Quem foi o relator do acórdão 0123/24.0BEPDL.SA1?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0123/24.0BEPDL.SA1?

O acórdão foi proferido em 05 de novembro de 2025.

0123/24.0BEPDL.SA1

Sumário

I - Anulado o ato inválido, haverá que retomar o procedimento do concurso sem a ilegalidade cometida. II - Tendo sido anulado o ato de exclusão da proposta, a qual teve como fundamento uma única causa, afastado tal fundamento, a Administração apenas pode tomar a decisão contrária, isto é, a da admissão da proposta. III - Quando o critério de adjudicação é exclusivamente o preço mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, as peças do procedimento definem todos os demais elementos da execução do contrato, sendo as propostas avaliadas exclusivamente pelo atributo preço (cfr. art.s 56.º, n.º 2, 70.º, n.º 1, e 74.º, n.º 1, al. b) do CCP). IV - Apresentando-se a proposta invalidamente excluída como aquela que indica o preço mais baixo em relação às demais propostas, é de condenar a Administração não só a admitir a proposta e, nessa sequência, a adjudicar o fornecimento, por ser esse o ato legalmente devido (art. 76.º do CCP), como a celebrar com esse concorrente o contrato respetivo (no caso, ajuste direto para aquisição de camas hospitalares).

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO OBJETO DO RECURSO 1. A..., S.A., instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada (TAF de Ponta Delgada) a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual contra Hospital ..., ...., indicando como Contrainteressadas B..., LDA. e C..., UNIPESSOAL, LDA., peticionando: a) a anulação da “deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada de 12 de setembro de 2024 na parte em que, ao aprovar o relatório final do júri, exclui a proposta da Autora e adjudica a proposta da Contrainteressada B...”; b) a condenação da Entidade Demandada a “ adjudicar a proposta da Autora”; e, subsidiariamente, c) a anulação da “deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada de 12 de setembro de 2024 na parte em que, ao aprovar o relatório final do júri, admite as propostas das Contrainteressadas B... e C... e adjudica a proposta da Contrainteressada B...”; d) a condenação da Entidade Demandada “a excluir a proposta da contrainteressada B... e a proposta da Contrainteressada C... e a lançar novo procedimento para aquisição das 70 camas hospitalares em causa nestes autos, sem incorrer nas ilegalidades aqui imputadas;” em qualquer caso, e) “Se já tiver sido celebrado o contrato entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada B... na sequência do ato de adjudicação referido na alínea a), ser o mesmo anulado.”. 2. O TAF de Ponta Delgada, por sentença de 17.02.2025, julgou a ação procedente e, em consequência, anulou a deliberação de 12.09.2024 do Conselho de Administração da ENTIDADE DEMANDADA, de exclusão da proposta da Autora e adjudicação da aquisição de camas hospitalares para o Hospital à proposta da Contrainteressada B..., Lda., bem como o eventual contrato celebrado entre a ENTIDADE DEMANDADA e a mencionada Contrainteressada, e condenou a aquela a retomar o procedimento pré-contratual e, no contexto do dever de reconstituição da situação jurídica, admitir a proposta da A., A..., S.A. e adjudicar o procedimento à proposta por esta apresentada, julgando, consequentemente, prejudicados os pedidos subsidiários. 3. A ENTIDADE DEMANDADA recorreu daquela decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul) que, por acórdão de 29.05.2025, concedeu parcial provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida no segmento anulatório dos atos de adjudicação e de exclusão da proposta da Autora, e revogando o segmento decisório na parte em que se condenou a ENTIDADE DEMANDADA a retomar o procedimento, a admitir a proposta da Autora e a adjudicar-lhe o contrato. 4. A AUTORA, ora RECORRENTE, não se conformando, interpôs, então, o presente recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, cujas alegações culminam com as seguintes conclusões: (A) 1.ª A questão que se traz à apreciação de Colendo Tribunal é uma questão de relevância jurídica fundamental, e a admissão do presente recurso é “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. 2.ª O problema suscitado nas presentes alegações justifica a admissão do recurso de revista, pois como julgou este Supremo Tribunal, “a delimitação do dever de executar uma decisão anulatória do acto final de um procedimento poderá vir a colocar-se no futuro. As questões relativas ao âmbito do julgado anulatório e conteúdo do dever de executar são frequentes, geralmente complexas, localizadas numa zona de articulação do exercício do poder administrativo e do respeito pelo caso julgado, portanto justificativas da intervenção do STA para a sua clarificação”. 3.ª O facto de a interpretação do Tribunal a quo se mostrar manifestamente errada do ponto de vista jurídico, justifica também, só por si, que se chame este Supremo Tribunal a sanar tamanha ilegalidade, ideia que tem aliás respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, e de que é paradigma o acórdão de 14 de março de 2018, proferido no proc. 053/18 (disponível em www.dgsi.pt). 4.ª De resto, o thema decidendum do presente recurso de revista coloca-se no contexto de um procedimento pré-contratual (nisto se apartando da maioria das decisões de revista que incidem sobre a eficácia do caso julgado anulatório), contexto esse que, pela elevada litigiosidade que consabidamente produz, reclama uma adaptação do raciocínio geral sobre o alcance do caso julgado anulatório às suas particularidades procedimentais, em benefício da certeza jurídica e de uma maior facilidade de transposição para outros casos. 5.ª Além disso, e tendo presente que a decisão do TCA Sul contraria jurisprudência já firmada pelo STA, “a circunstância de o acórdão do TCA (…) contrariar a orientação uniforme deste STA (…) justifica o recebimento da presente revista, em ordem a possibilitar uma melhor aplicação do direito”. (B) 6.ª Para o TCA Sul a anulação do ato de exclusão da proposta da ora Recorrente — e, bem assim, do ato de adjudicação praticado na sequência — implicaria, não a retroação do procedimento pré-contratual ao momento anterior à prática daquele ato administrativo (e portanto à fase de análise das propostas), mas sim ao momento da apresentação das propostas. Com o devido respeito, que é muito, o Tribunal a quo não tem razão. 7.ª A anulação de um ato administrativo obriga à substituição do ato praticado por um outro, válido, devendo o procedimento administrativo retroagir ao momento imediatamente anterior à prática daquele ato inválido, para então se praticar um outro ato, desta feita legalmente conforme, isto é, expurgado dos vícios que constituíram o fundamento de anulação do ato judicialmente impugnado. 8.ª No caso vertente, a ilegalidade relevante é cometida quando é praticado o ato de exclusão da proposta da Recorrente, — é esse ato que é ilegal, e é a sua desconformidade com a lei que constitui o objeto da presente ação administrativa —, de tal modo que a retroação do procedimento “à fase em que se verificou a ilegalidade”, como é jurisprudência deste STA, implica a retroação ao momento anterior à prática daquele ato - pois foi aí que a ilegalidade, lesiva, teve lugar —, ou seja, ao momento da análise das propostas, 9.ª Ficando a Entidade Demandada, assim, investida no dever de praticar “novo acto, agora expurgado da ilegalidade cometida pelo anterior e que motivou a anulação”. 10.ª Nada justifica que o procedimento retroaja ao momento da apresentação das propostas, em consequência da anulação do ato, ilegal, de exclusão da proposta da A.... 11.ª A inadmissibilidade legal do “esclarecimento” prestado pelo júri do procedimento ou, noutra perspetiva, da retificação realizada às peças do procedimento, implica apenas que tal esclarecimento/retificação não seja considerada para efeitos de admissão/exclusão das propostas dos concorrentes, devendo ter-se por “não escrita”. 12.ª Sobretudo quando tal esclarecimento / retificação não prejudica a validade das propostas dos concorrentes que nela atentaram, nem impacta na respetiva avaliação à luz do critério de adjudicação estabelecido. 13.ª O facto de o júri ter especificado, ultra vires, que os colchões a fornecer pelos concorrentes teriam de ter uma altura mínima de 15 cm em nada afetou a comparação das propostas entre si e com o modelo do procedimento. 14.ª Uma vez que nenhuma proposta que tenha atendido àquele “esclarecimento” pode ser excluída — os concorrentes, independentemente do “esclarecimento”, sempre puderam propor colchões com uma altura igual ou superior a 15 cm, pois o caderno de encargos era omisso a esse propósito —, nem pode ser melhor ou pior avaliada, tendo em atenção que o critério de adjudicação era monofator, assentando no preço. 15.