recurso), mas ainda de acordo com as regras adjetivas aplicáveis a tal processo, de forma a criar para o tribunal a quo um dever de pronúncia sobre a matéria a que tal questão se reporta ” (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 269/94). Assim, impõe-se esclarecer se, em face de tais padrões e critérios de aferição do cumprimento do ónus de suscitação prévia, as questões que se pretendem ver apreciadas, por meio do presente recurso, pelo Tribunal Constitucional, foram, ou não, colocadas perante o tribunal a quo de uma tal forma que este estivesse obrigado ao seu conhecimento. Em primeiro lugar há que referir que, nos autos de Impugnação Judicial do ato tributário, os quais originaram o recurso que correu termos junto do STA e o presente recurso, não foi invocada qualquer matéria de facto controvertida, cingindo-se o litígio exclusivamente a matéria de direito. A matéria de direito que fundamentou os autos de Impugnação Judicial do ato de (auto)liquidação da CSB controvertido, e o recurso apresentado ao STA, reconduz-se, praticamente e em exclusivo, à arguição da(s) desconformidade(s) constitucional(is) ocorridas, na sua quase totalidade, no momento da criação da CSB. Com efeito, os vícios de inconstitucionalidade – orgânica e material – apontados pelo ora Recorrente ao ato de (auto)liquidação da CSB – objeto processual da ação de Impugnação Judicial – localizam-se no momento normativo da criação do tributo pelo legislador, como se de um defeito congénito se tratasse. Compulsadas as Alegações de recurso apresentadas junto do STA, o primeiro vício assacado ao ato impugnado decorre de o mesmo constituir a exteriorização de um tributo criado ferido de inconstitucionalidade orgânica . A inconstitucionalidade orgânica, por natureza, inquina um determinado ato legislativo, na sua integralidade – i.e. incide sobre todas as normas de um determinado ato legislativo no momento da sua criação. Retornando, novamente, às Alegações de recurso apresentadas junto do STA, seguidamente o Recorrente invoca a inconstitucionalidade material da CSB – i.e. de todas as normas do Regime que cria e regulamenta a CSB – por violação dos princípios da igualdade (e subsidiariamente da equivalência) para o que se convoca, novamente, todo o recorte legal que enforma a CSB como imposto e não como Contribuição financeira – i.e. todas as normas do Regime da CSB (artigos 31 a 33, e conclusões L a U das Alegações de recurso apresentadas perante o STA). Depois, surge invocada a observância de inconstitucionalidade por violação do princípio da não retroatividade da lei fiscal . Neste particular, o Recorrente logrou, em sede das Alegações de recurso apresentadas perante o STA – e porque este particular vício se localiza fora do momento da criação da CSB – identificar que a norma cuja inconstitucionalidade se suscita é a norma que altera a taxa aplicável no período de tributação de 2015, i.e. aquela constante da Portaria n.º 176-A/2015, a qual apenas prevê um artigo único de direito substantivo (artigo 1.º, que alterou a redação do artigo 5.º, n.º 1, da Portaria n.º 121/2011) (cf. artigo 79.º e Conclusões Y, BB e PP das Alegações de recurso apresentadas perante o STA). Por fim, o Recorrente invocou ainda a violação da regra da especificação orçamental , a qual tanto deriva diretamente da Constituição da República Portuguesa, como de lei de valor reforçado – da Lei de Enquadramento Orçamental. Mais uma vez, crê o Recorrente que tal vício se reporta à criação da CSB, alastrando-se para todas as disposições do Regime da CSB e, ainda, à própria Lei do Orçamento de Estado. Em face do que antecede, a questão da inconstitucionalidade normativa não surge formulada como meramente incidental ou adjacente ou, em alternativa, como um plus à argumentação de direito ao longo de todo o processado, erguendo-se, pelo contrário, como a questão controvertida fundamental e nuclear levada ao tribunal de primeira instância e, depois, ao STA. Por esse motivo, não necessitou o tribunal a quo que o Recorrente individualizasse as normas que entendia inconstitucionais – o que é o mesmo que dizer todas as normas do Regime jurídico da CSB – para lograr aquele tribunal perceber que foi sujeita à sua apreciação a questão de constitucionalidade de todas as “ normas que instituíram a Contribuição ” (cf. parágrafo 33, pág. 28 de 36, do Acórdão do STA), impendendo sobre si um dever de pronúncia sobre a matéria a que se reporta a questão da inconstitucionalidade levada aos autos, sob pena de, não o fazendo, incorrer em nulidade por omissão de pronúncia. Assim, ainda que se possa admitir que a questão da inconstitucionalidade normativa podia ter sido configurada de modo mais preciso, de forma a identificar individualizadamente cada uma das normas consideradas inconstitucional e cuja desaplicação se requeria, o certo é que a identificação dessas normas foi bem percebida pelo STA, que sobre estas especificamente decidiu, ainda que no sentido da não desaplicação. Ora, sobre esta temática, pode ler-se no acórdão n.