256/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 256/90 [1] Processo: n.º 220/90. Plenário Relator: Conselheiro Bravo Serra. Acorda-se, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: I 1 — O Presidente da República, invocando os n. os 1 e 3 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa e os n. os 1 do artigo 51.º e do artigo 57.º, ambos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio requerer a este Tribunal a apreciação preventiva da constitucionalidade da norma constante do artigo 1.º do Decreto da Assembleia da República n.º 248/V, na parte em que dá nova redacção ao n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 9/90, de 1 de Março. 2 — Segundo o peticionante, aquela nova redacção, ao impedir o exercício do cargo de deputado ao Parlamento Europeu simultaneamente com o exercício dos cargos e funções constantes do artigo 19.º da Lei n.º 3/85, de 13 de Março, na redacção dada pela Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro, poderá configurar, presente o n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, uma restrição do âmbito de protecção de normas constitucionais consagradoras de direitos, liberdades e garantias, designadamente as dos artigos 48.º, 49.º e 50.º da C.R.P., pois que se suscitam dúvidas sobre se: se estará perante uma norma que, do ponto de vista dos seus resultados úteis, apenas abrange uma situação determinada ou determinável em termos pessoais e de caso, uma vez efectuada a consideração segundo a qual a actual representação portuguesa ao Parlamento Europeu somente comporta um deputado que, simul­taneamente, exerce esse cargo com outro dos enumerados no citado artigo 19.º da Lei n.º 3/85; a pretendida alteração legal não terá consequências que retroagem ao momento da eleição para aquele Parlamento ou que, por qualquer modo, afectem o exercício completo do respectivo mandato electivo decorrente de um acto eleitoral regido por lei à qual se ligaram efeitos jurídicos duradouros previstos ou calculados com base nela e que influenciaram a decisão dos candidatos e a escolha dos eleitores, assim se podendo comprometer um mandato por mudança de circunstâncias advindas daquela alteração. Aduz ainda o requerente que, in casu , acrescem outras dúvidas resultantes do facto de nem a Constituição nem o direito comunitário proibirem o duplo mandato — autárquico e europeu. 3 — Notificado o Presidente da Assembleia da República nos termos e para os efeitos do artigo 54.º da falada Lei n.º 28/82, veio ele oferecer o merecimento dos autos e juntar exemplares da I Série do Diário da Assembleia da República , de 5 e 16 de Maio último, e outros documentos relativos à apreciação do projecto de lei que deu origem ao Decreto em que se insere a norma em apreço. II 1 — Como resulta dos termos em que formalmente o pedido se encontra formulado, incide este sobre toda a norma pretendida introduzir no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 9/90, de 1 de Março, pelo artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República. Na realidade, em parte alguma do requerimento corporizador do citado pedido o Presidente da República veio restringir o respectivo âmbito a alguma ou algumas das situações geradoras de incompatibilidade tocantemente aos deputados à Assembleia da República, asserção que sai reforçada se se atentar, designadamente, no excurso constante da primeira parte do ponto 1 do aludido pedido. 2 — Consagra-se no artigo 1.º do Decreto n.º 248/V, da Assembleia da República: Artigo 1.º Os artigos 1.º, 3.º, 4.º, 5.º, 7.º e 8.º da Lei n.º 9/90, de 1 de Março, passam a ter a seguinte redacção: Artigo 7.º (Incompatibilidades dos Deputados) 1 — O regime de incompatibilidades aplicável aos Deputados à Assembleia da República é regulado por lei especial. 2 — Os Deputados ao Parlamento Europeu estão submetidos ao mesmo regime de incompatibilidades dos Deputados à Assembleia da República. III 1 — A primeira questão que se deve abordar no presente aresto reside em saber qual o regime jurídico vigente à data da aprovação do Decreto da Assembleia da República que contém a norma em apreciação. 1.1 — Estatui-se no artigo 1.º da Lei n.º 144/85, de 31 de Dezembro: Artigo 1.º 1 — O Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu designados por Portugal é regulado pelas disposições comunitárias vigentes e, na medida em que não contrarie aquelas e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu, pela Lei n.º 3/85, de 13 de Março, com as necessárias adaptações, designadamente pelas disposições dos artigos 12.º, 13.º, n. os 3, 4 e 5, 14.º, 15.º, n. os 1, 2, 3 e 7, 16.º, 17.º, 18.º e 19.º 2 — ................................................................................................. 3 — ................................................................................................. 3 — ................................................................................................. 1.2 — A forma como se encontra redigida a transcrita norma leva, claramente, ao entendimento segundo o qual se pretendeu, na medida em que se não contrariassem as disposições comunitárias e houvesse compatibilidade com a natureza do Parlamento Europeu, estabelecer o princípio da equiparação do estatuto dos deputados portugueses ao Parlamento Europeu ao dos deputados à Assembleia da República. E, assim, ter-se-á de concluir que aos primeiros eram aplicáveis as disposições constantes da Lei n.º 3/85 (Estatuto dos Deputados), ainda que não expressamente citados no artigo 1.º da Lei n.º 144/85, observadas as condições atrás indicadas. Esta conclusão é realçada pelo emprego, neste último preceito, do advérbio «designadamente», que, de forma clara, aponta para que a enunciação das normas da Lei n.º 3/85 nele efectuada o foi a título meramente exem­plificativo. 1.3 — Na Lei n.º 3/85 (redacção originária) elencava-se no artigo 19.º um determinado número de situações funcionais cujo desempenho era incompatível com o exercício do mandato de deputados à Assembleia da República. Todavia, para além deste elenco, outras situações funcionais se previam que, por determinarem a suspensão do mandato, igualmente tinham de ser perspectivadas, verdadeiramente, como situações geradoras de incom­patibilidade. Eram elas as previstas nas alíneas (aliás com toda a consonância com o que se dispunha no n.º 1 do artigo 157.º da Constituição — versão operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro), e do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 3/85. E tanto assim é que todas essas situações (algumas delas com necessária alteração de designação advinda de modificações legislativas) vieram, posteriormente e com a Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro, a constar da enun­ciação do n.º 1 do artigo 19.º 1.4 — De onde se é conduzido à conclusão de que aos deputados ao Parlamento Europeu era aplicável toda a sorte de situações funcionais (atrás explicitadas) geradoras de incompatibilidade quanto aos deputados à Assembleia da República. 2 — Com a data de 29 de Abril de 1987 foi publicada a Lei n.º 14/87 — Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu — na qual, inter alia , se dispôs: Artigo 5.º (Inelegibilidades) 1 — São inelegíveis para o Parlamento Europeu: Os cidadãos abrangidos por qualquer inelegibilidade prevista em normas comunitárias aplicáveis; Os cidadãos abrangidos por qualquer das inelegibilidades gerais previstas na legislação aplicável à eleição de deputados à Assembleia da República; Os membros do Governo, de órgão de governo próprio de região autónoma, do Governo ou da Assembleia Legislativa de Macau e os governadores civis em funções à data da apresen­tação das candidaturas, bem como os juízes do Tri­bunal Constitucional não abrangidos pelo disposto na alínea anterior. A inelegibilidade referida na alínea c) do número anterior não tem lugar quando as entidades nela referidas façam prova da suspensão das respectivas funções à data da apresentação das candi­daturas, mantendo-se a suspensão até ao dia das eleições. Artigo 6.º (Incompatibilidades) O exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu é incompatível: Com as qualidades referidas no n.º 1 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976; Com o desempenho efectivo dos cargos a que se referem as inelegibilidades previstas no artigo anterior. — Significará isto que o quadro de incompatibilidades aplicáveis aos deputados portugueses ao Parlamento Europeu no direito vigente à data da aprovação do Decreto da Assembleia da República n.º 248/V se esgota no elenco constante do transcrito artigo 6.º ou, antes, nesse quadro se devem abranger também as outras situações previstas na Lei n.º 3/85, dada a remissão para ela operada pela Lei n.º 144/85? É o que se irá analisar. 3 — De um primeiro passo há que ponderar que, formalmente, a Lei n.º 14/87 não revogou qualquer disposição da Lei n.º 144/85, designa­damente o seu artigo 1.º, na parte em que determina que o Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu é regulado pela Lei n.º 3/85, citando-se (exemplificativamente), a aplicação do artigo 19.º deste último corpo de normas, sendo certo que se convém em que a falta de norma revogatória não é, por si só, argumento decisivo para se concluir pela manutenção do regime anteriormente instituído e após a vigência da dita Lei n.º 14/87. 3.1 — Simplesmente, não será lícito extrair das disposições ínsitas no artigo 6.º desta Lei seja a intenção, seja o efeito, de uma revogação de pleno da Lei n.º 144/85, ou sequer, apenas, da regulamentação de incompa­tibilidades dela decorrente. É que, se se concluísse por essa revogação, seríamos naturalmente confrontados com uma falta de coerência interna do sistema. Na verdade, nessa hipótese, deixaria de existir legislação que suportasse regras — nomeadamente e, no que agora interessa, regras sobre incompatibilidades — cujo afastamento não teria qualquer justificação. Assim aconteceria, desde logo, com a incompatibilidade do exercício do mandato de deputado e do desempenho de um cargo de funcionário público, a qual se achava estabelecida para os deputados à Assembleia da República no artigo 19.º da Lei n.º 3/85 (redacção inicial), mas já não se verificaria tratando-se de deputado ao Parlamento Europeu, porque a Lei n.º 14/87 não contém qualquer remissão para esse preceito! Tratar-se-ia, como é evidente, de um resultado absurdo. E não se diga, em contrário, que a situação para que vai reger a Lei n.º 14/87 é, agora, a de deputados cujo mandato advém duma eleição directa, enquanto até aí (e ao tempo da publicação da Lei n.º 144/85) advinha de designação da Assembleia da República. É que tão pouco se vê como tal circunstância pudesse constituir razão plausível para aquele hipotético afastamento das incompatibilidades anteriores (e nomeadamente do dito artigo 19.º): — além do mais, a legitimidade do mandato advinda dessa eleição directa não tem inferior peso daqueloutra resultante da designação pela Assembleia da República e recaindo nos seus deputados, sendo que, por outro lado, ainda neste caso, o mandato de deputado ao Parlamento Europeu tinha na sua base, em último termo, uma eleição directa. 3.2 — De resto, o enunciado das incompatibilidades constantes do artigo 6.º da Lei n.º 14/87 é, face ao quadro dessa mesma Lei, perfeitamente compreensível sem que se seja levado a concluir que ele visou atribuir uma nova e integral definição de incompatibilidades. De facto, a regra desse artigo 6.º percebe-se pelo arrastamento, para a área das incompatibilidades, das regras do artigo 5.º, estas reportadas a situações de inelegibilidade [cfr. alínea b) daquele artigo 6.º] que, surgidas após a eleição, necessariamente se perspectivarão como incompatibilidades. Neste particular, poder-se-ia argumentar que as regras do aludido artigo 5.º resultavam já, ao menos, da Lei n.º 3/85 [então, das alíneas e do n.º 1 do artigo 4.º], assim não se compreendendo que o legislador de 1987 as viesse elencar no artigo 6.º da Lei n.º 14/87, sob pena de incoerência, caso não desejasse conferir ao elenco o objectivo da integral definição de incompatibilidades. Contudo, um tal argumento não terá razão de ser. Em primeiro lugar, nem todas as situações previstas no artigo 5.º da Lei n.º 14/87 o estavam já na Lei n.º 3/85. Por outro lado, se o argumento se baseia na circunstância de o legislador ser incoerente ao consagrar a regra da alínea do artigo 6.º, se pretendesse não definir integralmente o regime de incompatibilidades, incoerente seria também, caso a sua pretensão fosse a oposta, ao estatuir, por remissão, nessa mesma alínea, a incompatibilidade decorrente do exercício do cargo de membro do Governo [alínea do n.º 1 do artigo 5.º], quando é certo que do n.º 1 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976 (publicado no n.º L 278 do Jornal Oficial das Comu­nidades Europeias , de 8 de Outubro de 1976), referido na alínea do artigo 6.º, resultava já a incompatibilidade da qualidade de representante na Assembleia com a de membro do Governo de um Estado-membro. 3.3 — Não se poderá, por outro lado, dizer que, a partir do momento em que se realizassem eleições directas para os deputados nacionais ao Parlamento Europeu, haveria que atender somente às incompatibilidades enunciadas no n.º 1 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976, e na «lei eleitoral» nacional — isto, face ao n.º 2 desse artigo e perante a remissão efectuada para o n.º 2 do seu artigo 7.º Na realidade, o que se extrai daquele n.º 2 do artigo 6.º combinado com o n.º 2 do artigo 7.º, é a possibilidade conferida a cada Estado-membro para fixação das incompatibilidades aplicáveis no plano nacional, até (a) à entrada em vigor de um processo eleitoral uniforme e (b) sem que se vejam prejudicadas outras disposições do Acto em causa, — não se vendo que, do segundo desses preceitos, que fala genericamente de «disposições nacionais», haja de extrair-se a conclusão de que tais incompatibilidades só de um único diploma legislativo (a «lei eleitoral») possam constar. 3.4 — A alínea a) do artigo 6.º da Lei n.º 14/87, visualiza-se, pois, como mera explicitação do que, no artigo 1.º da Lei n.º 144/85, se deve entender por «disposições comunitárias vigentes», ou seja, as disposições de um acto comunitário aplicável à eleição directa dos representantes dos Estados­-membros no Parlamento Europeu por sufrágio universal (o que não acontecia, anteriormente, aos deputados portugueses). A alínea b) , por outra banda, bem se compreende como um mero «acrescentamento» ao elenco das incompatibilidades já existentes (e decorrentes da remissão efectuada pela Lei n.º 144/85 para a Lei n.º 3/85), visando completar o tratamento, agora feito, das situações geradoras de inelegibilidades, e considerando o caso, nomeadamente, de essas situações ocorrerem após a eleição. 4 — Concluindo-se, pois, que o elenco de incompatibilidades apli­cáveis aos deputados ao Parlamento Europeu não é apenas o definido pelo artigo 6.º da Lei n.º 14/87, mas ainda o decorrente da remissão feita pelo artigo 1.º da Lei n.º 144/85 para a Lei n.º 3/85, importa, no entanto, considerar mais especificamente as consequências desta remissão quanto à incompatibilidade advinda do exercício da função autárquica, apro­fundando, assim, neste ponto, um aspecto já abordado ( supra , III.1). E sobre este ponto deve especialmente incidir a atenção deste Tribunal, pois que o Presidente da República questiona a norma em apreciação com especial enfoque, em sede de fundamentação, quanto à situação de exercício cumulativo das funções de deputado ao Parlamento Europeu e de presidente de câmara (cfr. terceiro parágrafo do ponto 3 e primeiro parágrafo do ponto 5 do requerimento originador dos presentes autos). 4.1 — No artigo 1.º da Lei n.º 144/85 não se fazia expressamente alusão ao artigo 4.º da Lei n.º 3/85, sendo que na alínea e) do seu n.º 1 é que se consagrava, ao tempo, a situação de incompatibilidade, quanto aos deputados à Assembleia da República, das funções de presidente de câmara municipal. Ora, não significaria isso — ao contrário, afinal, do que decor­reria da conclu­são já avançada — que o diploma consagrador do Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu desejou afastar aquela incompati­bi­lidade, constante de tal alínea, quanto aos deputados ao Parlamento Europeu? 4.2 — Viu-se já que dos termos usados no artigo 1.º é lícito extrair a conclusão de que a enunciação legal dos preceitos da Lei n.