ª Determinar que o procedimento pré-contratual retroaja à fase de apresentação das propostas — ao invés de retroagir ao momento da análise das propostas, i.e., à fase do procedimento anterior à prática da ilegalidade (do ato administrativo ilegal, de exclusão da proposta da ora Recorrente) —, como faz o TCA Sul, põe naturalmente em causa o princípio da concorrência, desvirtuando-o, na medida em que permite que os concorrentes apresentem novas propostas quando já conhecem as propostas dos demais. 16.ª A isto acresce que a eventual confiança depositada pelos concorrentes no “esclarecimento”/retificação do júri, no caso concreto, não era, obviamente, uma confiança legítima. 17.ª Os concorrentes têm, naturalmente, a obrigação de saber que, de acordo com a lei, o júri do procedimento não tem competência para alterar as peças do procedimento (para as retificar) e que, de acordo com a lei, os esclarecimentos do júri visam apenas, e só podem visar, uma aclaração de disposições das peças do procedimento que apresentem alguma obscuridade ou vaguidade, não podendo servir para as alterar — recorde-se, aqui, que ignorantia juris non excusat (cfr. artigo 6.º do Código Civil); e recorde-se, também, que os concorrentes são empresas experientes, dotadas de meios logísticos e organizacionais suficientes para saberem ao que, por lei, as suas propostas, num procedimento pré-contratual, estão ou não vinculadas. 18.ª Mais ainda: aquele “esclarecimento”/retificação do júri, mesmo que ilegal, não prejudicou os concorrentes que tenham proposto um colchão de altura inferior, igual ou superior a 15 cm — por outras palavras, não causou qualquer dano a tais concorrentes (e a existência de um dano é pressuposto da tutela da confiança), uma vez que, se esse “esclarecimento”/retificação for simplesmente desconsiderado e tido por não escrito, as suas propostas não serão excluídas nem são melhor ou pior avaliadas por apresentarem colchões com aquela característica. 19.ª Em suma, o Acórdão recorrido define incorretamente o alcance do julgado anulatório, pois a “reconstitui[ção] da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado” (cfr. artigo 173.º, n.º 1, do CPTA), implica tão-somente que a Entidade Demandada retroaja o procedimento pré-contratual “à fase em que se verificou a ilegalidade”, leia-se, à fase em que foi praticado o ato ilegal de exclusão da proposta da Recorrente, ou seja, à fase de análise das propostas. 20.ª Razão pela qual deve o Acórdão recorrido ser revogado e substituído por outro que condene a Entidade Demandada à prática de um ato, agora válido, de admissão da proposta da ora Recorrente. (C) 21.ª Consequentemente, deve também a Entidade Demandada ser condenada à adjudicação da proposta da Recorrente. 22.ª A adjudicação da proposta ao mais baixo preço assume, como decorre da jurisprudência deste STA, um carácter necessário e automático, constituindo um ato vinculado, ou pelo menos um ato em que apenas é possível identificar uma solução como legalmente possível. 23.ª No caso dos autos, admitida a proposta da Recorrente, é evidente que esta ficaria graduada em primeiro lugar, pela simples mas decisiva circunstância, provada nos autos, de o critério de adjudicação ser o do preço mais baixo (constituindo este o único especto submetido à concorrência) e de a Recorrente ter apresentado, tal como igualmente provado nos autos, o preço mais baixo. Termina pedindo que seja concedido provimento ao presente recurso de revista e, em consequência, revogado o acórdão recorrido, sendo a ENTIDADE DEMANDADA condenada a admitir e a adjudicar a proposta da RECORRENTE. 5. O aqui RECORRIDO Hospital ..., ...., apresentou contra-alegações formulando as seguintes conclusões: 1. A recorrente discorda do efeito anulatório que é determinado pelo Acórdão recorrido que não merece qualquer censura; 2. Assim, apresenta um recurso de revista que não é admissível, uma vez que, a recorrente limita-se a dizer que a “questão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”; 3. Na verdade, o que importa é aferir é se as questões suscitadas merecem, pela sua relevância acrescida, serem analisadas por este Supremo Tribunal, mesmo depois de já terem sido analisadas por dois Tribunais e no recurso que apresenta, a recorrente limita-se, de forma vaga e genérica, a alegar que aquelas questões são de particular interesse; 4. O Acórdão recorrido limitou-se a aplicar a Lei, determinando o efeito anulatório de todos os atos subsequentes que, com o ato anulado estivessem relacionados, desde logo, a avaliação das propostas e a exclusão da proposta da aqui recorrente; 5. Pelo que, nos termos do artigo 150.º n.º 6 do Código de Processo dos Tribunal Administrativos, deve o presente recurso ser rejeitado, sem mais, não sendo admissível o recurso de revista excecional; 6. Sem prescindir, no âmbito deste procedimento, como bem refere a recorrente, a sua proposta foi excluída por não cumprir com as peças do procedimento, mais concretamente com o esclarecimento que foi prestado pelo Júri e relativo à altura dos colchões a fornecer com estas camas; 7. Isto é, a aqui contrainteressada, em tempo, solicitou um esclarecimento relativo à altura mínima que esses colchões deveriam ter, como resulta provado no ponto 5 dos factos dados como provados na douta Sentença, tendo o júri esclarecido que os colchões a fornecer teriam de ter, pelo menos, quinze centímetros de altura; 8. Ora, o Acórdão recorrido entendeu que o júri, ao incluir este requisito mínimo de altura para os colchões, estava a introduzir um novo requisito técnico às peças do procedimento e sendo assim, o júri retificou as peças do procedimento, coisa que não tem competência para fazer nos termos do artigo 69.º n.º 2 do Código dos Contratos Públicos, uma vez que só à entidade com competência para a decisão contratar o pode fazer, tendo sido anulado esse ato do júri; 9. Note-se que, ao contrário do que só agora é defendido pelo recorrente, não é a exclusão da sua proposta que é anulável, uma vez que a sua proposta só foi excluída porque não cumpria com esse novo requisito técnico que foi aditado às peças do procedimento pelo júri, sendo patente a relação causal entre o esclarecimento que foi prestado e a exclusão da proposta do recorrente; 10. Sendo assim, ao se anular o ato que introduz esse requisito mínimo de altura para os colchões a fornecer, nada resta senão invalidar também todos os atos subsequentes que com ele se relacionem; 11. Por tudo isto, não merece qualquer censura o douto Acórdão recorrido que deverá ser integralmente mantido. Termina pugnando pela improcedência do recurso e pela manutenção do acórdão recorrido. 6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo (art. 150.º, n.º 6, do CPTA), datado de 11.09.2025, o recurso de revista foi admitido, na parte que aqui releva, nos termos seguintes: “(…) 2. Por acórdão de 29.05.2025, o TCA Sul concedeu parcial provimento ao recurso – confirmando a sentença recorrida no segmento anulatório dos actos de adjudicação e de exclusão da proposta da autora – e revogou o segmento em que a Entidade Demandada era condenada a retomar o procedimento e a adjudicar o contrato à proposta apresentada pela A. 3. É dessa decisão que a A. A..., S.A. vem agora recorrer para este Supremo Tribunal Administrativo, alegando a existência de um erro de julgamento grave do TCA na parte em que anulou a condenação da Entidade Demandada a retomar o procedimento à fase de análise das propostas e determinou que o mesmo teria de retroceder à fase de apresentação das propostas. Assim, o recurso contende apenas com a análise das consequências decorrentes da anulação do acto impugnado. Lembre-se que está em causa um procedimento pré-contratual para a compra de colchões para camas hospitalares e que a ilegalidade identificada pelas instâncias se prende com a determinação pelo júri, em sede de esclarecimentos, de uma altura mínima (15 cm) para os referidos colchões, sem que essa especificação constasse dos documentos do concurso, maxime do caderno de encargos. Assim, a sentença determinou que tal especificação era ilegal e que daí resultara uma ilegalidade no acto de exclusão da A, assim como nos actos subsequentes do procedimento. Já o acórdão recorrido, concorda com a ilegalidade identificada quando afirma: “(…) A relevância da questão assenta na circunstância de, no caso de se concluir que a aludida altura mínima extravasa o âmbito dos esclarecimentos sobre as peças e integra a sua retificação, a competência respetiva pertencer ao órgão competente para a decisão de contratar e não ao júri, atenta a norma prevista no artigo 69.º, n.