03770/08 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Atento à sumariedade do processo cautelar, o julgamento da matéria de facto neste realizada não tem qualquer influência no julgamento do processo principal.

II- O nº 1 do art. 31º do C.P.A. estabelece a obrigatoriedade da suspensão do procedimento administrativo quando a sua decisão final depende do conhecimento de questões prejudiciais.

III- Ainda que se considere que só existe decisão final de um processo de loteamento após a emissão do respectivo alvará, não se verificam os requisitos do referido art. 31º, nº 1, quando aquele processo é suspenso após a deliberação que deferiu o respectivo pedido de licenciamento, até à prolação de eventual decisão judicial que aprecie a nulidade dessa deliberação, uma vez que a Câmara Municipal poderia declarar a nulidade desta nos termos do art. 134º, nº 2, do CPA, não estando, por isso, a questão dependente de decisão dos Tribunais.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. “V... Empreendimentos Imobiliários Lda” com sede no Largo .... e “C... Cooperativa de Habitação Económica do Lagoal, CRL” com sede na Rua do ..., inconformadas com a sentença do TAF de Sintra, que julgou improcedente a acção administrativa especial que haviam intentado contra o Município de Oeiras, dela recorreram para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“A) O acórdão recorrido procede a uma insuficiente delimitação da matéria de facto relevante, devendo ser determinada a ampliação da matéria de facto considerada assente;

B) O TAF de Sintra determinou a desnecessidade da produção da prova apresentada pelas partes, invocando os elementos probatórios já constantes do processo cautelar apenso. Necessária e coerentemente, a matéria de facto considerada assente deve ser ampliada de forma a abranger os factos enunciados nas als. P) a V), inclusive, da matéria de facto constante da sentença que decidiu o pedido cautelar;

C) Na matéria de facto assente deve, ainda, ser incluída uma alínea constatando que a Câmara Municipal de Oeiras entende, ela própria, não existirem dúvidas sobre a validade da licença relativa ao loteamento “...”, já que a sua configuração se encontra conforme ao PDM de Oeiras. Tal resulta, desde logo, do conteúdo do acto impugnado e da discussão que o precedeu. A convicção da validade da licença foi, depois, inequivocamente transmitida pelos técnicos municipais apresentados como testemunhas no procedimento cautelar pela entidade demandada;

D) O acórdão recorrido é inválido por em erro de julgamento, no sentido da al. b) do nº 1 do art. 690º. do C.P. Civil, devendo ser revogado, porquanto procedeu a uma errada aplicação do nº 1 do art. 31º. do C.P.A.;

E) A aplicabilidade do nº 1 do art. 31º. do CPA depende do facto da decisão final de um determinado procedimento administrativo estar condicionada pela resolução de uma questão prejudicial. Ora não existe qualquer questão prejudicial que condicione a apreciação da especialidade pendente e a emissão do alvará de loteamento;

F) Ao contrário do que sustenta o acórdão recorrido, a licença de loteamento e não o alvará é a decisão final do procedimento. O alvará assume a natureza jurídica de acto integrativo da eficácia do acto de licenciamento por nada acrescentar à definição da situação jurídica do particular perante a possibilidade de realizar a operação urbanística, apenas permitindo desencadear a sua operatividade. O alvará apenas permite que o acto de licenciamento produza os seus efeitos, não relevando para a definição de momentos intrínsecos do mesmo, aliados estes à noção de validade e não ao conceito de eficácia;

G) Por outro lado, a autorização para a realização de obras de urbanização já nada tem que ver com a conformidade do loteamento face ao plano urbanístico aplicável. O último momento em que a Câmara Municipal aprecia a conformidade urbanística do pedido é quando emite ou recusa a licença. O controlo das especialidades em sede de obras de urbanização não diz respeito à conformidade com o plano mas a aspectos como a responsabilidade dos autores dos projectos e o respeito pelas regras de arte;

H) Tanto basta para concluìr que, ao invés do que se pressupõe no acórdão recorrido, a licença de loteamento é o acto final do procedimento administrativo de licenciamento do loteamento. Consequentemente, o nº 1 do art. 31º. do C.P.A. não é aplicável, uma vez que o acto em causa já tinha sido praticado;

I) A licença relativa ao loteamento “...” é um acto administrativo válido que se encontrava a produzir efeitos na ordem jurídica antes da entidade demandada ter praticado o acto impugnado. A convicção da validade da licença tem sido sustentada pela entidade recorrida em diversas ocasiões, como já salientado. Assim, a licença foi emitida e, até ao momento, não foi invalidada, nem existe qualquer processo em curso nos tribunais administrativos tendente à sua invalidação. Ou seja, não existe qualquer questão prejudicial para efeitos do art. 31º. do C.P.A.;

J) Em conclusão, quanto a este aspecto, não existe qualquer questão prejudicial já que “a decisão final não depende da resolução de uma questão da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais”. Em 1º. lugar, porque a resolução final já foi praticada. Em 2º. lugar, porque o acto é válido e essa validade não foi judicialmente contestada;