º 3/85 é meramente exemplificativa, pelo que, se nada mais concorresse, não seria pela circunstância de naquela norma se não fazer referência ao artigo 4.º da citada Lei n.º 3/85 que se poderia ser conduzido à sua não aplicação aos deputados ao Parlamento Europeu. Contudo, outros argumentos se nos deparam que levam a que se entenda ser-lhes tal preceito aplicável. Houve, da parte do autor da Lei n.º 144/85, como se deixou atrás vincado, o propósito de se firmar um princípio geral de equiparação do estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu às regras estatutárias dos deputados à Assembleia da República. Se, pelo contrário, houvesse a intenção de não aplicar àqueles as regras do artigo 4.º da Lei n.º 3/85, então seria de todo em todo incompreensível que os deputados à Assembleia da República, após serem designados depu­tados ao Parlamento Europeu (era a situação ao tempo), deixassem, só pelo simples facto de tal designação, de estar sujeitos a essas regras, deixando, assim, de lhes ser aplicáveis as incompatibilidades aí con­sagradas. Por outro lado, o mencionado artigo 4.º, de todo o modo, para além da referência aos presidentes de câmara, contém outras situações cuja inaplicabilidade aos deputados ao Parlamento Europeu também não faria qualquer sentido: para já não falar na de membro do Governo [prevista na alínea c) ], refiram-se todas as da alínea d) , entre as quais se contam, por exemplo, a de Provedor de Justiça, de presidente ou vice-presidente do Conselho Nacional do Plano, ou de chefe de gabinete de membro do Governo (situações todas estas, aliás, não previstas na Lei n.º 14/87). E nem se diga que a não inclusão no artigo 1.º da Lei n.º 144/85 do artigo 4.º da Lei n.º 3/85 constitui, afinal, uma adaptação necessária, obrigatória e incontornável, dado que esta última norma versa causas de suspensão de mandato — e não incompatibilidade intransponíveis para a situação dos depu­tados ao Parlamento Europeu. É certo que dificilmente se poderá admitir, no ordenamento jurídico comunitário, tocantemente aos deputados ao Parlamento Europeu, a figura da suspensão do mandato (cfr. n.º 3 do artigo 6.º e artigo 12.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976). Simplesmente, se a figura da «suspensão do mandato» em si mesma, como parece, é intransponível de aplicação para os deputados ao Parlamento Europeu, já o não são as situações de incompatibilidade que subjazem a essa suspensão e que no artigo 4.º vão definidas. Ou seja: — intransponível — e importando, por isso, uma «adaptação necessária» da Lei n.º 3/85 na sua aplicação aos deputados europeus — era (e é), tão só, o regime processual ou modus operandi da incompatibilidade (através duma simples suspensão), mas não já ela em si mesma. Ora, se assim é, comportando o artigo 4.º um regime que, substantivamente , é o de estabelecimento de incompatibilidades, e, nesse plano, perfeitamente aplicável aos deputados europeus; tendo havido a vontade de equiparação do estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu ao estatuto dos deputados à Assembleia da República; considerando a circunstância de no mesmo artigo 4.º se conterem outras situações (além da de presidente de câmara) que, de todo, seria injustificado não se aplicarem aos primeiros; e, ponderando, ainda, resultar em perfeito absurdo o facto de haver um leque de incompatibilidades aplicável aos deputados à Assembleia da República enquanto tais, que já o não seriam quando os mesmos foram designados deputados ao Parlamento Europeu — consi­derando tudo isto, então, outra conclusão se não pode extrair que não seja a de que o regime substantivo ínsito naquele artigo, designadamente o que se refere à alínea e) do seu n.º 1, se há-de considerar como uma regra ou princípio constante do direito interno nacional desde a vigência da Lei n.º 144/85 e aplicável aos depu­tados portugueses ao Parlamento Europeu. 4.3 — Esta conclusão sairá ainda reforçada se se ponderar que o legislador, em coerência com a continuidade desse regime, veio, em 29 de Dezembro, a editar a Lei n.º 98/89, a qual, de forma sistemática, elencou, mediante nova redacção dada ao artigo 19.º da Lei n.º 3/85, todas as incompatibilidades aplicáveis aos deputados à Assembleia da República. Se, com o Estatuto definido pela Lei n.º 144/85, se partiu, além do mais, do princípio de aplica­ção das normas constantes do Estatuto dos Deputados à Assembleia da República aos deputados ao Parlamento Europeu, então, a remissão feita por essa Lei para o artigo 19.º da Lei n.º 3/85 não pode deixar de consi­derar-se como uma remissão que inclui a alteração introduzida neste preceito pela Lei n.º 98/89, a qual se reflectiu, assim, necessariamente, no estatuto dos deputa­dos ao Parlamento Europeu — e isto, sem que nada de novo se criasse, no que concerne à alínea e) do artigo 4.º da primitiva redacção da Lei n.º 3/85. Deve, designadamente, sublinhar-se que, no tocante aos presidentes de câmara (cuja situação estava inicialmente contemplada nessa alínea), a incompatibilidade continua a poder resolver-se pelo recurso à figura da «suspensão» do mandato — o que mostra, não só que aí nada se inova, como ainda que a transposição dessa incompatibilidade para os deputados europeu continua (e continuará) a requerer a «adaptação» que logo originariamente se impôs (ou seja, com a publicação da Lei n.º 144/85 e no quadro da redacção inicial da Lei n.º 3/85). 5 — Aqui chegados — e tendo especialmente em conta a funda­mentação constante do requerimento do Presidente República — há que concluir que o quadro normativo vigente no momento em que ocorreu a eleição dos deputados ao Parlamento Europeu, e no momento em que ocorreram as últimas eleições para os órgãos das autarquias locais, continha já disposição de sentido e alcance idênticos ao da norma sindicanda, no que concerne à incompatibilidade entre o exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu e o desempenho das funções de presidente de câmara. Consequentemente, a norma sindicanda, pelo menos nesse particular, nada vem a acrescentar ou inovar relativamente àquele quadro normativo. 5.1 — Ora, residindo os fundamentos do pedido de apreciação da constitucio­nalidade da norma sindicanda na dúvida sobre o seu carácter retroac­tivo e individual e concreto (não permitido pelo artigo 18.º, n.º 3, da Constituição), claro é que, não tendo essa norma natureza ou eficá­cia inovató­ria, não pode ela ser julgada inconstitucional por esse fundamento — pois que, em verdade, deixou afinal intocado o quadro normativo pré­-existente. IV 1 — Mas, se, ponderada a conclusão a que se chegou sobre a natureza não inovatória da norma em análise, se haverão de ter por improcedentes os fundamentos carreados no requerimento do Presidente da República no enfoque efectuado, isso não significa, porém, que o Tribunal Constitucional fique dispensado, em sede de fiscalização preventiva, de analisar outros vícios que essa norma eventualmente detivesse («reproduzindo» vícios de que porventura padecesse o regime já existente e ora por ela sistematizado). 1.2 — Simplesmente, e nesta outra sede, não vislumbra este Tribunal quaisquer outros vícios de inconstitucionalidade. V Perante o exposto, decide o Tribunal Constitucional não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República, na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, de 1 de Março. Lisboa, 26 de Julho de 1990. Bravo Serra Messias Bento Maria da Assunção Esteves Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta) Armindo Ribeiro Mendes (vencido, nos termos da declaração de voto junta) Antero Alves Monteiro Diniz (vencido, nos termos da declaração de voto agora junta) José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa Tem voto de conformidade dos Ex. mos Conselheiros Vítor Nunes de Almeida e Fernando Alves Correia e votos de vencido dos Ex. mos Conselheiros Alberto Manuel Tavares da Costa e António Vitorino, cujas declarações me foram entregues pessoalmente nos termos do Regulamento Interno do Tribunal, nenhum deles assinando por se não encontrarem presentes Bravo Serra. Declaração de voto 1 — A Lei n.º 9/90, de 1 de Março, depois de, no artigo 1.º, enu­merar os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, estabelece no artigo 2.º as incompatibilidades desses cargos. Quanto aos Deputados à Assembleia da República, dizia-se no artigo 11.º da mesma Lei: Lei especial regulará o regime de incompatibilidades aplicável aos Deputados à Assembleia da República. Pelo artigo 1.º do Decreto da Assembleia da República n.º 248/V, aprovado em 21 de Junho de 1990, é dada nova redacção a vários artigos da Lei n.º 9/90, ficando a redacção do artigo 79.º a ser a seguinte: 1 — O regime de incompatibilidades aplicável aos Deputados à Assembleia da República é regulado por lei especial. 2 — Os Deputados ao Parlamento Europeu estão submetidos ao mesmo regime de incompatibilidades dos Deputados à Assembleia da República. E, por seu lado, o artigo 2.º do mesmo Decreto revoga, entre outros, o artigo 11.º daquela Lei. É a constitucionalidade do artigo 1.º, «na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90», que é posta em causa pelo Presidente da República no presente processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade. 2 — O Estatuto dos Deputados à Assembleia da República consta da Lei n.º 3/85, de 13 de Março. Sobre incompatibilidades, dispunha o artigo 19.º dessa Lei, na sua redacção originária: 1 — Além das incompatibilidades previstas na legislação elei­toral, os Deputados que sejam funcionários do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas não podem exercer as respectivas funções durante o período de funcionamente efectivo da Assembleia. 2 — Não se considera exercício de função pública, para efeito do disposto no n.º 1, o exercício gratuito de funções docentes no ensino superior, de actividades de investigação científica e outras similares como tais reconhecidas caso a caso pela Assembleia. O Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu foi, por sua vez, aprovado pela Lei n.º 144/85, de 31 de Dezembro. Dispunha o n.º 1 do artigo 1.º dessa Lei: O Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu designados por Portugal é regulado pelas disposições comunitárias vigentes e, na medida em que não contrarie aquelas e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu, pela Lei n.º 3/85, de 13 de Março, com as necessárias adaptações, designadamente pelas disposições dos artigos 12.º, 13.º, n. os 3, 4 e 5, 14.º, 15.º, n. os 1, 2, 3 e 7, 16.º, 17.º, 18.º e 19.º O artigo 19.º da Lei n.º 3/85 veio a ser alterado pela Lei n.º 98/89, de 20 de Dezembro, passando a ser abrangidos pelas incompatibilidades com o exercício do mandato de Deputado à Assembleia da República desde o Presidente da República, os membros do Governo e os ministros da República [alínea do n.º 1] até aos membros dos conselhos de gestão das empresas públicas, das empresas de capitais públicos ou maioritariamente participadas pelo Estado e de instituto público autónomo [alínea do referido n.º 1], passando, designadamente, pelos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais [alínea do mesmo número]. Entretanto, a Lei n.º 14/87, de 29 de Abril — Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu, viera dispor no artigo 6.º sobre incompatibilidades dos respectivos Deputados. É o seguinte o teor desse artigo: O exercício do mandato de Deputado ao Parlamento Europeu é incompatível: Com as qualidades referidas no n.º 1 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976; Com o desempenho efectivo dos cargos a que se referem as inelegibilidades previstas no artigo anterior. E no artigo anterior, isto é, no artigo 5.º, dizia-se: 1 — São inelegíveis para o Parlamento Europeu: Os cidadãos abrangidos por qualquer inelegibilidade prevista em normas comunitárias aplicáveis; Os cidadãos abrangidos por qualquer das inelegibilidades gerais previstas na legislação aplicável à eleição de Deputados à Assembleia da República; Os membros do Governo, de órgão de governo próprio de região autónoma, do Governo ou da Assembleia Legislativa de Macau e os governadores civis em funções à data da apre­sentação das candidaturas, bem como os juízes do Tri­bu­nal Constitucional não abrangidos pelo disposto na alínea anterior. 2 — A inelegibilidade referida na alínea c) do número anterior não tem lugar quando as entidades nela referidas façam prova da suspensão das respectivas funções à data da apresentação das candi­daturas, mantendo-se a suspensão até ao dia das eleições. Não estavam, pois, abrangidos nas incompatibilidades previstas no artigo 6.º desta Lei n.º 14/87 os presidentes das câmaras municipais, a que hoje se refere a alínea h) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 3/85, na redacção que veio a ser-lhe dada pela Lei n.º 98/89 — Incompatibilidades dos Deputados à Assembleia da República. Por outras palavras: — o n.º 2 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 248/V, ao submeter os Deputados ao Parlamento Europeu ao regime de incompatibilidades dos Deputados à Assembleia da República, e portanto à incompatibilidade prevista no artigo 19.º, n.º 1, alínea h) , da Lei n.º 3/85, na redacção da Lei n.º 98/89, veio inovar nesta matéria. Daí a questão posta pelo Presidente da República. Importa, todavia, e antes de mais, delimitar o objecto do pedido. 3 — O requerimento do Presidente da República pede a apreciação preventiva da constitucionalidade «do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República, na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, de 1 de Março». Apesar da fórmula ampla utilizada, entendi que o que se punha em causa era apenas a inconstitucionalidade dessa norma na parte em que, dando nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, considera aplicável aos Deputados ao Parlamento Europeu apenas a incompatibilidade prevista para os Deputados à Assembleia da República no artigo 19.º, n.º 1, alínea h) , da Lei n.º 3/85, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 98/89 (e só no ponto em que essa alínea se refere aos presidentes das câmaras municipais). Na verdade, o pedido assenta no seguinte raciocínio: As leis que estabelecem incompatibilidades são leis restritivas de direitos, liberdades e garantias. A lei em questão aplica-se a «uma única pessoa», precisamente o actual presidente da Câmara Municipal do Porto, que já era Deputado ao Parlamento Europeu. Por força do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo. Ora, tal lei viola duplamente este preceito constitucional: — por um lado, não é geral e abstracta, mas sim individual; por outro lado, na medida em que atinge uma pessoa que já está a exercer o cargo de presidente de câmara, tem efeito retroactivo. A juntar ao que fica dito poderia ainda acrescentar-se o que consta da parte final do requerimento do Presidente da República, sob o n.º 5: Acrescem dúvidas no caso em apreço, uma vez que, nem a Constituição da República, nem o Direito Comunitário, proíbem o duplo mandato — autárquico e europeu. Em exame está, pois, a seguinte norma: «não podem exercer as respectivas funções, enquanto exercerem o mandato de Deputado ao Parlamento Europeu, os presidentes das câmaras municipais». Por outras palavras: — o pedido do Presidente da República restringe-se à apreciação da inconstitucionalidade de tal norma, e não de outras. Delimitado assim o objecto do pedido, apreciemos a questão de constitucionalidade. 4 — Dispondo o n.º 3 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa que «as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos cons­titucionais», suscitam-se no requerimento do Presidente República duas dúvidas. A primeira tem a ver com a generalidade e a abstracção da «norma» em exame. Considerando a actual representação portuguesa ao Parlamento Europeu — lê-se nesse requerimento —, só um Deputado exerce esse cargo simultaneamente com outro dos enumerados no artigo 19.º da Lei n.º 3/85, de 13 de Março, na redacção dada pela Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro». E daí o inquirir-se o requerente «sobre se nos encontramos perante um acto individual». Embora se aceite que presentemente a disposição visa «uma única pessoa» — o presidente da Câmara Municipal do Porto —, o certo, porém, é que ela está formulada em termos de poder vir a abranger no futuro um número indeterminado de pessoas. Não infringe ela, portanto, o n.º 3 do citado artigo, no ponto em que ele impõe que as leis restritivas de direitos revistam carácter geral e abstracto. 