º 2, do CCP, que, além do mais, afasta a possibilidade de a mesma nele ser objeto de delegação. Segundo o entendimento preconizado pelo tribunal recorrido, a altura mínima de 15 cm exigida para os colchões a fornecer consubstanciou a introdução de um novo requisito pelo júri, o qual, por não ter respeitado as normas relativas à competência, não pode integrar as peças do procedimento e, em consequência, fundar a exclusão da proposta apresentada pela autora (…). Mas depois parece incorrer num lapso lógico quando aparentemente atribui a ilegalidade a um elemento do caderno de encargos e conclui o seguinte: “(…) Mas este segmento [da sentença] não pode manter-se, desde logo em razão do fundamento que determinou a anulação dos atos de exclusão e de adjudicação - a invalidade da especificação relativa à altura mínima dos colchões; tendo os atos sido anulados com este fundamento, não pode ser determinada a adjudicação, uma vez que a execução do julgado anulatório, ao implicar a reconstituição da situação que existiria se os atos inválidos não tivessem sido praticados, incluindo-se aqui a cláusula inválida do caderno de encargos, cujo conhecimento nos presentes autos, a título incidental e enquanto fundamento dos pedidos anulatórios, não pode deixar de relevar nessa sede, determinará que o procedimento retorne ao momento da aprovação, ilegal, da retificação ao caderno de encargos relativa à altura mínima dos colchões, sanando a invalidade de que padecia ou eliminado a referida exigência, e reabrindo o momento da apresentação das propostas, pois que foram apresentadas no pressuposto da sua vigência e validade (…)”. Assim, justifica-se a admissão da revista para melhor aplicação do direito, ou seja, para se verificar se a decisão do TCA enferma ou não do aparente erro de julgamento que lhe vem apontado. 4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.” 7. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, não se pronunciou. 8. Sem vistos, por não serem legalmente exigidos, cumpre apreciar e decidir em Conferência. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 9. Constitui objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das respetivas alegações de recurso, apreciar se o acórdão recorrido do TCA Sul incorreu em erro de julgamento de direito ao definir incorretamente o alcance do julgado anulatório, como invoca a RECORRENTE. Importa, em particular, verificar se o dever que impende sobre a Administração “de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado” (cfr. artigo 173.º, n.º 1, do CPTA) implica (ou implica sempre) a retoma do procedimento “no momento da apresentação das propostas”, como sustenta o tribunal a quo, ou, ao invés, implica que o mesmo retroceda ao momento imediatamente anterior à prática do ato anulado - à fase de análise das propostas - e, nessa medida, a um momento em que as propostas dos concorrentes já foram apresentadas, expurgando tal ato, apenas, do vício em que incorreu, devendo a Entidade Demandada admitir e adjudicar a proposta da RECORRENTE. • III. FUNDAMENTAÇÃO III.i. DE FACTO 10. O acórdão recorrido considerou a factualidade dada como assente na sentença proferida pela 1.ª instância e aditou matéria de facto (artigo 662.º, n.º 1, do CPC), conforme se transcreve: 1. Em 21/06/202, a Entidade Demandada tomou a decisão de contratar relativa ao procedimento denominado “Ajuste Direto N.º ...24 Aquisição de camas Hospitalares para o Hospital ..., ...”. [cfr. processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 2. No Caderno de Encargos do procedimento identificado em 1., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, estabelece-se, entre o mais, o seguinte: «(...) [IMAGEM] ...)». [cfr. processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico] 3. O Convite do procedimento referido em 1., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, estabelece, entre o mais, o seguinte: [IMAGEM] (...)». [cfr. processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 4. No dia 11 de julho de 2024, a Entidade Demandada dirigiu convite às seguintes entidades: A..., S.A, B..., Lda., C..., Unipessoal, Lda. e D..., Lda. [cfr. processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 5. No dia 12 de julho de 2024, a Contrainteressada B... Lda, pediu os seguintes esclarecimentos: [IMAGEM] (…)” [cfr. fls. 47 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 6. No dia 17/07/17/07/2024, o júri do procedimento respondeu aos pedidos de esclarecimentos apresentados pela Contrainteressada B..., Lda. nos seguintes termos: [IMAGEM] (...)’’. [cfr. fls. 49 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 7. A Contrainteressada C..., Unipessoal, Lda. apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, no valor de 148.524,00 EUR, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 50-80 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 8. A D..., Lda. apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 81-148 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 9. A Autora apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, no valor de 109.830,00 EUR, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 149-159 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 10. A Contrainteressada B..., Lda. apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, no valor de 127.610,00 EUR, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 160-174 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 11. Em 25/07/2024, o júri do procedimento elaborou Relatório Preliminar, cujo teor se dá por aqui integralmente reproduzido, tendo proposto que a adjudicação recaísse sob a proposta da Autora. [cfr. fls. 175-178 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 12. Em 29/07/2024, a Contrainteressada B..., Lda. pronunciou-se em sede de audiência sobre o teor do Relatório Preliminar, na qual pugnou pela exclusão da proposta da Autora referindo, entre o mais, que o colchão apresentado na proposta da Autora não cumpre o requisito da altura mínima de 15 cm, conforme esclarecimentos prestados pelo júri, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 185-187 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 13. Em 08/08/2024, o júri do procedimento elaborou novo relatório preliminar, 2.º Relatório Preliminar, no qual rejeitou todos os argumentos invocados pela Contrainteressada B..., Lda. para pedir a exclusão da proposta da Autora, com exceção do relativo à altura do colchão, referindo que o colchão proposto pela Autora não cumpre a altura mínima de 15 cm conforme esclarecimento prestado pelo júri, pelo que propôs a exclusão da proposta da Autora e a adjudicação da proposta à Contrainteressada B..., Lda. [cfr. fls. 179-184 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]. 14. Em 19/08/2024, a Autora pronunciou-se sobre o teor do 2.º Relatório Preliminar, apresentando as razões pelas quais entende que a sua proposta cumpre todos os requisitos do Caderno de Encargos e pugnou pela exclusão da proposta da Contrainteressada B... cargos e pugnou pela exclusão da proposta da Contrainteressada B..., Lda. por esta não cumprir com as características obrigatórias impostas pelo Caderno de Encargos. [cfr. fls. 188-202 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]. 15. Em 27/08/2024, o júri do procedimento elaborou Relatório Final, constando do mesmo, entre o mais o seguinte: «(…) (…) [IMAGEM] (…) [IMAGEM] (...)». [cfr. fls. 203-217 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]. 16. Em 12/09/2024, o Conselho de Administração da Entidade Demandada aprovou o Relatório Final elaborado pelo júri do procedimento. [cfr. fls. 218 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]. 17. Em 13/09/2024, a decisão de adjudicação tomada a favor da proposta da Contrainteressada B..., Lda. foi comunicada, pela plataforma Acingov, à Autora, bem como às Contrainteressadas. [cfr. fls. 366-368 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 18. Em 20/09/2024, a Autora apresentou impugnação administrativa. [cfr. fls. 240-303 do processo administrativo processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. 19. Em 20/09/2024, a Autora apresentou neste Tribunal, a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual. [cfr. fls. 1 e ss. do processo eletrónico]. 20. Em 23/09/2024, a Em 23/09/2024, a Entidade Demandada notificou a Contrainteressada B..., Lda., para no prazo de 5 dias se pronunciar sobre a impugnação administrativa apresentada pela Autora. [cfr. fl. 304-305 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico]. Inexistem factos não provados com relevância para a decisão a proferir. Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, adita-se ao probatório a factualidade seguinte: 21. Dá-se por reproduzido o conteúdo da proposta apresentada pela autora A..., de fls. 150 a 159 do processo instrutor, constando da mesma que a cama cujo fornecimento propõe é uma cama hospitalar, elétrica, com colchão, da marca ..., de cuja ficha técnica, a fls. 1160 (sitaf), constam 3 opções de colchão, com alturas de 12 ou 14 cm; 22. Da mesma proposta consta, a fls. 157, que a autora declarou, entre o mais, que «o colchão encontra-se de acordo com o caderno de encargos». • III.ii. DE DIREITO 11. Como vem identificado no acórdão que admitiu a revista, a questão a decidir reconduz-se às consequências decorrentes da anulação do ato impugnado, considerando que no procedimento pré-contratual de referência - compra de colchões para camas hospitalares - o júri, em sede de esclarecimentos, estabeleceu um requisito de altura mínima (15 cm) para os colchões a adjudicar, sem que essa especificação constasse dos documentos do concurso, maxime do caderno de encargos. 