458/2002 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 458/02 Pcº. nº 299/99 Plenário Rel.: Consª Maria Fernanda Palma Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional I O pedido e os seus fundamentos O Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira pede a declaração de ilegalidade , com força obrigatória geral, das normas dos artigos 1º e 2º do Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M, de 11 de Março, por entender que colidem, por vício de procedimento, com um princípio fundamental das leis gerais da República , constante das disposições conjugadas do artigo 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 53-A/98, de 11 de Março, e do artigo 3º, alínea h ), do Decreto-Lei nº 83/98, de 3 de Abril. Requer ainda que essa ilegalidade atinja, consequencialmente, as restantes normas do diploma sob sindicância. Alega, em síntese, o requerente: o quadro normativo que estabelece e disciplina, no âmbito regional, o estatuto remuneratório dos profissionais de saúde, designadamente do pessoal da carreira médica e do pessoal da carreira de enfermagem, não prevê que a estes seja aplicado um regime específico quanto à concessão de subsídios de risco e penosidade, achando-se, portanto, os mesmos submetidos, neste particular domínio, ao regime geral da função pública; extrai-se esta inferência não só da Lei nº 48/90, de 24 de Agosto ( Lei de Bases da Saúde ), segundo a qual os profissionais de saúde «estão submetidos às regras próprias da administração pública» (Base XXXI, nº 1), como também do Decreto Legislativo Regional nº 21/91/M, de 7 de Agosto, que aprovou o Estatuto do Sistema de Saúde da Região Autónoma da Madeira , cujo artigo 16º, nº 1, estabelece que «o pessoal do Serviço Regional de Saúde tem estatuto da função pública, com as modificações impostas pela legislação especial, tendo em vista a natureza própria das actividades de saúde e a responsabilidade dos seus profissionais» e ainda do Decreto Regulamentar Regional nº 27/92/M, de 24 de Agosto (com as alterações introduzidas pelos Decretos Regulamentares Regionais nºs. 6-B/93/M, de 25 de Março, e 10/95/M, de 4 de Abril), nos termos do qual o «pessoal do Serviço Regional de Saúde participa das carreiras profissionais estabelecidas em nível nacional, com as adaptações aconselháveis pelo condicionalismo específico regional» (artigo 12º, nº 1); do mesmo modo, o Decreto-Lei nº 73/90, de 6 de Março – alterado pelos Decretos-Leis nºs 29/91, de 11 de Janeiro, 210/91, de 12 de Junho, 114/92, de 4 de Junho, 396/93, de 24 de Novembro e 198/97, de 2 de Agosto – que aprova o regime das carreiras médicas, nada estabelece sobre a concessão ao pessoal destas carreiras de um eventual subsídio de risco e penosidade, prescrevendo-se no seu artigo 62º que, em tudo quanto não esteja expressamente previsto naquele diploma, é aplicável «o disposto no Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro», no qual se define e estabelece o regime geral da função pública; paralelamente, o Decreto-Lei nº 437/91, de 8 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 34/98, de 18 de Fevereiro, que aprovou o regime legal da carreira de enfermagem, ao regular nos artigos 57º a 62º a matéria dos «incentivos e bonificações» a conceder ao pessoal nela integrado, também não prevê a atribuição de qualquer subsídio com a natureza daquele a que se reporta o decreto em apreciação; daqui conclui-se que, inexistindo nos diversos diplomas que definem o estatuto dos profissionais de saúde disposições específicas sobre subsídio de risco e de penosidade, lhes deverão ser aplicáveis as disposições que, nesta matéria, constituem o regime geral da função pública; os princípios gerais que disciplinam o emprego público, remunerações e gestão de pessoal da Administração Pública constam do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, aprovado ao abrigo de credencial parlamentar, dada a sua natureza de normação respeitante a bases do regime e âmbito da função pública , inserta na área da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, diploma este aplicável também às administrações regionais autónomas; ora, segundo o artigo 15º, nº 1, deste último diploma, o sistema retributivo da função pública é composto por remuneração base , prestações sociais e subsídio de refeição e suplementos , sendo que, como decorre do nº 2, «não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior»; a matéria dos suplementos acha-se regulada no artigo 19º do mesmo decreto-lei, nos termos do qual, sendo atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, só podem ser considerados os que se fundamentem nas diversas situações ali previstas entre as quais se inclui o «trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade» [alínea b ) do nº 1], sendo que, como resulta do nº 3 do mesmo preceito, a fixação das condições de atribuição desses suplementos é estabelecida mediante decreto-lei; o Decreto-Lei nº 184/89 veio a ser adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Regulamentar Regional nº 1/90/M, de 2 de Março, sem que haja sido introduzida naquele regime qualquer alteração relativamente às remunerações suplementares; por seu turno, o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, que, no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei nº 184/89, aprovou o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, sendo também aplicável à Administração Regional Autónoma, «sem prejuízo da possibilidade de os competentes órgãos introduzirem as adaptações necessárias», não definiu qualquer regime específico sobre os fundamentos de atribuição de suplementos – remetendo, neste domínio, para o Decreto-Lei nº 184/89 – nem, tão pouco, sobre o regime e as condições de atribuição de cada suplemento, que transferiu para um quadro normativo ulterior, a estabelecer por decreto-lei; as condições de atribuição dos suplementos de risco, penosidade e insalubridade vieram a ser definidas, no desenvolvimento do regime jurídico instituído pelo Decreto-Lei nº 184/89, pelo Decreto-Lei nº 53-A/98, diploma este que, aprovado ao abrigo do diposto no artigo 112º, nº 5 da Constituição, se apresenta com a natureza de lei geral da República , havendo participado na sua elaboração os órgãos de governo próprio das regiões autónomas e, como decorre do seu