5 — A segunda dúvida prende-se com o carácter alegadamente retroactivo da mesma disposição. Que a lei que cria uma nova incompatibilidade — designadamente a norma em causa, que veda o exercício das respectivas funções, enquanto exercer o mandato de Deputado ao Parlamento Europeu, aos presidentes das câmaras municipais — é uma «lei restritiva de direitos», parece não se poder pôr em dúvida. Com ela são atingidos o «direito de sufrágio», previsto no artigo 49.º da Constituição (na sua dimensão da capacidade eleitoral passiva), e o «direito de participação na vida pública», consagrado no artigo 48.º Não se vê que tal restrição contenha algo de arbitrário, despro­por­cionado ou desrazoável, na sua aplicação para o futuro. Isto é: — aceita-se que um Deputado ao Parlamento Europeu não possa desempenhar simul­taneamente o cargo de presidente de câmara para que venha a ser eleito. A solução já poderá, todavia, ser outra se, quando é publicada a lei que cria a incompatibilidade, o Deputado já tiver sido eleito para aquele órgão autárquico ou já estiver mesmo a exercer as respectivas funções. Tem-se sustentado, na verdade, que, quando a Constituição, no artigo 18.º, n.º 3, proíbe que as leis restritivas de direitos tenham efeito retroac­tivo, se abrange na proibição, não só a retroactividade autêntica ou própria (aplicação a situações definitivamente consolidadas), como a retroactividade chamada inautêntica ou imprópria (aplicação a situações que, embora iniciadas no domínio da lei anterior, subsistem no domínio da lei nova). Será então possível sustentar que a aplicação da nova lei sobre incompatibilidades a um cidadão que já se encontra a exercer um cargo que veio a ser por ela abrangido, ou mesmo a um indivíduo (só) eleito para esse cargo, viola o princípio da confiança ínsito na ideia de «Estado de direito democrático» a que se refere o artigo 2.º da Constituição. A eleição para um determinado cargo implica o direito de vir a ocupá-lo, ou de continuar a exercê-lo, até ao termo do mandato. Como diz o Professor José Joaquim Gomes Canotilho em parecer que me chegou à mão a propósito do caso sob exame, «o âmbito de protecção destes direitos [direito de sufrágio e direito de participação política] não se esgota no ‘direito de ser eleito’ ou no ‘direito de participar através de representantes’; integra também o direito de manter e exercer sem perturbações o mandato, a não ser que intervenham incompatibilidades previamente fixadas pela Constituição ou pela lei». 6 — Em conclusão: A norma em apreciação é inconstitucional, por violação do artigo 18.º, n.º 3, da Constituição (proibição de leis restritivas de direitos, liberdades e garantias com efeito retroactivo), na parte em que abrange a incom­patibilidade do exercício do mandato de Deputado ao Parlamento Europeu com o de presi­dente de câmara municipal já em exercício ou só eleito. — Mário de Brito . DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Discordei frontalmente da tese que fez vencimento no presente acórdão, a qual partiu da afirmação decisiva de que a nova redacção do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 9/90, a introduzir pelo artigo 1.º do Decreto da Assembleia da República n.º 248/V submetido a fiscalização preventiva de constitucionalidade, não se revestiria de carácter inovatório , isto é, não visaria introduzir nenhuma modificação no ordenamento jurídico pré-existente. Da discussão do memorando apresentado pelo relator resultou que uma maioria clara de juízes entendia que, a ser inovadora a citada disposição do Decreto da Assembleia da República, a mesma violaria a Lei Fundamental. Importa, por isso, explicar as razões por que, do meu ponto de vista, era claramente inovatória a mesma disposição. 2 — A redacção agora aprovada pela Assembleia da República para o artigo 7.º da Lei n.º 9/90, de 1 de Março, é a seguinte: 1 — O regime de incompatibilidades aplicável aos Deputados à Assembleia da República é regulado por lei especial. 2 — Os Deputados ao Parlamento Europeu estão submetidos ao mesmo regime de incompatibilidades dos Deputados a Assembleia da República. Na versão vigente da Lei n.º 9/90, o artigo 11.º estabelece que «lei especial regulará o regime de incompatibilidades aplicável aos deputados à Assembleia da República». A lei especial referida é a Lei n.º 3/85, de 13 de Março, alterada pela Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro. A novidade constante do aditamento do referido n.º 2 parece resultar, ao menos numa primeira leitura, da circunstância de se estabelecer para o futuro a sujeição dos Deputados ao Parlamento Europeu ao regime de incompatibilidades previsto para os Deputados à Assembleia da República. É a partir do carácter de novidade da extensão do regime de incompatibilidades aos Deputados ao Parlamento Europeu e, em especial, da sua aplicação imediata aos mandatos em curso, que o Presidente da República fundamenta o seu pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade do Decreto da Assembleia da República: A norma constante do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República, na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, de 1 de Março, ao impedir o exercício do cargo de deputado ao Parlamento Europeu simultaneamente com o exercício dos cargos e funções constantes do artigo 19.º da Lei n.º 3/85, na redacção dada pela Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro, poderá configurar, para efeitos do artigo 18.º, n.º 3, da Lei Fundamental, uma restrição do âmbito de protecção de normas constitucionais consagradoras de direitos, liberdades e garantias, designadamente dos artigos 48.º, 49.º e 50.º da Constituição. Mas poder-se-á então dizer que a nova redacção do artigo 7.º da Lei n.º 9/90 nada acrescentou de novo ao que já se encontrava estatuído, que se limitou a confirmar ou reafirmar uma disciplina jurídica já existente, a saber, a constante da Lei n.º 144/85, de 31 de Dezembro? O acórdão respondeu afirmativamente a tal questão. Mas sem razão, do meu ponto de vista. Importa, por isso, demonstrar a imputada falta de razão da tese maioritária. 3 — Portugal e a Espanha aderiram às Comunidades Económicas Europeias em 1 de Janeiro de 1986, tendo o Tratado de Adesão entre estes dois países e os dez Estados membros da Comunidade sido assinado, em Lisboa e Madrid, em 12 de Junho de 1985 e, posteriormente, ratificado pelos doze Estados partes do mesmo Tratado. Nas Medidas Transitórias, o artigo 28.º do Tratado de Adesão estabeleceu as condições em que os dois novos Estados enviariam deputados ao Parlamento Europeu durante o quinquénio iniciado em 1984. Durante os 2 primeiros anos após a adesão (isto é, até 31 de Dezembro de 1987), «cada um dos novos Estados-membros procederá à eleição por sufrágio universal directo, respectivamente, dos 60 representantes do povo espanhol à Assembleia e dos 24 representantes do povo português à Assembleia, nos termos do disposto no Acto de 20 de Setembro de 1976 relativo à Eleição dos Representantes à Assembleia por Sufrágio Universal Directo» (n.º 1). A parte final do n.º 1 do artigo 28.º estabeleceu ainda que o mandato destes representantes «cessa ao mesmo tempo que o dos representantes eleitos nos Estados-membros actuais para o período quinquenal em curso» (tal cessação ocorreu em 1989, termo do quinquénio em curso). Prevendo, porém, as inevitáveis demoras resultantes da necessidade de elaborar uma lei nacional sobre o sufrágio para o Parlamento Europeu, da marcação do acto eleitoral, da apresentação de candidaturas, da campanha eleitoral, da realização do acto eleitoral e do apuramento de resultados, o Tratado de Adesão criou um segundo regime transitório de escolha de deputados ao Parlamento Europeu entre os deputados dos parlamentos espanhol e português, o qual consta do n.º 2 do artigo 28.º do mesmo Tratado de Adesão: A partir da adesão e para o período que decorre até à realização de cada uma das eleições previstas no n.º 1, os representantes dos povos espanhol e português serão designados pelos Parlamentos dos novos Estados-membros de entre os seus membros, de acordo com o procedimento fixado por cada um desses Estados. Quer dizer, até que Portugal e a Espanha pudessem realizar eleições para o Parlamento Europeu ao mesmo tempo que os outros dez Estados da Comunidade, para escolha do Parlamento para o quinquénio de 1989-1994, estabeleceram-se dois regimes transitórios sucessivos: um primeiro regime, a partir de 1 de Janeiro de 1986, data da adesão, em que os representantes dos novos Estados seriam escolhidos entre os membros dos respectivos Parlamentos (sistema que vigorou até 1979 para os Estados-membros da Comunidade); um segundo regime — em que a transitoriedade resulta apenas da circunstância de a eleição dos deputados ser feita para completar um mandato em curso, embora através de sufrágio directo — em que a escolha dos deputados é feita por eleições directas, de harmonia com o Acto Relativo à Eleição dos Representantes na Assembleia por Sufrágio Universal Directo , anexo à Decisão do Conselho das Comunidades de 20 de Setembro de 1976. Por ocasião da designação dos deputados ao Parlamento Europeu que entravam em funções a partir da data da adesão, a Assembleia da República veio aprovar a Lei n.º 144/85, de 31 de Dezembro, contendo o Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu . Nos termos do artigo 1.º, n.º 1, dessa Lei, «[o] Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu designados por Portugal é regulado pelas dispo­sições comunitárias vigentes e, na medida em que não contrarie aquelas e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu, pela Lei n.º 3/85, de 13 de Março, com as necessárias adaptações, designadamente pelas disposições dos artigos 12.º, 13.º, n. os 3, 4 e 5, 14.º, 15.º, n. os 1, 2, 3 e 7, 16.º, 17.º, 18.º e 19.º». Por outro lado, o artigo 2.º da mesma lei consagrou um regime de incompatibilidade prática entre as funções de deputado ao Parlamento Europeu e de deputado à Assembleia da República, não acolhendo a permissão constante da legislação comunitária de duplo mandato (artigo 5.º do Acto de 1976): «[o] exercício de funções como deputado ao Parlamento Europeu suspende automaticamente o mandato de deputado à Assembleia da República, processando-se a substituição de acordo com o disposto no artigo 9.º da Lei n.º 3/85, de 13 de Março». Na Assembleia da República, o então deputado António Vitorino explicou que a designação dos deputados ao Parlamento Europeu se devia fazer de harmonia com uma resolução daquela Assembleia, estabelecendo-se através de lei apenas o estatuto dos parlamentares europeus, com vocação de maior permanência: «[d]issociamos estas disposições [sobre estatuto dos deputados europeus] das referentes ao regime de eleição, porquanto este, como vimos, tem vocação meramente transitória enquanto aquele pretende aplicar-se com força de lei e para todas as situações de exercício de funções de deputado ao Parlamento Europeu para futuro, independentemente do método de eleição. E porque se trata de norma que se pretende vigore com força obrigatória geral e até altere alguns normativos legais em vigor, optamos neste caso pela forma de projecto de lei» (in Diário da Assembleia da República , I Série, n.º 9, de 27 de Novembro de 1985, p. 290). Não restam, assim, dúvidas de que o Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu continha em 1985 uma remissão para a disciplina de incompatibilidades dos deputados à Assembleia da República, referindo expres­samente a aplicabilidade de primitiva redacção do artigo 19.º da Lei n.º 3/85, onde se estabelecia o princípio de que os Deputados que fossem funcionários do Estado não podiam exercer as respectivas funções durante o período de funcionamento efectivo da Assembleia, ficando excluído apenas o «exercício gratuito de funções docentes no ensino superior, de actividades de investigação científica e outras similares (…)». Simplesmente, na referência feita a título exemplificativo das normas do Estatuto dos Deputados aplicáveis aos parlamentares europeus não consta nenhuma alusão ao artigo 4.º da Lei n.º 3/85 onde se acolhia o princípio de que acarretaria a suspensão do mandato parlamentar «o exercício das funções de presidente da câmara ou de vereador em regime de permanência, bem como de gestor de empresa pública, nacionalizada ou maio­ritariamente participada por capitais públicos e de dirigente de instituto público autónomo» (e, acrescente-se, que a ausência de remissão para este artigo se compreende perfeitamente como necessária adaptação , atendendo a que a suspensão do mandato parlamentar português podia ser levantada por períodos não inferiores a 15 dias, no máximo global de 45 dias em cada sessão legislativa … o que dificilmente poderia ser imposto ao Parlamento Europeu!) 4 — O Acto de 1976 passou a prever que sejam os Estados-membros da CEE a elaborar as leis eleitorais para as eleições directas e universais para o Parlamento Europeu, enquanto não estiver em vigor legislação comunitária respeitante a um processo eleitoral uniforme, cujo projecto deverá ser elaborado pelo próprio Parlamento Europeu (sobre os trabalhos prepa­ratórios de tal projecto, nomeadamente o anteprojecto elaborado por Bocklet e o parecer do deputado Barzante, vejam-se as notícias referidas por F. Aldecoa Luzarraga e A. Muñoz Alvarez em «Hacia una Ley Electoral Uniforme para las Eleccio­nes al Parlamento Europeo: Problemas que Suscita», in Revista de Institu­ciones Europeas , vol. 13, n.º 3, 1986, pp. 644 e segs., e por Fulco Lan­chester, «Parlamento europeo: Il progetto di procedura elettorale uniforme», in Quaderni Costituzionali , ano VII, 1987, 1, pp. 150 e segs). Em matéria de incompatibilidades, o Acto de 1976 estabelece várias incompatibilidades gerais aplicáveis em todos os Estados-membros (a qualidade de deputado ao Parlamento Europeu é incompatível com a de membro do Governo de cada Estado-membro; com a de membro da Comissão das Comunidades; com as de Juiz, Procurador-Geral ou Escrivão do Tribunal de Justiça das Comunidades; com a de membro do Tribunal de Contas; ou ainda com as de membro de certos comités ou organismos comunitários ou de altos funcionários comunitários) e permite ainda que cada um dos Estados possa fixar ulteriores incompatibilidades «aplicáveis no plano nacional, nas condições previstas pelo n.º 2 do artigo 7.º» (artigo 6.º, n.º 2), ou seja, na legislação nacio­nal que regula o processo eleitoral. Portugal veio a regular o processo eleitoral para o sufrágio directo e universal destinado a escolher os deputados ao Parlamento europeu através da Lei n.º 14/87, de 29 de Abril. As primeiras eleições europeias realizaram-se em 19 de Julho de 1987, ao abrigo daquela lei. A nova lei eleitoral regula a matéria de inelegibilidades e de incompatibilidades nos seus artigos 5.º e 6.º, não se encontrando aí qualquer remissão para o Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu de 1985. No artigo 5.º consideram-se inelegíveis os cidadãos abrangidos por qualquer inelegibilidade prevista em normas comunitárias aplicáveis, os abrangidos por qualquer das inelegibilidades gerais previstas na legislação aplicável à eleição de deputados à Assembleia da República e, ainda, «os membros do Governo, de órgão de governo próprio da região autónoma, do Governo ou da Assembleia Legislativa de Macau e os governadores civis em funções à data da apresentação das candidaturas, bem como os juízes do Tribunal Constitucional não abrangidos pelo disposto na alínea anterior (relativamente aos titulares destes órgãos ou cargos admite-se a cessação da inelegibilidade «quando as entidades nela referidas façam prova da suspensão das respectivas funções à data de apresentação das candidaturas, man­tendo-se a suspensão até ao dia das eleições»). O artigo 6.º regula a matéria de incompatibilidades nos seguintes termos: O exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu é incompatível: Com as qualidades referidas no n.º 1 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976; Com o desempenho efectivo dos cargos a que se referem as inelegibilidades previstas no artigo anterior. 5 — Tenho para mim como seguro que a nova lei de 1987 regulamentou globalmente o regime de inelegibilidades eleitorais e de incompatibilidades de exercício de certos cargos com os de deputado ao Parlamento Europeu, de forma completa , revogando assim o artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 144/85, na parte em que operava a remissão para o artigo 19.º da Lei n.