º 498/89 do Tribunal Constitucional que, “ uma vez que a eventual falta de clareza da suscitação da questão de constitucionalidade não evitou que sobre ela se pronunciasse o tribunal recorrido, há-de entender-se que a questão de constitucionalidade […] foi decidida no processo, cabendo dela recurso para este Tribunal, de que se pode tomar conhecimento”. Do mesmo modo, considerou ainda o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 220/2003, que, “ poder-se-á afirmar que o reclamante não foi absolutamente claro; já não poderá, porém, sustentar-se que não foi, de modo algum, delineada, nos seus traços essenciais, uma questão de constitucionalidade normativa” . Com efeito, como bem refere Blanco de Morais ( in Blanco de Morais, Justiça Constitucional, Tomo II, 2005, pág. 705), « com o condicionamento inerente à suscitação prévia, a lei procura evitar que, por razões dilatórias, manipulativas, ou de puro oportunismo processual, o recorrente convoque o instituto do recurso de inconstitucionalidade, já depois de proferida a decisão final que julga o mérito da causa, para atrasar a execução do julgado, ou como expediente de último recurso, de um jogo forense de “fortuna ou azar”». Ora, nada disto ocorreu no caso em apreço, como é bom de ver. Com efeito, o que sucedeu foi que o Recorrente suscitou a questão da inconstitucionalidade normativa das normas ( de todas as normas ) da Contribuição sobre o Setor Bancário, de modo processualmente adequado, no sentido de ter permitido que um Tribunal (antes do Tribunal Constitucional) pudesse ter apreciado e decidido, à luz do art. 204.º da Constituição) as questões de inconstitucionalidade (e de ilegalidade) normativas que lhe eram colocadas. Tudo isto permitindo que o Tribunal Constitucional possa agora, como lhe compete, por um lado, atuar como instância de recurso, face à decisão do STA e, por outro, como Tribunal da “norma” e não como tribunal da “decisão”, já que, indubitavelmente, do que se trata aqui é de apreciar normas que – repete-se- poderiam ter sido melhor individualizadas, mas – repete-se também – foram bem percebidas pelo STA, tal como são bem (perceptíveis e) percebidas pelo Tribunal Constitucional. Entende o Recorrente, enfim, que não se pode, assim, afirmar que não se levou aos autos uma dimensão normativa das questões de inconstitucionalidade . Com efeito, a dimensão normativa das questões de inconstitucionalidade é tudo o que se levou aos autos, tendo-se formulado as questões de inconstitucionalidade com a devida generalidade e fora do caso concreto, não se retirando do Requerimento de interposição de Recurso apresentado que o Recorrente se tenha limitado a remeter a questão da inconstitucionalidade para as decisões concretas do tribunal a quo e não das normas por este aplicadas, pretendendo tratar este Tribunal Constitucional como instância de recurso adicional (como sucedeu, a título exemplificativo, no processo n.º 1378/13 no qual foi proferido Acórdão da Conferência deste Tribunal Constitucional). Dito por outras palavras, não se pode afirmar que não está o Tribunal Constitucional confrontado com normas – que bem sabe quais são, ainda para mais após a clarificação efetuada pelo Requerimento de Interposição de Recurso – cuja inconstitucionalidade foi questionada perante o STA e, agora, em recurso, perante o Tribunal Constitucional . É, no fundo, ainda e sempre, o princípio da primazia da materialidade subjacente que está também aqui em causa, tanto mais perante um Tribunal como o Tribunal Constitucional que, para bem executar a sua missão, tem de ser o que mais deve pugnar pela materialidade das suas decisões, em prol da plena satisfação do princípio de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (bem como no artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos). Deve ainda o Recorrente referir que o esforço de individualização das normas