12. Quer a sentença, quer o acórdão recorrido concluíram que tal especificação era ilegal e que daí resultou a ilegalidade do ato de exclusão da A, assim como dos atos subsequentes do procedimento. No entanto, as instâncias divergiram quanto às consequências a extrair da ilegalidade apontada: enquanto a sentença do TAF de Ponta Delgada condenou a Demandada a admitir e a adjudicar a proposta da RECORRENTE, retrocedendo o procedimento ao momento imediatamente anterior à prática do ato anulado – “à fase de análise das propostas” -, expurgando tal ato do vício que o afeta; o acórdão do TCA Sul faz retornar o procedimento ao momento da aprovação (ilegal) da retificação ao caderno de encargos relativa à altura mínima dos colchões, sanando a invalidade de que padecia ou eliminado a referida exigência, reabrindo o momento da apresentação das propostas. Vejamos. 13. Como acabado de dizer, para o TCA Sul a anulação do ato de exclusão da proposta da ora RECORRENTE e, bem assim, do ato de adjudicação praticado, implica não a retroação do procedimento pré-contratual ao momento anterior à prática daquele ato administrativo (e, portanto, à fase de análise das propostas), mas sim ao momento da apresentação das propostas. Com o devido respeito, não é assim. 14. A anulação de um ato administrativo obriga à substituição do ato invalidamente praticado por um outro, válido, devendo o procedimento administrativo retroagir ao momento imediatamente anterior à prática daquele ato, para então se praticar um outro ato, desta feita legalmente conforme. Isto é, expurgado dos vícios que constituíram o fundamento de anulação do ato judicialmente impugnado. 15. No caso presente, a ilegalidade relevante é cometida quando é praticado o ato de exclusão da proposta da RECORRENTE, pelo que a retroação do procedimento será “à fase em que se verificou a ilegalidade”, o que implica a retroação ao momento anterior à prática daquele ato - pois foi aí que a ilegalidade, lesiva, teve lugar -, ou seja, ao momento da análise das propostas. 16. Os atos proferidos no cumprimento do julgado anulatório devem tomar como base factual e jurídica a que se verificava aquando da prática do ato anulado, o que significa, na situação presente, que anulado o ato de exclusão e, por consequência, o ato de adjudicação, haveria que retomar o procedimento do concurso sem a ilegalidade detetada E a execução do julgado anulatório implica, não só, o aproveitamento do procedimento anterior, como o seu recomeço no ponto em que ocorreu a prática do ato inválido (e anulado). 17. Como se diz no acórdão deste STA de 8.9.2016, proc. n.º 568/19 (idem o ac. de 22.04.2021, proc. n.º 76/20.4BEMDL), “tendo sido invalidado o ato de exclusão da proposta a qual teve como fundamento uma única causa, afastado tal fundamento, a Administração apenas pode tomar a decisão contrária – a da admissão da proposta (cfr. art.s 70.º, n.ºs 1 e 2, 122.º, n.ºs 1 e 2, 124.º, 146.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 148.º, nº 1, todos do CCP)”. Pelo que é de condenar a Administração – a entidade adjudicantes - a admitir a proposta e, nessa sequência, a adjudicar os serviços e a celebrar o contrato respetivo. 18. Quando o critério de adjudicação é exclusivamente o preço mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, as peças do procedimento definem todos os demais elementos da execução do contrato, sendo as propostas avaliadas exclusivamente pelo atributo preço (cfr. art.s 56.º, n.º 2, 70.º, n.º 1, e 74.º, n.º 1, al. b), do CCP). 19. Isto é, sendo o critério de adjudicação o do mais baixo preço, o único atributo da proposta a avaliar é precisamente o preço (aspeto ou critério materialmente objetivo), sem qualquer margem para juízos de mérito ou conveniência na decisão de adjudicação. E como oportunamente alegado pela ora RECORRENTE, admitida a sua proposta, é evidente que esta ficaria graduada em primeiro lugar, pela simples circunstância, provada nos autos, de o critério de adjudicação ser o do preço mais baixo (constituindo este o único especto submetido à concorrência) e de ter apresentado, tal como igualmente provado nos autos, o preço mais baixo. 20. Por outro lado, a violação do artigo 71.º, n.º 2, do CPTA e com ele o princípio da separação de poderes apenas ocorrerá quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível. O que no caso não sucede. 21. Deste modo, terá que manter-se o decidido na sentença do TAF de Ponta Delgada: Na situação em apreço, quando o critério de adjudicação é exclusivamente o preço mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, as peças do procedimento definem todos os demais elementos da execução do contrato, sendo as propostas avaliadas exclusivamente pelo atributo preço [cfr. artigos 56.º, n.º 2, 70.º, n.º 1, e 74.º, n.º 2 do CCP], pelo que a Entidade Demandada está vinculada a admitir a proposta da Autora e adjudicar. Não se ignora que a apreciação e valoração das propostas constitui uma tarefa do júri do procedimento. Acontece que, no caso, a proposta da Autora, já tinha sido apreciada e avaliada pelo júri [cfr. ponto 11 do probatório], por aplicação do critério de adjudicação fixado no convite - o critério de adjudicação será o da proposta economicamente mais vantajosa determinado através da modalidade monofator, densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente, o preço, de acordo com o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 74º do CCP ex vi artigo 38.º do RJCPRAA – [cfr. ponto 3 do probatório]. Acresce que o critério do mais baixo preço é de aferição objetiva, traduzindo-se a sua aplicação numa simples operação matemática, pelo que o ato de adjudicação é determinado pelo preço apresentado. Por conseguinte, admitida a proposta da Autora, ficaria a mesma graduada em primeiro lugar, uma vez que o critério de adjudicação estabelecido é o da proposta economicamente mais vantajosa determinado através da modalidade monofator, mais especificamente, o preço. Ora, resultando do probatório que a Autora apresentou uma proposta no valor de 109.830,00 EUR, inelutavelmente tal proposta ficaria ordenada em primeiro lugar, por o critério de adjudicação ser o do preço mais baixo e a Autora ter apresentado o preço mais baixo, em relação às demais propostas [cfr. pontos 3., 7., 8., 9. e 10.]. Assim, face ao supra exposto, o ato de adjudicação constitui-se como um ato legalmente devido, já que a decisão de adjudicação é um dever do órgão competente para contratar [cfr. artigos 36.º e 76.º, ambos do CCP]. Neste sentido vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09/09/2016, Processo n.º 0568/16, disponível em www.dgsi.pt. Processo n.º 123/24.0BEPDL. Deste modo, considerados os valores das propostas apresentadas e perante o critério de adjudicação é manifesto que a proposta da Autora, por ter um preço mais baixo, fica graduada/ordenada em primeiro lugar, pelo que lhe assiste o direito à adjudicação no procedimento pré-contratual de “Ajuste Direto N.º ...24 – Aquisição de camas Hospitalares para o Hospital ..., ...”. Assim sendo, deverá a Entidade Demandada ser condenada a admitir a proposta da Autora, o que determinará a sua graduação/ordenação em primeiro lugar, atento o critério de adjudicação e praticar novo ato de adjudicação, mediante o qual adjudique a proposta da Autora. 22. Com efeito, o acórdão recorrido errou ao atribuir a ilegalidade a um elemento do caderno de encargos, o que não sucede, já que a ilegalidade lhe é posterior. E considerando o expurgo do ato inválido, o qual não afeta o caderno de encargos (nem outras peças do procedimento), deve o procedimento retomar nesse ponto, com a admissão da proposta da A. (que foi ilegalmente excluída) e, tudo conforme explicitado na sentença, ordená-la em primeiro lugar e adjudicando a proposta por esta apresentada no âmbito do ajuste direto para aquisição de camas hospitalares para o Hospital ..., ..... 23. Razões que determinam a procedência do recurso e a manutenção na íntegra da sentença de 1.ª instância. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido na parte em que este revogou o segmento condenatório constante da sentença do TAF de Ponta Delgada, repristinando-se a mesma integralmente. Custas pelo Recorrido. 5 de novembro de 2025 Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC). Notifique. Lisboa, 5 de novembro de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) – José Francisco Fonseca da Paz - Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

