118/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 118/2007 Processo n.º 785/06 3ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Gomes Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. No presente processo em que é expropriante EP – Estradas de Portugal, E.P.E. (que sucedeu ao IEP – Instituto das Estradas de Portugal), e expropriados A. e B. os expropriados interpuseram recurso da sentença que fixou a indemnização a pagar pela expropriação de uma parcela de terreno, com 14.670 m2 de área, destinada à execução da obra “concessão norte (AENOR) A11-IC 14 – lanço Esposende-Barcelos-Braga, sublanço Braga Oeste (A3) Braga (Ferreiros)”. Por acórdão de 28 de Março de 2006, o Tribunal da Relação de Guimarães concedeu provimento ao recurso, com a seguinte fundamentação (na parte que pode relevar para as questões suscitadas no presente recurso): “Perante esta factualidade, os Srs. Árbitros, que elaboraram a decisão arbitral, e Srs. Peritos nomeados pelo Tribunal e pela entidade expropriante, colocando o assento tónico na circunstância de a parcela expropriada, com a área de 10.000m2, estar inserida em espaço de RAN, entenderam que a mesma devia ser classificada como “solo apto para outros fins”, de acordo com o citado art. 25°, n°3, e avaliada segundo o critério estabelecido no art. 27°, n°3. E este mesmo entendimento foi acolhido pela douta sentença recorrida com o argumento de que se a integração da mesma na RAN implica a sua afectação exclusiva à agricultura, não existindo, por isso, potencialidade edificativa dessa parcela nem a expropriação a faz nascer. Nas suas alegações de recurso, os expropriados continuam a sustentar a classificação de todo o terreno expropriado como “solo apto para construção”. Que dizer? A Constituição da República Portuguesa não tutela expressamente o direito a edificar como um direito que se inclua, necessária e naturalmente, no direito de propriedade. Todavia, a jurisprudência do nosso Tribunal Constitucional não deixou de se firmar, uniformemente, no sentido de que o jus aedificandi deve ser considerado como factor de valorização, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa. Saber quando é que os bens expropriados envolvem uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa, é que se tornou tarefa mais árdua. Na vigência do Código das Expropriações de 1991, dispunha o n.º 5 do seu artigo 24° que “Para efeitos da aplicação do presente Código é equiparado a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na construção” Relativamente a esta norma, o Acórdão do Tribunal Constitucional n°267/97 declarou-a inconstitucional «enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de “solo apto para construção” os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola». Todavia, nos Acórdãos n°20/2000, n.° 172/2002 e n°12/2002 do mesmo Tribunal, tomou-se uma posição mais rígida, decidindo-se “não julgar inconstitucional a norma do mesmo n°5 do art. 24° do CE/91, por forma a excluir da classificação como “solo apto para construção” solos integrados na RAN e expropriados para implementação de vias de comunicação. A partir de então, passou a ser dominante o entendimento de que estando o terreno inserido na RAN ou na REN só se afastava, por inconstitucional, a norma do n.º 5 daquele mesmo artigo 24° quando fosse expropriado para construção de um edifício. A verdade, porém, é que com a entrada em vigor do actual Código das Expropriações, aquela norma foi suprimida, pelo que não contendo este novo código norma equivalente, nenhum impedimento existe a que, em determinadas circunstâncias, o solo continue “a ser considerado apto para construção ainda que, por lei ou regulamento, designadamente um plano urbanístico vinculativo, não esteja destinado a esse fim” E isto não obstante não se ignorar a orientação decorrente do Acórdão do Tribunal Constitucional n° 275/2004 (proferido no Processo n.° 03/04 – 3ª secção e já no âmbito da vigência do novo Código das Expropriações), no sentido de que o que releva para efeitos da “justa indemnização” não é o facto do terreno, por força do interesse público, deixar de ter aptidão agrícola, uma vez que continua a existir a proibição de construir nos solos integrados na RAN, inexistindo, por isso, qualquer expectativa razoável de desafectação para que tal solo possa vir a ser destinado à construção imobiliária. E que, tal como se escreveu no Acórdão da Relação do Porto, 13 de Janeiro de 2005, isso “não significa, forçosamente, que o valor do solo tenha de ser calculado inevitavelmente em função do que se dispõe para «solo para outros fins», nos termos do art. 27° do CE/99”. Importa, antes, averiguar da aptidão objectiva para a edificabilidade em função dos elementos definidos no art. 250, n.°2, als. a) a d) do CE/99. E, para tanto, há que ter em conta a situação particular da parcela expropriada e da sua envolvente. No caso sub judice constata-se que, não obstante a parcela expropriada com a área de 10.000m2, se inserir em zona de Reserva Agrícola Nacional (RAN), estando, por isso, afecta, exclusivamente, à utilidade pública agrícola’4, a verdade é que, por um lado, a mesma foi, posteriormente, desafectada desta finalidade para, também por força do interesse público, passar a estar afectada à construção de uma infra-estrutura pública rodoviária - execução da obra de concessão norte (AENOR) – A11 – IC 14 – lanço Esposende-Barcelos-Braga, sublanço Braga Oeste (A3 )-Braga (Ferreiros). E, por outro lado, resulta dos factos provados que tal parcela não só dispõe de acesso rodoviário pavimentado com betuminoso, rede de abastecimento domiciliário de água, com serviço junto à parcela, rede de saneamento, rede de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão com serviço junto à parcela, rede de drenagem de águas pluviais com colector de serviço e rede telefónica, como também se situa próximo da cidade de Braga e de alguns equipamentos e serviços, está bem servida de transportes colectivos e apresenta uma zona envolvente próxima constituída por parcelas de terrenos classificados na Planta de Ordenamento do PDM de Braga como Espaços Urbanos, habitações unifamiliares e pavilhões industriais, e como solos inseridos em zona de RAN, edificações e benfeitorias. Ora, tendo tal parcela deixado de estar afecta à RAN, ao abrigo da alínea d) do n°. 