cuja constitucionalidade pretende ver apreciadas no Requerimento de interposição de recurso para este Tribunal em nada contende com o entendimento de que os vícios de inconstitucionalidade apontados enfermem a integralidade das normas que instituíram a CSB , resultando, isso sim, de um esforço de clarificação e de adequação processual do articulado em causa às exigências legais específicas dos recursos a apresentar neste Tribunal. Acresce que o STA, como decorre das Considerações Introdutórias da presente Reclamação, não aparenta ter tido qualquer dificuldade na identificação na dimensão normativa das questões de constitucionalidade que foram levadas à sua apreciação, tendo, como demonstrado, se pronunciado relativamente a cada uma delas, referindo-se, aquele Tribunal, sempre, e de forma genérica (abrangendo assim a totalidade das normas que compõem a Contribuição sobre o Setor Bancário), à inconstitucionalidade suscitada das normas que instituíram a Contribuição sobre o Setor Bancário , entendendo que não ocorre inconstitucionalidade orgânica e material das normas do seu regime jurídico (cfr. Acórdão do STA). Ora, sem prejuízo da formulação técnica menos perfeita, que o Reclamante admite ter existido no âmbito das Alegações de Recurso para STA, no que respeita à invocação da inconstitucionalidade , certo é que tal imperfeição processual, (i) por um lado, não obstou a que o Tribunal a quo se pronunciasse devidamente sobre todas as questões de inconstitucionalidade suscitadas pelo aqui Reclamante naquela sede e, (ii) por outro, foi devidamente colmatada – como se refere na própria Decisão reclamada – no Requerimento de Interposição de Recurso para este Tribunal, no qual se cumpriu escrupulosamente todos os pressupostos impostos pela Lei do Tribunal Constitucional. Ora, no recurso para o Tribunal Constitucional o que está em causa é a decisão da (in)constitucionalidade proferida pelo tribunal a quo – in casu , o STA – e não o modo como a mesma foi suscitada pelo Recorrente naquela sede, como se infere da Decisão Sumária de ora se reclama. Pelas razões enunciadas, não pode o Reclamante conformar-se com a Decisão Sumária proferida pelo Exmo. Juiz Conselheiro Relator, razão pela qual submete a mesma à apreciação da Conferência deste Tribunal. A. Da idoneidade do objeto do recurso Por fim, e no que tange à violação da regra da especificação orçamental por alegada omissão da quantificação do montante a arrecadar com a cobrança da CSB, o R ecorrente admite a infelicidade do termo escolhido no Requerimento de interposição de recurso. Com efeito, e em coerência com a argumentação utilizada ao longo de todo o processado, o que o Reclamante advoga é a insuficiência da orçamentação realizada pela Lei do Orçamento do Estado, de acordo com os padrões constitucionais e da Lei de Enquadramento Orçamental, o que inquina, uma vez mais, todas as normas que instituíram a CSB das invocadas inconstitucionalidade e ilegalidade abstrata, em termos de provocar a inexistência do próprio tributo (cf. artigo 106.º, 143.º, 175.º das Alegações de recurso e conclusões BBB, CCC e EEE apresentadas perante o STA), não tendo, por isso, sido formulada a questão como inconstitucionalidade por omissão, contrariamente ao que foi apreendido pelo Exmo. Juiz Conselheiro Relator. Tal como, de resto, foi bem entendido pelo tribunal a quo . Razão pela qual, também nesta parte, não pode o Reclamante conformar-se com a Decisão Sumária proferida, requerendo a apreciação da Conferência deste Tribunal de todas as normas da Contribuição sobre o Setor Bancário julgando a inconstitucionalidade e a ilegalidade das mesmas na medida em que criaram um imposto (ou uma contribuição financeira) em violação da regra da especificação orçamental nos termos já invocados perante do STA e no Requerimento de Interposição de Recurso para o Tribunal Constitucional e que melhor se desenvolverão nas alegações. B. Conclusões O Reclamante, na sequência da interposição de recurso para o STA, no qual suscitou suscitado a inconstitucionalidade (e a ilegalidade) da Contribuição sobre o Setor Bancário, foi notificado do Acórdão que negou provimento ao recurso interposto e onde a questão da inconstitucionalidade das normas relativas à Contribuição sobre o Setor Bancário foi apreciada e decidida, não tendo o STA desaplicado as referidas normas por inconstitucionalidade, nem por ilegalidade. Não se conformando com a decisão do STA no sentido de – apesar de