01461/16 - Supremo Tribunal Administrativo

O autor, sendo especialista-auxiliar, da Polícia Judiciária, mas colocado por despacho do Diretor-Nacional Adjunto da Diretoria do Porto no Setor das Telecomunicações, posteriormente integrado na estrutura mais ampla do Setor de Telecomunicações da Diretoria Norte, e aí exercendo as funções de especialista adjunto tem direito ao suplemento de risco a que se reporta o art. 99.º, n.º 4, do DL n.º 295-A/90, de 21.9.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “MINISTÉRIO DA JUSTIÇA”, devidamente identificado nos autos, foi demandado no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [doravante «TAF/P»] na presente ação administrativa especial deduzida por A………, igualmente identificado nos autos, na qual, pela motivação inserta na petição inicial, foi peticionado que fosse anulado o ato de indeferimento do pedido de pagamento do suplemento de risco [despacho datado de 11.11.2010 praticado pelo Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária] e de condenação do R. a pagar-lhe o referido suplemento desde 15.02.2006 acrescido dos respetivos juros de mora.

1.2. O «TAF/P», por acórdão de 28.02.2014 [cfr. fls. 142/154 - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], julgou a ação totalmente procedente e, em consequência, anulou o ato impugnado, condenando o R. pagar ao A. o suplemento de risco desde 15.02.2006 acrescido dos respetivos juros de mora.

1.3. O R., inconformado, recorreu para o TCA Norte [doravante «TCAN»], o qual, através de acórdão de 01.07.2016 [cfr. fls. 206/216], negou total provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA o mesmo R., de novo inconformado agora com o acórdão proferido pelo «TCAN», interpôs, então, o presente recurso de revista [cfr. fls. 224/234], formulando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:

“...

1. Pese embora os factos objeto dos presentes autos se possam situar no contexto jurídico profissional do exercício de funções da Polícia Judiciária e que o Acórdão recorrido limita os seus efeitos ao caso concreto do Recorrido e à sua esfera pessoal, a sua decisão projeta-se para além do caso concreto, pois inserindo-se aquele na categoria de especialista auxiliar acaba por ter reflexos muito para além do caso individual, uma vez que existem casos similares, sendo por isso uma questão jurídica fundamental e de relevância social suscetível de se colocar em inúmeros processos;

2. Todos os requisitos para que o recurso de revista seja admitido encontram-se presentes, i.e, a relevância social, a violação evidente de lei substantiva e processual e a necessidade de melhor aplicação do direito;

3. Questões que pela sua relevância social, pela sua provável repetição tornam extremamente relevante a sua apreciação por este Supremo Tribunal pelo que, considera-se que se deverá interpor o presente recurso de revista, nos termos do n.º 1 do artigo 150.º, CPTA;

4. Quer a sentença do TAF do Porto quer o Acórdão do TCA Norte ora recorrido, não se pronunciaram sobre a inimpugnabilidade do despacho objeto de impugnação, ou seja, o despacho do Senhor Diretor Nacional Adjunto proferido em 11 de novembro de 2010, que indeferiu o solicitado pelo Recorrido, conforme alegado em sede de contestação;

5. Deste modo, a decisão ora impugnada deveria ter-se pronunciado sobre esta questão, pelo que a admissão do recurso se evidencia manifestamente necessária para melhor aplicação do direito, pelo que o Acórdão deverá ser considerado nulo, por omissão de pronúncia, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 615.º do CPC;

6. O Recorrido solicitou esclarecimento sobre a possibilidade de auferir o suplemento de risco inerente à categoria de especialista-adjunto e idêntico ao pessoal de investigação criminal pelas funções que vinha exercendo, tendo sido informado que a decisão se mantinha adiada, considerando que deve ser submetido ao regime que vier a ser definido na nova Lei Orgânica desta Polícia Judiciária;

7. Face a tal informação, o Recorrido não se opôs ao teor da mesma nem usou os meios legalmente previstos para uma eventual impugnação, pelo que se pode presumir que se conformou e não a considerou uma decisão definitiva ou sequer lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, pelo que tendo sido notificado desta decisão era este o ato suscetível de impugnação, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 51.º;