2 do artigo 9° do Decreto-Lei n.° 196/89, de 14 de Junho, alterado pelos DLs n°s 274/92 e 278/95, de 25/10, não se compreende que, para efeitos de cálculo do valor da indemnização, a pagar ao expropriado, se continue a considerá-la como solo agrícola integrado na RAN e a ver em tal integração um factor impeditivo da sua potencialidade edificativa, tanto mais que a mesma dispõe das infra-estruturas a que alude o citado art. 25°, n.° 2, al. a) e está situada zona envolvente próxima constituída por parcelas de terrenos classificados na Planta de Ordenamento do PDM de Braga como Espaços Urbanos e onde se situam habitações unifamiliares. Daí entender-se que todas estas circunstâncias, tornam a parcela em causa abrangida pelo disposto no citado n.º 12 do artigo 26°, por aplicação analógica, nos termos do art. 10º do C. Civil. Isto porque em função, quer do destino que lhe foi dado - implantação de uma infra-estrutura pública -, quer da existência das infra-estruturas a que se reporta a alínea a) do n°2 do citado art. 25°, quer da sua área envolvente, é possível afirmar que a mesma dispõe de aptidão edificativa, devendo, por isso, o valor do respectivo solo ser calculado de acordo com factores próximos para o “solo apto para a construção”. De notar que este n°12 do art. 26° do CE de 1999 tem um âmbito de aplicação mais lato que o equivalente n.°2 do artigo 26° do C.E. de 1991, pois passou a abranger além dos solos classificados por plano de ordenamento do território, como zona verde ou de lazer, também os destinados a equipamentos públicos. Comentando este n°2 do citado art. 26°do Código das Expropriações de 1991, escreve Fernando Alves Correia, que “a lei manda, assim, atender no cálculo do valor dos solos destinados por um plano urbanístico a zonas verdes ou de lazer que venham a ser adquiridas pela Administração, pela via da expropriação, a factores próximos dos estabelecidos para os terrenos aptos para a construção. Aplaude-se o aparecimento desta disposição já que, ao prescrever um tal método de determinação do valor dos solos classificados como zona verde ou de lazer por um plano urbanístico, corta, cerce quaisquer tentativas da “manipulação” das regras urbanísticas por parte da Administração, que poderia traduzir-se na classificação dolosa por parte de um município, num plano urbanístico por si aprovado, de um terreno com zona verde, desvalorizando-o, para mais tarde o adquirir, por expropriação, pagando por ele um valor correspondente ao solo não apto para construção (sublinhado nosso). E tais considerações mantém-se, a nosso ver, também válidas quanto ao citado art. 26°, n°12 do actual Código das Expropriações. Na verdade, o que se pretendeu com esta imposição legal foi, para além, de proteger os cidadãos contra certas condutas menos claras da Administração, consagrar, como factor de fixação valorativa, o “ius aedificandi”, pelo menos, naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou envolvente potencialidade edificativa. Por tudo isto e, não obstante, no caso dos autos, não se questionar qualquer tentativa da “manipulação” das regras urbanísticas por parte da Administração, julgamos, no caso dos autos, ser suficiente para transmitir a potencialidade edificativa à parcela expropriada, com indemnização, a pagar ao expropriado, se continue a considerá-la como solo agrícola integrado na RAN e a ver em tal integração um factor impeditivo da sua potencialidade edificativa, tanto mais que a mesma dispõe das infra-estruturas a que alude o citado art. 25°, n.°2, al. a) e está situada zona envolvente próxima constituída por parcelas de terrenos classificados na Planta de Ordenamento do PDM de Braga como Espaços Urbanos e onde se situam habitações unifamiliares. E que isso indicia, precisamente, a potencial aptidão edificativa desse terreno, que se visou salvaguardar com o aludido art. 26°, n°12. E nem se vê que a interpretação dada ao citado art. 26°, n°12, no sentido de que o valor do solo incluído na RAN, quando estejam satisfeitos em relação a ele os critérios enquadráveis na alínea a) do n° 2 do artigo 25° do CE/99, viole os princípios da justa indemnização e da igualdade consagrados, respectivamente, nos arts. 62°, n °2 e 13 da C.R.P. Na verdade, importa salientar o que a este respeito se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 114/2005 (proferido no Processo n°. 563/2003- 2 secção e publicado no D.R., de 09/06/2005, II- Série , pág.8704), “o raciocínio hipotético segundo o qual esta solução viola a igualdade porque outros expropriandos não beneficiaram dela não pode ser pertinente, não podendo a igualdade aferir-se pelo confronto com situações hipotéticas. Aliás, a ponderação realizada no caso para alcançar o valor da indemnização, dada a respectiva especificidade, impede uma comparação automática com hipotéticas situações de proprietários, eventualmente expropriáveis, de parcelas contíguas igualmente integradas na RAN mas que não foram expropriadas, quer considerando a indemnização por uma eventual futura expropriação quer o valor de mercado que os proprietários obterão se porventura decidirem vender os prédios. Finalmente, a Constituição, em particular o artigo 62°, não configura deste modo restritivo o dever de indemnizar, em que está em causa acautelar a compensação do expropriado pela ablação do seu direito em nome do interesse público”. Significa tudo isto que o valor do solo da parcela expropriada em causa deverá ser calculado como se tratasse, no fundo, de “solo apto para construção”. Impunha-se, assim, que o tribunal a quo exigisse dos Srs. Peritos nomeados pelo Tribunal e pela entidade expropriante a realização de nova avaliação por forma a que aqueles levassem em conta os factores acabados de enunciar, do mesmo modo que a entidade expropriante exigiu do Sr. Perito nomeado pelos expropriados a avaliação desta mesma parcela de terreno como se de “solo para outros fins” se tratasse. Não o tendo feito e sendo omissos os laudos daqueles mesmo peritos quanto a tais factores, estamos perante a nulidade prevista no n°1 do art. 201° do Código de processo Civil, a qual, por ter influência na decisão da causa, determina, nos termos do n°2 do mesmo artigo a anulação de todos os actos e termos subsequentes. Com efeito, como se salienta no Sumário do Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 5 de Dezembro, de 1994 (Processo n.