ter conhecido a questão da inconstitucionalidade normativa suscitada - não recusar a aplicação das normas da Contribuição sobre o Setor Bancário por inconstitucionalidade ou ilegalidade, o aqui Reclamante interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, o qual, por Decisão Sumária de 26 de fevereiro de 2021, decidiu não tomar conhecimento do objeto do recurso, por entender não se ter verificado o ónus de suscitação prévia. O Reclamante entende, contrariamente ao pugnado pela Decisão sumária objeto da presente Reclamação, ter cumprido o ónus de suscitação prévia que se impunha nas Alegações de recurso apresentadas junto do STA. É entendimento do Reclamante que os vícios de inconstitucionalidade – orgânica e material – apontados pelo ora Reclamante ao ato de (auto)liquidação da CSB – objeto processual da ação de Impugnação Judicial – localizam-se no momento normativo da criação do tributo pelo legislador. Com efeito, não necessitou o tribunal a quo que o Reclamante individualizasse as normas que entendia inconstitucionais – o que é o mesmo que dizer todas as normas do Regime jurídico da CSB – para lograr aquele tribunal perceber que foi sujeita à sua apreciação a questão de constitucionalidade de todas “ normas que instituíram a Contribuição ” (cf. parágrafo 33, pág. 28, do Acórdão recorrido), impendendo sobre si um dever de pronúncia sobre a matéria a que se reporta a questão da inconstitucionalidade levada aos autos, sob pena de, não o fazendo, incorrer em nulidade por omissão de pronúncia. Assim, ainda que se possa admitir que a questão da inconstitucionalidade normativa podia ter sido configurada de modo mais preciso, de forma a identificar individualizadamente cada uma das normas consideradas inconstitucional e cuja desaplicação se requeria, o certo é que a identificação dessas normas foi bem percebida pelo STA, que sobre estas especificamente decidiu, ainda que no sentido da não desaplicação. Com efeito, entende o Recorrente que suscitou a questão da inconstitucionalidade normativa das normas (de todas as normas) da Contribuição sobre o Setor Bancário, de modo processualmente adequado, no sentido de ter permitido que um Tribunal (antes do Tribunal Constitucional) pudesse ter apreciado e decidido, à luz do art.º 204.º da Constituição) a questão de inconstitucionalidade (e de ilegalidade) normativa que lhe era colocada. Tudo isto permitindo que o Tribunal Constitucional possa agora, como lhe compete, por um lado, atuar como instância de recurso, face à decisão do STA e, por outro, como Tribunal da “norma” e não como tribunal da “decisão”, já que, indubitavelmente, do que se trata aqui é de apreciar normas que – repete-se- poderiam ter sido melhor individualizadas, mas – repete-se também – foram bem percebidas pelo STA, tal como são bem percebidas pelo Tribunal Constitucional. Não crê, por isso, o Reclamante que, por meio do Requerimento de interposição de Recurso apresentado, se tenha limitado a remeter a questão da inconstitucionalidade para as decisões concretas do tribunal a quo , já que, desde a sua origem, os presentes autos cingem a sua fundamentação a matéria de Direito focalizada na arguição das específicas questões de desconformidade constitucional impostas ao ordenamento jurídico pela integralidade das normas que instituíram a CSB. Do que antecede não resulta qualquer incoerência processual do Reclamante, já que o esforço de individualização das normas cuja constitucionalidade pretende ver apreciadas no Requerimento de interposição de recurso para este Tribunal, em nada contende com o entendimento de que os vícios de inconstitucionalidade apontados enfermem a integralidade das normas que instituíram a CSB , resultando, isso sim, de um esforço de adequação processual do articulado em causa às exigências legais específicas dos recursos a apresentar neste Tribunal. O Tribunal a quo não aparenta ter tido qualquer dificuldade na identificação na dimensão normativa das questões de constitucionalidade que foram levadas à sua apreciação, tendo, como demonstrado, se pronunciado relativamente a cada uma delas, referindo-se, aquele Tribunal, sempre, e de forma genérica (abrangendo assim a totalidade das normas que compõem a Contribuição sobre o Setor Bancário), à inconstitucionalidade suscitada das normas que instituíram a Contribuição sobre o Setor Bancário , entendendo que não ocorre inconstitucionalidade orgânica e material das normas do seu regime jurídico (cfr. Acórdão