º 3/85. Embora não haja nenhuma revogação expressa (nem, acrescente-se, qualquer remissão para preceitos da Lei n.º 144/85), a nova Lei veio regular toda a matéria da lei anterior , assim a revogando de forma tácita (artigo 7.º, n.º 2, do Código Civil). Na verdade, deixaram de referir-se as incompatibilidades previstas na legislação eleitoral para a Assembleia da República (artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 3/85), passando a estabelecer-se a incompatibilidade resultante do «desempenho efectivo dos cargos a que se referem as inelegibilidades previstas no artigo anterior», de forma a abranger os magistrados judiciais ou do Ministério Público em efectividade de serviço, os militares e os elementos das forças militarizadas pertencentes aos quadros permanentes enquanto prestarem serviço activo, os diplomatas de carreira em efectividade de funções [artigo 5.º, n.º 1, alíneas a) , b) e c) , da Lei n.º 14/79, de 16 de Maio, Lei Eleitoral para a Assembleia da República], ou o desempenho dos cargos de membros do Governo da República, de órgão de governo próprio de região autónoma, do Governo ou da Assembleia Legislativa de Macau, de governadores civis e, ainda, de juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira. A omissão da referência à incompatibilidade dos funcionários públicos em geral nada parece ter de estranho, tanto mais que juízes e magistrados do Ministério Público, militares e diplomatas em efectividade de funções ficaram abrangidos por uma inelegibilidade , de natureza geral, a que se acrescentou, de resto, uma incompatibilidade . Nem se vê, por outro lado, por que haveriam os restantes funcionários públicos de estar afastados da possibilidade de exercerem funções no Parlamento Europeu, sendo sabido que este órgão não exerce funções de controlo sobre a nossa Administração Pública, não pondo assim em causa a independência e imparcialidade dos funcionários (no mesmo sentido veja-se a solução da Lei Eleitoral oeste alemã para o Parlamento Europeu, Europawahlgesetz , § 22, n.º 14, que reproduz idêntica solução do Projecto de 1977 comentada por Achille Meloncelli, in «L’Elezione Diretta del Parlamento Europeo; Notte Sul Progetto di Legge della Republica Federale di Germania», in Rivista Trimestrale di Diritto Publico , 1977, 4, pp. 1611 e 1612; solução diversa consta da lei eleitoral francesa, artigo 6.º da Lei n.º 77-729, de 7 de Julho de 1977, que remete para o artigo L.O 142 do Código Eleitoral e que considera incompatível o desempenho de cargo da função pública com a de deputado europeu). Este modo de ver parece resultar confirmado das tentativas de introduzir alterações na Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu feitas pela Assembleia da República em 1988 e 1989, nomeadamente a de 1989 no sentido da modificação do artigo 6.º da Lei n.º 14/87, incluindo entre as funções incompatíveis com as de deputado europeu as de vice-governador civil (cfr. Acórdão n.º 320/89 deste Tribunal, in Diário da República , I Série, n.º 78, de 4 de Abril de 1989). 6 — Deve notar-se que não se configura como um puro argumento de natureza formal o que me leva a concluir que a Lei n.º 14/87 revogou, em matéria de incompatibilidades dos deputados europeus, a solução de remissão para a Lei n.º 3/85, operada pela Lei n.º 144/85. Quer dizer, a revogação não decorre apenas do silêncio da legislação eleitoral de 1987 sobre a inexistência de outras incompatibilidades, no entendimento de que dos termos da própria normação comunitária resulta que da lei eleitoral nacional deveriam decorrer, directa ou indirectamente, todas as incompatibilidades (cfr., sobre o teor das disposições contidas nos artigos 6.º e 7.º do Acto de 1976, Giuseppe Troccoli, «L’elezione a suffragio universale diretto del Parlamento europeo», in Rivista Trimestrale di Diritto Publico , 1977, 4, pp. 1549 a 1551; J. L. Burban, « S ources Communautaires et sources nationales des règles applicables au parlamentaire européen», in Annuaire Français de Droit International , 1979, pp. 780 e segs., este último chamando a atenção para a circunstância, tida por «chocante», de que os parlamentares europeus detêm estatutos desiguais, não obstante pertencerem ao mesmo órgão, a ponto de haver quem os designe por «diplomatas parlamentares»; T. C. Hartley, «The Foundations of European Community Law», 2.ª ed., Oxford, 1988, p. 27). Decorre tal entendimento — como acima se deixou dito — da circunstância de haver uma revogação tácita ou, talvez com mais pro­priedade, uma revogação «global ou por substituição», para utilizarmos a terminologia de Oliveira Ascensão (cfr. O Direito — Introdução e Teoria Geral , 4.ª ed., 1987, pp. 238/239), isto na medida em que toda a matéria de inelegibilidades e de incompatibilidades é regulada ex novo para os deputados eleitos, nada fazendo supor que o legislador de 1987 quisesse, neste aspecto, manter em vigor a legislação estatutária de 1985. 7 — Tendo concluído inequivocamente pelo carácter inovatório da norma em apreciação, estou em condições de afirmar que o legislador português é livre de criar novas incompatibilidades para os seus deputados ao Parlamento Europeu, na medida em que tal poder lhe é devolvido pelo artigo 6.º, n.º 2, do Acto de 1976. Na medida em que se trata de legislação interna — e, repare-se, o mesmo se poderia dizer se se tratasse de norma de direito internacional — é possível a este Tribunal sindicar a constitucionalidade da nova norma, que cria um novo regime jurídico para o futuro. Ora, no caso sub judicio , a disposição a aditar como n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 9/90, contém segmentos normativos distintos, sub specie temporis: por um lado, contém um segmento normativo aplicável, de imediato, aos mandatos dos deputados europeus eleitos em 1989, mandatos esses que se prolongam, em princípio, até 1994; por outro lado, contém um segmento normativo de vigência futura, para eleições futuras, enquanto não for criada legislação eleitoral comunitária na matéria. Do meu ponto de vista, nenhuma inconstitucionalidade material se vislumbra no segmento normativo que contempla incompatibilidades para deputados europeus a escolher em futuras eleições. As incompatibilidades existentes para os deputados à Assembleia da República, constantes do artigo 19.º da Lei n.º 3/85 (na redacção dada pela citada Lei n.º 98/89), parecem conformes à Constituição, na medida em que visam tutelar, de harmonia com o princípio da proporcionalidade, certos valores e exigências constitucionais, nomeadamente os valores de independência e isenção no desempenho de certos cargos, as consequências do princípio da separação de poderes do Estado e a tutela da eficácia do exercício de certos cargos. Embora se possa discutir a bondade da transposição desta solução para o plano dos deputados ao Parlamento Europeu, a experiência comparatista mostra que boa parte dos Estados-membros da CEE assim procedeu (é o caso, entre outros, do Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, da França e da Itália — cfr. Hartley, ob. cit., p. 27, e Ferrari Bravo, «Il Parlamento» , in E. Pennacchini e outros, Manuale di Diritto Comunitario, I, Turim, 1983, p. 103). 8 — Relativamente ao segmento normativo que, no plano temporal, abrange os mandatos em curso, a natureza inovatória da norma configura-se como ilegítima, do ponto de vista constitucional. Na verdade, tal aplicação imediata aos deputados europeus já anteriormente eleitos comporta — ao menos quanto a certos tipos de incompatibilidades como a constante da alínea h) do n.º 1 do artigo 19.º do Estatuto dos Deputados (redacção introduzida em 1989) — evidentes perigos para os eleitos, sendo susceptível de violar os princípios democrático, do Estado de Direito e o princípio derivado da confiança. Do meu ponto de vista — e do ponto de vista de uma maioria clara de juízes deste Tribunal — a incompatibilidade introduzida quanto a cargos electivos — se criada ex novo na ordem jurídica portuguesa — configura-se como uma restrição a um direito fundamental de participação política, a qual não obedece ao disposto no artigo 18, n.º 3, da nossa Lei Funda­mental. Na verdade, embora a inovação não se revista de carácter retroactivo proprio sensu — a aplicação da incompatibilidade não atinge efeitos pas­sados, mas opera apenas para o futuro, a partir da entrada em vigor da lei parlamentar — não deixa de comportar algum efeito retroactivo improprio sensu, ou efeito retrospectivo, pois vai impedir o exercício simultâneo de dois cargos electivos (isto no plano de aplicação da referida alínea h), aspecto posto em relevo no pedido do Presidente da República de fiscalização preventiva do diploma). Ora, surge assim uma aplicação imediata que afecta situações jurídicas passadas, de onde resulta uma diminuição da extensão e do alcance do conteúdo essencial dos artigos 489.º, n.º 1, e 50.º da Constituição. No caso concreto de aplicação que é suscitado no pedido do Presidente da República, um deputado ao Parlamento Europeu eleito em 1989 concorreu às eleições para a câmara municipal, vindo a ser eleito e a desempenhar as funções de Presidente da Câmara, as quais eram susceptíveis de exercício cumulativo, face à Lei n.º 14/87. A entrada em vigor e a aplicação imediata a essa pessoa da nova lei das incompatibilidades — na ausência de disposição transitória que defira essa aplicação aos eleitos em futuras eleições — viola as expectativas legítimas desse cidadão decorrentes do princípio do Estado de Direito democrático, no plano do princípio derivado da confiança e, o que parece mais impressivo, viola o próprio princípio democrático que postula o respeito da Ordem Jurídica pelas opções livremente expressas pelos eleitores, o acatamento da existência de órgãos representativos escolhidos através de eleições periódicas, num sistema de pluralismo partidário, e a garantia de que os eleitos verão reconhecido o seu direito de manutenção e de exercício livre do mandato, sem intromissões de natureza fáctica ou jurídica. De outro modo, permitir-se-ia uma fácil manipulação pelas maiorias parlamentares em cada momento das faculdades de acesso e permanência nos cargos electivos, manipulação que poderia configurar-se como de natureza retroactiva própria ou imprópria, mas sempre afectaria as expectativas dos eleitores e dos eleitos. Resultam, assim, violados pela norma em apreciação os artigos 18.º, n.º 3, 2.º e 9.º, alíneas b) e c) , da Constituição. 9 — Chegado a este ponto, afigura-se desnecessário averiguar se, no tocante ao caso concreto e único do deputado ao Parlamento Europeu que exerce também as funções de presidente de uma câmara municipal, estaríamos perante uma lei individual, «disfarçada» de lei geral e abstracta. Prosseguir tal averiguação nada iria acrescentar à conclusão no sentido da inconstitucionalidade material da norma em presença, podendo, quando muito, levar a formular o juízo de que ocorreria mais um fundamento de inconstitucionalidade, em concurso com os apontados acima. 10 — Para terminar, duas notas finais. A primeira serve para pôr em destaque que, para a maioria do Tribunal, não deveria bastar o juízo de que a nova norma não se revestiria de natureza inovatória, mas meramente confirmativa, para concluir no sentido da sua conformidade constitucional. Impor-se-ia averiguar se a edição de tal norma formalmente nova para resolver uma situação de dúvida sobre a vigência do artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 144/85, configurada como lei interpretativa, poderia aplicar-se de forma imediata, senão retroactiva ( ex vi do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil) a mandatos parlamentares e autárquicos em curso, sem ofensa do artigo 18.º, n.º 3, da Constituição e dos referidos princípios democráticos e do Estado de Direito democrático. A segunda nota refere-se ainda à invocada natureza não inovatória da disposição sub judicio. Em minha opinião, não bastava afirmar tal natureza não inovatória da norma de 1990, face a uma previsão constante de uma lei de 1985. Impor-se-ia demonstrar ainda que não havia qualquer inovação de regime, nomeadamente no que toca à sanção quanto a incompatibilidade. Ora, em tal matéria, parece-me evidente que a sanção para a incompatibilidade é nova e diferente da prevista na legislação de 1985. Na legislação de 1989/1990 que passará a aplicar-se se entrar em vigor o Decreto em apreciação, o exercício simultâneo das funções de deputado ao Parlamento Europeu e de presidente da câmara municipal (de novo, para nos restringirmos ao caso posto em destaque no pedido do Presidente da República) acarretará a perda do mandato autárquico [nova redacção do artigo 5.º, n.º 1, alínea a) , da Lei n.º 9/90, constante do Decreto da Assembleia da República], perda essa que deverá ser cominada pela respectiva câmara municipal. Na legislação de 1985, não ocorreria em caso algum perda do mandato autárquico, produzindo-se uma mera suspensão das funções parlamentares durante o exercício das funções autárquicas, suspensão susceptível de ser levantada por certos períodos (artigo 4.º, n. os 1 e 2, da Lei n.º 3/85). 11 — Pelas razões expostas teria julgado inconstitucional o artigo 1.º do Decreto da Assembleia da República, na parte em que manda aplicar imediatamente aos mandatos em curso de deputados ao Parlamento Europeu a nova redacção do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 9/90, de 1 de Março. — Armindo Ribeiro Mendes. Declaração de voto 1 — Dissenti radicalmente da decisão produzida no acórdão a que a presente declaração de voto se reporta porquanto, não só tenho por seguro que a norma constante do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República, na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, de 1 de Março, vem introduzir uma significativa alteração na disciplina jurídica da matéria ali versada — o regime de incom­patibilidades dos Deputados ao Parlamento Europeu —, como por seguro tenho também que esse novo esquema normativo virá fatalmente ocasionar, sem a protecção de qualquer credencial constitucional, restrição em matéria de direitos, liberdades e garantias. Deste modo, na linha desta primeira e essencial aquisição, votei no sentido de uma decisão que se pronunciasse pela inconstitucionalidade da norma que o Presidente da República fez submeter à sindicância preventiva deste Tribunal. Nos desenvolvimentos subsequentes serão aduzidas as diversas e distintas razões que suportam o entendimento assim perfilhado. E, numa linha expositiva lógica, começará por se intentar a demonstração de que a afirmação contida no acórdão concluindo que «o quadro normativo vigente no momento em que ocorreu a eleição dos deputados ao Parlamento Europeu, e no momento em que ocorreram as últimas eleições para os órgãos das autarquias locais, continha já disposição de sentido e alcance idênticos ao da norma sindicada no que concerne à incompatibilidade entre o exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu e o desempenho das funções de presidente da câmara» carece manifestamente de rigor. Vejamos então. 2 — Em conformidade com o disposto no artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 144/85, de 31 de Dezembro (Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu), «o Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu designados por Portugal é regulado pelas disposições comunitárias vigentes e, na medida em que não contrarie aquelas e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu, pela Lei n.º 3/85, de 13 de Março, com as necessárias adaptações, designadamente pelas disposições dos artigos 12.º, 13.º, n. os 3, 4 e 5, 14.º, 15.º, n. os 1, 2, 3 e 7, 16.º, 17.º, 18.º e 19.º». Esta lei estatutária operou assim, ressalvadas as disposições comuni­tárias vigentes e na medida em que não resultassem contrariadas tais disposições e se verificasse compatibilização com a natureza do Parlamento Europeu, uma remissão para a disciplina jurídica contida na Lei n.º 3/85 (Estatuto dos Deputados), muito em particular para o conjunto de normas que ali são especialmente elencadas e respeitantes às seguintes e específicas matérias: condições de exercício da função de Deputado (artigo 12.º); direitos e regalias dos Deputados (artigo 13.º); outros direitos e regalias (artigo 14.º); deslocações (artigo 15.º); utilizações de serviços postais, telegráfico e telefónico (artigo 16.º); regime de previdência (artigo 17.º); garantias de trabalho e benefícios sociais (artigo 18.º); e incompatibilidades (artigo 19.