° 19/94), “não fornecendo a avaliação constante do relatório dos peritos todos os elementos necessários a uma decisão conscienciosa, impõe-se a sua anulação e de todos os actos e termos subsequentes...”. E que, a prova pericial, embora livremente apreciada pelo tribunal, mostra-se relevante, senão mesmo indispensável, ao fornecimento dos elementos necessários para se apurar o valor da parcela expropriada e a consequente indemnização, devendo ser efectuada em conformidade com o preceito citado. Ocorre, assim, fundamento para anular, nesta parte, a decisão da 1ª instância, relativamente à parcela de 10.000m2 incluída na RAN, devendo ser ordenado aos Strs Peritos nomeados pelo Tribunal e pela entidade expropriante que, em complemento da avaliação efectuada, realizem nova avaliação em conformidade com o preceituado no citado art. 26°, n°12 do CE, nos termos do art. 712°, n°4 do C.P. Civil. II- E o mesmo vale dizer quanto à parcela sobrante com a área de 5.230 m2, porquanto a expropriação, quando afecte solo de igual condição física e jurídicos é, nos seus efeitos, una. Todo o solo – expropriado e remanescente – tem a mesma condição. O que varia é a intensidade do prejuízo que afecta um e outro. Assim sendo e porque se considerou, que, a despeito da parcela se encontrar incluída na RAN, os expropriados sofreram, por aplicação do n°12 do art. 26° do CE visto o solo em causa gozar dos requisitos identificados na alínea a) do n°2 do artigo 25° do mesmo Código, um concreto prejuízo decorrente da supressão do exercício de um possível direito a edificar sobre o solo expropriado, então, também é nesta perspectiva que terá de ser avaliada a desvalorização da parte sobrante.” 2. Deste acórdão interpôs a expropriante recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b) , da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), visando sujeitar a apreciação as seguintes normas, de acordo com o respectivo requerimento de interposição: “a) a inconstitucionalidade das normas contidas no n.º 1 do artigo 23.º e n.º 1 do artigo 26.º do actual Código das Expropriações, quando interpretadas no sentido de incluir na classificação de “solo apto para a construção” e, consequentemente, de como tal indemnizar, solo integrado no RAN à data da declaração de utilidade pública, expropriado para implantação de vias de comunicação; b) a inconstitucionalidade da norma contida no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, quando interpretada no sentido de permitir (ainda que por aplicação analógica) que solos integrados no RAN à data da declaração de utilidade pública, expropriados para implantação de vias de comunicação, possam ser avaliados em função «do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada». O relator proferiu despacho, que não foi impugnado, a delimitar o objecto do recurso, excluindo o que corresponde à antecedente alínea a ) e ordenando o seu prosseguimento e notificação para alegações quanto à norma referida na antecedente alínea b ), sem prejuízo de melhor definição ulterior. 3. A recorrente alegou, tendo concluído nos seguintes termos: “1ª. Constitui consolidada jurisprudência deste Tribunal Constitucional que os terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional não têm aptidão construtiva, de acordo com o respectivo ordenamento jurídico (DL. n.° 196/89, de 14/6, alterado pelos DLs. n.os 274/92, de 12/12 e 278/95, de 25/10) 2ª. Trata-se de uma restrição que se mostra necessária e funcionalmente adequada para acautelar uma reserva de terrenos agrícolas que propiciem o desenvolvimento da actividade agrícola, restrição constitucionalmente legítima e que não viola, quer o princípio da justa indemnização, dada a sua “vinculação situacional”, nem os princípios da igualdade e da proporcionalidade, pois atingem todos os proprietários e outros interessados que estão, quer em concreto, quer em abstracto, dentro da mesma situação jurídica. 3ª. A integração de um terreno na Reserva Agrícola Nacional determina, na prática, não só a impossibilidade de o proprietário nele vir a construir edifícios urbanos, mas também o fim de qualquer expectativa razoável de desafectação para que tal solo possa vir a ser destinado à construção imobiliária. 4.ª Essa impossibilidade, que é determinada por razões de interesse público (reservar para a produção agrícola os terrenos que, para tal, tenham melhor aptidão), encontra justificação constitucional no artigo 93° da Constituição. 5.ª Assim sendo, no caso de expropriação de terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional, não há que considerar, para efeitos de cálculo do valor da indemnização, a pagar ao expropriado, qualquer potencialidade edificativa que não existe, nem nasce com a expropriação. 6.ª O âmbito de aplicação da regra avaliatória constante do n° 12 do art. 26º do CE199, restringe-se aos casos em que os terrenos tinham, abstractamente, aptidão construtiva, antes da sua classificação como zona verde, de lazer ou “espaço‑canal” para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos e deixaram de tê-la em consequência da prossecução do interesse público - o interesse subjacente àquelas classificações. 7.ª O critério de cálculo do valor de indemnização constante dessa norma, assenta na consideração dos terrenos referidos neste preceito como terrenos aptos para construção enquanto, directa, incindível e inelutavelmente, ligados à obrigação de realização das infra-estruturas que o planeamento urbanístico impõe e cuja satisfação visa directamente cumprir. 8.ª Os terrenos integrados na RAN nunca perdem a sua aptidão construtiva em consequência da sua classificação por plano municipal como “espaço canal”, pela simples razão de que a não possuíam antes - essa sua classificação não implica quaisquer restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo (preexistentes e juridicamente consolidadas) que determinem uma limitação significativa na sua utilização. 9.