do STA). Ora, sem prejuízo da formulação técnica menos perfeita, que o Reclamante admite ter existido no âmbito das Alegações de Recurso para STA, no que respeita à invocação da inconstitucionalidade, certo é que tal imperfeição processual, (i) por um lado, não obstou a que o Tribunal a quo se pronunciasse devidamente sobre todas as questões de inconstitucionalidade suscitadas pelo aqui Reclamante naquela sede e, (ii) por outro, foi devidamente colmatada – como se refere na própria Decisão reclamada – no Requerimento de Interposição de Recurso para este Tribunal. No demais, o Reclamante admite a infelicidade do termo escolhido no Requerimento de interposição de recurso. Com efeito, e em coerência com a argumentação utilizada ao longo de todo o processado, o que o Reclamante advoga é a insuficiência , sob os padrões constitucionais e da Lei de Enquadramento Orçamental, da orçamentação realizada pela Lei do Orçamento do Estado, o que inquina, uma vez mais, todas as normas que instituíram a CSB das invocadas inconstitucionalidade e ilegalidade abstrata, em termos de provocar a inexistência do próprio tributo, não tendo, por isso, pretendido formular a questão como inconstitucionalidade por omissão, contrariamente ao que foi apreendido pelo Exmo. Juiz Conselheiro Relator. Razão pela qual, também nesta parte, não pode o Reclamante conformar-se com a Decisão Sumária proferida, requerendo a apreciação da Conferência deste Tribunal de todas as normas da Contribuição sobre o Setor Bancário julgando a inconstitucionalidade e a ilegalidade das mesmas na medida em que criaram um imposto (ou uma contribuição financeira) em violação da regra da especificação orçamental nos termos já invocados perante do STA e no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional e que melhor se desenvolverão nas alegações. De todo o exposto resulta que, em momento algum - o que se depreende de todo o seu comportamento processual - pretende o Reclamante tratar este Tribunal Constitucional como instância de recurso adicional, mas sim como instância de controlo da constitucionalidade da dimensão normativa de todas as normas que instituíram a CSB, cuja desconformidade o Reclamante vem vindo a salientar desde a primeira instância. Por tudo quanto antecede não se pode o Reclamante conformar com o sentido da Decisão Sumária reclamada, impondo-se, pelo contrário a admissão do presente Recurso, porque cumprido o ónus da suscitação prévia e porque a integralidade do seu objeto é idónea e admissível em recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, razão pela qual submete a mesma à apreciação da Conferência deste Tribunal. » 4. A recorrida não respondeu. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. A recorrente pretendia a apreciação da constitucionalidade das seguintes normas: i. Norma contida no artigo do artigo 8.º do Regime da Contribuição sobre o Setor Bancário (CSSB), aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), [por] violar o princípio da legalidade consagrado no artigo 103.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, na medida em que o 8.º do Regime da CSSB remete para regulamentação, através de Portaria, a definição dos elementos essenciais do tributo, no sentido em que viola a determinação constitucional de que os impostos sejam criados por lei formal e material ; ii. Normas contidas no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), e n.º 2 do Regime da CSSB, [por] violarem os princípios da igualdade e da equivalência tributárias, concretizados no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, em conjugação com os artigos 103.º e 104.º da CRP, no sentido em que preveem uma tributação exclusiva e discriminatória do setor financeiro, limitada subjetivamente às instituições de crédito ; iii. Normas contidas no artigo 3.º, alíneas a) e b), do Regime da CSSB, em conjugação com o n.º 2 do artigo 6.º e com o n.º 2 do artigo 5.º da Portaria n.º 121/2011, de 30 de março, na redação conferida pela Portaria n.º 176-A/2015, de 12 de junho, [por] violarem o princípio da não retroatividade da lei fiscal, consagrado no artigo 103.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, no sentido em que as respetivas incidência objetiva e taxa de imposto recaem sobre factos tributários já ocorridos ; iv. Omissão, na Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2015), nomeadamente nos seus Mapas Orçamentais, do montante exato da receita prevista arrecadar com a CSSB, [por] violar o princípio da discriminação e a regra da especificação orçamentais, consagrados nos artigos 103.