029/12 - Supremo Tribunal Administrativo

A interpretação do quadro legal (DL 75/2008 na sua conjugação e aplicação temporal com o regime precedente instituído pelo DL 115-A/98 - alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.º 24/99), referente ao final do mandato dos professores que integravam os conselhos executivos ou se encontravam como directores e respectivos vice-presidentes, vogais ou adjuntos, assim como os membros das comissões provisórias e das comissões executivas instaladoras de gestão das escolas, designadamente quanto à existência ou não de direito a compensação pelos suplementos que tenham deixado de auferir devido à execução a partir de 31 de maio de 2009 do novo regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, suscita dificuldades superiores ao comum e respeita a uma generalidade de situações, isto é, a uma controvérsia cuja importância extravasa do caso concreto, sendo importante para a boa administração da justiça em sentido objectivo a apreciação e decisão pelo STA.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO interpõe recurso de revista, nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte que negou provimento ao recurso jurisdicional da decisão proferida no TAF de Aveiro que julgou procedente, em parte, a acção administrativa comum, sob a forma sumária, intentada por A………, B………, C……… e D……… e condenou a pagar, «a título de indemnização por responsabilidade civil extracontratual o suplemento remuneratório que deixaram de receber (no valor mensal de 441,34€ para o Autor A……… e no valor mensal de 264,80€ para cada um dos restantes Autores B………, C……… e D………), perfazendo o montante total de 5.296,08€ (cinco mil duzentos e noventa e seis euros e oito cêntimos) para o A……… e o montante total de 3.177,60€ (três mil cento e setenta e sete euros e sessenta cêntimos) para cada um dos restantes Autores, mais os juros de mora à taxa legal contados desde a data de citação do réu (06-11-2009) até integral pagamento». Os ora recorridos peticionaram em acção administrativa comum que lhes fosse reconhecida a situação jurídica subjectiva directamente decorrente da norma expressa no artigo 63° , n° 2 do DL n° 75/2008 , de 22 de Abril e, a consequente condenação do Ministério à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento dos direitos e interesses que aqueles consideram violados: o pagamento de indemnização correspondente ao montante dos vencimentos e demais abonos devidos durante o período de afastamento, que quantificam, e o pagamento de indemnização por danos não patrimoniais. Por despacho proferido no TAF de Aveiro, foi a acção julgada parcialmente procedente. Esta decisão foi mantida pelo acórdão do TCA Norte, ora recorrido, que considerou, em síntese: Não se verifica qualquer erro na forma do processo, uma vez que esta se afere por referência à causa de pedir e ao pedido formulado, referindo que a sentença cita para o efeito doutrina e jurisprudência que considerou bastantes. Face aos pedidos deduzidos, os mesmos cabem na Acção Administrativa Comum, (AAC) acrescentando em sustentação da sentença, pese embora, por força do disposto no art° 38°, n° 2 do CPTA, a AAC não poder ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável pelo decurso do respectivo prazo, a verdade é que o facto de não ter sido oportunamente impugnado um determinado acto, tal facto, sem mais e por si só, não obsta à instauração de acção destinada a efectivar responsabilidade civil extracontratual baseada na ilegalidade desse mesmo acto, em conformidade, aliás, com o disposto no n° 1, do art° 38° do CPTA [e até, anteriormente do art° 7° do DL n° 48051 de 21/11], sem prejuízo do disposto no n° 2 do citado artigo. Por outro lado e contrariamente ao alegado pelo recorrente a acção nunca se poderia basear em responsabilidade contratual, uma vez que o facto dos recorridos serem professores do quadro, nada tem a ver com as funções que os mesmos desempenhavam, por força de eleição para o efeito, no Agrupamento de Escolas da Pampilhosa respectivamente, Presidente e Vice-Presidentes do Conselho Executivo do Agrupamento, para o mandato correspondente ao triénio de 2007/2010, pois, esta eleição, não desencadeou a celebração de nenhum contrato como alegadamente pretende fazer crer o recorrente. Verificando-se que os recorridos tomaram posse em 02/06/2007 como Presidente e Vice-Presidentes do Conselho Executivo do AEP para o mandato correspondente ao triénio 2007/2010 e que na reunião ocorrida em 17/03/2009, o Conselho Geral Transitório do Agrupamento deliberou iniciar o procedimento para recrutamento do Director desencadeando assim todos os procedimentos legais com vista à eleição deste, tendo a posse deste novo Director ocorrido em 26/06/2009, o que determinou a cessação de funções por parte dos recorridos, é óbvio e evidente que não foi cumprido o mandato para o qual aqueles haviam sido eleitos [apenas haviam cumprido 2 dos 3 anos correspondentes ao triénio de 2007/2010, previsto no