ª A inclusão no critério de cálculo do valor do solo previsto no n° 12 do art.° 26° do CE/99 de parcelas de terreno integradas na RAN, expropriadas para a implantação de vias de comunicação, conduz a colocar os expropriados de tais parcelas numa situação de desigualdade perante os demais proprietários de parcelas contíguas igualmente integradas na RAN mas que não foram expropriados, conduzindo a um “ocasional locupletamento injustificado” dos primeiros em relação aos segundos. 10.ª Enquanto que os expropriados seriam indemnizados com base em tal critério específico de cálculo do valor de solo apto para construção, necessariamente superior ao valor de mercado, os proprietários não expropriados que pretendessem alienar os seus terrenos nunca alcançariam, no mercado, um tal valor por virtude da limitação edificativa legalmente estabelecida para os solos integrados na RAN e da falta de previsão, em relação a eles, do critério de equivalência estabelecido no art.° 26°, n.° 12, do CE 1999. 11.ª A inclusão do terreno na RAN sujeita o terreno a um único estatuto jurídico sob o ponto de vista da sua ineptidão construtiva, em função do qual o legislador conformou o critério que concretiza o valor da justa indemnização exigida constitucionalmente como contrapartida da expropriação. 12.ª Assim, a aplicação (mesmo que extensiva ou analógica) do n° 12 do art. 26° do CE/99 a terrenos integrados na RAN, só porque se verificam as circunstâncias que, para terrenos situados fora da RAN, o art.° 25°, n.° 2, do CE/99 releva como elementos qualificantes de terrenos para construção, redundaria numa clara violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado. 13.ª Dar-se tratamento jurídico-económico diferente sob o ponto de vista do critério de aferição do valor da indemnização devida em caso de expropriação a terrenos que, embora estejam todos incluídos na RAN (e que, por via disso, não podem ser destinados (ou aptos para) a construção - equivaleria a introduzir um elemento simplesmente formal ou materialmente irrelevante (do ponto de vista da aptidão para a construção) para fundar uma destrinça no aspecto indemnizatório. 14.ª Desde que os terrenos estejam incluídos na RAN, a sua aptidão efectiva ou conjectural para a construção é exactamente a mesma, concorram ou não concorram outras circunstâncias que a lei releve para considerar como terrenos para construção terrenos que estão situados fora da RAN e como tal sujeitos a outro estatuto jurídico. 15.ª Ao admitir-se que os terrenos incluídos na RAN possam ser indemnizados como se foram terrenos aptos para construção, dentro do regime próprio estabelecido no n.° 12 do art.° 26° do CE de 1999, só pelo simples facto de serem expropriados, está a violar-se frontalmente o princípio da igualdade, na sua vertente externa. 16.ª Em caso de transmissão onerosa, num mercado em que não entrem factores anómalos e especulativos, jamais será possível ao proprietário não expropriado aspirar a uma valoração correspondente à conseguida através da sua expropriação e inclusão dentro do critério de cálculo do valor de indemnização constante do n.° 12 do art.° 26° do CE de 1999. 17.ª É inconstitucional a norma contida no n° 12 do art. 26° do Código das Expropriações, quando interpretada no sentido de poder ser aplicada (mesmo que por aplicação extensiva ou analógica) a terrenos sem aptidão construtiva no caso, em virtude da sua integração na RAN - só porque se verificam as circunstâncias que, para terrenos situados fora da RAN, o art.° 25°, n.° 2, do CE/99 releva como elementos qualificantes de terrenos para construção.” Os recorridos contra-alegaram e concluíram nos seguintes termos: “l.ª A norma do n° 12 do art. 26° do Código das Expropriações em vigor, não foi aplicada com o sentido para o qual o Recorrente pede a declaração de inconstitucionalidade, ou seja, o de ser indemnizável como solo apto para construção terreno integrado na RAN, apenas porque se verificam as circunstâncias descriminadas no art. 25° n° 2 daquele diploma legal. 2.ª De acordo com os factos dados como provados pela sentença do tribunal de 1ª instância, a parcela expropriada tem solo classificado como “zona urbana” (um terço) e solo classificado como RAN (dois terços). 3.ª Na área envolvente, num perímetro de 300 metros do limite da parcela expropriada, é possível construir com um índice de 0,60m2 / m2 e existem várias moradias unifamiliares. 4.ª Consta dos documentos juntos na fase administrativa do presente processo de expropriação, que a aquisição da parcela expropriada, pelos Expropriados, foi muito anterior à entrada em vigor do plano municipal de ordenamento do território vigente na data da declaração de utilidade pública, datando aquela aquisição de Novembro de 1951. 5.ª Numa situação normal de mercado, não se divide uma parcela conforme a classificação do plano municipal para se obter o seu valor, este calcula-se atendendo à utilização possível para toda a parcela. Tal como prescreve no art. 23° do Código das Expropriações que se faça. 6.ª A parcela expropriada tem aptidão edificativa (um terço é área urbana), quer antes quer depois da declaração de utilidade pública, e, ao contrário do que é afirmado pela Recorrente até à saciedade, aquela aptidão não nasceu com a expropriação. 7.ª Aliás, como consta da vistoria ad peretuam rei memoriam , na parcela expropriada havia várias edificações e nenhum uso agrícola lhe era dado. 8.ª A avaliação do terreno considerado como RAN de acordo com a sua aptidão agrícola (como foi feito pela sentença do tribunal de 1.ª instância), equivaleria no caso em análise, a uma clara violação do princípio constitucional da igualdade, porque cria uma ficção que não se verificaria se não fosse a intervenção do factor aleatório, que foi a expropriação. 9.ª Diz o art. 23° do Código das Expropriações, que a justa indemnização “corresponde ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal (...) tendo em consideração as circunstância e condições de facto existentes naquela data ( a da declaração de utilidade pública )”. 10.º É falso que os terrenos integrados na RAN não tenham aptidão edificativa, uma vez que é o próprio diploma regulador (DL 196/89 de 14 de Junho, alterado pelos DL 274/92 de 12 de Dezembro e DL 278/95 de 25 de Outubro), que prevê as condições para aí se aí se edificar, o que, obviamente, requer que haja aptidão construtiva. 