º). Deste modo, o regime das incompatibilidades dos deputados à Assembleia da República constante do artigo 19.º passou a aplicar-se aos deputados ao Parlamento Europeu na sua exacta dimensão, isto é, na exacta dimensão que naquele preceito se enuncia — incompatibilidades previstas na legislação eleitoral e proibição de exercício das respectivas funções, durante o período de funcionamento efectivo da Assembleia, por parte dos Deputados que sejam funcionários do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, sendo certo que não se considera exercício de função pública o exercício gratuito de funções docentes no ensino superior, de actividades de investigação científica e outras similares como tais reconhecidas caso a caso pela Assembleia da República. Todavia, ao contrário do que se afirma no acórdão, não há, para além deste elenco de situações categoriais, que considerar integradas no âmbito das incompatibilidades quaisquer outras hipóteses que «por determinarem a suspensão do mandato» haveriam de «ser perspectivadas, verdadeiramente, como situações geradoras de incompatibilidade». E não há, desde logo por força da consideração de que o legislador, tão preciso e minucioso a assinalar as matérias da Lei n.º 3/85, sujeitas a uma especial remissão para o quadro do estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu, tendo contemplado especificamente o instituto das incompati­bilidades não deixaria, a ser exacto o entendimento do acórdão, de destacar, para além do artigo 19.º, as pertinentes alíneas do n.º 1 do artigo 4.º, respeitantes a situa­ções determinadoras de suspensão do mandato. Mas, como não o fez, nem aliás nada impunha que o fizesse (toda a estatuição respeitante à suspensão do mandato contida no artigo 4.º da Lei n.º 3/85, é visivel­mente incompatível com a natureza do Parlamento Europeu), não é legítimo que se pretenda alargar o espectro das incom­patibilidades contidas no artigo 19.º para ali se inclui­rem as situações que subjazem a essa sus­pensão. Por outro lado, deve dizer-se que, ao contrário do inúmeras vezes repetido no acórdão, não se pode afirmar abertamente que a Lei n.º 144/85 haja estabelecido um «princípio geral de equiparação do estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu às regras estatutárias dos deputados à Assembleia da República», desde logo porque, como se assinala no artigo 1.º desse diploma, o estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu é regulado em primeiro lugar pelas disposições comunitárias vigentes e só secundariamente pela Lei n.º 3/85, com as necessárias adaptações, na medida em que não contrarie aquelas disposições e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu, sendo certo ainda que o legislador se sentiu obrigado a uma remissão privilegiada para um determinado conjunto de preceitos daquela lei. Tudo isto que não pode deixar de ser levado em consideração desaconselha e ilegitima a interpretação «abrangente» a que o acórdão buscou arrimo para suporte da conclusão ali alcançada. 3 — Entretanto, em ordem a reger o processo eleitoral para o Parlamento Europeu através de sufrágio directo e universal, foi editada a Lei n.º 14/87, de 20 de Abril (Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu). Este diploma, que não contém qualquer norma revogatória expressa, veio dispor de modo completo e acabado sobre a eleição dos 24 deputados de Portugal ao Parlamento Europeu, não constituindo assim, ao contrário da Lei n.º 144/85, uma lei estatutária mas antes, como logo a sua epígrafe indica, uma lei eleitoral. Simplesmente, e pese embora o facto de a melhor sistemática aconselhar que a matéria das incompatibilidades de cargos e de exercício (não da incompatibilidade dos candidatos a um dado acto eleitoral, assinale-se) deve ser integrada em leis estatutárias e não em leis eleitorais (cfr. Lei n.º 14/79, de 16 de Maio, e Decreto-Lei n.º 267/80, de 8 de Agosto), o certo é que a Lei n.º 14/87 veio dispor, na conjugação dos seus artigos 5.º e 6.º, por forma inteira e abrangente sobre o regime das incompatibilidades dos deputados ao Parlamento Europeu. Assim sendo, existe uma evidente e qualificada razão impondo que se tenha este diploma como operador de uma revogação tácita do quadro normativo respeitante ao regime destas incompatibilidades. Com efeito, não existindo esse propósito por parte do legislador de 1987, a razão de ser do preceito do seu artigo 6.º revela-se de difícil entendimento pois que a matéria contemplada na sua alínea e respeitante às qualidades referidas no n.º 1 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976, achava-se já contida no artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 144/85, assim como a matéria prevista na sua alínea dispunha de estatuição própria no artigo 19.º da Lei n.º 3/85. Tudo quanto se afirma no acórdão com o propósito e infirmar esta conclusão revela-se patentemente sem consistência argumentativa. Ao contrário do que ali se diz, o facto de ser incompatível com o exercício do mandato de deputado à Assembleia da República o desempenho de um cargo de funcionário público e já não se verificar tal incompatibilidade tratando-se de deputado ao Parlamento Europeu não conduz a qualquer «falta de coerência interna do sistema». Sendo certo que a Constituição não fornece qualquer critério material que oriente a definição das incompatibilidades, é de geral entendimento que a impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por quem exerça determinadas actividades ou se encontre em certa situação demarcada na lei há-de justificar-se por razões relevantes sob o ponto de vista da função e do estatuto dos titulares por elas abrangidos. E por outro lado, não deve esquecer-se que as incompatibilidades não são sempre do mesmo tipo pois que, como resulta de uma das classificações doutrinais mais em voga, podem elas distinguir-se, consoante revistam natureza de incompatibilidade de cargos e incompatibilidade de exercício ou impedimentos, reportando-se aquelas a situa­ções orgânicas e estas a situações funcionais. (Cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, tomo II, pp. 656 e segs.). Bem se compreende assim que, especialmente na definição das incompatibilidades de exercício, por força da sua natureza justificativa, possa existir uma perspectiva diferenciadora consoante as situações em presença e o plano de avaliação do legislador ao qual não deve ser exigida uma automática e cega transposição de planos reportados a situações com distintas matrizes como sucede no caso em presença entre os deputados à Assembleia da República e os deputados ao Parlamento Europeu. Aliás, que assim é, logo resulta do facto de a incompatibilidade de exercício imposta aos funcionários do Estado pelo artigo 19.º da Lei n.º 3/85 (quer na redacção originária, quer na redacção da Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro), não abranger todos eles mas apenas parte deles, como bem se extrai das excepções que aquela norma comporta. Não pode acusar-se um sistema de incoerência (extraindo-se depois e como consequência de tal, ilações não consentidas) pelo facto de nele se consagrar relativamente a situações não coincidentes na sua origem, soluções parcialmente diversificadas, quando é certo que essa falta de coincidência se verifica desde logo no plano próprio dos deputados à Assembleia da República. O que se afirma a respeito dos funcionários do Estado cuja incom­patibilidade de exercício, prevista na Lei n.º 3/85, não foi considerada pela Lei n.º 14/87, pode repetir-se a propósito de outras situações categoriais destacadas no acórdão como originadoras de «incoerência do sistema». Nada, na Constituição ou na lei, impõe uma rígida simetria no tratamento do quadro das incompatibilidades próprias dos deputados à Assembleia da República e ao Parlamento Europeu, não podendo considerar-se qualquer diversificação a tal respeito observada como geradora de «um resultado absurdo». O acórdão parte do princípio não demonstrável nem demonstrado de que houve por parte do legislador «o propósito de se firmar um princípio geral de equiparação do Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu às regras estatutárias dos deputados à Assembleia da República» (a Lei n.º 144/85, como já se viu, apenas parcialmente estabeleu tal equiparação, havendo depois a Lei n.º 14/87 instituído, neste domínio, um regime inteiramente autónomo e sem qualquer dependência do que consta da lei estatutária dos deputados à Assembleia da República). Partindo deste princípio, depois, com base no entendimento de que a ausência dessa equiparação se traduziria em situação «absurda e incoerente», amplia o regime das incompatibilidades definido na Lei n.º 14/87, através do acrescentamento das «situações de incompatibilidade que subjazem» à suspensão do mandato prevista no artigo 4.º da Lei n.º 3/85, entre as quais figura, na alínea e) do seu n.º 1, o exercício das funções de presidente de câmara municipal, alcançando-se por esta via a conclusão de que a norma em apreço não dispõe de conteúdo inovatório. Simplesmente, as permissas que suportaram semelhante conclusão não dispõem de consistência legal ou sequer lógico-formal, e o resultado que com base nelas se atingiu há-de assim ser recusado. 4 — A norma do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V, da Assembleia da República, na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, dispõe do modo que segue: Os Deputados ao Parlamento Europeu estão submetidos ao mesmo regime de incompatibilidades dos Deputados à Assembleia da República. Na sequência desta estatuição, o regime de incompatibilidades dos deputados ao Parlamento Europeu virá a ser disciplinado pelo quadro normativo aplicável aos deputados à Assembleia da República, mais concretamente pela Lei n.º 3/85, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º 98/89. Ora, é de todo seguro, na esteira da conclusão anteriormente atingida — o regime de incompatibilidades dos Deputados ao Parlamento Europeu foi definido inteira e globalmente pela Lei n.º 14/87, não sendo consentido neste domínio qualquer apêlo aos diplomas que disciplinam as incom­patibilidades dos Deputados à Assembleia da República — que a norma sujeita à fiscalização preventiva deste Tribunal amplia significativamente o quadro material desse regime, introduzindo-lhe diversas modificações entre as quais se pode assinalar aquela a que se faz particular menção no requerimento do Presidente da República — a incompatibilidade do exercício do mandato de Deputado ao Parlamento Europeu com o cargo de presidente de câmara municipal. Deste modo, é irrecusável que a norma controvertida, não apenas no segmento que passa a abranger a alínea h) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 3/85, na versão da Lei n.º 98/89 — os presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais — mas também no tocante a outros arcos normativos constantes da plúrima previsão desta lei relativamente aos deputados à Assembleia da República, dispõe de natureza inovatória introduzindo no ordenamento jurídico um diverso e mais agravado tratamento do regime de incompatibilidades dos Deputados ao Parlamento Europeu. 5 — Ora, sendo a lei definidora deste novo quadro de incom­patibilidades de aplicação imediata, não respeitando aquelas situações em curso de exercício e cumprimento que por via do novo sistema virão a ser perturbadas, limitadas ou até aniquiladas, assume-se necessariamente como uma lei restritiva de direitos, liberdades e garantias que atinge por via dos seus efeitos retroactivos. É assim rigorosamente correcta a alegação constante do requerimento do Presidente da República quando assinala que «ao alterar-se o quadro jurídico a que obedeceu a realização de um qualquer acto eleitoral, ao qual se ligam efeitos jurídicos duradouros previstos ou calculados com base nas respectivas normas e que influenciariam a decisão dos candidatos e a escolha dos eleitores, pode estar a comprometer-se um mandato por uma alteração de circunstâncias decorrentes de um acto legislativo que venha modificar as regras vigentes ab initio». As novas incompatibilidades agora criadas pela norma sob análise quando se aplicam de imediato a situações categoriais resultantes de um acto electivo afectam de modo intolerável e constitucionalmente não consentido o mandato resultante da respectiva eleição, entrando de forma clara em linha de colisão com o disposto nos artigos 18.º, n.º 3, 48.º e 49.º da Constituição. Aliás, mesmo para aqueles que entendam não se perfilar aqui uma verdadeira e própria situação de retroactividade, sob a invocação de que a aplicação da lei a mandatos ou situações constituidas ou iniciadas antes da sua entrada em vigor, se bem que ainda subsistentes, não seria susceptível de desencadear o funcionamento da regra do artigo 18.º, n.º 3, sempre haveria de se aceitar que uma tal lei envolveria insofismável violação do princípio da confiança, corolário da ideia do Estado de direito democrático. Não impondo a Constituição ou o direito comunitário a criação das incompatibilidades agora introduzidas na ordem jurídica pela norma em controvérsia, nem ocorrendo quaisquer circunstâncias imperiosas de excepcional interesse público que pudessem condicionar aqueles valores constitucionais (o processo legislativo que conduziu à aprovação do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República não contém ou assinala qualquer particular razão susceptível de se assumir com semelhante natureza justificativa), há-de forçosamente concluir-se no sentido da inconsti­tucionalidade da norma em causa, na vertente em que, por ser de aplicação imediata, ao projectar-se sobre mandatos em curso de cumprimento, restringe, por via dos seus efeitos retroactivos, direitos, liberdades e garantias. — Antero Alves Monteiro Diniz. DECLARAÇÃO DE VOTO O Tribunal deveria ter-se pronunciado pela inconstitucionalidade da norma do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República, na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, de 1 de Março, e no segmento em que, pela remissão para a alínea do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 3/85, na redacção do artigo 3.º da Lei n.º 98/89, se aplica aos deputados ao Parlamento Europeu já eleitos que sejam simultaneamente presidentes ou vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais, por violação das normas e princípios constitucionais decorrentes dos artigos 2.º, 9.º, alíneas e c), 13.º, 18.º, n.º 3, 48.º, n.º 1, 50.º e 111.º da Constituição. Eis as minhas razões: 1 — A norma a apreciar é, no segmento considerado, inovadora. A tese contrária, que fez vencimento, assenta em duas premissas, a meu ver, insustentáveis: a incompatibilidade entre as funções de deputado ao Parlamento Europeu e de presidente de câmara municipal (ou de vereador em regime de permanência, teria de acrescentar-se) foi estabelecida pelo n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 144/85, de 31 de Dezembro; a mesma incompatibilidade manteve-se na vigência da Lei n.º 14/87. O n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 144/85 apenas estabeleceu, em matéria de estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu designados por Portugal, a primazia do direito comunitário («o Estatuto … é regulado pelas disposições comunitárias vigentes e, na medida em que não contraria aquelas e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu …») e, por consequência, subsidiariamente («com as necessárias adaptações»), a aplicabilidade da Lei n.º 3/85, de 13 de Março. Como disposições nacionais aplicáveis, com as necessárias adaptações, por não contrariarem as comunitárias e serem compatíveis com a natureza do Parlamento Europeu, o preceito indica «designadamente», as dos artigos 12.º, 13.º, n. os 3, 4 e 5, 14.º, 15.º, n. os 1, 2, 3 e 7, 16.º, 17.º, 18.º e 19.º Embora a expressão «designadamente» seja algo equívoca, não visou uma exemplificação arbitrária, mas uma enumeração quanto possível completa, sem prejuízo da correcção resultante da aplicação dos mesmos princípios que o artigo enuncia como determinantes da designação. Neste sentido se podem invocar os trabalhos preparatórios (deputado António Vitorino, a propósito de uma enumeração paralela: «se citam uns artigos e não citam outros é porque querem excluir aqueles que não citam»: Diário da Assembleia da República, I Série, de 27 de Novembro de 1985, p. 304). Deve, pois, entender-se que a omissão do artigo 4.