artigo 2º, é nestas aplicável; em complementaridade com este diploma, veio a ser aprovado o Decreto-Lei nº 83/98, que do mesmo modo se assume como lei geral da República , havendo participado também no respectivo procedimento formativo os órgãos de governo próprio das regiões autónomas, diploma este igualmente aplicável nestas regiões; o Decreto-Lei nº 83/98 criou o Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública , em cuja composição figuram dois representantes designados pelos Governos Regionais em matérias de interesse para as regiões autónomas, havendo os representantes da Região Autónoma da Madeira sido designados pela Resolução do Governo Regional nº 482/98, publicada no Jornal Oficial , I Série, nº 24, de 29 de Abril de 1998; entre as competências deste Conselho, inscreve-se a obrigatória intervenção no processo de atribuição de suplementos remuneratórios e outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade ou insalubridade; com efeito, como decorre no artigo 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 53-A/98, as propostas de atribuição dos suplementos de risco e penosidade «deverão ser fundamentadas através dos serviços competentes do ministério da tutela e dependem de parecer do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública», parecer esse cuja emissão é obrigatória como bem resulta do artigo 3º, alínea h ), do Decreto-Lei nº 83/98; tem-se por seguro que tais dispositivos encerram princípios fundamentais cuja disciplina não pode deixar de ser observada como parâmetro de limitação e condicionamento da legislação regional, por impositiva decorrência dos artigos 227º, nº 1, alínea a ), da Constituição e 29º, nº 1, alínea c ), da Lei nº 13/91, de 5 de Junho; com efeito, com a instituição do regime definido naquelas leis gerais visou-se garantir a uniformidade de um sistema aplicável, em certas das suas regras, a todo o território nacional, nomeadamente no respeitante à concretização das funções que se devem ter por exercidas em condições de risco, penosidade ou insalubridade [artigo 4º, nº 1, alíneas a ), b ) e c ), do Decreto-Lei nº 53-A/98], à sua graduação [artigo 11º, nº 2, alínea b ), do mesmo diploma], à definição dos tipos de compensação a atribuir e sua concretização [artigos 5º e 11º, nº 2, alínea c ), ainda do Decreto-Lei nº53-A/98] e à obrigatória intervenção em tal processo do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública [artigo 3º, alínea h ), do Decreto-Lei nº 83/98]; na decorrência do exposto, a audição deste Conselho apresentava-se, desde logo, como acto instrumental constitutivo obrigatório do respectivo procedimento legislativo; todavia, a Assembleia Legislativa Regional, não obstante haver criado no diploma em causa «um subsídio de risco e penosidade destinado aos profissionais de saúde que sejam encarregados do acompanhamento de doentes fora da Região para fins de transferência hospitalar, tratamento ou meios complementares de dioagnóstico» (artigo 1º), dispensou-se de concretizar tal audição, que manifestamente se assume como diligência obrigatória imposta por um princípio fundamental de leis gerais da República, omissão essa que resulta claramente da circunstância de não figurar na exposição preambular qualquer menção indicativa a tal respeito, daí se devendo extrair a presunção de incumprimento desse pressuposto essencial à validade do acto legislativo; na verdade, a propósito de situações de audição similares, radicadas embora em normas constitucionais, foi firmada pelo Tribunal Constitucional uma orientação jurisprudencial firme e reiterada (cfr., por todos, o Acórdão nº 451/87 e o Acórdão nº 15/88, Acordãos do Tribunal Constitucional , 10º vol., págs. 161 e segs. e 11º vol., págs. 153 e segs., respectivamente), nos termos da qual, nestes casos, impende sobre o órgão legislativo o ónus da prova, sob pena de invalidade – na situação em apreço, ilegalidade – do respectivo acto normativo; a não audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública traduz-se, assim, na violação de um princípio fundamental de leis gerais da República , daí decorrendo para o respectivo acto legislativo o vício de ilegalidade, por força da não verificação de um dos pressupostos essenciais à sua validade; com base em fundamentação similar à que vem de se explanar, foi devolvido à Assembleia Legislativa Regional o decreto ali inicialmente aprovado, solicitando-se na respectiva mensagem a sua reapreciação, nos termos do artigo 233º, nº 2, da Constituição, havendo, porém, o parlamento regional confirmado o voto por maioria absoluta dos seus membros em efectividade de funções, o que determinou a assinatura e consequente publicação do diploma; de todo o exposto decorre que as normas dos artigos 1º e 2º do Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M, independentemente da sua validade substantiva, colidem, por vício de procedimento, com um princípio fundamental de leis gerais da República constante das disposições conjugadas dos artigos 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 53-A/98 e 3º, alínea h ), do Decreto-Lei nº 83/98, daí se gerando a sua ilegalidade, que deverá abarcar todos os demais preceitos do diploma sob sindicância, cuja subsistência no ordenamento passaria a carecer de suporte e razão de ser. O Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira respondeu, nos termos do disposto no artigo 54º da Lei do Tribunal Constitucional, reconhecendo que a audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública não teve efectivamente lugar, mas alegando, em síntese, que tal audição não constitui um princípio fundamental contido nas leis gerais da República . Apresenta neste sentido os seguintes argumentos: essa audição, no tocante à matéria constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 53-A/98 e do artigo 3º, alínea h), do Decreto-Lei nº 83/98, encontra-se apenas prevista para o Estado e para os serviços personalizados e fundos públicos por ele tutelados, conforme resulta quer da alusão a «ministério da tutela», quer do regime de homologação, quer da própria natureza do diploma concretizador – um decreto regulamentar (cfr. artigo 11º, nºs 1, 3 e 4 do do Decreto-Lei nº 53-A/98); esta interpretação é confirmada pelo disposto no artigo 13º do mesmo diploma, que respeita à