11.ª Na realidade, devido à necessidade de acautelar o desenvolvimento da actividade agrícola que o terreno de Reserva Agrícola Nacional pode propiciar, não podem estes ser objecto de loteamento. 12.ª Mas não existe nenhuma proibição de neles construir. Confronte-se até, os arts. 90º a 92° do regulamento do Plano Director Municipal de Braga, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n°9/2001 de 30 de Janeiro, onde se regulam as condições para a edificação em zona de RAN e em espaços agrícolas. 13.ª Cite-se a propósito Osvaldo Gomes, “Expropriações”, página 243, quando argumenta que a integração de solo em RAN ou REN “não implica de per si a extinção das potencialidades edificativas dos solos, prevendo a lei várias excepções ao regime proibitivo, podendo ainda as delimitações ser alteradas. com a consequente expansão do conteúdo dos direitos de propriedade .”. 14.ª Os terrenos classificados em RAN mantêm a sua capacidade construtiva, o que acontece é que esta fica condicionada para que possam propiciar o desenvolvimento da actividade agrícola por mor da sua “vinculação situacional”. Não pode é, em consequência deste condicionamento, afirmar-se que em virtude da sua integração em zona de RAN perdem a aptidão construtiva que tinham antes daquela integração . Este é um raciocínio pernicioso e errado, à face do que já foi supra exposto. 15.ª Devendo os Expropriados receber o valor da justa indemnização, e sendo este aferido pelas regras do comércio/mercado a funcionar em condições normais, a sua distorção pela existência de uma expropriação, caso não se pudesse usar a cláusula de salvaguarda que constitui o n° 12 do art. 26° do Código das Expropriações e se valorasse o terreno apenas em função da classificação administrativa e teórica dos solos, equivaleria, aqui sim, à violação dos princípios constitucionais da igualdade e da justa indemnização. 16.ª Dado que os terrenos não perdem a sua aptidão construtiva em virtude da integração em zona de RAN (que apenas é condicionada), o pedido de declaração de inconstitucionalidade formulado pela Recorrente parte de uma premissa errada, que não se verifica. 17.ª A parcela expropriada nestes autos encontra-se classificada como zona de reserva agrícola nacional e como zona urbana (onde há aptidão construtiva) por plano municipal de ordenamento eficaz; a sua aquisição é-lhe anterior, uma vez que data de Novembro de 1951. Logo, em cumprimento do estipulado no art. 26° no 12 do Código das Expropriações, o valor do seu solo deverá ser calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente de perímetro exterior a 300 metros do limite da parcela expropriada. 18.ª Este foi o entendimento feito pelo acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, é o entendimento da lei e é, seguramente, o entendimento que se faz ao abrigo das normais regras de mercado; e não se vislumbra aqui nenhuma violação do princípio da igualdade, quer em relação aos outros terrenos expropriados, quer em relação aos terrenos não expropriados que se encontrem nas mesmas circunstâncias.” A recorrente foi ouvida sobre a questão a que se refere a conclusão 1.ª das contra-alegações dos recorridos, susceptível de conduzir ao não conhecimento do objecto do recurso, tendo sustentado a sua improcedência. Em primeiro lugar, cumpre apreciar a questão, de saber se há coincidência entre a norma aplicada pelo acórdão recorrido e a norma cuja inconstitucionalidade a recorrente pretende que o Tribunal declare. Afirmam os recorridos que o tribunal a quo entendeu que seria de aplicar a toda a parcela expropriada o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, não apenas por se verificarem as circunstâncias aludidas no n.º 2 do artigo 25.º do Código, como a recorrente afirma, mas também porque a parcela expropriada abrange solo classificado como “zona urbana” (um terço) e solo classificado como RAN (dois terços) e porque, na área envolvente, num perímetro de 300 metros do limite da parcela expropriada, é possível construir com um índice de 0,60m2 / m2 e existem várias moradias unifamiliares. Convém desde já pôr em evidência o teor do preceito legal de onde é extraída a norma aplicada pelo acórdão recorrido, em ordem a saber se há coincidência entre o sentido com que foi efectivamente aplicada e aquele cuja constitucionalidade o recorrente pretende ver apreciado. Dispõe o n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações o seguinte: “ Artigo 26.º Cálculo do valor do solo apto para a construção ( … ) 12 – Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada.” A propósito desta norma disse FERNANDO ALVES CORREIA, “A Jurisprudência Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública”, in Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 133.º, nºs 3911 e 3912, pág. 53, o seguinte: “Como já tivemos ocasião de escrever noutra altura em relação à norma do n.º 2 do artigo 26.º do Código de 1991 – e agora repetimos perante a norma do n.º 12 do artigo 26.º do Código de 1999 – tem a mesma como objectivo evitar as classificações dolosas de solos ou a manipulação das regras urbanísticas por parte dos planos municipais. Mas sendo este o principal objectivo da norma, está bem de ver que ela só pode abarcar no seu perímetro de aplicação aqueles solos que, se não fosse a sua classificação como “zona verde ou de lazer” (e, agora, também a sua reserva paar implantação de infra-estruturas e equipamentos públicos) por um plano municipal de ordenamento do território, teriam de ser considerados como solos “aptos para construção”, atendendo a um conjunto de elementos certos e objectivos, relativos à localização dos próprios terrenos, às suas acessibilidades, ao desenvolvimento urbanístico da zona e à existência de infra-estruturas urbanísticas que atestam a sua aptidão ou vocação objectiva para a edificabilidade”. 4.2. Entendeu o acórdão recorrido aplicar analogicamente esta norma. Para tanto argumentou que, tendo a parcela deixado de estar afecta à RAN, ao abrigo da alínea d) do n.º 2 do artigo 9° do Decreto-Lei n.° 196/89, de 14 de Junho, alterado pelos DLs n.