º na lista das disposições aplicáveis foi intencional. Além de que seria ilógico, ou revelador de des­cuido impensável, indicar expressamente um artigo sobre incompatibilidades funcionais, o 19.º, e omitir outro, o 4.º, que continha incompatibilidades bem mais importantes, porque orgânicas [as das alíneas c) e d) ], ou igualmente funcionais [as da alínea e) ], caso se entendessem ambos aplicáveis. Acresce, sobretudo, que havia uma boa razão para excluir o artigo 4.º: não compete à Assembleia da República determinar os casos de suspensão de mandato de deputado europeu, e ainda menos o regime dessa suspensão. Ora, seria precisamente essa a «incompatibilidade» resultante da aplicação do artigo 4.º e, mais especialmente, do seu n.º 2, que estabelece suspensões temporárias relativas aos deputados que sejam presidentes de câmara municipal, vereadores em regime de permanência, gestores de empresa pública nacionalizada ou maioritariamente participada por capitais públicos, ou dirigentes de instituto público autónomo, suspensão essa que pode ser levantada por períodos não inferiores a 15 dias, no máximo global de 45 dias em cada sessão legislativa. A suspensão temporária do mandato de deputado contraria as disposições comunitárias sobre verificação da vaga resultante das disposições nacionais e sobre o seu preenchimento (artigo 12.º, n. os 1 e 2, do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976), e está excluída, não só pelo Tratado de Adesão, como pelo n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 144/85. O acórdão defende aqui a necessidade de uma «adaptação», mas inesperadamente não diz como ela se faz. Ora, não se vê que tal «adaptação» possa deixar de transformar a mera incompatibilidade temporária do exercício de funções de deputado em outra espécie de incompatibilidade: seja uma incompatibilidade orgânica que implicaria a perda, em alternativa, do mandato de deputado europeu ou do de presidente de câmara municipal, seja uma incompatibilidade de exercício permanente (até ao termo do mandato de deputado europeu) das funções de presidente de câmara municipal. Há uma diferença essencial entre incompatibilidade orgânica, ou de cargos, e funcional, ou de exercício: a primeira implica a perda de uma posição jurídica (automaticamente, ou mediante renúncia ou outra declaração), pelo que o titular do cargo não se poderá conservar legitimamente; a segunda implica apenas a proibição da prática de certos actos (neste sentido: Luigi Galateria, «Incompatibilità. Diritto pubblico», Novissimo Digesto Italiano, viii, 1975, p. 583; sobre a distinção entre incompatibilidades de cargos e de exercício, cfr., entre nós, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., 3.ª reimp., 1990, p. 722). Ora, o n.º 1, alínea e) , e o n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 3/85, vieram estabelecer apenas uma incompatibilidade funcional temporária (e nem sequer essa existia no âmbito da Lei n.º 5/76 de 10 de Setembro). Nenhum fundamento, portanto, existia no nosso direito, para deduzir, na falta de disposição expressa, uma incompatibilidade orgânica entre os cargos de deputado europeu e presidente de câmara municipal. Qualquer analogia com outras incompatibilidades orgânicas importaria uma analogia iuris para restringir direitos fundamentais, portanto uma aplicação analógica de normas excepcio­nais, contra o artigo 11.º do Código Civil. Este argumento vale, mutatis mutandis, para a «adaptação» que consistisse em criar uma nova incompatibilidade funcional permanente até termo do mandato de deputado europeu, que funcionasse apenas no sentido do direito interno, relativamente às funções de presidente da câmara. O regime de tal incompatibilidade só poderia resultar da aplicação analógica de normas excepcionais. A anterior incompatibilidade das funções de presidente da câmara nos concelhos de Lisboa e Porto, nos de 1.ª ordem e nos urbanos de 2.ª ordem, com o exercício de quaisquer outras funções públicas remuneradas, fixada no artigo 75.º do Código Administrativo, deveria considerar-se revogada, quanto às funções de deputado, pela Lei n.º 5/76. E não faria sentido que a Lei n.º 144/85, a repusesse em vigor, com maior âmbito de aplicação, para os deputados da Assembleia da República que se tornassem deputados europeus. Antes pelo contrário, sendo notório que no Parlamento Europeu há deputados de outros países que são presidentes de município, é natural que o legislador português tenha deixado cair a incompatibilidade funcional existente para os deputados da Assembleia da República, que podia ser levantada em 45 dias, no máximo, de cada sessão legislativa. E a entender-se o contrário, o que só por causa do argumento se postula, também então seria desnecessária a «transformação» do artigo 4.º: uma incom­patibilidade no sentido único do direito interno (sobre incompatibilidade de sentido único, cfr. Vittorio di Ciolo, «Incompatibilità ed. ineleggibilità parlamentari», Enciclopedia del Diritto, xxi, 1971, pp. 41 e segs.) já resultaria do direito administrativo. Argumento análogo se pode tirar quanto às restantes incompatibilidades orgânicas do artigo 4.º, que devam considerar-se subsistentes no regime da Lei n.º 144/85: elas sempre resultariam no sentido único do direito interno, das disposições internas aplicáveis, quando não resultassem do direito comunitário, como no caso dos membros do Governo de um Estado-membro (artigo 6.º, n.º 1, do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976). Os interesses nacionais a proteger por tais incompatibilidades sempre estariam suficientemente garantidos. Passando à segunda premissa em que se baseia o acórdão, é claro que a Lei n.º 14/87 não podia manter uma incompatibilidade inexistente e que ela própria não criava. Mas mesmo que a situação legal anterior fosse a pretendida no acórdão, teria sido tacitamente revogada pelo artigo 6.º da Lei n.º 14/87. O artigo 6.º pretendeu manifestamente regular todas as incompatibilidades orgânicas, e só essas, dos deputados ao Parlamento Europeu. Com efeito, e como demonstrou na sua declaração de voto o Conselheiro Ribeiro Mendes, a Lei n.º 14/87 veio cumprir uma obrigação internacional do Estado português, a de regular o processo eleitoral para o Parlamento Europeu, enquanto não entrar em vigor um processo eleitoral uniforme. Nas mesmas condições, veio usar da faculdade conferida pelo n.º 2 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976, de «fixar as incompatibilidades aplicáveis no plano nacional». Trata-se, pois, de um especial regime transitório de incompatibilidades, sendo racional esperar que se regulem todas as incompatibilidades sujeitas às mesmas condições, e no mesmo diploma em que se regulam as inelegibilidades e o processo eleitoral, até devido à circunstância de as disposições comunitárias qualificarem como compatibilidades algumas inelegibilidade da lei portuguesa (nomeadamente, a de membro do Governo). Mas esta exigência racional só vale para as incompatibilidades orgânicas, que implicam, eventualmente, a perda do mandato de deputado europeu. Não faria sentido regular nesse contexto incompatibilidades funcionais que são proibições da prática de actos de exercício de funções representativas comunitárias ou de funções públicas portuguesas. Estas últimas incompa­tibilidades estão, no sentido do direito interno, suficientemente reguladas por outras disposições constitucionais e administrativas internas. Nesta perspectiva, nada obsta à vigência de disposições como as dos artigos 18.º e 19.º da Lei n.º 144/85, ou pelo menos do regime correspondente ao artigo 18.º, que tem numerosos lugares paralelos em várias disposições administrativas, que prevêem o regime de comissão de serviço, com cativação de lugar, para os funcionários que desempenham funções em organizações internacionais de que Portugal é membro [assim, por exemplo, quanto aos docentes universitários, o artigo 73.º, n.º 1, alínea h) , e n.º 2, do Estatuto da Carreira Docente, anexo à Lei n.º 19/80; quanto aos magistrados do Ministério Público, os artigos 113.º, n.º 3, e 115.º, n.º 1, da Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro; cfr. em geral, João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, I, 1985, pp. 323 e segs. e 400 e segs.]. Não há, como resulta claramente do artigo 6.º da Lei n.º 14/82, e da existência de incompatibilidades comunitárias, um princípio de identidade das causas de incompatibilidade entre os deputados europeus e os deputados à Assembleia da República. Há apenas um princípio de equiparação do estatuto interno dos deputados europeus ao dos da Assembleia da República (nomeadamente quanto à extensão àqueles dos direitos e regalias destes). E estando automaticamente suspenso o mandato de deputado à Assembleia da República durante o exercício das funções de deputado europeu, no regime da Lei n.º 144/85 (artigo 2.º), ou sendo, depois, uns e outros deputados eleitos por processos eleitorais diferentes, nenhum absurdo resulta de algumas incompatibilidades aplicáveis a uns não valerem para os outros. Para responder completamente aos argumentos do acórdão, não posso deixar de considerar inacreditável a tese de que a remissão feita pela Lei n.º 144/85, para o artigo 19.º da Lei n.º 3/85, inclui a alteração introduzida neste preceito pelo artigo 3.º da Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro. As remissões legais não se fazem para números de artigos, mas para as disposições deles, e entre as disposisões da antiga e da nova redacção só há de comum a matéria de uma das quinze alíneas de incompatibilidades da actual redacção. Mas mesmo que a lei antiga «incluisse» a nova, só a passaria a incluir depois da criação desta última, pelo que a inclusão sempre seria nova. Só que a nova inclusão levantaria as mesmas insuperáveis dificuldades agora referidas à alínea do artigo 19.º, que antes se referiam à alínea do artigo 4.º, dado o disposto no n.º 2, da nova redacção do artigo 4.º, que reproduz substancialmente a anterior redacção do mesmo número. 2 — Resta indicar resumidamente a fundamentação da decisão proposta, que assenta no pressuposto, entretanto demonstrado, da novidade da incompatibilidade criada entre o exercício das funções de deputado ao Parlamento Europeu e de presidente ou de vereador a tempo inteiro de câmara municipal na parte em que abrange os titulares já eleitos dos dois cargos. Não sendo possível a suspensão temporária do mandato de deputado ao Parlamento Europeu, parece que resultaria uma incompatibilidade superve­niente para este cargo, com consequente perda de mandato, dado o disposto no n.º 4 do artigo 8.º da Lei n.º 3/85, na redacção do artigo 4.º da Lei n.º 98/89, e a disposição do n.º 2 do artigo 12.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976. Sendo esta a norma inovadora, cuja inconstitucionalidade se aprecia, ela é restritiva de direitos fundamentais, adquiridos pelos titulares, em simultâneo, dos cargos electivos tornados incompatíveis. Com efeito, é necessariamente afectado, por consequência, o direito de manter e exercer sem restrições o mandato, que é um elemento integrador do direito de sufrágio passivo, que é uma concretização do direito de participação política (artigo 48.º, n.º 1, da Constituição) e que é consagrado e regulado em vários outros dos seus aspectos no artigo 50.º da Constituição (neste sentido veja-se o Acórdão n.º 602/89, Diário da República, II Série, de 6 de Abril de 1990, p. 3596). Da aplicação da norma resulta necessariamente a perda ou a impossibilidade de exercício de um dos mandatos. A perda para o futuro de um mandato tem um efeito fundamentalmente semelhante à anulação retroactiva do mesmo mandato, uma vez que sempre se entenderiam ressalvados os efeitos entretanto produzidos (artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil). Assim sendo, embora se trate aqui de retroactividade imprópria, isto é, de uma situação em que, em rigor, «não se levanta o problema da retroactividade» na expressão do Tribunal Constitucional Federal alemão ( BVerfGE 11, 139, 146), justifica-se a aplicação, por analogia, da proibição da retroactividade do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição. Aliás, esta proibição é uma aplicação do principio da protecção de confiança, incluido no principio do Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição). Aquele princípio é directamente violado pela norma em crise, tanto mais que se justifica, da parte dos eleitos para os cargos tornados incompatíveis, um «investimento na confiança», na expressão da jurisprudência constitucional alemã, confiança em que o legislador não aplicaria incompatibilidades supervenientes aos anteriormente eleitos, dados os antecedentes regimes transitórios da alínea do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 17.º da Lei n.º 5/76, de 10 de Setembro, e do n.º 1 do artigo 23.º, por referência à alínea do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 3/85. É igualmente ofendido o princípio democrático [artigos 2.º, 9.º, alíneas b) e c), 48.º, n.º 1, e 111.º da Constituição], porquanto a possibilidade de qualquer maioria parlamentar retirar para o futuro o mandato de um cidadão eleito para um cargo político, através da criação de uma nova incompatibilidade, permitiria subverter a vontade democrática expressa na eleição. É claro que o interesse funcional no bom desempenho de qualquer dos cargos tornados incompatíveis não tem uma relevância tal para o bem comum do ponto de vista dos valores e interesses constitucionalmente protegidos, que justifique o sacrifício neste caso dos princípios da confiança e demo­crático. Finalmente, a norma em apreciação consagra uma arbitrária diferença de tratamento, quanto à função de deputado ao Parlamento Europeu, relati­vamente ao exercício, pelos presidentes e vereadores a tempo inteiro de câmaras municipais, da função pública que não deriva do seu cargo, do ponto de vista do regime transitório previsto no n.º 2 do artigo 8.º do mesmo Decreto n.º 248/V. Viola-se assim o princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição). — José de Sousa e Brito. VOTO DE VENCIDO 1 — Vencido. Entendo que a norma do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República, na parte em que dá nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, de 1 de Março, é inconstitucional na medida em que é de aplicação imediata aos presidentes das câmaras municipais, a que se refere o primeiro segmento da alínea h) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 3/85, de 13 de Março, na redacção dada pelo artigo 3.º da Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro. 2 — A Lei n.º 9/90 pretendeu — aliás em consonância com princípios constitucionais estruturantes, tais como o princípio do Estado de direito e o princípio democrático — criar transparência no desempenho de cargos políticos e de altos cargos públicos, de modo a garantir a independência e a separação de poderes entre os órgãos de soberania e os respectivos titulares, proporcionando, do mesmo passo, a isenção e a imparcialidade da salvaguarda do interesse público, como foi dito na Assembleia da República (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 56, de 31 de Março de 1989, p. 1955). Cuidou-se, para lograr atingir esse objectivo, de precisar o universo dos destinatários do regime de incompatibilidades a vigorar na área daqueles cargos e, assim, logo o artigo 1.º definiu o âmbito, quer por directa enunciação dos titulares abrangidos — n.º 1 —, quer pelo estabelecimento de uma via equiparativa — n.º 2. Ora, em termos muito genéricos, de matriz essencialmente jus-administrativa, mas apoiados na autoridade de quem assim se pronunciou, incompatibilidade é a impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou se encontre em alguma das situações, públicas ou privadas, enumeradas na lei (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9.ª ed., 2.ª reimp., tomo II, Coimbra, 1983, p. 721). A esta luz — que nos basta na economia do voto — e em coordenadas que muito têm a ver com o aparelho de Estado e o exercício da Administração Pública, ou melhor, com a função pública, o regime de incompatibilidades configura-se na impossibilidade legal de se desem­penhar, além do cargo correspondente ao lugar ocupado, outras funções, públicas ou privadas, desse modo se evitando situações em que o agente possa distrair-se da sua específica função, em prejuízo da dedicação e do zelo devidos e, porventura, da independência, isenção e imparcialidade que o devem nortear. Ou seja, como observam Victor Silvera e Serge Salon, o desempenho correcto e eficiente de um cargo da função pública exige que o seu titular lhe dedique todo o seu tempo e todo o seu interesse (cfr. La fonction publique et ses problèmes actuels, 2.