º,105.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3, e 165.º, n.º 1, al. c), da CRP, em conjugação com o artigo 8.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (e, a partir de 2015, com os artigos 15.º a 17.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro), a qual tem valor reforçado, nos termos do n.º 3 do artigo 112.º da CRP . A decisão reclamada não admitiu o recurso de constitucionalidade por não se ter dado como verificado o requisito da suscitação prévia e processualmente adequada das questões de constitucionalidade colocadas ao Tribunal Constitucional. Entendeu-se que a recorrente, nas conclusões da alegação do recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, não suscitou, de forma processualmente adequada, a inconstitucionalidade de nenhuma norma , designadamente aquelas que agora individualizou e que se deixaram transcritas. Antes questionou a constitucionalidade de todo o regime da Contribuição sobre o Sector Bancário (CSB). Na presente reclamação, a recorrente argumenta que: (i) suscitou adequadamente a inconstitucionalidade das normas em causa, na medida em que a inconstitucionalidade orgânica e material que considera existir respeita à própria criação do tributo pelo legislador, pelo que afecta todas as normas do regime jurídico da CBS; (ii) concedendo embora que poderia ter individualizado com maior precisão as normas reputadas inconstitucionais – o que foi colmatado no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade –, o Supremo Tribunal Administrativo compreendeu e apreciou as questões, tal como foram então colocadas, pelo que nada obsta a que o Tribunal Constitucional as aprecie. 6. Para a satisfação do ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, apenas valem as suscitações da questão de constitucionalidade que tenham sido realizadas perante o tribunal recorrido, de forma processualmente adequada, antes da prolação da decisão de que se recorre, « em termos de este estar obrigado a dela conhecer ». A recorrente considera que, uma vez que a inconstitucionalidade que invoca terá ocorrido no momento da própria criação legislativa da CBS, a sua suscitação deve ser considerada como reportada a todas as normas em que se traduz o seu regime, que ficou globalmente afectado por tal vício. Porém, como se salientou na Decisão Sumária reclamada, essa não é uma forma processualmente adequada de suscitar uma questão de constitucionalidade cognoscível pelo Tribunal Constitucional, pois este apenas conhece da inconstitucionalidade de normas concretas e não de diplomas, regimes, figuras ou institutos considerados na sua totalidade ou de forma genérica. Como resulta do artigo 79.º-C da LTC, os poderes de cognição do Tribunal Constitucional circunscrevem-se a normas aplicadas nas decisões recorridas, sendo certo que a necessidade de individualizar e enunciar uma norma concreta torna-se particularmente evidente quando o diploma ou o instituto jurídico ao qual se reporta contenha diversos preceitos, cada um deles com vários segmentos normativos, eventualmente passíveis de respostas distintas por parte deste Tribunal ( v. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 116/2002). Neste sentido, dizer que imputar a inconstitucionalidade à CBS é o mesmo que imputar a inconstitucionalidade a todas as suas normas que a corporizam mais não é do que um dispositivo retórico, pois é evidente que – como aliás se prova pela delimitação que a recorrente fez em momento subsequente no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade – nem todos os preceitos dos vários diplomas envolvidos serão passíveis de juízos de inconstitucionalidade, ou do mesmo tipo de juízos, cabendo ao recorrente individualizar de forma precisa a sua pretensão logo perante o tribunal recorrido, de forma a que este aprecie, em primeira linha, a mesma questão de constitucionalidade normativa que posteriormente venha a ser objecto de recurso de constitucionalidade. 7. Por outro lado, a eventualidade de o tribunal recorrido ter apreciado a questão de constitucionalidade, mesmo quando a parte a não tenha suscitado de forma processualmente adequada, não permite concluir pela verificação deste pressuposto do recurso. A via do recurso de constitucionalidade abre-se ao recorrente apenas quando haja suscitado previamente e de forma adequada a questão de inconstitucionalidade normativa (artigo 72.