°s 274/92, de 12 de Dezembro e 278/95, de 25 de Outubro, não se compreende que, para efeitos de cálculo do valor da indemnização, a pagar ao expropriado, se continue a considerá-la como solo agrícola e a ver na integração na RAN um factor impeditivo da sua potencialidade edificativa, quando a mesma dispõe das infra-estruturas a que alude o citado artigo 25.°, n.° 2, alínea a ) e a sua zona envolvente próxima constituída por parcelas de terrenos classificados na Planta de Ordenamento do PDM de Braga como Espaços Urbanos, onde se situam habitações unifamiliares. Daí entender-se, diz o acórdão, “que todas estas circunstâncias, tornam a parcela em causa abrangida pelo disposto no citado n.º 12 do artigo 26.°, por aplicação analógica, nos termos do artigo 10º do C. Civil”. Ora, só aparentemente há desarmonia entre esta afirmação do acórdão de que “ todas estas circunstâncias ” concorrem para que avaliação do terreno se faça como solo apto para construção e a pretensão do recorrente de que a norma foi interpretada como impondo a avaliação nesses termos “ só porque se verificam as circunstâncias que, para terrenos situados fora da RAN, o artigo 25.º, n.º 2 do CE/99 releva como elementos qualificantes de terrenos para construção” [itálico aditado]. Trata-se de um diferente modo de dizer que não descaracteriza, em substância, a norma aplicada pelo acórdão recorrido, não adicionando nem subtraindo elementos que tenham integrado a ratio decidendi do acórdão recorrido. Com efeito, a simples referência à aplicação da norma do n.º 12 do artigo 26.º implica a consideração da possibilidade de edificar na área envolvente, sem necessidade estrita de expressa enunciação de tal elemento, porque é em função (por equivalência) dessa aptidão que se determina o valor da parcela expropriada. E nada há no texto das alegações que aponte para que o recorrente teve uma intenção de desconsiderar, na composição da norma que sujeitou a apreciação, esse elemento que integra simultaneamente a hipótese e a estatuição normativas. A expressão em que os recorridos vêem um efeito restritivo não significa senão que o factor enunciado – em resultado do raciocínio por analogia, que não está aqui em causa enquanto processo de determinar o direito aplicável, mas somente no seu resultado – foi o elemento que o acórdão recorrido idealmente substitui na descrição legal do n.º 12 do artigo 26.º, que assim foi aplicado como se prescrevesse: “ Sendo necessário expropriar solos integrados na Reserva Agrícola Nacional, relativamente aos quais se verifiquem as circunstâncias previstas no na alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º, cuja aquisição seja anterior a essa integração, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada ”. Assim, como esta é a dimensão normativa efectivamente aplicada e é relativamente a ela que o recorrente formula o pedido de apreciação de inconstitucionalidade, nada obsta, por este ângulo, ao conhecimento do objecto do recurso. O Tribunal teve já ocasião de apreciar a questão de constitucionalidade que no presente processo se discute, isto é, a conformidade aos princípios da igualdade e da justa indemnização, consagrados no artigo 13.º e n.º 2 do artigo 62.º da Constituição, da norma do n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações de 1999, interpretado por forma a que se considere como equivalendo a solo apto para construção , a avaliar nos termos desse preceito, solo incluído na RAN relativamente ao qual se verifiquem as circunstâncias objectivas previstas na alínea a ) do n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código. Num primeiro momento, no acórdão n.º 114/2005, publicado no Diário da República , de 9 de Junho de 2005 , que o acórdão recorrido invoca a favor da constitucionalidade do entendimento que adopta, concluindo pela não inconstitucionalidade de tal critério indemnizatório. Depois, no acórdão n.º 417/2006, www.tribunalconstitucional.pt , em que o Tribunal veio a julgar inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, o artigo 26.º, nº 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objectivos definidos no nº 2 do artigo 25.º do mesmo Código. É o entendimento deste último acórdão que se perfilha, considerando-se, como aí, transponível para a apreciação da constitucionalidade da norma em causa o que o Tribunal disse no acórdão nº 275/04 ( Diário da República , II Série, de 8 de Junho de 2004), em que avulta o seguinte: “ [ …] 9.2. A Constituição não fixa qualquer critério rígido de cálculo do valor da justa indemnização por expropriação, deixando margem ao legislador para que, dentro dos parâmetros constitucionais, o concretize. Este, no n.º 1 do artigo 23º do Código das Expropriações, estatuiu que “ a justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal …”. O Tribunal Constitucional, por sua vez, já teve inúmeras ocasiões de se pronunciar sobre a questão. Assim, no Acórdão n.º 243/2001 ( Diário da República, II Série, de 4 de Julho de 2001), afirmou-se o seguinte: “[…] Ora, a indemnização só é justa , se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que efectivamente sofreu. Não pode ser de montante tão reduzido que a torne irrisória ou meramente simbólica, mas também não pode ser desproporcionada à perda do bem expropriado. E, por isso, não deve atender a factores especulativos ou outros que distorçam a proporção que deve existir entre o prejuízo imposto pela expropriação e a compensação a pagar por ela, para mais ou para menos. Há, consequentemente, que observar aqui um princípio de igualdade e de proporcionalidade – um princípio de justiça , em suma. O quantum indemnizatório a pagar a cada expropriado há-de realizar a igualdade dos expropriados entre si e a destes com os não expropriados: trata-se de assegurar que haja igualdade de tratamento perante os encargos públicos . […]” No que se refere a terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional (ou na Reserva Ecológica Nacional), o Tribunal Constitucional também já teve ocasião de salientar que, para efeitos da “justa indemnização”, o que releva não é o facto do terreno deixar de ter aptidão agrícola, salvaguardando, nomeadamente, o facto de se poder entender que a Constituição, pela determinação do pagamento de uma “justa indemnização”, não impõe a qualificação como “solo apto para construção” de terrenos integrados naquelas Reservas, ainda que expropriados para que neles se edifiquem construções urbanas (nesse sentido, cfr. Acórdãos n.