artº 22° do DL n° 115-A/98 de 04/05], vendo assim cessar de forma ilícita o seu mandato. Quanto ao mais, dispensando-se de tecer quaisquer outras considerações acerca dos pressupostos integradores da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito da Administração [dada a abundância constante da decisão recorrida — cfr. Lei n°67/2007 de 31/12, com a alteração introduzida pela Lei n° 31/2008 de 17/07], referiu apenas que o facto de um dos recorridos [vendo-se destituído de funções], se haver candidatado às novas eleições, esse facto, por si, não pode significar que aceitou o acto ou renunciou aos seus direitos e, nem lhe fez diminuir a culpa, uma vez que, depois de ilicitamente destituído, não estava, naturalmente, impedido de ser candidato às novas eleições [nos mesmos termos de igualdade que os restantes professores que preenchiam os requisitos legais para o efeito], pois a não se entender assim, estar-se-ia a coarctar-lhe mais um direito que a lei não lhe veda e a sancioná-lo por um acto a que não deu causa. Por último, quanto ao direito ao suplemento remuneratório e da alegada teoria da diferença, resulta dos autos que face a cessação antecipada do mandato em vigor, os recorridos deixaram de receber o suplemento remuneratório (no valor mensal de 441,34€ para o A. A……… e no valor mensal de 264,80€ para cada um dos restantes AA. B………, C……… e D………) que lhes era devido por efeito do exercício daquelas funções. Assim, o não exercício daquelas funções com perda do respectivo suplemento remuneratório não pode deixar de ser computada como lesão da esfera jurídica dos recorridos, constituindo um dano indemnizável. No caso, não valeria o argumento do recorrente de que não estando em exercício de funções, não podem receber algo que só lhes era devido se efectivamente as exercessem. A ser assim, um acto ilegal como este nunca seria passível de ressarcimento em sede de lucros cessantes. Esquece-se, porém, o recorrente que os recorridos só deixaram de exercer estas funções, porque se viram ilicitamente impedidos de terminar o triénio do seu mandato e não por qualquer outra causa que lhes fosse imputável. Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA. A Recorrente defende, em resumo, a admissibilidade do recurso de revista nos termos do art°.150°, n°. 1 do CPTA, da seguinte forma: - Quanto à verificação dos segmentos normativos, relevância jurídica ou social da questão controvertida e da possibilidade de uma melhor aplicação do direito, o Recorrente aduz o seguinte: Por um lado, entende haver erro quanto à forma do processo e uma manifesta extemporaneidade do recurso à via judicial por força da consolidação de actos administrativos e a respectiva aceitação por parte dos recorridos. O TCA Norte, por outro lado, teria incorrido em erro de direito ao considerar que o facto de não ter sido, oportunamente, impugnado determinado acto administrativo não constitui circunstância obstativa à instauração de acção administrativa destinada a efectivar responsabilidade civil extracontratual fundada na ilegalidade desse mesmo acto, podendo conhece-se, a título incidental, tal ilegalidade. Desde logo seria erro considerar que a matéria em discussão é susceptível se enquadrar no âmbito de responsabilidade civil extracontratual. Deste modo considera haver manifesta violação dos arts. 37º, 38°, 51° n° 1, art° 58° e 59° do CPTA, pelo que deverá, na presente revista, fazer-se uma melhor aplicação do direito. Além disso aos Recorridos, ex vi legis art° 4° da Lei n° 67/2007 , de 31 de Dezembro, sempre seria assacada a inteira culpa por não terem impugnado toda uma sucessão de actos, designadamente, os actos de abertura do procedimento concursal, todos os actos subsequentes que conduziram à eleição do Director, a eleição e respectiva homologação, ou seja, em antinomia com o plasmado art° 4° da Lei n° 67/2007 , de 31 de Dezembro, não terem recorrido à via judicial com vista a eliminar os actos que conduziram à lesão de que se queixam, isto é à extinção do Conselho Executivo que integravam. O TCA Norte ao não ter dado qualquer relevo a esta questão e ao não decidir neste sentido, teria violado, o art° 4° da Lei n.° 67/2007 , de 31 de Dezembro e, consequentemente, o disposto no n.° 2 do art° 660° do CPC . A decisão impugnada teria, segundo o ME, violado os seguintes preceitos legais: Arts. 37º, 38°, 51° n°1, art° 58° e 59° do CPTA; Lei n°67/2007 , de 31 de Dezembro, em especial o art° 4°; Decreto Lei n° 115-A/98 de 4 de Maio, em especial arts. 15°, 16° e 19°; alínea c), do n° 1, do art° 61° do RAAG aprovado pelo Decreto-lei n°75/2008 , de 22 de Abril; n°s. 4 e 5, do art° 62° do RAAG aprovado pelo Decreto-lei n° 75/2008 , de 22 de Abril; n° 2, do art° 63° do RAAG aprovado pelo Decreto-lei n° 75/2008 , de 22 de Abril; n° 4, do art° 23° do RAAG aprovado pelo Decreto-lei no 75/2008 , de 22 de Abril; nº 1, do art° 24° do RAAG aprovado pelo Decreto-lei n° 75/2008 , de 22 de Abril; Art° 9° do CC ; do Código de processo Civil: o n.