ª ed., Paris, 1976, p. 113). Se mais considerarmos a eventualidade do titular contemporâneo de dois ou mais cargos poder confrontar-se com a necessidade de defender simultaneamente interesses hipoteticamente contraditórios entre si, melhor se compreenderá que se fale numa «repugnância natural» pelo exercício acumulado de certas funções. Daí que se deverão evitar, em princípio, semelhantes situações de conflitualidade latente. Por outro lado, a incompatibilidade contém em si a ideia de limite — limite em matéria de acumulação de funções em cargos que o legislador, nomeadamente ao longo de 1989 (Decretos-Leis n. os 184/89, de 2 de Junho, e 427/89, de 7 de Dezembro, por exemplo), valora em nome de uma deontologia do serviço público, sujeito à Constituição e às leis. Outra não é, aliás, a conclusão a retirar do texto constitucional. Com efeito, diz-nos o n.º 4 do artigo 269.º da Lei Fundamental não ser garantida a acumulação de empregos ou cargos públicos, «salvo nos casos expressamente admitidos por lei», para logo o n.º 5 acrescentar que as hipóteses de exercício contemporâneo de funções hão-de ser legalmente aferidas pelo regime de incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades, a definir pelo legislador ordinário. Um singelo trabalho exploratório dos textos citados — designa­damente — surpreenderá, de imediato, algumas ideias-força a ter em devida conta. Sem preocupação exaustiva, apontam-se: a incompatibilidade é «gerada» por uma axiologia do interesse público; a incompatibilidade é aferida por lei, ou seja, só existe se e na medida em que esta a prevê; a incompatibilidade é, por natureza, limitativa. 3 — As considerações sumariamente expostas têm pleno cabimento na área das incompatibilidades parlamentares, que nos interessa no concreto caso. Inseridas nas técnicas de protecção do mandato parlamentar, as incompatibilidades são, aqui, essencialmente determinadas por exigências ético-políticas, consubstanciadas, nas palavras de um autor, em razões de ordem moral (aliadas à acumulação de cargos e prebendas por uma mesma pessoa), funcional (relacionadas neste ponto com o perigo de confusão institucional) e/ou material (possibilidade do desempenho simultâneo de mais de um cargo) — cfr. Vittorio Di Ciolo, «Incompatibilità ed Ineleggibilità Parlamentari», in Enciclopedia del Diritto, vol. xxi. A protecção do mandato parlamentar não se projecta apenas, como à primeira vista se poderia ser levado a supor, na sua dimensão objectiva; ela igualmente comporta uma vertente subjectiva em que a situação funcional engloba a situação jurídica, activa e passiva, do titular do cargo (ver, a este propósito, Jorge Miranda, Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, p. 73) sem omitir que o direito de participação política, direito fundamental do cidadão, parte integrante e garantia do princípio democrático, quando exercido por via electiva não poderá alhear-se da componente subjectiva representada pelo cidadão eleitor. Neste último caso convém, no entanto, separar a figura da incompatibilidade, mais dirigida ao eleito, da inelegibilidade, vocacio­nada em primeira linha para a protecção do eleitor e que se representa como um obstáculo dirimente da regular eleição do atingido (cfr. Marcel Waline, «Inéligibilité et incompatibilité», in Revue du droit public et de la science politique, n.º 3 de 1966, p. 577). O que nem sempre é fácil de distinguir (cfr. Alain Di Stefano, La Participation des Fonctionnaires Civils à la Vie Politique, Paris, 1979, pp. 187 e segs.) mas não nos preocupará de momento. 4 — Alinhadas estas breves considerações em sede de pré-compreensão do problema fulcral — e daí, a sua utilidade, não obstante a premência de tempo e a economia de meios —, a requerida formulação de um juízo de constitu­cionalidade quanto ao n.º 2 do artigo 7.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República depara-se com duas questões prévias que cumpre abordar. A primeira respeita ao âmbito a conceder ao problema. Muito brevemente se dirá, a este respeito, que, ao submeterem-se os deputados ao Parlamento Europeu ao regime de incompatibilidades dos deputados à Assembleia da República, está em causa, somente, o primeiro segmento da alínea h) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 98/89, de 29 de Dezembro, ou seja, a área dos presidentes das câmaras municipais. Esta é, para nós, a equacionação correcta tal como do pedido resulta e tem uma grande virtude saneadora e, por conseguinte, clarificadora: não há que teorizar a respeito de todas e quaisquer das situações previstas nas várias alíneas do n.º 1 daquele artigo 19.º — e muito, certamente, haveria a dizer — mas sim quanto ao assinalado segmento. Menos unívoca é, admite-se, a segunda das questões prévias a ter em conta e que respeita à natureza inovatória, ou não, do preceito em apreço. Temos para nós, porém, que ele é, na realidade, inovador — tese que não logrou vencimento — sendo certo que o carácter disperso e fragmentário da legislação sobre a matéria não se revela um bom auxiliar do intérprete. Explicitando. Pelo Acto relativo à eleição dos Representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo anexo à Decisão do Conselho, de 20 de Setembro de 1976 (publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, L 278, de 8 de Outubro de 1976), estabelece-se o elenco de incompatibilida­des com a qualidade de representante a esse Parlamento — n.º 1 do artigo 6.º O n.º 2 do mesmo artigo acrescenta poder cada um dos Estados-membros, além disso, «fixar as incompatibilidades aplicáveis no plano nacional, nas condições previstas no n.º 2 do artigo 7.º». Este último dispositivo acrescenta, por seu lado, que «até à entrada em vigor de um processo eleitoral uniforme, e sem prejuízo das outras disposições do presente acto, o processo eleitoral será regulado, em cada um dos Estados­-membros, pelas disposições nacionais». Aquele artigo 6.º estabelece, assim, um primeiro elenco de incompatibilidades dos deputados ao Parlamento Europeu. Ora, em 31 de Dezembro de 1985, a Lei n.º 144/85, editada sob a premência da iminente entrada de Portugal nas Comunidades, estabeleceu o que chamou de Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu, constituído essencialmente por preceitos de natureza remissiva: o respectivo estatuto passou a ser regulado não só pelas disposições comunitárias vigentes como, «na medida em que não contrarie aquelas e em que seja compatível com a natureza do Parlamento Europeu», pelas disposições da Lei n.º 3/85, de 13 de Março — Estatuto dos Deputados à Assembleia da República —, da Lei n.º 4/85, de 9 de Abril — Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos — e da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril (controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos), tudo com as «necessárias adaptações», des­tacando-se algumas das disposições dos dois primeiros diplomas como sendo designadamente aplicáveis. Reside aqui, afinal, a argumentação nuclear da tese da aplicabilidade também do artigo 4.º da Lei n.º 3/85, aos deputados ao Parlamento Europeu, ponto de partida para se concluir pela constitucionalidade do preceito em análise; este não teria mais do que um conteúdo clarificador, interpretativo e nunca inovatório, no sentido de pretender alterar o pré-existente quadro legal. Se bem que não particularmente destacado pelo artigo 1.º da Lei n.º 144/85, seria igualmente de observar o disposto naquele artigo 4.º que, então, determinava a suspensão do mandato do deputado para quem exercesse funções de presidente de câmara municipal. Não cremos, no entanto e salvo o devido respeito, que esta seja a melhor interpretação. À Lei n.º 144/85 deve reconhecer-se o valor que efectivamente tem: lei — expediente, de contingência, em que não só a remissão concreta aos preceitos individualizados como tudo o mais se observará com as necessárias adaptações, habitual «operador linguístico» na técnica legislativa, significando, na lição de Baptista Machado, que o próprio legislador se dá conta que as normas chamadas não são casos iguais mas análogos (cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1985, p. 107). Já esta analogia de remissão abala a segurança da tese de uma enumeração meramente exemplificativa. Caberia perguntar qual o critério que presidiu à designação concreta de certas normas, não cuidando de outras que, não obstante, também são de observar. Plausível, só o da remissão residual por razões de unidade sistemática. Mas, na realidade, para além de se avançar com o propósito de se firmar um princípio geral de equiparação do estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu às regras estatutárias dos deputados à Assembleia da República, o que, crê-se, fica por demonstrar, parte-se da premissa do absurdo da coexistência de sistemas diversos de incompatibilidades consoante se trate de deputados à Assembleia da República ou ao Parlamento Europeu. Ora, nem o artigo 4.º da Lei n.º 3/85, na sua primitiva ou na sua actual redacção, tem outro objectivo que não seja enunciar situações determinantes de suspensão do mandato parlamentar (à Assembleia da República), nem lhe assiste a pretensão de estabelecer um regime geral de incompatibilidades, como tais restritivas do direito fundamental de participação política, aplicando-se por (inadmissível) extensão analógica aos titulares de mandatos de deputado ao Par1amento Europeu. E não se observe que, de outro modo, faltaria coordenação inter-sistemática entre as situações de incompatibilidade para uma e outra espécie de depu­tados: não só ela não tem necessariamente que existir, dado serem diferentes as respectivas áreas, como serão várias as hipóteses em que eventualmente ocorra. A situação do funcionário do Estado, tão vivamente esgrimida como «prova provada» em nome da coerência do sistema, deve ser perspectivada também na vertente das incompatibilidades da função pública e o mesmo se diga relativamente a outras situações e respectivas leis orgânicas. E, de resto, sempre ficaria a «descoberto» a coerência apregoada ao constatar-se que a tese que logrou vencimento onera diferentemente — e mais pesadamente — neste domínio, os representantes ao Parlamento Europeu. É que, na realidade, a Lei n.º 14/87, veio dispor ex novo quanto a inelegibilidades e incompatibilidades para o exercício dos mandatos de depu­tados ao Parlamento Europeu, e nessa medida, revogou tacitamente o artigo 19.º da Lei n.º 3/85, enquanto aplicável «com as necessárias adaptações» a esses deputados — e, obviamente, quaisquer dúvidas sobre a observância do artigo 4.º determinando suspensões de mandatos ao Parlamento Europeu que a legislação comunitária e o Regulamento desse Parlamento aliás não prevêm, foram expurgadas da cena jurídica. Logo, entende-se ser de natureza inovatória a norma em apreço. 5 — Em si, a norma do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 9/90, tal como redigida está no Decreto n.º 248/V, não merece censura na óptica constitucional. A própria Constituição remete a matéria de incompatibilidades para a lei ordinária, como acontece nos artigos 120.º, n.º 2, 157.º, n.º 2, e 269.º, n.º 4. Por outro lado, não há, pelo menos, indícios bastantes que legitimem afirmar carecer a norma em causa da generalidade e da abstracção próprias da sua juridicidade constitucional. Cria-se, com efeito, um novo regime de incompatibilidades relati­vamente aos deputados do Parlamento Europeu, constituindo estes um universo indeterminado e indeterminável de destinatários, não obstante, num dado momento, ser possível individualizar-se o objecto da normação. Será temerário, porém, dar o passo seguinte, equacionando o problema das leis individuais camufladas. No entanto, ao dispensar um segmento de transitoriedade que acautele as situações jurídica e legitimamente constituídas à luz do ordenamento vigente, que o mesmo é dizer, ao provocar a sua aplicabilidade imediata, o texto é manifestamente inconstitucional. As considerações expendidas no ponto 2 facilitar-nos-ão justificar. Toda a norma que estabelece uma incompatibilidade tem natureza restritiva: independentemente da sua etiologia e, bem assim, da sua dimensão legal, contém, por definição, um limite. O direito de participar na vida pública, previsto no artigo 48.º da Constituição, o direito de sufrágio a que se reporta o artigo 49.º, nomeadamente na sua dimensão de capacidade eleitoral passiva — e o direito de ser eleito implica o da manutenção no cargo eleito —, o direito a não ser prejudicado em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos, reconhecido pelo artigo 50.º, n.º 2, são direitos fundamentais de participação política cuja restrição só pode ocorrer nos precisos casos contemplados no n.º 2 do artigo 18.º da Lei Fundamental, sendo certo que as leis que autorizadamente os restrinjam, além de revestirem carácter geral e abstracto, não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o conteúdo essencial daqueles preceitos constitucionais. A restrição, por conseguinte, há-de operar-se por via constitucional, ou por ela prevista, e visa acautelar direitos ou interesses também cons­titucionalmente protegidos, com aptidão e idoneidade para alcançar esse objectivo, e só nessa medida, salvaguardando sempre o conteúdo essencial do preceito. São limites vinculantes os indicados pelo n.º 2 do artigo 18.º e, de resto, realçados pelos autores ( v. g., Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1984, p. 167, e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, pp. 232/233). E assim ocorrerá quando a lei estabelece uma nova incompatibilidade, em nome de atendível interesse público que, desse modo, cerceia o direito fundamental de participação política — numa das suas precipitações — proporcionando, inclusivamente, uma sua desejável densificação, a situar em plano de optimização de direitos fundamentais em confronto. Bastaria tão só que se reconhecesse, concorrentemente, a propor­cionalidade, adequação e necessidade do sacrifício. O que, na verdade, não sucede. Muito esquematicamente se observara, a este propósito: O legislador, no caso do falado artigo 7.º, n.º 2, prescindiu do expe­diente habitualmente utilizado para salvaguarda de situações adqui­ridas, especialmente significativas quanto, como é o caso, se trata de cargos eleitos: o recurso a um regime transitório, mantendo incólume o exercício dos mandatos pendentes. Com essa atitude, a eventual carga axiológica a proteger teria de ser fortemente imperiosa e relevante, projectando-se na garantística de outros valores ou interesses constitucionalmente protegidos — o que, todavia, não se revela, até porque se dispensou toda e qualquer justificação da medida. Não está em causa o «primado político do legislador»; só que o juízo de constitu­cionalidade passa pela articulação entre o político e o jurídico. Mais ainda, a imprevisibilidade da alteração de critérios contribui reflexamente para afectar o princípio da confiança decorrente desse outro princípio estruturante que é o Estado de direito (artigo 2.º). Nessa medida, de modo imprevisível e desproporcionado — dada a ausência de justificação — a aplicação imediata do preceito afecta intoleravelmente o «mínimo de certeza» no exercício dos direitos — e nas expectati­vas legitimamente criadas do novo regime — constituindo, na realidade, a aplicação retroactiva deste. Com efeito, a sua observância imediata nos mandatos electivos, iniciados antes da entrada em vigor da nova lei, não lhes permitindo, transitoriamente, alcançar o seu termo natural, assume-se como forma de retroactividade, imprópria ou inautêntica no dizer dos autores, não se justificando o drástico da solução pela relevância do interesse público e, designadamente, aplicando-se ao titular do cargo eleito uma sanção não tipificada à data do início do mandato… Trata-se de uma restrição desnecessária na sua aplicação imediata (não se vislumbra que súbita emergência e interesse público a justificaria, nem alegada está), desproporcionada, drástica, incompreensível, logo incongruente, no plano jurídico-constitucional, que, nessa medida, atenta quanto ao núcleo do direito e reduz o seu conteúdo essencial (artigo 18.º, n. os 2 e 3) — cfr. Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 233 e segs.