ºs 333/2003 e 557/2003 já citados). Acresce que, ainda em relação a terrenos incluídos na Reserva Agrícola Nacional (objecto de parecer favorável para uma das limitadas utilizações não agrícolas que tais terrenos – solos agrícolas – podem, legalmente, vir a ter, por força de interesse público que o legitime), se afirmou naquele citado acórdão n.º 557/2003, que se justifica, “a conclusão de que a norma contida no n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações (1991), interpretada com o sentido de excluir da classificação de “ solo apto para a construção ” o solo, integrado na Reserva Agrícola Nacional, expropriado para fins diversos da utilidade pública agrícola permitidos por lei, em concreto com a finalidade de nele se construir uma escola – tendo sido concedido parecer favorável à utilização do solo agrícola para esse fim, nos termos da alínea d), do n.º 2, do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho -, não é inconstitucional, não violando qualquer princípio constitucional, nomeadamente os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade.” A proibição de construir que incide sobre os solos integrados na Reserva Agrícola Nacional ou na Reserva Ecológica Nacional é, aliás, na jurisprudência deste Tribunal, uma consequência da “vinculação situacional” da propriedade que incide sobre os solos com tais características. De facto, como se afirmou no acórdão n.º 347/2003 já citado: “[…] de acordo com o ordenamento jurídico que rege a situação dos terrenos abrangidos pela RAN (DL. N.º 196/89, de 14/6, alterado pelos DLs. N. os 274/92, de 12/12 e 278/95, de 25/10), REN (Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março) ou áreas non aedificandi previstas nos Planos Directores Municipais, Planos de urbanização ou Planos de pormenor (Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março), não é possível vir a construir-se neles. Trata-se de restrições que se mostram necessárias e funcionalmente adequadas para acautelar uma reserva de terrenos agrícolas que propiciem o desenvolvimento da actividade agrícola, o equilíbrio ecológico e outros interesses públicos. Estamos, pois, perante restrições constitucionalmente legítimas. E que não violam, quer o princípio da justa indemnização, dada aquela sua “vinculação situacional”, nem os princípios da igualdade e da proporcionalidade, pois atingem todos os proprietários e outros interessados que estão, quer em concreto, quer em abstracto, dentro da mesma situação jurídica. […]” Daí que se conclua que, embora em teoria seja crível que se possa construir em qualquer solo, o facto é que a integração de um terreno na Reserva Agrícola Nacional ou na Reserva Ecológica Nacional determina, na prática, não só a impossibilidade de o proprietário nele vir a construir edifícios urbanos, mas também o fim de qualquer expectativa razoável de desafectação para que tal solo possa vir a ser destinado à construção imobiliária. Essa impossibilidade, que é determinada por razões de interesse público (reservar para a produção agrícola os terrenos que, para tal, tenham melhor aptidão ou garantir o equilíbrio ecológico e a protecção de ecossistemas fundamentais), encontra justificação constitucional, respectivamente, no artigo 93º da Constituição, que consagra como objectivos da política agrícola o aumento da “produção e a produtividade da agricultura” e a garantia de um “uso e [] gestão racionais dos solos”, e no artigo 66º também da Constituição, que prevê a criação de reservas para “garantir a conservação da natureza”. A proibição de construir em terreno integrado na Reserva Agrícola Nacional, imposta pela natureza intrínseca da propriedade, nada mais é, assim, do que “uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo” (cfr. Acórdão n.º 329/99, publicado no Diário da República, II série, de 20 de Julho de 1999). Assim sendo, no caso de expropriação de terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional, não há que considerar, para efeitos de cálculo do valor da indemnização, a pagar ao expropriado, qualquer potencialidade edificativa que não existe, nem nasce com a expropriação. 9.3. Aqui chegados e no quadro desta jurisprudência, há então que verificar se viola ou não algum princípio constitucional a interpretação das normas contidas no n° 1 do artigo 23° e no n° 1 do artigo 26° do Código das Expropriações (1999) que conduz a incluir na classificação de “solo apto para a construção” e, consequentemente, a indemnizar como tal, o solo, integrado na Reserva Agrícola Nacional, expropriado para implantação de vias de comunicação . Decisivo para o juízo que se vier a fazer sobre aquela interpretação normativa, afigura-se a consideração do respeito pelo princípio da igualdade perante os encargos públicos, que o princípio da “justa indemnização” postula. Ora, neste contexto, o princípio da igualdade desdobra-se em dois níveis de comparação, a saber: no âmbito relação interna e no domínio da relação externa. No âmbito da relação interna, o princípio da igualdade obriga o legislador a estabelecer critérios uniformes de cálculo da indemnização, que evitem tratamentos diferenciados entre os particulares sujeitos a expropriação. No domínio da relação externa, comparam-se os expropriados com os não expropriados, devendo a indemnização por expropriação ser fixada de tal forma que impeça um tratamento desigual entre estes dois grupos. Ora, é precisamente em relação a este domínio da relação externa que a interpretação normativa efectuada pela decisão recorrida e questionada nestes autos coloca em crise aquele princípio. De facto, no caso concreto, os solos integrados na Reserva Agrícola Nacional são expropriados exclusivamente para construção de uma via de comunicação – uma das limitadas utilizações que, por força do interesse público , os solos agrícolas integrados na RAN podem ter, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho. Por outro lado, as parcelas de terreno circundante mantêm-se igualmente integradas na RAN, também sem qualquer aptidão edificativa. Assim sendo, considerar-se como terreno apto para construção, como tal devendo ser indemnizado em caso de expropriação destinada a uma das limitadas utilizações legalmente permitidas, um terreno onde o proprietário não pode construir, por força da sua integração na RAN, conduz não só à atribuição de uma indemnização que não corresponde ao seu “justo valor” – para o determinar há que atender ao valor que o bem terá num mercado onde não entrem em consideração factores especulativos ou anómalos e o valor de um terreno integrado na RAN está, necessariamente, condicionado pelo fim específico a que tal solo está destinado -, mas também a uma intolerável desigualdade em relação a todos os restantes proprietários de terrenos integrados naquela Reserva que não tenham sido contemplados com a expropriação. Nesse sentido, escreveu-se nos acórdãos n.