8. Assim, o despacho proferido pelo Exmo. Sr. Diretor Nacional Adjunto (…), objeto de impugnação, não é contenciosamente impugnável, nos termos do artigo 53.º do CPTA;

9. Quanto à atribuição do suplemento de risco importa referir que o regime de atribuição do suplemento de risco ao pessoal da PJ, encontra-se estabelecido no artigo 99.º do Decreto-Lei 295-A/90, de 21 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 302/98, de 7/10, diploma que atualizou o regime orgânico da Polícia Judiciária, o qual tem sido mantido em vigor pelos artigos 91.º e n.º 3 do artigo 161.º do Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de novembro, diploma que aprovou a nova Lei Orgânica da Polícia Judiciária (LOPJ), embora se encontre pendente de revisão, nos termos do artigo 55.º da Lei n.º 37/2008, de 6 de agosto;

10. Os trabalhadores ao serviço da Polícia Judiciária têm direito a um suplemento de risco, graduado de acordo com o ónus da função dos diferentes grupos de pessoal, nos termos do artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 295-A/90, e só em áreas funcionais específicas é atribuído suplemento de risco de montante igual ao da investigação criminal, designadamente na área das telecomunicações;

11. É o caso da carreira de especialista-adjunto, cujo conteúdo funcional prevê a execução de trabalhos de apoio em domínios funcionais específicos, nos termos do artigo 75.º do Decreto-Lei n.º 275-A/2000, e aos especialistas auxiliares, carreira em que o Recorrido está integrado, compete apenas executar, a partir de instruções superiores, todo o processamento de apoio relativo à unidade orgânica em que se encontra colocado, atento o disposto no artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 275-A/2000 acima citado;

12. Tal diferença substancial no conteúdo funcional justifica, face ao regime legal, que ao pessoal integrado na carreira de especialista auxiliar não seja atribuído o suplemento de risco acrescido;

13. Ora não estando o Recorrido formalmente integrado na carreira de especialista-adjunto, no estrito cumprimento da lei, não existe possibilidade de lhe atribuir um suplemento de risco superior ao já auferido enquanto especialista auxiliar, somente por força de uma medida legislativa que altere o regime vigente poderá eventualmente vir a possibilitar essa atribuição, motivo pelo qual se entendeu ser de aguardar pelo estatuto da carreira;

14. Em face do supra exposto, o acórdão recorrido deve ser considerado nulo, por omissão de pronúncia, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 615.º do CPC …”.

1.5. O A., aqui ora recorrido, devidamente notificado, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 246/250], sem que, todavia, haja formulado qualquer síntese conclusiva, pugnando pela total improcedência do recurso e manutenção da decisão judicial recorrida.

1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA e datado de 26.01.2017 [cfr. fls. 255/258], veio a ser admitido o recurso de revista, consignando-se na sua fundamentação, nomeadamente, que “[a]pesar de estar em causa apenas uma situação concreta o problema é de natureza geral e, segundo alega o recorrente, existem outros casos semelhantes. Por outro lado, saber se o suplemento de risco previsto na legislação da Polícia Judiciária é calculado em função do exercício concreto das funções desempenhadas ou em função da categoria a que pertence o funcionário, pode vir a colocar-se no futuro, sendo assim necessária a intervenção do STA com vista a uma melhor interpretação e aplicação do direito, tanto mais que ambas as instâncias se fundamentaram - no essencial - em jurisprudência que não era totalmente - ou pelo menos diretamente transponível para o caso”.

1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da total improcedência do recurso [cfr. fls. 265/268], sendo que esta pronúncia, uma vez objeto de contraditório, apenas mereceu resposta discordante por parte do R., aqui ora recorrente [cfr. fls. 272/275].