º 2 do art.° 660º, o consignado na alínea d), do n° 1, do art° 668° e o estatuído no n° 2 do art° 659°; XI - Na sequência do precedente, ainda, o art° 203° da CRP. Os recorridos contra-alegaram sustentando, em síntese, que o recorrente falhou na demonstração dos requisitos da admissibilidade do recurso, não tendo demonstrado que está em causa outro interesse que não o seu. Quanto ao pressuposto da melhor aplicação do direito, tal não resultaria demonstrado, uma vez que o recorrido se limitou a reiterar os argumentos usados em 1ª e 2ª instâncias, não se verificando a existência de dificuldades ou controvérsias na solução dada ao caso por aquelas instâncias. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O litígio incide sobre a existência ou não do dever de o Estado indemnizar os membros do Conselho executivo das escolas que ao iniciar funções o Director eleito até 31 de Maio de 2009, ainda não tinham terminado o mandato previsto no regime de gestão das escolas que foi substituído pelo DL 75/2008 , de 22/4. Tal regime assenta no que a esta acção respeita essencialmente nos n.º 2 a 5 do art.º 63.º do citado DL 75/2008 , do seguinte teor: 2 - Os actuais membros dos conselhos executivos ou os directores e respectivos vice-presidentes, vogais ou adjuntos, assim como os membros das comissões provisórias e das comissões executivas instaladoras completam os respectivos mandatos, nos termos do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98 , de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.º 24/99 , de 22 de Abril, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 3 — Os mandatos das direcções executivas, das comissões provisórias e das comissões executivas instaladoras que terminem depois da entrada em vigor do presente diploma são prorrogados até à eleição do director. 4 — Sem prejuízo do disposto no número anterior e por decisão das direcções executivas, das comissões provisórias ou das comissões executivas instaladoras, após o termo dos respectivos mandatos, podem desde logo ser desencadeados os procedimentos conducentes à eleição do director, nos termos e para os efeitos da alínea c) do n.º 1 do artigo 61.º 5 — Com a entrada em vigor do presente diploma, as direcções executivas eleitas ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei n.º 115-A/98 , de 4 de Maio, alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.º 24/99 , de 22 de Abril, assumem as competências previstas no artigo 20.º do presente diploma, assumindo o presidente do conselho executivo ou o director as competências previstas neste diploma para o director. Como resulta do relatório, as instancias entenderam que os AA deixaram de receber o suplemento remuneratório que corresponderia às funções exercidas até ao final do mandato interrompido e que o Ministério deveria responder por este não pagamento, a título de responsabilidade extracontratual. O recorrente pretende desde logo que não se trata de responsabilidade extracontratual e, em segundo lugar que os AA não tem direito àquele pagamento já que os mandatos se extinguiram por força dos art.ºs 62.º e 63.º do DL 75/2008 , sem ilegalidade alguma. A questão assim controvertida tem relevância para além do caso concreto como resulta das decisões invocadas pelo TCA como tendo sido proferidas naquele tribunal a propósito deste assunto. Por outro lado, do regime legal transcrito resulta imediatamente que a lei não se afigura, ao menos numa primeira análise, inteiramente clara quanto à resolução da questão da existência ou não de compensação ou reparação dos titulares de mandatos em curso que se prolongassem para além de 31 de Maio de 2009, fosse a que título fosse, isto é ainda que como responsabilidade por acto lícito, da conveniência resultante da reavaliação do interesse público, mas podendo (ou não, essa a questão de fundo) interferir com expectativas legítimas dos professores envolvidos. De resto resulta evidente da leitura do Acórdão recorrido que nele não se explicou suficientemente como é que concluiu pela ilicitude do finalizar do mandato no momento em ocorreu, isto é, se entende que os AA deveriam prosseguir até ao termo do mandato inicialmente previsto (pela lei anterior) e por isso teria sido violado o quadro legal introduzido pelo DL 75/2008 , na vertente da respectiva aplicação temporal, ou se entende que houve o sacrifício de expectativas protegidas pelo anterior regime jurídico e que o novo não podia simplesmente ignorar. Trata-se, portanto, de questão de dificuldade jurídica superior ao comum e respeitante a uma tipologia de situações cujo número concreto se desconhece, mas tudo indica não se restringir ao caso dos autos, pelo que o interesse mais amplo determina o que se tem designado como expansão da controvérsia, ou seja, o respectivo interesse jurídico extravasa dos contornos do caso concreto. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 26 de Janeiro de 2012. - Rosendo Dias José (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.