ºs 333/2003 e 557/2003 já citados: “[…] Não tendo o proprietário, pela integração do terreno na RAN, expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da “justa indemnização”, de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar . E, em rigor, a não ser assim, poderia, eventualmente, vir a configurar-se uma situação de desigualdade entre os proprietários de parcelas contíguas, consoante fossem ou não contemplados com a expropriação, com um ocasional locupletamento injustificado destes últimos. Na verdade, enquanto os expropriados viriam a ser indemnizados com base num valor significativamente superior ao valor de mercado, os outros, proprietários de prédios contíguos igualmente integrados na RAN e na REN e delas não desafectados, se acaso pretendessem alienar os seus prédios, não alcançariam senão o valor que resultava da limitação edificativa legalmente estabelecida. Ora, se é verdade que o “princípio da igualdade de encargos” entre os cidadãos, a que o Tribunal Constitucional já fez apelo por diversas vezes, a propósito da apreciação de regras de definição do cálculo da indemnização, obriga a que o expropriado não seja penalizado no confronto com os não expropriados, também não se afigura curial que, pela via da expropriação, devam os expropriados vir a ser manifestamente favorecidos em relação aos não expropriados. De facto, se é verdade que a indemnização só é justa se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que ele efectivamente sofreu, e, por isso, não pode ser irrisória ou meramente simbólica, também não poderá ser desproporcionada à perda do bem expropriado para fins de utilidade pública. Assim, se a parcela a expropriar não permite legalmente a construção, não pode ser paga com o preço que teria se pudesse ser-lhe implantada uma construção.” Estas razões valem do mesmo modo e respondem suficientemente aos problemas de constitucionalidade colocados perante o critério normativo de cálculo da indemnização que o acórdão recorrido extraiu da norma agora apreciada. Com efeito, também no caso se reconhece não ter sido detectada “qualquer tentativa de manipulação das regras urbanísticas por parte da Administração” (Sem curar de saber, por um lado, se a eventual depreciação, pela inclusão na RAN, do valor de mercado de um solo já objectivamente apto à edificação é, por esse facto, indemnizável e a que título, nem se a via adequada para impedir que a actuação pré‑ordenada da Administração, mediante manipulação dos instrumentos de planeamento urbanístico e de ordenamento do território, logre sucesso na diminuição do valor da indemnização por expropriação, é a da inconstitucionalidade das normas relativas ao cálculo dessa indemnização). E, do mesmo modo, o calculo da indemnização do terreno incluído na RAN como solo apto para construção, ficcionando-se uma aptidão edificativa semelhante à dos terrenos situados na envolvente de 300 metros, conduziria a que os expropriados viessem a ser indemnizados com base num valor superior ao valor do mercado, enquanto os proprietários de prédios contíguos e igualmente integrados na RAN e dela não desafectados, se pretendessem alienar os seus prédios, não obteriam senão o valor que resulta da limitação edificativa legalmente estabelecida. O facto de a parcela expropriada ser dotada das infra-estruturas a que alude a alínea a ) do n.º 2 do artigo 25.º do CE99, bem como a existência de solos classificados como espaços urbanos, na sua área envolvente, não permitiriam ao expropriado, em condições normais de mercado, transaccionar a parte dessa parcela incluída na RAN – só a indemnização por solo nessas condições está em causa – como se tivesse a aptidão edificativa média dos solos urbanos situados na área envolvente. Essa proximidade não funda qualquer expectativa jurídica de reclassificação do solo que imediatamente seja idónea a repercutir-se no valor de mercado desse solo, fora de situações especulativas, como apto para construção, e que possa dizer-se irremediavelmente frustrada pela expropriação. De todo o modo, para situações particulares que comprovadamente se afastem da normalidade, o sistema contém o remédio da cláusula de salvaguarda constante do n.º 5 do artigo 23.º do Código, pelo que, nesses casos extremos, a “justa indemnização” sempre está assegurada. Pelas razões expostas, importa concluir que o artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, quando interpretado no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, com valor determinado em função do valor médio do solo edificável da área envolvente, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objectivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código, é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa). 7. Decisão Pelo exposto, concedendo provimento ao recurso, decide-se: Julgar inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, a norma do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, com valor calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objectivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código. Conceder provimento ao recurso, determinando a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade. Lisboa, 16 de Fevereiro de 2007 Vítor Gomes Bravo Serra Gil Galvão Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Artur Maurício