I- Anulado o ato inválido, haverá que retomar o procedimento do concurso sem a ilegalidade cometida.

II- Tendo sido anulado o ato de exclusão da proposta, a qual teve como fundamento uma única causa, afastado tal fundamento, a Administração apenas pode tomar a decisão contrária, isto é, a da admissão da proposta.

III- Quando o critério de adjudicação é exclusivamente o preço mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, as peças do procedimento definem todos os demais elementos da execução do contrato, sendo as propostas avaliadas exclusivamente pelo atributo preço (cfr. art.s 56.º, n.º 2, 70.º, n.º 1, e 74.º, n.º 1, al. b) do CCP).

IV- Apresentando-se a proposta invalidamente excluída como aquela que indica o preço mais baixo em relação às demais propostas, é de condenar a Administração não só a admitir a proposta e, nessa sequência, a adjudicar o fornecimento, por ser esse o ato legalmente devido (art. 76.º do CCP), como a celebrar com esse concorrente o contrato respetivo (no caso, ajuste direto para aquisição de camas hospitalares).

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJETO DO RECURSO

1. A..., S.A., instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada (TAF de Ponta Delgada) a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual contra Hospital ..., ...., indicando como Contrainteressadas B..., LDA. e C..., UNIPESSOAL, LDA., peticionando: a) a anulação da “deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada de 12 de setembro de 2024 na parte em que, ao aprovar o relatório final do júri, exclui a proposta da Autora e adjudica a proposta da Contrainteressada B...”; b) a condenação da Entidade Demandada a “ adjudicar a proposta da Autora”; e, subsidiariamente, c) a anulação da “deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada de 12 de setembro de 2024 na parte em que, ao aprovar o relatório final do júri, admite as propostas das Contrainteressadas B... e C... e adjudica a proposta da Contrainteressada B...”; d) a condenação da Entidade Demandada “a excluir a proposta da contrainteressada B... e a proposta da Contrainteressada C... e a lançar novo procedimento para aquisição das 70 camas hospitalares em causa nestes autos, sem incorrer nas ilegalidades aqui imputadas;” em qualquer caso, e) “Se já tiver sido celebrado o contrato entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada B... na sequência do ato de adjudicação referido na alínea a), ser o mesmo anulado.”.

2. O TAF de Ponta Delgada, por sentença de 17.02.2025, julgou a ação procedente e, em consequência, anulou a deliberação de 12.09.2024 do Conselho de Administração da ENTIDADE DEMANDADA, de exclusão da proposta da Autora e adjudicação da aquisição de camas hospitalares para o Hospital à proposta da Contrainteressada B..., Lda., bem como o eventual contrato celebrado entre a ENTIDADE DEMANDADA e a mencionada Contrainteressada, e condenou a aquela a retomar o procedimento pré-contratual e, no contexto do dever de reconstituição da situação jurídica, admitir a proposta da A., A..., S.A. e adjudicar o procedimento à proposta por esta apresentada, julgando, consequentemente, prejudicados os pedidos subsidiários.

3. A ENTIDADE DEMANDADA recorreu daquela decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul) que, por acórdão de 29.05.2025, concedeu parcial provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida no segmento anulatório dos atos de adjudicação e de exclusão da proposta da Autora, e revogando o segmento decisório na parte em que se condenou a ENTIDADE DEMANDADA a retomar o procedimento, a admitir a proposta da Autora e a adjudicar-lhe o contrato.

4. A AUTORA, ora RECORRENTE, não se conformando, interpôs, então, o presente recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, cujas alegações culminam com as seguintes conclusões:

(A)

1.ª A questão que se traz à apreciação de Colendo Tribunal é uma questão de relevância jurídica fundamental, e a admissão do presente recurso é “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

2.ª O problema suscitado nas presentes alegações justifica a admissão do recurso de revista, pois como julgou este Supremo Tribunal, “a delimitação do dever de executar uma decisão anulatória do acto final de um procedimento poderá vir a colocar-se no futuro. As questões relativas ao âmbito do julgado anulatório e conteúdo do dever de executar são frequentes, geralmente complexas, localizadas numa zona de articulação do exercício do poder administrativo e do respeito pelo caso julgado, portanto justificativas da intervenção do STA para a sua clarificação”.

3.ª O facto de a interpretação do Tribunal a quo se mostrar manifestamente errada do ponto de vista jurídico, justifica também, só por si, que se chame este Supremo Tribunal a sanar tamanha ilegalidade, ideia que tem aliás respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, e de que é paradigma o acórdão de 14 de março de 2018, proferido no proc. 053/18 (disponível em www.dgsi.pt).

4.ª De resto, o thema decidendum do presente recurso de revista coloca-se no contexto de um procedimento pré-contratual (nisto se apartando da maioria das decisões de revista que incidem sobre a eficácia do caso julgado anulatório), contexto esse que, pela elevada litigiosidade que consabidamente produz, reclama uma adaptação do raciocínio geral sobre o alcance do caso julgado anulatório às suas particularidades procedimentais, em benefício da certeza jurídica e de uma maior facilidade de transposição para outros casos.

5.ª Além disso, e tendo presente que a decisão do TCA Sul contraria jurisprudência já firmada pelo STA, “a circunstância de o acórdão do TCA (…) contrariar a orientação uniforme deste STA (…) justifica o recebimento da presente revista, em ordem a possibilitar uma melhor aplicação do direito”.

(B)

6.ª Para o TCA Sul a anulação do ato de exclusão da proposta da ora Recorrente — e, bem assim, do ato de adjudicação praticado na sequência — implicaria, não a retroação do procedimento pré-contratual ao momento anterior à prática daquele ato administrativo (e portanto à fase de análise das propostas), mas sim ao momento da apresentação das propostas. Com o devido respeito, que é muito, o Tribunal a quo não tem razão.

7.ª A anulação de um ato administrativo obriga à substituição do ato praticado por um outro, válido, devendo o procedimento administrativo retroagir ao momento imediatamente anterior à prática daquele ato inválido, para então se praticar um outro ato, desta feita legalmente conforme, isto é, expurgado dos vícios que constituíram o fundamento de anulação do ato judicialmente impugnado.

8.ª No caso vertente, a ilegalidade relevante é cometida quando é praticado o ato de exclusão da proposta da Recorrente, — é esse ato que é ilegal, e é a sua desconformidade com a lei que constitui o objeto da presente ação administrativa —, de tal modo que a retroação do procedimento “à fase em que se verificou a ilegalidade”, como é jurisprudência deste STA, implica a retroação ao momento anterior à prática daquele ato - pois foi aí que a ilegalidade, lesiva, teve lugar —, ou seja, ao momento da análise das propostas,

9.ª Ficando a Entidade Demandada, assim, investida no dever de praticar “novo acto, agora expurgado da ilegalidade cometida pelo anterior e que motivou a anulação”.

10.ª Nada justifica que o procedimento retroaja ao momento da apresentação das propostas, em consequência da anulação do ato, ilegal, de exclusão da proposta da A

11.ª A inadmissibilidade legal do “esclarecimento” prestado pelo júri do procedimento ou, noutra perspetiva, da retificação realizada às peças do procedimento, implica apenas que tal esclarecimento/retificação não seja considerada para efeitos de admissão/exclusão das propostas dos concorrentes, devendo ter-se por “não escrita”.

12.ª Sobretudo quando tal esclarecimento / retificação não prejudica a validade das propostas dos concorrentes que nela atentaram, nem impacta na respetiva avaliação à luz do critério de adjudicação estabelecido.

13.ª O facto de o júri ter especificado, ultra vires, que os colchões a fornecer pelos concorrentes teriam de ter uma altura mínima de 15 cm em nada afetou a comparação das propostas entre si e com o modelo do procedimento.

14.ª Uma vez que nenhuma proposta que tenha atendido àquele “esclarecimento” pode ser excluída — os concorrentes, independentemente do “esclarecimento”, sempre puderam propor colchões com uma altura igual ou superior a 15 cm, pois o caderno de encargos era omisso a esse propósito —, nem pode ser melhor ou pior avaliada, tendo em atenção que o critério de adjudicação era monofator, assentando no preço.