regulamentação das compensações que estabelece no âmbito de funções nos serviços e organismos da administração local, já que seria absurdo que se previsse para as Administrações Regionais Autónomas regime menos autonómico do que o consagrado para o poder local, e que não compreende prévia audição do referido Conselho; e não se diga que – a ser assim – careceria de sentido a presença no mesmo Conselho de dois representantes designados pelos Governos Regionais, em matérias de interesse para as regiões autónomas, pois que as competências do Conselho são múltiplas, e várias delas justificam essa presença (por exemplo, as previstas nas alíneas a ), b ), c ), d ), e ), f ) e g ) do artigo 3º do Decreto-Lei nº 83/98) o que não é possível é interpretar o disposto na alínea h) do mesmo artigo 3º senão à luz do disposto no artº 11º do Decreto-Lei nº 53-A/98, bem como nos demais preceitos deste diploma, que contém, na verdade, diversos princípios fundamentais, visando uma uniformização substancial, em todo o território nacional, do regime das compensações nele estabelecidas; tais princípios fundamentais não abarcam, porém, a audição obrigatória do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública – no tocante à concretização das compensações –, a qual só está prevista para o Estado e para algumas entidades públicas da Administração directa ou indirectamente dependente do Estado, mas não para a Administração Autónoma; não existindo o princípio fundamental invocado no pedido de fiscalização sucessiva abstracta da legalidade incidindo sobre o decreto em apreciação, é improcedente a conclusão a que esse pedido chega sobre a ilegalidade das normas dos artigos 1º e 2º do Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M; e, como decorrência, carece, também de procedência a alegada ilegalidade dos demais preceitos do diploma, baseados ou fundados naqueles antes indicados. 4. Apresentado Memorando pelo Vice-Presidente do Tribunal Constitucional, por delegação do Presidente (artigos 39º, nº 2 e 63º, nº 1, da Lei do Tribunal Constitucional), nos termos do artigo 63º, nº 2, da Lei do Tribunal Constitucional, foi estabelecida a orientação que cumpre enunciar. II Fundamentação 5. As normas cuja ilegalidade é suscitada têm o seguinte teor: Artigo 1 º É criado, ao nível da Região Autónoma da Madeira, um subsídio de risco e penosidade destinado aos profissionais de saúde que sejam encarregados do acompanhamento de doentes fora da Região para fins de transferência hospitalar, tratamento ou meios complementares de diagnóstico. Artigo 2º 1 – O subsídio a que se refere o artigo anterior é de valor equivalente a 20% da remuneração do 1º escalão da categoria de ingresso da carreira do profissional encarregado do acompanhamento. 2 – O profissional beneficiará ainda, por cada deslocação, de um dia de folga após a chegada ou do acréscimo de um dia de férias. Artigo 3º Compete ao responsável do serviço a que pertence o doente deslocado definir o início e o termo da deslocação, bem como instruir e facultar ao profissional acompanhante os elementos clínicos justificativos da mesma, a apresentar no estabelecimento de destino. Artigo 4º Se o profissional ultrapassar o tempo de ausência previsto, fica constituído na obrigação de justificar a demora, sem o que perderá o direito ao subsídio, podendo, eventualmente, constituir-se na situação de ausência injustificada. § único. A justificação deverá ser efectuada mediante documento idónea da entidade de destino ou de entidade diferente, se for caso disso, podendo o serviço exigir prova complementar ou fazer as diligências que julgar necessárias para apuramento da verdade. Artigo 5º Os procedimentos necessários à preparação do doente e familiares, recrutamento de acompanhantes e diligências necessárias à deslocação, serão definidas através de regulamento interno do estabelecimento e correrão a cargo dos serviços idóneos. Artigo 6º Nenhum doente poderá ser deslocado sem que previamente estejam asseguradas as suas condições de recepção, competindo ao responsável pelo serviço a que o doente pertence, ou ao seu substituto, obter tal garantia em tempo oportuno. A questão suscitada pelo Senhor Ministro da República configura-se, como resulta do anterior relatório, como a eventual violação de um princípio fundamental das leis da República, constante das disposições conjugadas dos artigos 11º, nº 1, do Decreto-Lei nº 53-A/98 e 3º, alínea h ), do Decreto-Lei nº 83/98. 6. Antes de se enfrentar a questão da eventual violação da legalidade é, porém, pertinente fazer o enquadramento constitucional da mesma. Com efeito, o artigo 227º, nº 1, alínea a ), da Constituição estabelece que as regiões autónomas dispõem do poder de «legislar, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania», sendo certo que o artigo 112º, nº 5, preceitua que «são leis gerais da República as leis e os decretos-leis cuja razão de ser envolva a sua aplicação a todo o território nacional e assim o decretem». Por outro lado, em conformidade com o disposto no artigo 281º da Constituição, ao Tribunal Constitucional compete apreciar e declarar «a ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com fundamento em violação do estatuto da região ou de lei geral da República» [nº 1, alínea c )], a requerimento, designadamente, do respectivo Ministro da República, que, com este fundamento, tem sempre legitimidade para o efeito [nº 2, alínea g )]. Saliente-se, desde já, que embora este artigo 281º se refira sempre – quer no nº 1, alínea c ), quer no nº 2, alínea g ) – à violação de lei geral da República , ele deve ser lido em conjugação com o artigo 227º, nº 1, alínea a ), pelo que a fiscalização da legalidade deve ter apenas como parâmetro os princípios fundamentais das leis gerais da República , como se assinalou no Acórdão nº 631/99 ( Acórdãos do Tribunal Constitucional , 45º vol., pág. 43). Escreveu-se no referido acórdão: 3 – [...] Logo na sua versão originária, a Constituição estabelecia, entre outros, um limite ao poder legislativo das regiões: a necessária observância das leis gerais da República (artigo 229º nº. 1 alínea a) da CRP). Por definir ficava, porém, o conceito de lei geral da República, o que vem a ocorrer na 1ª revisão constitucional com a norma do artigo 115º nº. 4: "as leis e os decretos-leis