1.8. Com dispensa de vistos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Constitui objeto de apreciação nesta sede determinar, por um lado, da verificação de nulidade do acórdão recorrido [omissão de pronúncia dada a ausência de conhecimento da exceção de inimpugnabilidade do ato administrativo em questão que havia sido suscitada em sede de contestação pelo R. - cfr. arts. 615.º, n.º 1, al. d), do CPC/2013 (na redação dada Lei n.º 41/2013 - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele Código sem expressa referência em contrário), 51.º e 53.º do CPTA (na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015 - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele Código sem expressa referência em contrário)] e, por outro lado, da existência de erro de julgamento imputado pelo R./Recorrente à mesma decisão, visto entender haver violação, nomeadamente, dos arts. 99.º do DL n.º 295-A/90, de 21.10 [na redação dada pelo DL n.º 302/98, de 07.10], 75.º, 76.º, 91.º e 161.º, n.º 3, do DL n.º 275-A/2000, de 09.11 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

I) O autor é especialista auxiliar do mapa de pessoal da Polícia Judiciária.

II) Em 15 de fevereiro de 2006 o A. foi colocado a exercer funções no setor de telecomunicações, entretanto integrado na estrutura mais ampla do Setor de Telecomunicações e Informática da Diretoria do Norte.

III) Para exercer as funções de Especialista Adjunto porquanto todos os funcionários com essa categoria ali colocados haviam passado à situação de aposentação.

IV) Pelo facto de ter passado a exercer funções nesse setor o A. solicitou que lhe fosse abonado o suplemento de risco próprio da função e idêntico ao pessoal de investigação criminal.

V) Através da informação n.º 113, de 5 de novembro de 2010, a Exma. Diretora da Unidade de Telecomunicações pronunciou-se favoravelmente quanto à pretensão do A. [fls. 09 e 10 do P.A.].

VI) Sobre tal parecer pronunciou-se a Exma. Diretora da Unidade de Recursos Humanos e Relações Públicas que a submeteu a consideração superior, evidenciando que “tendo a Direção da PJ transmitido a intenção de não atribuir novos suplementos aos trabalhadores até à aprovação do novo estatuto pessoal, submete-se à consideração de V.ª Ex.ª a decisão sobre os pedidos” [fls. 09 do P.A.].

VII) O Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, em 11 de novembro de 2010, proferiu o seguinte despacho: “Indeferido, aguarde-se pelo estatuto da carreira” [fls. 09 do P.A.].

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem objeto do presente recurso de revista.

3.2.1. DA NULIDADE DE DECISÃO

I. Argumenta o recorrente que o acórdão sob impugnação se mostra lavrado com omissão de pronúncia porquanto não conheceu do mérito da exceção de inimpugnabilidade do ato administrativo objeto de impugnação [arts. 51.º e 53.º do CPTA] que pelo mesmo havia sido suscitada na contestação produzida nos autos, omissão essa conducente à nulidade daquela decisão [cfr. art. 615.º, n.º 1, al. d), do CPC] [cfr. conclusões 04.ª a 08.ª) e 14.ª) das alegações].

II. Por força do disposto nos arts. 613.º, n.º 2, 615.º, 616.º, n.º 2, 617.º e 666.º do CPC “ex vi” dos arts. 01.º e 140.º do CPTA, os acórdãos são suscetíveis da imputação não apenas de erros materiais, mas também de nulidades.

III. Estipula-se no art. 615.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade” e na parte que ora releva, que as decisões judiciais são nulas “quando: … d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ...” [n.º 1], derivando ainda do mesmo preceito que as “… nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença/«acórdão» [cfr. n.º 1 do art. 666.º CPC] se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades ...” [n.º 4].

IV. Caraterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infração ao disposto na al. d) do n.º 1 do art. 615.º do CPC temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2, CPC] ou, ainda, cujo conhecimento se mostre, entretanto, abrangido pelo efeito de caso julgado que se haja formado [cfr. arts. 619.º a 621.º do CPC] ou em que legalmente exista uma limitação/preclusão ao conhecimento de questões/exceções que obstem ao conhecimento de mérito da causa após prolação despacho saneador [cfr. art. 87.º, n.º 2, do CPTA].

V. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio.

VI. Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido, pelo que não incorrerá na nulidade em referência o julgador que, apreciando na decisão todos os problemas/questões fundamentais objeto do litígio, não se pronunciou, todavia, sobre a bondade de todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes.

VII. Só existe omissão de pronúncia e, consequente, nulidade [art. 615.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte, do CPC] se o tribunal na decisão, contrariando o disposto no art. 608.º, n.º 2, do CPC, proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objetos e fundamentos por ela alegados, visto que a ação/pretensão ou a exceção só podem ser julgadas improcedentes se nenhum dos objetos ou dos fundamentos puder proceder.