15.ª Determinar que o procedimento pré-contratual retroaja à fase de apresentação das propostas — ao invés de retroagir ao momento da análise das propostas, i.e., à fase do procedimento anterior à prática da ilegalidade (do ato administrativo ilegal, de exclusão da proposta da ora Recorrente) —, como faz o TCA Sul, põe naturalmente em causa o princípio da concorrência, desvirtuando-o, na medida em que permite que os concorrentes apresentem novas propostas quando já conhecem as propostas dos demais.

16.ª A isto acresce que a eventual confiança depositada pelos concorrentes no “esclarecimento”/retificação do júri, no caso concreto, não era, obviamente, uma confiança legítima.

17.ª Os concorrentes têm, naturalmente, a obrigação de saber que, de acordo com a lei, o júri do procedimento não tem competência para alterar as peças do procedimento (para as retificar) e que, de acordo com a lei, os esclarecimentos do júri visam apenas, e só podem visar, uma aclaração de disposições das peças do procedimento que apresentem alguma obscuridade ou vaguidade, não podendo servir para as alterar — recorde-se, aqui, que ignorantia juris non excusat (cfr. artigo 6.º do Código Civil); e recorde-se, também, que os concorrentes são empresas experientes, dotadas de meios logísticos e organizacionais suficientes para saberem ao que, por lei, as suas propostas, num procedimento pré-contratual, estão ou não vinculadas.

18.ª Mais ainda: aquele “esclarecimento”/retificação do júri, mesmo que ilegal, não prejudicou os concorrentes que tenham proposto um colchão de altura inferior, igual ou superior a 15 cm — por outras palavras, não causou qualquer dano a tais concorrentes (e a existência de um dano é pressuposto da tutela da confiança), uma vez que, se esse “esclarecimento”/retificação for simplesmente desconsiderado e tido por não escrito, as suas propostas não serão excluídas nem são melhor ou pior avaliadas por apresentarem colchões com aquela característica.

19.ª Em suma, o Acórdão recorrido define incorretamente o alcance do julgado anulatório, pois a “reconstitui[ção] da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado” (cfr. artigo 173.º, n.º 1, do CPTA), implica tão-somente que a Entidade Demandada retroaja o procedimento pré-contratual “à fase em que se verificou a ilegalidade”, leia-se, à fase em que foi praticado o ato ilegal de exclusão da proposta da Recorrente, ou seja, à fase de análise das propostas.

20.ª Razão pela qual deve o Acórdão recorrido ser revogado e substituído por outro que condene a Entidade Demandada à prática de um ato, agora válido, de admissão da proposta da ora Recorrente.

(C)

21.ª Consequentemente, deve também a Entidade Demandada ser condenada à adjudicação da proposta da Recorrente.

22.ª A adjudicação da proposta ao mais baixo preço assume, como decorre da jurisprudência deste STA, um carácter necessário e automático, constituindo um ato vinculado, ou pelo menos um ato em que apenas é possível identificar uma solução como legalmente possível.

23.ª No caso dos autos, admitida a proposta da Recorrente, é evidente que esta ficaria graduada em primeiro lugar, pela simples mas decisiva circunstância, provada nos autos, de o critério de adjudicação ser o do preço mais baixo (constituindo este o único especto submetido à concorrência) e de a Recorrente ter apresentado, tal como igualmente provado nos autos, o preço mais baixo.

Termina pedindo que seja concedido provimento ao presente recurso de revista e, em consequência, revogado o acórdão recorrido, sendo a ENTIDADE DEMANDADA condenada a admitir e a adjudicar a proposta da RECORRENTE.

5. O aqui RECORRIDO Hospital ..., ...., apresentou contra-alegações formulando as seguintes conclusões:

1. A recorrente discorda do efeito anulatório que é determinado pelo Acórdão recorrido que não merece qualquer censura;

2. Assim, apresenta um recurso de revista que não é admissível, uma vez que, a recorrente limita-se a dizer que a “questão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”;

3. Na verdade, o que importa é aferir é se as questões suscitadas merecem, pela sua relevância acrescida, serem analisadas por este Supremo Tribunal, mesmo depois de já terem sido analisadas por dois Tribunais e no recurso que apresenta, a recorrente limita-se, de forma vaga e genérica, a alegar que aquelas questões são de particular interesse;

4. O Acórdão recorrido limitou-se a aplicar a Lei, determinando o efeito anulatório de todos os atos subsequentes que, com o ato anulado estivessem relacionados, desde logo, a avaliação das propostas e a exclusão da proposta da aqui recorrente;

5. Pelo que, nos termos do artigo 150.º n.º 6 do Código de Processo dos Tribunal Administrativos, deve o presente recurso ser rejeitado, sem mais, não sendo admissível o recurso de revista excecional;

6. Sem prescindir, no âmbito deste procedimento, como bem refere a recorrente, a sua proposta foi excluída por não cumprir com as peças do procedimento, mais concretamente com o esclarecimento que foi prestado pelo Júri e relativo à altura dos colchões a fornecer com estas camas;

7. Isto é, a aqui contrainteressada, em tempo, solicitou um esclarecimento relativo à altura mínima que esses colchões deveriam ter, como resulta provado no ponto 5 dos factos dados como provados na douta Sentença, tendo o júri esclarecido que os colchões a fornecer teriam de ter, pelo menos, quinze centímetros de altura;

8. Ora, o Acórdão recorrido entendeu que o júri, ao incluir este requisito mínimo de altura para os colchões, estava a introduzir um novo requisito técnico às peças do procedimento e sendo assim, o júri retificou as peças do procedimento, coisa que não tem competência para fazer nos termos do artigo 69.º n.º 2 do Código dos Contratos Públicos, uma vez que só à entidade com competência para a decisão contratar o pode fazer, tendo sido anulado esse ato do júri;

9. Note-se que, ao contrário do que só agora é defendido pelo recorrente, não é a exclusão da sua proposta que é anulável, uma vez que a sua proposta só foi excluída porque não cumpria com esse novo requisito técnico que foi aditado às peças do procedimento pelo júri, sendo patente a relação causal entre o esclarecimento que foi prestado e a exclusão da proposta do recorrente;

10. Sendo assim, ao se anular o ato que introduz esse requisito mínimo de altura para os colchões a fornecer, nada resta senão invalidar também todos os atos subsequentes que com ele se relacionem;

11. Por tudo isto, não merece qualquer censura o douto Acórdão recorrido que deverá ser integralmente mantido.

Termina pugnando pela improcedência do recurso e pela manutenção do acórdão recorrido.

6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo (art. 150.º, n.º 6, do CPTA), datado de 11.09.2025, o recurso de revista foi admitido, na parte que aqui releva, nos termos seguintes:

“(…)

2. Por acórdão de 29.05.2025, o TCA Sul concedeu parcial provimento ao recurso – confirmando a sentença recorrida no segmento anulatório dos actos de adjudicação e de exclusão da proposta da autora – e revogou o segmento em que a Entidade Demandada era condenada a retomar o procedimento e a adjudicar o contrato à proposta apresentada pela A.

3. É dessa decisão que a A. A..., S.A. vem agora recorrer para este Supremo Tribunal Administrativo, alegando a existência de um erro de julgamento grave do TCA na parte em que anulou a condenação da Entidade Demandada a retomar o procedimento à fase de análise das propostas e determinou que o mesmo teria de retroceder à fase de apresentação das propostas.

Assim, o recurso contende apenas com a análise das consequências decorrentes da anulação do acto impugnado. Lembre-se que está em causa um procedimento pré-contratual para a compra de colchões para camas hospitalares e que a ilegalidade identificada pelas instâncias se prende com a determinação pelo júri, em sede de esclarecimentos, de uma altura mínima (15 cm) para os referidos colchões, sem que essa especificação constasse dos documentos do concurso, maxime do caderno de encargos.

Assim, a sentença determinou que tal especificação era ilegal e que daí resultara uma ilegalidade no acto de exclusão da A, assim como nos actos subsequentes do procedimento.

Já o acórdão recorrido, concorda com a ilegalidade identificada quando afirma: “(…) A relevância da questão assenta na circunstância de, no caso de se concluir que a aludida altura mínima extravasa o âmbito dos esclarecimentos sobre as peças e integra a sua retificação, a competência respetiva pertencer ao órgão competente para a decisão de contratar e não ao júri, atenta a norma prevista no artigo 69.º, n.º 2, do CCP, que, além do mais, afasta a possibilidade de a mesma nele ser objeto de delegação.