cuja razão de ser envolva a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional" ; era, aliás, "a importação" do conceito definido no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores aprovado pela Lei nº. 39/80, de 5 de Agosto – artigo 26º nº. 2 alínea a). Mantendo-se o estabelecido no artigo 227º nº. 1 alínea a) (então, artigo 229º nº. 1 alínea a)), o nº. 3 do citado artigo 115º expressava a superioridade das leis gerais da República sobre os decretos legislativos regionais, contra as quais estes não podiam dispor. Com a revisão de 89, permanece inalterado o conceito de leis gerais da República, como inalterado ficou o artigo 229º nº. 1 alínea a); da conjugação do nº. 3 do artigo 115º com a nova alínea b) do nº. 1 do artigo 229º resultou, ainda, que a prevalência das leis gerais da República cedia nos casos em que a região autónoma legislasse, sob autorização da Assembleia da República, em matérias de interesse específico para a região não reservadas à competência própria dos órgãos de soberania. A revisão de 97 introduz alterações relevantes a este regime. Por um lado, na hierarquia dos actos normativos, a prevalência das leis gerais da República face aos decretos legislativos regionais cinge-se aos princípios fundamentais daquelas leis [artigos 112º nº. 4 e 227º nº. 1 alínea a)]. Por outro, na definição do conceito de leis gerais da República suprime-se a expressão "sem reservas" e adita-se "que assim o decretem" , visando, presumivelmente, com este elemento formal, a resolução de dúvidas acerca da natureza da lei. Será, pois, neste quadro jurídico-constitucional, que o Tribunal deve formular o seu juízo sobre a legalidade da norma do artigo 6º nº. 2 do DLR nº. 19-A/98/A . 4 - Vários foram os arestos do Tribunal Constitucional que caracterizaram as "leis gerais da República", tendo em conta o conceito constitucionalmente definido a partir da revisão de 82. Com ressalva das incidências que o aditamento do aludido elemento formal necessariamente tem nessa caracterização, pode, no entanto, afirmar-se que, no essencial, mantém plena validade o que naqueles arestos se disse reportado ao elemento substancial do conceito – envolver a razão de ser das leis e dos decretos-leis a sua aplicação a todo o território nacional. Versar matéria de "inegável dimensão nacional" , "com relevo imediato para a generalidade dos cidadãos" que "por exigências decorrentes do princípio da unidade do Estado e dos laços de solidariedade que devem unir os portugueses" "são da competência dos órgãos de soberania" (cfr. Acórdão nº. 133/90 in ATC, 15º vol., p. 455 e outros aí citados) são critérios que o Tribunal tem adoptado para a individualização das leis gerais da República, sem prejuízo da análise caso a caso pois, como se escreve no citado Acórdão nº. 133/90, "só através da identificação nas leis e nos decretos-leis das normas e princípios portadores de eficácia normativa para os cidadãos do todo nacional é que se torna possível saber se, em concreto, uma determinada lei ou um decreto-lei específico revestem a natureza de lei geral da República". E, mais adiante, depois de se assinalar que existem «diversas questões que o novo conceito de lei geral da República pode suscitar, como o revelam as « opiniões » de vários constitucionalistas publicadas em Legislação – Cadernos de Ciência da Legislação nº 19/20, em particular no que concerne à possibilidade de "a justiça constitucional destituir a qualificação feita pelo legislador" quando se questiona "a razão de ser da sua envolvência", ou de "a justiça constitucional (se) substituir ao legislador" quando, faltando o elemento formal, a "matéria legislada é nitidamente de lei geral da República" (Manuel Afonso Vaz, in ob. cit., p. 95; ainda, Maria Lúcia Amaral e Paulo Otero, ob. cit., pp. 107 e 124, respectivamente)», acrescentou-se: 6 - O limite do poder legislativo regional no confronto com as leis gerais da República, que se reportava a todo o conteúdo dispositivo dessas leis, cinge-se, a partir da revisão constitucional de 97, - disse-se já – ao respeito pelos "princípios fundamentais" daquelas leis, muito embora o artigo 281º, nº. 1, alínea c), diversamente do que ocorre com o artigo 227º, nº. 1, alínea a), não tenha sido consequentemente alterado e deva ser sujeito a interpretação correctiva (cfr. Carlos Blanco de Morais in cit. revista "Legislação.." nº. 19/20 p. 18). À tarefa, árdua e complexa, de integrar este conceito indeterminado – o dos "princípios fundamentais" – não teve ainda oportunidade o Tribunal Constitucional de se dedicar; na doutrina, começa a ensaiar-se a dilucidação do conceito, procurando sintetizá-lo numa fórmula que, qualquer que seja a sua valia, terá sempre um limite: sendo os princípios fundamentais das leis gerais da República "princípios referentes às matérias concretamente disciplinadas por estas leis", eles são "insusceptíveis de uma captação apriorística" (Gomes Canotilho in cit. " Legislação.. ." nº. 19/20 p. 42; cfr. ainda Carlos Blanco de Morais " As competências legislativas das regiões autónomas no conceito da revisão constitucional de 1997 ", Separata da Revista da Ordem dos Advogados , ano 57, Dezembro de 1997, pp. 32 e segs.). Não obstante a norma em causa da Lei nº. 42/98 não surgir catalogada de princípio fundamental do regime instituído pela lei (qualificação insindicável pelo julgador ou mera presunção ilidível ?), ela revela, no contexto próprio do diploma, uma opção legislativa fundamental que, seja qual for o nível de densificação do conceito, não deixa margem para dúvidas no sentido da sua qualificação como "princípio fundamental" do regime das finanças locais. Independentemente, pois, das dúvidas doutrinais que o conceito de princípios fundamentais das leis gerais da República possa suscitar (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição , 5ª edição, Almedina, Coimbra, 2002, págs. 800 e segs.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional , Tomo V, 2ª edição, Coimbra, 2000, págs. 403 e segs.; e Carlos Blanco de Morais, As Leis Reforçadas , Coimbra, 1998, págs. 294 e segs.), a questão que ora nos ocupa consiste, portanto, em saber, desde logo, se a audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública , previamente à edição de legislação atinente à atribuição de subsídios de risco e penosidade, constitui uma opção legislativa fundamental constante de lei geral da República. 