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, 1986, p. 489; Marcelo Rebelo de Sousa, O Valor Jurídico do Acto Inconstitucional , I, Lisboa, 1988, pp. 119 e segs. 6 — Perfila-se, por conseguinte, com nitidez no mínimo, violação das normas dos artigos 18.º, n. os 2 e 3, e 2.º da Constituição da República, conjugadas com as dos artigos 48.º, n.º 1, 49.º, n.º 1, e 50.º, n.º 2, da mesma Lei. — Alberto Tavares da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender que a norma do artigo 1.º do Decreto da Assembleia da República n.º 248/V, na parte em que veio dar nova redacção ao n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 9/90, de 1 de Março (Lei das incompatibilidades de cargos políticos e de altos cargos públicos), tem natureza inovatória no ordenamento jurídico e, por produzir efeitos sobre mandatos democráticos em curso, viola disposto nos artigos 2.º, 13.º e 18.º da Constituição. A pretensa natureza não inovatória da norma em causa acabou por revelar-se como o fundamento bastante para que a maioria do Tribunal coonestasse a conformidade à Lei Fundamental do preceito em apreço. Tal fundamentação afigura-se-me ser um máximo denominador comum de vocação minimalista, assente numa complexa «engenharia interpretativa» da sucessão no tempo das leis reguladoras da matéria em causa, que eu meu entender não tem apoio bastante nem nos textos legislativos chamados à colacção, nem na própria circunstância de a norma em apreço representar inequivocamente um acrescentamento à Lei n.º 9/90, expressamente pretendido como tal pelo legislador. A questão da natureza inovatória da norma pode resumir-se nos seguintes passos fundamentais: as incompatibilidades dos Deputados à Assembleia da República foram integralmente reformuladas pela Lei n.º 3/85, de 13 de Março, que distinguiu entre incompatibilidades propriamente ditas (as referentes ao exercício de funções públicas de índole administrativa) — constantes do seu artigo 19.º — e causas de suspensão do mandato de deputado (artigo 4.º), onde incluia o exercício de diversas funçõ­es políticas, entre as quais o das funções de presidente de Câmara e vereador em regime de permanência; o estatuto dos primeiros Deputados portugueses ao Parlamento Europeu (não eleitos por sufrágio universal mas designados pela Assembleia da República) foi definido pela Lei n.º 144/85, de 31 de Dezembro, cujo artigo 1.º mandava aplicar a esses Deputados quer as disposições comunitárias vigentes quer, e na medida em que não contrariassem aquelas disposições e fossem compatíveis com a natureza do Parlamento Europeu, as disposições da Lei n.º 3/85 com as necessárias adaptações, designadamente os seus artigos 12.º, 13.º, n. os 3, 4 e 5, 14.º, 15.º, n. os 1, 2, 3 e 7, 16.º, 17.º, 18.º e 19.º; a lei eleitoral para o Parlamento Europeu, a Lei n.º 14/87, de 29 de Abril, destinada a regular a eleição dos Deputados portugueses à assembleia parlamentar das Comunidades Europeias, veio refor­mular o quadro de pressupostos de eleição e de exercício do mandato de Deputado ao Parlamento Europeu, criando um específico regime de inelegibilidades (artigo 5.º) e definindo um modelo próprio de incompatibilidades (artigo 6.º), do seguinte teor: Artigo 5.º (Inelegibilidades) 1 — São inelegíveis para o Parlamento Europeu: Os cidadãos abrangidos por qualquer inelegibilidade prevista em normas comunitárias aplicáveis; Os cidadãos abrangidos por qualquer das inelegibilidades gerais previstas na legislação aplicável à eleição de deputados à Assembleia da República; Os membros do Governo, de órgão de governo próprio de região autónoma, do Governo ou da Assembleia Legislativa de Macau e os governadores civis em funções à data de apre­sentação das candidaturas, bem como os juízes do Tribunal Constitucional não abrangidos pelo disposto na alínea anterior. 2 — A inelegibilidade referida na alínea c) do número anterior não tem lugar quando as entidades nela referidas façam prova da suspensão das respectivas funções à data da apresentação das candi­daturas, mantendo-se a suspensão até ao dia das eleições. Artigo 6.º (Incompatibilidades) O exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu é incompatível: Com as qualidades referidas no n.º 1 do artigo 6.º do Acto Comunitário de 20 de Setembro de 1976; Com o desempenho efectivo dos cargos a que se referem as inelegibilidades previstas no artigo anterior. Do teor destas disposições legislativas só duas conclusões me parecem susceptíveis de serem extraídas com segurança: ou bem que a remissão da Lei n.º 144/85 para a Lei n.º 3/85 exclui por natureza a aplicação aos deputados ao Parlamento Europeu do artigo 4.º deste último diploma, porque regula causas de suspensão do mandato (e não incompatibilidades em sentido rigoroso) e no âmbito da assembleia parlamentar das Comunidades Europeias tal figura de «suspensão do mandato» não é consentida, ficando uma qualquer aplicação remissiva desprovida de sentido ou consequência (aplicação remissiva essa, aliás, que não é expressamente contemplada pelo minucioso elenco de reenvios constante do artigo 1.º da Lei n.º 144/85); ou bem que, mesmo sendo aplicável o artigo 4.º da Lei n.º 3/85 com as maleitas atrás apontadas (hipótese encarável apenas com base na natureza meramente exemplificativa da remissão para a Lei n.º 3/85 constante do artigo 1.º da Lei n.º 144/85), tal reenvio normativo deverá ter-se por revogado atenta a vocação globalmente inovadora, em sede de inelegibilidades e de incompatibilidades, da Lei n.º 14/87 [bem expressa no facto de, quanto à alínea do artigo 6.º, em nada inovar ou aditar ao que já resultava do artigo 1.º da Lei n.º 144/85, e de em relação às alíneas e do artigo 5.º reproduzir — em sede de inelegibilidades — situações que já anteriormente se encontrariam abrangidas por incompatibilidades aplicáveis por força do complexo normativo das Leis n. os 144/85 e 3/85], bem como atento o carácter taxativo do elenco de incompatibilidades constante do artigo 6.º do diploma eleitoral para o Parlamento Europeu. Em qualquer caso, a norma do decreto sub judice sempre se deveria ter por inovatória no ordenamento jurídico vigente à data das eleições para o Parlamento Europeu (Junho de 1989) e à data das eleições para as autarquias locais (Dezembro de 1989), como judiciosamente sublinha no seu requeri­mento o Presidente da República. Entendeu, porém, a maioria do Tribunal de forma diversa o encadeamento legislativo em causa. E só por não ter natureza inovatória afastou da norma em apreço qualquer juízo de inconstitucionalidade, sendo aparentemente irrelevante para a tese vencedora que a partir da entrada em vigor do diploma em apreço resulta uma consequência inovatória para o universo de destinatários da norma questionada pelo Presidente da República (a possibilidade de vir a ser declarada a perda do mandato autárquico, caso não haja renúncia do seu titular ao cumulativo mandato de parlamentar europeu). De acordo com o meu entendimento, contudo, a natureza inovatória da norma determina a sua inconstitucionalidade. Tal vício não resulta do facto de a norma poder ser entendida como individual e concreta no segmento referenciável aos presidentes de câmara e vereadores a tempo inteiro. Pelo contrário, a norma tem vocação geral e abstracta e ainda que tenha neste momento um só destinatário (como afirma o Presidente da República), ela visa regular para futuro todas as situações que caibam na sua fattispecie. Isto é, ainda que a norma opere automaticamente efeitos apenas num caso concreto, ela não tem características instantâneas, não se esgota vocacionalmente num certo e dado caso preciso. Enquanto regra de conduta, ainda que no presente momento apenas se aplique a um dado caso, a sua vocação regulamentadora é a de se aplicar indistintamente a todos os demais casos que no futuro caibam no âmbito da sua estatuição normativa. Enquanto regra de conduta não reveste natureza individual e concreta, só a poderia ter na perspectiva da produção de efeitos, mas em tal caso o que relevará será a questão da sua aplicação a mandatos em curso, a óptica da operatividade, e já não a da sua natureza intrínseca. Mas então o que deverá fundamentar o juízo de constitucionalidade será a sua eficácia retroactiva ou retrospectiva e já não a da sua natureza jurídica propriamente dita. Afigura-se-me que as incompatibilidades são impossibilidades de exercício de um mandato ou cargo, ocorridas no decurso desse exercício, que, em tese geral, visam salvaguardar a independência e isenção do exercício das funções públicas, garantir a separação de poderes e assegurar a eficácia do exercício de cargos públicos. Na sua essência, as incompatibilidades são formas de limitação ou condicionamento do exercício de direitos fundamentais. No caso dos cargos políticos de natureza electiva, serão formas de condicionamento do mandato (da sua aquisição ou do seu exercício) que não podem ser dissociadas da titularidade e das condições de exercício de certos direitos, liberdades e garantias, desde logo o direito de participação política (artigo 48.º da Constituição) e o direito de ser eleito — o direito de acesso a cargos políticos (artigo 50.º) que coenvolve, por natureza, o direito ao exercício efectivo do cargo para que se foi eleito. Mas estes direitos não são absolutos, não são incondicionáveis. O direito de acesso é desde logo condicionado (ou mesmo legitimamente limitado) por força das inelegibilidades dotadas de credencial constitucional (artigo 50.º, n.º 3, da CRP), e o direito de exercício do cargo por força das incompa­tibilidades criadas nos termos da Constituição (artigos 120.º, 157.º e 163.º da Constituição), incom­patibilidades estas que podem ser reportáveis a inelegibilidades (quando no decurso do mandato o seu titular incorrer em alguma das situações que, a verificarem-se no momento da eleição, o teriam inibido de aceder ao cargo em causa), ou criadas autonomamente em nome dos valores a salvaguardar com a sua instituição (a independência, a isenção, a separação de poderes e a eficácia do exercício dos mandatos). Assiste, pois, ao legislador liberdade de definir causas de inele­gibilidade e de incompatibilidade, liberdade essa, porém, que deve respeitar as regras e os princípios constitucionais. Desde logo quanto às inelegibilidades (e reflexamente quanto às incompatibilidades a elas reportáveis) relevam os critérios do n.º 3 do artigo 50.º da Constituição. Quanto às incompatibilidades, a margem de liberdade do legislador é maior. A Constituição não tarifa os fins invocáveis para a sua criação, mas não consente um alargamento sucessivo de causas de incompatibilidade que, no limite, possa pôr em causa o núcleo essencial dos direitos, liberda­des e garantias de participação política e de acesso a cargos públicos dos seus titulares. E apenas deverá estabelecer as incompatibilidades adequadas e proporcionais à salvaguarda de interesses e valores constitucionalmente protegidos. Ora, como já atrás se sublinhou, os valores constitucionais relevantes seriam os da independência e isenção do exercício de funções públicas, o da separação de poderes e o da eficácia do exercício das funções para que se foi eleito. Na parte questionada pelo Presidente da República, a norma em causa, ao proibir a acumulação do cargo de presidente da câmara e de Deputado ao Parlamento Europeu, não pode fundar-se nos dois primeiros motivos, em si mesmo irrelevantes para o caso. Contudo, já parece perfeitamente legítimo que o legislador invoque o valor da eficácia do exercício das funções de presidente da câmara como interesse constitucionalmente relevante para efeitos do estabelecimento da incompatibilidade em causa. Não que tal valor tenha expresso assento na Lei Fundamental, mas porque ele decorre com clareza do princípio do Estado de direito democrático e da necessidade de garantir o regular funcionamento das instituições democráticas de base electiva e de forte pendor administrativo, como é o caso do presidente da câmara. Ponto é saber se ao definir tal incompatibilidade, o legislador o fez dentro de domínios aceitáveis, ou se optou por solução que despro­porcionadamente restrinja direitos ou imponha ónus que contradigam outros valores constitucionalmente relevantes. Ora, é meu entendimento que a incompatibilidade em causa, ao operar imediatamente por referência a mandatos em curso que foram constituídos em momento onde tal incompatibilidade inexistia, restringe de forma inadequada o direito de participação política e o direito de exercício efectivo dos cargos para que se foi eleito. E isto porque altera o quadro vigente à data das eleições para ambos aqueles cargos, violando, desta forma, o princípio da con­fiança dos cidadãos ínsito na ideia de Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição). A que acresce que, pela alteração das «regras do jogo» superve­nientemente ao momento da eleição, ao operar imediatamente sem a salvaguarda de um regime transitório que impeça a decorrente restrição do direito ao efectivo exercício dos cargos para que se foi eleito, a norma do n.º 2 do artigo 7.º contrasta flagrantemente com o regime transitório previsto no n.º 2 do artigo 8.º da mesma Lei introduzido pelo decreto sub judice e que dispõe: Artigo 8.º 1 — (…). 2 — Os titulares, aquando da entrada em vigor da presente lei, dos cargos referidos na alínea g) do n.º 1 do artigo 1.º, bem como, até ao fim do respectivo mandato, os então titulares dos cargos referidos nas alíneas i) , j) , l) e m) , não estão abrangidos pelas incompatibilidades referidas na alínea a) do artigo 2.º, continuando sujeitos ao regime de incompatibilidade vigente à data da entrada em vigor da presente lei. (…). Ou seja, da leitura conjugada da imediata operatividade da incom­patibilidade criada para os deputados ao Parlamento Europeu e do diferimento no tempo da produção de efeitos das incompatibilidades referentes aos governadores civis e vice-governadores civis, presidentes de instituto público autónomo de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, de gestor público, membro de conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e vogal da direcção de instituto público autónomo, desde que exerçam funções executivas, resulta um tratamento discriminatório em relação aos parlamentares europeus que viola o princípio da igualdade (artigo 13.º). A esta conclusão não obsta o facto de se tratar de casos diferentes, que pelo legislador poderiam ser tratados de forma diferente, uma vez que tal diferenciação não encontra apoio na Constituição, antes contraria as indicações que a este propósito a Lei Fundamental integra. Com efeito, o Decreto em apreço afasta a retroactividade ou retrospectividade no caso dos gestores públicos e directores de institutos públicos autóno­mos ali precisamente onde a regra constitucional que vigora é a do artigo 269.º, n.º 4, da Constituição, que expressamente dispõe que «não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei», mas já impõe a sua plena operatividade onde se trata de regular a acumulação de mandatos decorrentes do sufrágio universal e que são expressão de direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados. Mais: o Decreto, quanto à acumulação de funções daqueles gestores e dirigentes de empresas públicas, institutos públicos autónomos e socie­dades de capitais exclusivamente públicos com o exercício de outras funções públicas, o que visa é produzir efeitos propriamente retroactivos, por forma a neutralizar ou destruir os efeitos entretanto produzidos pelas incompatibilidades criadas e constituidas pela Lei n.º 9/90, de 1 de Março, em casos onde estão em causa interesses que não se expressam num direito fundamental mas apenas numa mera expectativa juridicamente tutelada, mas já impõe a plena operatividade quando se trata de restringir o direito ao exercício da cargos electivos, ambos decorrentes do sufrágio universal, expressão do livre exercício de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, constitucionalmente tutelados. Por estas razões, todas elas decorrentes da natureza inovatória da norma em causa e da ausência de um regime transitório que tornasse legítima a incompatibilidade estabelecida sem qualquer restrição de direitos fundamentais e sem violação de qualquer princípio norteador do regime democrático com assento constitucional, votei no sentido da inconsti­tucionalidade do artigo 1.º do Decreto n.º 248/V da Assembleia da República que deu nova redacção ao artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 9/90, de 1 de Março. — António Vitorino. [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 10 de Agosto de 1990.