Segundo o entendimento preconizado pelo tribunal recorrido, a altura mínima de 15 cm exigida para os colchões a fornecer consubstanciou a introdução de um novo requisito pelo júri, o qual, por não ter respeitado as normas relativas à competência, não pode integrar as peças do procedimento e, em consequência, fundar a exclusão da proposta apresentada pela autora (…).

Mas depois parece incorrer num lapso lógico quando aparentemente atribui a ilegalidade a um elemento do caderno de encargos e conclui o seguinte: “(…) Mas este segmento [da sentença] não pode manter-se, desde logo em razão do fundamento que determinou a anulação dos atos de exclusão e de adjudicação - a invalidade da especificação relativa à altura mínima dos colchões; tendo os atos sido anulados com este fundamento, não pode ser determinada a adjudicação, uma vez que a execução do julgado anulatório, ao implicar a reconstituição da situação que existiria se os atos inválidos não tivessem sido praticados, incluindo-se aqui a cláusula inválida do caderno de encargos, cujo conhecimento nos presentes autos, a título incidental e enquanto fundamento dos pedidos anulatórios, não pode deixar de relevar nessa sede, determinará que o procedimento retorne ao momento da aprovação, ilegal, da retificação ao caderno de encargos relativa à altura mínima dos colchões, sanando a invalidade de que padecia ou eliminado a referida exigência, e reabrindo o momento da apresentação das propostas, pois que foram apresentadas no pressuposto da sua vigência e validade (…)”.

Assim, justifica-se a admissão da revista para melhor aplicação do direito, ou seja, para se verificar se a decisão do TCA enferma ou não do aparente erro de julgamento que lhe vem apontado.

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.”

7. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, não se pronunciou.

8. Sem vistos, por não serem legalmente exigidos, cumpre apreciar e decidir em Conferência.

•

II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

9. Constitui objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das respetivas alegações de recurso, apreciar se o acórdão recorrido do TCA Sul incorreu em erro de julgamento de direito ao definir incorretamente o alcance do julgado anulatório, como invoca a RECORRENTE. Importa, em particular, verificar se o dever que impende sobre a Administração “de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado” (cfr. artigo 173.º, n.º 1, do CPTA) implica (ou implica sempre) a retoma do procedimento “no momento da apresentação das propostas”, como sustenta o tribunal a quo, ou, ao invés, implica que o mesmo retroceda ao momento imediatamente anterior à prática do ato anulado - à fase de análise das propostas - e, nessa medida, a um momento em que as propostas dos concorrentes já foram apresentadas, expurgando tal ato, apenas, do vício em que incorreu, devendo a Entidade Demandada admitir e adjudicar a proposta da RECORRENTE.

•

III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

10. O acórdão recorrido considerou a factualidade dada como assente na sentença proferida pela 1.ª instância e aditou matéria de facto (artigo 662.º, n.º 1, do CPC), conforme se transcreve:

1. Em 21/06/202, a Entidade Demandada tomou a decisão de contratar relativa ao procedimento denominado “Ajuste Direto N.º ...24 Aquisição de camas Hospitalares para o Hospital ..., ...”. [cfr. processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

2. No Caderno de Encargos do procedimento identificado em 1., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, estabelece-se, entre o mais, o seguinte:

«(...)

[IMAGEM]

...)». [cfr. processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico]

3. O Convite do procedimento referido em 1., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, estabelece, entre o mais, o seguinte:

[IMAGEM]

(...)». [cfr. processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

4. No dia 11 de julho de 2024, a Entidade Demandada dirigiu convite às seguintes entidades: A..., S.A, B..., Lda., C..., Unipessoal, Lda. e D..., Lda.

[cfr. processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

5. No dia 12 de julho de 2024, a Contrainteressada B... Lda, pediu os seguintes esclarecimentos:

[IMAGEM]

(…)” [cfr. fls. 47 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

6. No dia 17/07/17/07/2024, o júri do procedimento respondeu aos pedidos de esclarecimentos apresentados pela Contrainteressada B..., Lda. nos seguintes termos:

[IMAGEM]

(...)’’. [cfr. fls. 49 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

7. A Contrainteressada C..., Unipessoal, Lda. apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, no valor de 148.524,00 EUR, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 50-80 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

8. A D..., Lda. apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 81-148 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

9. A Autora apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, no valor de 109.830,00 EUR, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 149-159 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

10. A Contrainteressada B..., Lda. apresentou proposta no âmbito do procedimento em apreciação, no valor de 127.610,00 EUR, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 160-174 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

11. Em 25/07/2024, o júri do procedimento elaborou Relatório Preliminar, cujo teor se dá por aqui integralmente reproduzido, tendo proposto que a adjudicação recaísse sob a proposta da Autora. [cfr. fls. 175-178 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

12. Em 29/07/2024, a Contrainteressada B..., Lda. pronunciou-se em sede de audiência sobre o teor do Relatório Preliminar, na qual pugnou pela exclusão da proposta da Autora referindo, entre o mais, que o colchão apresentado na proposta da Autora não cumpre o requisito da altura mínima de 15 cm, conforme esclarecimentos prestados pelo júri, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. [cfr. fls. 185-187 do processo administrativo - cfr. fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

13. Em 08/08/2024, o júri do procedimento elaborou novo relatório preliminar, 2.º Relatório Preliminar, no qual rejeitou todos os argumentos invocados pela Contrainteressada B..., Lda. para pedir a exclusão da proposta da Autora, com exceção do relativo à altura do colchão, referindo que o colchão proposto pela Autora não cumpre a altura mínima de 15 cm conforme esclarecimento prestado pelo júri, pelo que propôs a exclusão da proposta da Autora e a adjudicação da proposta à Contrainteressada B..., Lda. [cfr. fls. 179-184 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

14. Em 19/08/2024, a Autora pronunciou-se sobre o teor do 2.º Relatório Preliminar, apresentando as razões pelas quais entende que a sua proposta cumpre todos os requisitos do Caderno de Encargos e pugnou pela exclusão da proposta da Contrainteressada B... cargos e pugnou pela exclusão da proposta da Contrainteressada B..., Lda. por esta não cumprir com as características obrigatórias impostas pelo Caderno de Encargos. [cfr. fls. 188-202 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

15. Em 27/08/2024, o júri do procedimento elaborou Relatório Final, constando do mesmo, entre o mais o seguinte:

«(…)

(…)

[IMAGEM]

(…)

[IMAGEM]

(...)». [cfr. fls. 203-217 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

16. Em 12/09/2024, o Conselho de Administração da Entidade Demandada aprovou o Relatório Final elaborado pelo júri do procedimento. [cfr. fls. 218 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

17. Em 13/09/2024, a decisão de adjudicação tomada a favor da proposta da Contrainteressada B..., Lda. foi comunicada, pela plataforma Acingov, à Autora, bem como às Contrainteressadas. [cfr. fls. 366-368 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

18. Em 20/09/2024, a Autora apresentou impugnação administrativa. [cfr. fls. 240-303 do processo administrativo processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

19. Em 20/09/2024, a Autora apresentou neste Tribunal, a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual. [cfr. fls. 1 e ss. do processo eletrónico].

20. Em 23/09/2024, a Em 23/09/2024, a Entidade Demandada notificou a Contrainteressada B..., Lda., para no prazo de 5 dias se pronunciar sobre a impugnação administrativa apresentada pela Autora. [cfr. fl. 304-305 do processo administrativo - fls. 266 e ss. do processo eletrónico].

Inexistem factos não provados com relevância para a decisão a proferir.

Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, adita-se ao probatório a factualidade seguinte:

21. Dá-se por reproduzido o conteúdo da proposta apresentada pela autora A..., de fls. 150 a 159 do processo instrutor, constando da mesma que a cama cujo fornecimento propõe é uma cama hospitalar, elétrica, com colchão, da marca ..., de cuja ficha técnica, a fls. 1160 (sitaf), constam 3 opções de colchão, com alturas de 12 ou 14 cm;

22. Da mesma proposta consta, a fls. 157, que a autora declarou, entre o mais, que «o colchão encontra-se de acordo com o caderno de encargos».

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III. ii. DE DIREITO

11. Como vem identificado no acórdão que admitiu a revista, a questão a decidir reconduz-se às consequências decorrentes da anulação do ato impugnado, considerando que no procedimento pré-contratual de referência - compra de colchões para camas hospitalares - o júri, em sede de esclarecimentos, estabeleceu um requisito de altura mínima (15 cm) para os colchões a adjudicar, sem que essa especificação constasse dos documentos do concurso, maxime do caderno de encargos.