7. Porém, para responder a tal questão, é ainda indispensável referir o enquadramento legal do problema. Assim, a Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1989 , veio autorizar o Governo a legislar sobre o regime geral da função pública, dispondo no seu artigo 15º, alínea a ): Artigo 15º Regime jurídico da função pública Prosseguindo na via do aperfeiçoamento e modernização do regime da função pública, fica o Governo autorizado a legislar, durante o período de vigência da presente lei, no sentido de: a ) Definir os princípios fundamentais de um novo sistema retributivo da função pública, por forma a contribuir para a produtividade dos serviços e eficácia na realização das despesas públicas, para a responsabilidade e dignificação dos funcionários, conferindo ao sistema coerência, equidade e clareza no plano interno e competitividade no plano externo, reconhecendo a existência de corpos especiais no âmbito da função pública, definindo os critérios e componentes do sistema retributivo, assente em estruturas salariais indiciárias, complementos de carácter social e suplementos, em função das especiais condições de prestação de trabalho ou compensação por despesas feitas; Ao abrigo da autorização legislativa conferida pelo artigo 15º da mencionada Lei nº 114/88, foi publicado o Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, que estabeleceu os princípios gerais do sistema retributivo e da gestão do pessoal da função pública, que se deve considerar como integrando as bases do regime e âmbito da função pública , da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [cfr. Constituição, artigo 165º, nº 1, alínea t )]. Esse diploma preceitua nos seus artigos 15º e 19º: Artigo 15º Componentes do sistema retributivo 1 – O sistema retributivo da função pública é composto por: Remuneração base; Prestações sociais e subsídio de refeição; Suplementos. 2 – Não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior. Artigo 19º Suplementos 1 – Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em: (...) b ) Trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade; (...) 2 – (...) 3 – A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei. Em desenvolvimento das bases constantes do Decreto-Lei nº 184/89, editou o Governo, ao abrigo do disposto na alínea c ) do nº 1 do então artigo 201º da Constituição (hoje, artigo 198º), o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, que estabelece regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nela contempladas. Os artigos 11º e 12º deste diploma são atinentes aos suplementos , dispondo-se neste último artigo que «o regime e as condições de atribuição de cada suplemento são fixados mediante decreto-lei». Por seu turno, o Decreto-Lei 53-A/98, de 11 de Março, pretendeu dar cumprimento ao previsto na alínea b ) do nº 1 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 184/89, regulando as condições de atribuição dos suplementos e outras compensações que se fundamentam na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e insalubridade. Este diploma, que foi igualmente editado como desenvolvimento das bases contidas no mencionado Decreto-Lei nº 184/89 e que, ao fazer apelo ao preceituado no nº 5 do artigo 112º da Constituição, se auto-qualifica como lei geral da República , depois de estabelecer o próprio âmbito pessoal de aplicação, de definir os conceitos de condições de risco, de penosidade e de insalubridade , de enunciar e regular os tipos de compensação e de estipular as respectivas condições de atribuição , dispõe no seu artigo 11º: Artigo 11º Processo de regulamentação 1 – As propostas de atribuição das compensações previstas neste diploma, bem como da respectiva alteração ou supressão, deverão ser fundamentadas através dos serviços competentes do ministério da tutela e dependem de parecer do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública. 2 – O parecer do Conselho referido no número anterior deve conter, designadamente: A análise e avaliação da proposta dos serviços; A graduação do risco, penosidade ou insalubridade nos termos do nº 2 do artigo 4º; Os tipos de compensação e sua caracterização; O prazo em que deve ser proposta a reapreciação das compensações a atribuir, quando for caso disso. 3 – O parecer do Conselho está sujeito a homologação do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública. 4 – As compensações previstas no presente diploma são estabelecidas por decreto regulamentar da iniciativa do departamento governamental interessado. O Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública foi criado pelo Decreto-Lei nº 83/98, de 3 de Abril, com objectivos muito amplos no domínio da saúde e segurança no trabalho, podendo a sua intervenção no processo de atribuição de suplementos remuneratórios e outras compensações ser considerada como marginal. Essa intervenção, prevista no citado artigo 11º do Decreto-Lei nº 53-A/98, viria a ser confirmada pelo preceituado no artigo 3º, alínea h ), do Decreto-Lei nº 83/98, onde se inclui, entre as competências daquele órgão, a de «emitir obrigatoriamente parecer sobre a atribuição dos suplementos ou outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em situação de risco, penosidade ou insalubridade». É neste quadro que veio a ser publicado o questionado Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M, cujo preâmbulo justificativo é do seguinte teor: O Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, que estabelece os princípios do sistema retributivo da função pública, integra como uma das competentes do referido sistema a atribuição de um suplemento em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, designadamente em condições de riscos, penosidade ou insalubridade. Por insuficiências de ordem técnica e humana, os hospitais da Região vêm recorrendo à utilização de estabelecimentos similares do continente e até do estrangeiro, o que implica a necessidade de deslocação ou até de transferência de doentes internados ou ao cuidado dos seus serviços. A deslocação desses doentes, como é do conhecimento geral, faz-se exclusivamente por via aérea e, quando a situação clínica o impõe, tem de ser acompanhada por profissionais de