VIII. Presentes os considerandos caraterizadores do fundamento de nulidade de decisão invocado temos que, no caso, não se descortina ter ocorrido qualquer omissão de pronúncia por parte do acórdão recorrido já que, vistas e analisadas as alegações e conclusões do recurso de apelação que foram produzidas pelo R./Recorrente junto do tribunal a quo, não se vislumbra que nas mesmas haja sido suscitada ou “atacada” a omissão de pronúncia de que enfermava a decisão do «TAF/P» mercê da ausência nesta de pronúncia quanto à arguida exceção de inimpugnabilidade [cfr., mormente, arts. 02.º a 18.º da contestação], visto se mostrarem reconduzidas, tão-só, ao invocado erro de julgamento de que enfermaria o juízo de procedência da pretensão formulada pelo A

IX. Se é certo que no n.º 2 do art. 87.º do CPTA se consagra uma situação de «caso julgado tácito», reafirmando-se o princípio da promoção do acesso à justiça, e de que o preceito em referência não impede ou inviabiliza o conhecimento de matéria de exceção e/ou de questão prévia que haja sido suscitada no processo e que, por mera ou simples omissão, não foi alvo de pronúncia em sede de despacho saneador, enfermando, assim, de nulidade de decisão por omissão de pronúncia a decisão final duma ação administrativa especial que deixe de conhecer de exceção ou questão prévia que haja sido em devido tempo suscitada, temos, contudo, que, no caso, vertente não tendo sido invocada, como se lhe impunha, pelo R./Recorrente uma tal nulidade assacada ao acórdão do «TAF/P» perante o «TCAN» e não se tratando de questão de conhecimento oficioso, o tribunal a quo, na pronúncia que firmou, não incorreu em qualquer omissão já que tal questão não lhe foi colocada, como devida ter sido.

X. De harmonia com o exposto, não poderá imputar-se ao acórdão recorrido qualquer omissão de pronúncia, termos em que soçobra a arguida nulidade que lhe foi assacada.

3.2.2. DO ERRO DE JULGAMENTO

XI. Insurge-se, ainda, o recorrente contra a procedência da pretensão deduzida pelo A. juízo que se mostra mantido pelo acórdão recorrido, já que firmado em infração, nomeadamente, do disposto nos arts. 99.º do DL n.º 295-A/90 [na redação dada pelo DL n.º 302/98], 75.º, 76.º, 91.º e 161.º, n.º 3, do DL n.º 275-A/2000.

XII. Importa, pois, aportar aos autos o quadro normativo aplicável e posto em evidência como tendo sido erradamente interpretado e aplicado, bem como, ainda, daquele que se revele pertinente para o seu julgamento.

XIII. Extrai-se, desde logo, do art. 99.º do DL n.º 295-A/90 [na redação que lhe foi introduzida pelo art. 01.º do DL n.º 302/98], sob a epígrafe de “suplemento de risco”, que “[o]s funcionários ao serviço da Polícia Judiciária têm direito a um suplemento de risco, graduado de acordo com o ónus da função dos diferentes grupos de pessoal” [n.º 1], que “[o] suplemento de risco para o pessoal dirigente e de chefia é fixado em 20% da remuneração base mensal do respetivo cargo” [n.º 2], que “[o] suplemento de risco para os funcionários da carreira de investigação criminal é fixado em 25% do índice correspondente ao 1.º escalão da categoria prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 119.º” [n.º 3], sendo que “[o]s funcionários integrados nas áreas funcionais de criminalística, de telecomunicações e de segurança têm direito a suplemento de risco de montante igual ao fixado no número anterior” [n.º 4] e que “[s]em prejuízo do disposto no número anterior, os funcionários que integram o grupo de pessoal de apoio à investigação criminal têm direito a um suplemento de risco correspondente a 20% do índice 100 da respetiva tabela indiciária” [n.º 5], para além de que “[o] pessoal operário e auxiliar tem direito a um suplemento de risco de montante igual ao fixado para o pessoal de apoio à investigação criminal” [n.º 6], na certeza de que “[o] suplemento de risco referido nos números anteriores é considerado para efeitos de subsídios de férias e de Natal, estando sujeito ao desconto de quota para aposentação e sobrevivência” [n.º 7].