12. Quer a sentença, quer o acórdão recorrido concluíram que tal especificação era ilegal e que daí resultou a ilegalidade do ato de exclusão da A, assim como dos atos subsequentes do procedimento. No entanto, as instâncias divergiram quanto às consequências a extrair da ilegalidade apontada: enquanto a sentença do TAF de Ponta Delgada condenou a Demandada a admitir e a adjudicar a proposta da RECORRENTE, retrocedendo o procedimento ao momento imediatamente anterior à prática do ato anulado – “à fase de análise das propostas” -, expurgando tal ato do vício que o afeta; o acórdão do TCA Sul faz retornar o procedimento ao momento da aprovação (ilegal) da retificação ao caderno de encargos relativa à altura mínima dos colchões, sanando a invalidade de que padecia ou eliminado a referida exigência, reabrindo o momento da apresentação das propostas.

Vejamos.

13. Como acabado de dizer, para o TCA Sul a anulação do ato de exclusão da proposta da ora RECORRENTE e, bem assim, do ato de adjudicação praticado, implica não a retroação do procedimento pré-contratual ao momento anterior à prática daquele ato administrativo (e, portanto, à fase de análise das propostas), mas sim ao momento da apresentação das propostas. Com o devido respeito, não é assim.

14. A anulação de um ato administrativo obriga à substituição do ato invalidamente praticado por um outro, válido, devendo o procedimento administrativo retroagir ao momento imediatamente anterior à prática daquele ato, para então se praticar um outro ato, desta feita legalmente conforme. Isto é, expurgado dos vícios que constituíram o fundamento de anulação do ato judicialmente impugnado.

15. No caso presente, a ilegalidade relevante é cometida quando é praticado o ato de exclusão da proposta da RECORRENTE, pelo que a retroação do procedimento será “à fase em que se verificou a ilegalidade”, o que implica a retroação ao momento anterior à prática daquele ato - pois foi aí que a ilegalidade, lesiva, teve lugar -, ou seja, ao momento da análise das propostas.

16. Os atos proferidos no cumprimento do julgado anulatório devem tomar como base factual e jurídica a que se verificava aquando da prática do ato anulado, o que significa, na situação presente, que anulado o ato de exclusão e, por consequência, o ato de adjudicação, haveria que retomar o procedimento do concurso sem a ilegalidade detetada E a execução do julgado anulatório implica, não só, o aproveitamento do procedimento anterior, como o seu recomeço no ponto em que ocorreu a prática do ato inválido (e anulado).

17. Como se diz no acórdão deste STA de 8.9.2016, proc. n.º 568/19 (idem o ac. de 22.04.2021, proc. n.º 76/20.4BEMDL), “tendo sido invalidado o ato de exclusão da proposta a qual teve como fundamento uma única causa, afastado tal fundamento, a Administração apenas pode tomar a decisão contrária – a da admissão da proposta (cfr. art.s 70.º, n.ºs 1 e 2, 122.º, n.ºs 1 e 2, 124.º, 146.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 148.º, nº 1, todos do CCP)”. Pelo que é de condenar a Administração – a entidade adjudicantes - a admitir a proposta e, nessa sequência, a adjudicar os serviços e a celebrar o contrato respetivo.

18. Quando o critério de adjudicação é exclusivamente o preço mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, as peças do procedimento definem todos os demais elementos da execução do contrato, sendo as propostas avaliadas exclusivamente pelo atributo preço (cfr. art.s 56.º, n.º 2, 70.º, n.º 1, e 74.º, n.º 1, al. b), do CCP).

19. Isto é, sendo o critério de adjudicação o do mais baixo preço, o único atributo da proposta a avaliar é precisamente o preço (aspeto ou critério materialmente objetivo), sem qualquer margem para juízos de mérito ou conveniência na decisão de adjudicação. E como oportunamente alegado pela ora RECORRENTE, admitida a sua proposta, é evidente que esta ficaria graduada em primeiro lugar, pela simples circunstância, provada nos autos, de o critério de adjudicação ser o do preço mais baixo (constituindo este o único especto submetido à concorrência) e de ter apresentado, tal como igualmente provado nos autos, o preço mais baixo.

20. Por outro lado, a violação do artigo 71.º, n.º 2, do CPTA e com ele o princípio da separação de poderes apenas ocorrerá quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível. O que no caso não sucede.

21. Deste modo, terá que manter-se o decidido na sentença do TAF de Ponta Delgada:

Na situação em apreço, quando o critério de adjudicação é exclusivamente o preço mais baixo, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, as peças do procedimento definem todos os demais elementos da execução do contrato, sendo as propostas avaliadas exclusivamente pelo atributo preço [cfr. artigos 56.º, n.º 2, 70.º, n.º 1, e 74.º, n.º 2 do CCP], pelo que a Entidade Demandada está vinculada a admitir a proposta da Autora e adjudicar.

Não se ignora que a apreciação e valoração das propostas constitui uma tarefa do júri do procedimento. Acontece que, no caso, a proposta da Autora, já tinha sido apreciada e avaliada pelo júri [cfr. ponto 11 do probatório], por aplicação do critério de adjudicação fixado no convite - o critério de adjudicação será o da proposta economicamente mais vantajosa determinado através da modalidade monofator, densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente, o preço, de acordo com o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 74º do CCP ex vi artigo 38.º do RJCPRAA – [cfr. ponto 3 do probatório]. Acresce que o critério do mais baixo preço é de aferição objetiva, traduzindo-se a sua aplicação numa simples operação matemática, pelo que o ato de adjudicação é determinado pelo preço apresentado.

Por conseguinte, admitida a proposta da Autora, ficaria a mesma graduada em primeiro lugar, uma vez que o critério de adjudicação estabelecido é o da proposta economicamente mais vantajosa determinado através da modalidade monofator, mais especificamente, o preço.

Ora, resultando do probatório que a Autora apresentou uma proposta no valor de 109.830,00 EUR, inelutavelmente tal proposta ficaria ordenada em primeiro lugar, por o critério de adjudicação ser o do preço mais baixo e a Autora ter apresentado o preço mais baixo, em relação às demais propostas [cfr. pontos 3., 7., 8., 9. e 10.].

Assim, face ao supra exposto, o ato de adjudicação constitui-se como um ato legalmente devido, já que a decisão de adjudicação é um dever do órgão competente para contratar [cfr. artigos 36.º e 76.º, ambos do CCP]. Neste sentido vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09/09/2016, Processo n.º 0568/16, disponível em www.dgsi.pt. Processo n.º 123/24.0BEPDL.

Deste modo, considerados os valores das propostas apresentadas e perante o critério de adjudicação é manifesto que a proposta da Autora, por ter um preço mais baixo, fica graduada/ordenada em primeiro lugar, pelo que lhe assiste o direito à adjudicação no procedimento pré-contratual de “Ajuste Direto N.º ...24 – Aquisição de camas Hospitalares para o Hospital ..., ...”.

Assim sendo, deverá a Entidade Demandada ser condenada a admitir a proposta da Autora, o que determinará a sua graduação/ordenação em primeiro lugar, atento o critério de adjudicação e praticar novo ato de adjudicação, mediante o qual adjudique a proposta da Autora.

22. Com efeito, o acórdão recorrido errou ao atribuir a ilegalidade a um elemento do caderno de encargos, o que não sucede, já que a ilegalidade lhe é posterior. E considerando o expurgo do ato inválido, o qual não afeta o caderno de encargos (nem outras peças do procedimento), deve o procedimento retomar nesse ponto, com a admissão da proposta da A. (que foi ilegalmente excluída) e, tudo conforme explicitado na sentença, ordená-la em primeiro lugar e adjudicando a proposta por esta apresentada no âmbito do ajuste direto para aquisição de camas hospitalares para o Hospital ...,

23. Razões que determinam a procedência do recurso e a manutenção na íntegra da sentença de 1.ª instância.

•

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido na parte em que este revogou o segmento condenatório constante da sentença do TAF de Ponta Delgada, repristinando-se a mesma integralmente.

Custas pelo Recorrido.

5 de novembro de 2025

Anexa-se sumário (n.º 7 do artigo 663.º do CPC).

Notifique.

Lisboa, 5 de novembro de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) – José Francisco Fonseca da Paz - Cláudio Ramos Monteiro.

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