saúde, designadamente da área médica ou de enfermagem. O recrutamento de tais acompanhantes faz-se preferencialmente em regime de voluntariado e só na falta de profissionais disponíveis segundo aquele regime se recorre à designação de acompanhantes, tarefa a cargo dos responsáveis pelos serviços a que o doente está afecto e o profissional vinculado. É do domínio público que a deslocação por via aérea implica um risco especial, designadamente em relação àquele que o profissional corre no seu dia a dia e, sob o ponto de vista psicológico, impõe sofrimento e ansiedade anormais. Por outro lado, o doente a acompanhar sofre, em regra, de doença grave e, na medida em que é desafectado da vigilância hospitalar, fica sob exclusivo controlo profissional acompanhante, que assim se vê sobrecarregado com tarefas que excedem largamente aquelas que desempenha no loca de trabalho, além da escassez de meios de que só basicamente poderá dispor durante a viagem. Pelo que ao factor perigosidade acresce uma sobrecarga física e psíquica que corresponde a um trabalho desgastante e a um acréscimo de responsabilidade profissional. O Decreto-Lei nº 53-A/98, de 11 de Março, confirmando o direito a um suplemento em função de particulariedades específicas de prestação de trabalho, designadamente das condições de risco, penosidade e insalubridade, define as suas condições remuneratórias em bases percentuais através da classificação de alto, médio e baixo risco, além de outros critérios tendentes a circunscrever os limites da atribuição das compensações. Ainda que tal diploma apenas defina a base percentual de acréscimo na base do risco, parece estar implícito que abarca todas as situações nele previstas que, no caso concreto e como já se referenciou, correspondem não só ao risco mas também à perigosidade, sendo assim justificado equiparar o acompanhamento de doentes para fora da Região a deslocação de alto risco, a que corresponde uma percentagem remuneratória de 20%. É, em suma, este o contexto legislativo da questão que foi suscitada perante o Tribunal Constitucional. 8. Perante o enquadramento constitucional e legal referido, qual a resposta à questão da ilegalidade suscitada? O problema de ilegalidade a resolver pressupõe, como já se sublinhou, que se determine se constitui uma opção legislativa fundamental, constante de lei geral da República, que a criação de um subsídio de risco e penosidade deva ser necessariamente precedida de audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública , ainda que tal criação ocorra por via legislativa nas regiões autónomas. Ora, essa determinação implica que se proceda a uma interpretação do preceituado no referido artigo 11º do Decreto-Lei nº 53-A/98, diploma que, por um lado, pretendeu proceder ao descongelamento do grau hierárquico (decreto-lei) no que se refere aos diplomas que criam os subsídios em causa, permitindo a sua criação futura através de regulamento , e, por outro lado, veio impor, ao abrigo do previsto no artigo 112º, nº 7, da Constituição, que tais regulamentos revistam a forma de decreto regulamentar . Assim, ainda que se entenda, ao contrário do que sustenta o órgão autor da norma, que o referenciado Conselho é competente para dar parecer sobre a atribuição de subsídios de risco e penosidade específicos das regiões autónomas, se estas o pretenderem fazer através da via regulamentar, já não se afigura sustentável que a prevista audição do mesmo Conselho constitua um princípio fundamental de uma lei geral da República , a observar pelo órgão regional competente, mesmo quando opte pela via legislativa. E essa conclusão atinge-se, considerando-se, desde logo, que a opção legislativa consistente na audição prévia daquele Conselho dificilmente se compatibiliza com numerosas excepções – de acordo com o artigo 3º do Decreto-Lei nº 53-A/98, este diploma não se aplica ao pessoal de investigação criminal da Polícia Judiciária , ao pessoal integrado no quadro de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública , ao pessoal militar integrado nos quadros da Guarda Nacional Republicana, ao pessoal integrado no corpo da guarda prisional , ao pessoal militarizado da Polícia Marítima , ao pessoal militar das Forças Armadas , ao pessoal do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras , do Serviço de Informações e Segurança e do Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e Militares , bem como aos magistrados judiciais e do Ministério Público . Para além disso e de modo decisivo para a presente análise, a legalmente exigida prévia audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública – que, para além do mais, culmina com a necessária homologação do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública – inscreve-se no processo de regulamentação previsto no artigo 11º do Decreto-Lei nº 53-A/98, ou seja, no processo de elaboração de um regulamento – aliás, o nº 4 daquele artigo refere-se expressamente a decreto regulamentar . Como assinala Paulo Veiga e Moura ( Função Pública – Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes , 1º vol., Coimbra, 2001, pág. 326 e segs.), «uma leitura atenta das disposições do DL 53-A/98 permite verificar que a sua aplicabilidade prática encontra-se largamente dependente da emanação de um regulamento de execução, que venha, entre outros, definir os termos em que os trabalhadores podem optar entre uma ou outra das compensações enunciadas no art. 5º, graduar os níveis de risco, penosidade e insalubridade, determinar o montante da redução semanal de trabalho, da idade para que se antecipa a reforma, etc.». Quer isto dizer que a intervenção do referido Conselho só é legalmente obrigatória na preparação de diplomas regulamentares, e não na preparação de diplomas legislativos. Assim, sendo essa a intenção legislativa, a ter sido formulado um princípio fundamental de uma lei geral da República ele só seria atinente ao próprio poder regulamentar, não deixando a Assembleia Legislativa Regional de poder elaborar um diploma legislativo nesta matéria. 