XIV. Resulta, por sua vez, do art. 91.º do DL n.º 275-A/2000 [diploma que, revogando aquele anterior diploma (cfr. seu art. 179.º), procedeu à definição da lei orgânica da PJ, entretanto já parcialmente revogado - cfr. art. 58.º da Lei n.º 37/2008, de 06.08], sob a epígrafe igualmente de “suplemento de risco”, que “[o] suplemento de risco dos funcionários ao serviço da Polícia Judiciária, graduado de acordo com o ónus da função dos diferentes grupos de pessoal, será definido e regulamentado em diploma próprio, sem prejuízo do disposto no artigo 161.º”, prevendo-se neste normativo no seu n.º 3 que “[o] restante pessoal da Polícia Judiciária mantém o direito ao suplemento de risco segundo o critério em vigor à data da entrada em vigor do presente diploma, até à regulamentação prevista no artigo 91.º”.

XV. Cientes e munidos do quadro normativo antecedente cumpre referir que este Supremo Tribunal recentemente, em situação com contornos similares ao ora em discussão, teve oportunidade de tomar posição sobre a questão objeto de litígio nesta ação [cfr. Ac. do STA de 09.02.2017 - Proc. n.º 01005/16 in: «www.dgsi.pt/jsta»], posição que essa cuja argumentação e fundamentação aqui se acompanha e reitera já que totalmente transponível para o caso sub specie.

XVI. Assim, afirmou-se no referido Acórdão que, em questão, estava “(…) saber se o autor/ora recorrido, sendo especialista-auxiliar da Polícia Judiciária colocado por despacho do Diretor-Nacional Adjunto da Diretoria do Porto de 22.6.2006 no Setor das Telecomunicações, posteriormente integrado na estrutura mais ampla do Setor de Telecomunicações da Diretoria Norte, e aí exercendo as funções de especialista adjunto tem direito ao suplemento de risco a que se reporta o artigo 99.º, 4, do DL n.º 295-A/90, de 21.9 (…)”, para depois, após convocação e reprodução do citado quadro legal, sustentar que o n.º 3 do art. 161.º do DL n.º 275-A/2000, enquanto norma remissiva, manteve “(…) o direito ao suplemento de risco segundo o critério vigente à data da entrada em vigor do presente diploma, até à regulamentação prevista no artigo 91.º, pelo que outro não pode ser o entendimento senão o de que, na ausência de tal regulamentação, vigora o regime constante no n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 295-A/90 (…)”.

XVII. Daí que, e continua-se no referido Acórdão, perante “(…) esse regime, aplicável, como se disse, por falta da regulamentação própria que o diploma de 2000 previa (e que ainda não teve concretização, mesmo após a Lei n.º 37/2008, de 6.8), é desnecessária, para o caso concreto, qualquer discussão sobre as razões de política legislativa que conduzem à diferente graduação do suplemento de risco (…)”, termos em que existindo “(…) preceito especial conferindo suplemento de risco nos termos indicados aos funcionários integrados na área funcional de telecomunicações (…)” e não havendo “(…) nos autos qualquer controvérsia sobre a colocação do ora recorrido nessa área funcional por despacho de entidade que se arrogou competência para o efeito e cuja legalidade nunca foi posta em causa nos autos (…)”, impunha-se concluir que “(…) o Autor preenche o direito ao suplemento, nos termos reconhecidos pelo acórdão recorrido (…)”.

XVIII. Valendo e sendo plenamente transponível o entendimento acabado de reproduzir para o caso sob apreciação, já que em tudo similar, importa concluir, também aqui, no sentido de que não assiste razão à argumentação expendida pelo R./Recorrente, improcedendo, por conseguinte e sem necessidade de mais desenvolvimentos, o presente recurso.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional sub specie, mantendo, pela motivação antecedente, o acórdão recorrido.

Custas a cargo do R., aqui ora recorrente.

D. N

Lisboa, 11 de maio de 2017. - Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Alberto Acácio de Sá Costa Reis