º, n.º 2, da LTC). Tratando-se, como se trata, de um ónus processual que assegura a legitimidade para recorrer, não é – como se afirmou no Acórdão n.º 96/2002 − « decisivo, para este efeito, que o acórdão recorrido haja conhecido da questão de constitucionalidade quando esta não tiver sido suscitada de modo processualmente adequado » ( v. ainda os Acórdãos n.º s 119/2002, 371/2005, 308/2007, 401/2007 e 314/2012). Trata-se aqui de um ónus processual cujo alcance se encontra perfeitamente estabilizado na jurisprudência constitucional, cuja satisfação está inteiramente na disposição de quem pretende vir a interpor recurso de constitucionalidade e cuja razão de ser – rigorosamente substancial – se encontra na própria natureza do sistema português de justiça constitucional, um sistema misto em que a fiscalização concreta reveste a forma de um recurso para a jurisdição constitucional incidente sobre uma pronúncia judicial prévia e obrigatória. Deve ainda salientar-se que a circunstância de o Supremo Tribunal Administrativo ter apreciado as questões, mesmo na forma global como a recorrente as colocou, não constitui contraprova da satisfação do ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC. É que os demais tribunais, ao contrário do Tribunal Constitucional, não estão cognitivamente limitados, nos feitos submetidos a julgamento, à apreciação da constitucionalidade das normas que considerem ser aplicáveis ao caso. Para além da competência para a apreciação e julgamento da constitucionalidade normativa, inserida no âmbito de um sistema de fiscalização difusa da constitucionalidade de normas , decorrente do disposto no artigo 204.º da Constituição, têm também competência para apreciar e julgar a eventual violação direta de normas ou princípios constitucionais, quer quando ocorra no âmbito do próprio exercício do poder jurisdicional, quer quando se reporte a outros atos ou factos com relevância jurídica. Porém, o recurso para o Tribunal Constitucional não compreende todas essas realidades, apenas podendo ter por objeto a apreciação da constitucionalidade de normas . 8. No que respeita à norma enunciada em iv. , entendeu-se adicionalmente na Decisão Sumária que a omissão, nos mapas orçamentais da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, do montante exato previsto arrecadar com a CSB, não permitia configurar um objeto idóneo de recurso de constitucionalidade, dado que tal omissão, a existir, não pode ser considerada, em si mesma , como uma inconstitucionalidade ou ilegalidade normativa . Como aí se escreveu, a simples ausência ou omissão de uma previsão normativa na lei não consubstancia uma norma suscetível de fiscalização concreta da constitucionalidade, pois esta não abrange os casos de inconstitucionalidade (ou, quando seja o caso, de ilegalidade) por omissão. Como tal, o único objecto idóneo em que tal omissão pudesse relevar seria uma qualquer norma ou dimensão normativa onde se projetasse a omissão de tais elementos. Porém, a recorrente nunca chegou a enunciar uma tal norma . Sobre esta questão, diz a recorrente que, não obstante os termos usados não terem sido bem escolhidos, o que pretendeu alegar foi a « insuficiência da orçamentação realizada pela Lei do Orçamento do Estado, de acordo com os padrões constitucionais e da Lei de Enquadramento Orçamental, o que inquina, uma vez mais, todas as normas que instituíram a CSB das invocadas inconstitucionalidade e ilegalidade abstrata, em termos de provocar a inexistência do próprio tributo ». Mas, se assim é, o que a recorrente pretende não é a apreciação da constitucionalidade de uma norma , distinta e autónoma das demais que elenca, senão aduzir fundamentos adicionais pelos quais as outras normas seriam desconformes com a Constituição e com a Lei de Enquadramento Orçamental. Impõe-se, assim, a confirmação da decisão reclamada. 9. Por decair na presente reclamação, é a recorrente responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 4, segunda parte, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 7.º do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 20 unidades de conta. III. Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada no sentido do não conhecimento do objeto do recurso . b) Condenar a reclamante em custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 27 de maio de 2021 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa - João Pedro Caupers