9. Em todo o caso, ainda se dirá, num outro plano, que não estamos, efectivamente, perante um princípio fundamental de uma lei geral da República nesta matéria, já que a mera natureza procedimental da figura da audição do Conselho de Saúde e Segurança Social revela o seu carácter puramente instrumental (e, na realidade, desformalizador). Trata-se de um modo, entre outros, de assegurar, caso a caso, a determinação da adequação e da equidade e não se substitui aos critérios que possam revelar opções fundamentais aplicáveis a todo o território nacional. Deste modo, poderá afirmar-se, invocando ainda o Acórdão nº 631/99, atrás citado, que as normas em causa não revelam, no contexto do diploma em que surgem e pela intenção legislativa que exprimem, uma eficácia normativa para os cidadãos de todo o território nacional, que se sobreponha ao poder legislativo regional. 10. Em suma: o artigo 11º do Decreto-Lei nº 53-A/98 deve ser interpretado no sentido de apenas prescrever um procedimento destinado a disciplinar o uso do poder regulamentar pela Administração; e, consequentemente, não contém uma opção legislativa fundamental consistente em condicionar o exercício da função legislativa – maxime , nas regiões autónomas – em matéria atinente aos subsídios de risco e penosidade à prévia audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública . É bem verdade que, como se viu, o artigo 3º, alínea h), do Decreto-Lei nº 83/98 incumbe aquele Conselho de «emitir obrigatoriamente parecer sobre a atribuição ou alteração dos suplementos ou outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em situação de risco, penosidade ou insalubridade». Todavia, esta norma atributiva de competência deve ser interpretada em conjugação com o preceituado no Decreto-Lei nº 53-A/98. E, finalmente, como se referiu, não estaremos perante uma figura que, pela sua função instrumental e procedimental, deva ser qualificada como uma opção fundamental de uma lei geral da República. Consequentemente, não se pode concluir que o Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M tenha violado um princípio fundamental das leis gerais da República . III Decisão 11. Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide não declarar a ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes do Decreto Legislativo Regional nº 10/99/M, de 11 de Março. Lisboa, 5 de Novembro de 2002 Maria Fernanda Palma Alberto Tavares da Costa Paulo Mota Pinto Artur Maurício Guilherme da Fonseca José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida (com declaração de voto) Bravo Serra (com declaração de voto do Exmº Consº Luís Nunes de Almeida, para a qual, com vénia, remeto) Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (vencida, nos termos da declaração junta) Maria Helena Brito (vencida, nos termos da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa (Não sem dúvidas, votei, no entanto, em sentido convergente com o da declaração de voto das Exmªs Conselheiras Maria dos Prazeres Beleza e Maria Helena Brito) Declaração de voto Votei o acórdão, quer no que se refere à decisão, quer no que se refere à sua fundamentação. Todavia, entendi que o Tribunal poderia ter ido mais longe, no sentido de explicitar outras razões que, na minha opinião, conduziriam sempre à inexistência de ilegalidade por violação de um princípio Fundamental das leis gerais da República . Desde logo, porque se não apresenta isenta de dificuldades a questão de saber se um decreto-lei pode condicionar o exercício da função legislativa, de modo a que a violação do procedimento nele estabelecido venha a consequenciar a ilegalidade dos diplomas legislativos aprovados com tal violação. Nesta perspectiva, o teor do preceituado no artigo 112º, nº 4, ao estabelecer que os decretos legislativos regionais não podem dispor contra os princípios fundamentais das leis gerais da República, poderá ser mesmo interpretado no sentido de que ali se impõe uma conformidade de natureza substancial e não de carácter procedimental . Mas, por outro lado, afigurou-se-me decisiva a circunstância de o Decreto-Lei nº 53-A/98 ser um decreto-lei de desenvolvimento de uma lei de bases, sendo certo que as regiões autónomas têm igualmente o poder de «desenvolver, em função do interesse específico das regiões, as leis de bases em matérias não reservadas à competência da Assembleia da República, bem como as previstas nas alíneas f), g), h), n), t) e u) do nº 1 do artigo 165º» (artigo 227º, nº 1, alínea c), da CRP). Ora, in casu , o mencionado Decreto-Lei nº 53-A/98 procede ao desenvolvimento de uma lei – recte , de um decreto-lei (o Decreto-Lei nº 184/89) emitido ao abrigo de uma autorização legislativa – que fixa «bases do regime e âmbito da função pública» e, portanto, se encontra abrangida pela alínea t) do nº 1 do artigo 165º, pelo que, segundo certa doutrina, o mesmo Decreto-Lei nº 53-A/98 não poderia ser sequer qualificado como lei geral da República (cfr. Carlos Blanco de Morais , As Leis Reforçadas , pág. 417). Em qualquer caso, porém, mesmo admitindo uma competência concorrencial do Governo e das regiões autónomas para o desenvolvimento das leis de bases nas matérias mencionadas no artigo 227º, nº 1, alínea c), designadamente na matéria prevista na alínea t) do nº 1 do artigo 165º, sempre aquelas regiões autónomas poderiam alterar a regulação constante do Decreto-Lei nº 53-A/98, o que inviabiliza que se possa surpreender na intervenção do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública um princípio fundamental das leis gerais da República. Luís Nunes de Almeida Declaração de voto Votámos vencidas, e pronunciámo-nos no sentido da ilegalidade das normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 10/99/M, de 11 de Março, pelos fundamentos que, em síntese, a seguir se enunciam: 1. O Decreto Legislativo Regional n.º 10/99/M, de 11 de Março, em análise no presente processo, foi adoptado pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 227º da Constituição da República Portuguesa, ou seja, ao abrigo da disposição que atribui às regiões autónomas o poder de "legislar, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões, que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania". A validade de tal diploma dependeria pois da verificação dos requisitos enunciados na mencionada norma constitucional. 2. Ora, independentemente da questão de saber se o Decreto Legislativo Regional n.º 10/99/M versa sobre matéria de interesse específico para a Região Autónoma da Madeira e independentemente também da verificação de que não está em causa matéria reservada à competência própria dos órgãos de soberania, entendemos, diferentemente do que concluiu o acórdão, que o diploma em apreciação não respeita um princípio fundamental contido em leis gerais da República. Na verdade, em nossa opinião, a exigência de intervenção do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública prevista no artigo 11º do Decreto-Lei n.º 53-A/98, de 11 de Março, no âmbito do "regime de atribuição dos suplementos de risco, penosidade e insalubridade", configura uma "opção legislativa fundamental" constante de leis gerais da República, no sentido definido pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (cfr., por último, o acórdão n.º 631/99, citado no ponto 5. do presente acórdão). Antes de mais, o Decreto-Lei n.º 53-A/98, de 11 de Março, que fixa as condições de atribuição dos suplementos de risco, penosidade e insalubridade, expressamente se autoqualifica como lei geral da República e envolve, pela sua razão de ser, a sua aplicação a todo o território nacional (artigo 112º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa). Com efeito, nos termos do artigo 2º do referido diploma, o regime nele fixado aplica-se a todos os serviços e organismos da administração central, local e regional, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos, e ainda aos serviços e organismos que estejam na dependência orgânica e funcional da Presidência da República, da Assembleia da República e das instituições judiciárias. Tendo sido adoptado na sequência e no desenvolvimento do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho – o diploma que estabeleceu os princípios gerais do sistema retributivo e de gestão de pessoal da função pública –, é manifesto que o Decreto-Lei n.º 53-A/98 pretendeu unificar em todo o território nacional o regime de atribuição de suplementos e outras compensações que se fundamentem na prestação de trabalho em condições de risco, penosidade e insalubridade. Dentro desta perspectiva, aliás, foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas (cfr. preâmbulo do mencionado Decreto-Lei n.º 53-A/98). 3. O acórdão assenta em dois fundamentos para concluir no sentido da não ilegalidade do diploma legislativo regional. Por um lado, parte do princípio de que a "natureza procedimental" da exigência de parecer do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública exclui a possibilidade de tal audição ser considerada como princípio fundamental do Decreto-Lei n.º 53-A/98. Ora, a intervenção do Conselho na definição do "regime de atribuição dos suplementos de risco, penosidade e insalubridade" traduz uma garantia de uniformidade ou de coerência na atribuição de tais subsídios, constituindo assim uma norma central no conjunto do diploma em que se insere – o Decreto-Lei n.º 53-A/98, de 11 de Março. Essa intervenção é reafirmada pelo diploma que define a competência do mesmo Conselho, o Decreto-Lei n.º 83/98, de 3 de Abril, que também reveste a natureza de lei geral da República. O artigo 3º deste Decreto-Lei n.º 83/98, depois de atribuir, em geral, ao Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública a competência para "emitir parecer sobre medidas legislativas e programas em matéria de segurança e saúde" (alínea b)), estabelece a competência do mesmo Conselho para "emitir obrigatoriamente parecer sobre a atribuição ou alteração dos suplementos ou outras compensações que se fundamentem na prestação do trabalho em situação de risco, penosidade ou insalubridade" (alínea h)). Esta conclusão não é de modo algum infirmada – como pretende o acórdão no seu ponto 6. – pela circunstância de o próprio Decreto-Lei n.º 53-A/98 estabelecer excepções ao "regime de atribuição dos suplementos de risco, penosidade e insalubridade". É que as profissões ou actividades profissionais excepcionadas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 3º são, todas elas, pela "natureza das próprias funções" (para usar os termos do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 53-A/98), susceptíveis de envolver condições de risco, penosidade ou insalubridade, estando por isso sujeitas a regimes retributivos próprios. A característica referida, que é comum às diversas profissões ou actividades profissionais mencionadas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 3º Decreto-Lei n.º 53-A/98, constitui a justificação para a respectiva exclusão do âmbito de aplicação deste diploma – diploma que, confessadamente, se destina a abranger profissões que, em si mesmas, não envolvem um risco especial, mas que podem vir a ser desenvolvidas em circunstâncias que, elas próprias, criem tal risco. Concluímos portanto que a audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública deve ser considerada "princípio geral" do regime definido pelo Decreto-Lei n.º 53-A/98. 4. Por outro lado, o acórdão retira, da remissão para decreto regulamentar constante do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 53-A/98, que este diploma apenas se pode aplicar a actos aprovados no exercício do poder regulamentar. Ora tal intenção não pode ser atribuída ao preceito em causa, que apenas visa excluir a utilização de formas menos solenes de regulamentos, nos termos previstos no n.º 7 do artigo 112º da Constituição. A natureza legislativa do Decreto Legislativo Regional n.º 10/99/M, de 11 de Março, não é, pois, argumento relevante para concluir pela desnecessidade de audição do Conselho de Saúde e Segurança no Trabalho para a Administração Pública, já que, nos termos do n.º 4 do artigo 112º da Constituição, os decretos legislativos regionais não podem "dispor contra os princípios fundamentais das leis gerais da República". 5. Tendo em conta o exposto, concluímos que as normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.º 10/99/M, de 11 de Março, colidem com um princípio fundamental contido em leis gerais da República – princípio constante das disposições conjugadas do artigo 11º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 53-A/98, de 11 de Março, e do artigo 3º, alínea h), do Decreto-Lei n.º 83/98, de 3 de Abril – não respeitando, por isso, os limites estabelecidos no artigo 227º, n.º 1, alínea a), e no artigo 112º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Maria Helena Brito Maria dos Prazeres Pizarro Beleza