K) Tendo em conta a ampliação da matéria de facto, tal como requerida nas presentes alegações, resulta óbvio que o sacrifício da esfera jurídica das impugnantes não se reconduz a danos de natureza económica e financeira. Efectivamente, são de natureza diversa quer as lesões suportadas pelos cooperadores da C... que deixaram de aceder a outras possibilidades de habitação na expectativa da concretização do loteamento, quer a paralisação total da actividade da sociedade Varandas da Terrugem, por força da impossibilidade de aproveitamento do seu único bem. Consequentemente, o acórdão impugnado violou o art. 31º do CPA, não tendo procedido à ponderação de interesses exigida;

L) Por outro lado, é necessário avaliar a evolução futura provável deste processo jurídico e social (juízo de prognose) para aferir das possibilidades de composição de interesses e da justificação abstracta ou não de uma paralisação total dos efeitos procedimentais da licença de loteamento. Deste ponto de vista, é manifesto que a paralisação total da execução procedimental é excessiva;

M) Ainda que o art. 31º. do C.P.A. fosse aplicável ao caso dos autos, sempre a suspensão já teria caducado, quer por aplicação directa da al. b) do nº 2 do art. 31º., quer pela inércia do Ministério Público superior a 1 ano após o conhecimento da alegada nulidade;

N) Em todo o caso, a admissão da possibilidade de uma suspensão da execução do procedimento de licenciamento do loteamento sem qualquer prazo viola o princípio da proporcionalidade fixado no art. 5º. do CPA;

O) Finalmente, o acórdão recorrido deve ainda ser revogado porque desconsiderou o facto do acto impugnado ter omitido ilegalmente a formalidade essencial da audiência prévia dos interessados. Na verdade, o procedimento administrativo em que foi praticado o acto impugnado não foi o procedimento de licenciamento do loteamento mas o subprocedimento administrativo autónomo previsto no art. 31º. do CPA. Em relação a este subprocedimento administrativo autónomo, o acto impugnado foi a resolução final”.

O recorrido contraalegou, tendo concluído pela improcedência do recurso.

O digno Magistrado do M.P. junto deste Tribunal, emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

a) As A.A. são proprietárias de quatro parcelas de terreno sitas na Terrugem, freguesia de Paço de Arcos, Município de Oeiras, perfazendo uma área total de 77.398,57 m2, pertencendo à 1ª. A. os artigos matriciais 512 e 513 e pertencendo à 2ª. A. os arts. 222 e 262;

b) As A.A. solicitaram, em conjunto, a emissão de licença de loteamento para aqueles terrenos (denominado loteamento das “...), pedido esse que veio a dar origem ao processo administrativo nº. 439/02 da Câmara Municipal de Oeiras;

c) Na sequência da instrução do procedimento de licenciamento, e dando resposta positiva às sugestões dos serviços da Câmara Municipal de Oeiras, as A.A. promoveram a reconfiguração do projecto de loteamento, introduzindo-lhe algumas alterações ao nível do desenho urbano e da implantação;

d) Por despacho de 30/10/2003, a Presidente da Câmara Municipal de Oeiras deu a sua concordância à configuração geral do projecto, determinando a abertura da fase procedimental da discussão pública, nos termos do art. 22º. do D.L. nº. 555/99, de 16/12;

e) A discussão pública do projecto relativo ao loteamento das “...” ocorreu entre 2 e 23/12/2003;

f) Ninguém participou na discussão pública, não se tendo registado qualquer pronúncia oposta à efectivação do aproveitamento urbanístico pretendido;

g) A Presidente da Câmara Municipal de Oeiras apresentou a esta Câmara a proposta nº. 181/04 em que propôs a aprovação do projecto de loteamento;

h) A licença relativa ao loteamento das “...” foi aprovada pela Câmara Municipal de Oeiras, em 11/2/2004, deliberando por maioria;

i) Desde então, as A.A. vêm desenvolvendo as diligências necessárias para a aprovação das obras de infraestruturas e a consequente emissão do alvará de loteamento;

j) A Câmara Municipal de Oeiras, em 4/10/2006, aprovou por unanimidade a proposta de deliberação nº. 1165 que consta de fls. 10 a 15 do processo cautelar apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se concluía propondo o seguinte:

“1. Seja determinada, nos termos do disposto no art. 31º. do C.P. Administrativo, a imediata suspensão de todos os procedimentos administrativos atinentes ou relacionados com os processos nos 274/03, 275/03 e 439/02 até que, no seguimento quer das acções a interpor pelo Ministério Público, quer por particulares eventualmente lesados por esta decisão, seja proferida, pelo Tribunal competente, uma decisão transitada em julgado que defina ou reconheça a regularidade ou irregularidade de quaisquer actos praticados pela Câmara Municipal de Oeiras no âmbito dos processos referidos;

2. Seja a presente deliberação imediatamente notificada aos titulares dos processos nos 274/03, 275/03 e 439/02 para os efeitos tidos por convenientes, devendo os mesmos serem esclarecidos das razões, alheias à vontade desta edilidade, que conduziram à decisão ora proposta e que a responsabilidade por eventuais danos patrimoniais que se venham a verificar na respectiva esfera jurídica deverá ser assacada à Administração Central”;

k) Em 18/10/2006, as A.A. foram notificadas da deliberação referida na alínea anterior nos termos constantes do ofício nº 54651, de 16/10/2006, que consta do processo cautelar apenso e cujo teor aqui se dá por reproduzido;

l) No relatório parcelar nº 3 da InspecçãoGeral da Administração do Território referente ao processo nº. 439/2002 foram emitidas as conclusões que constam do documento nº 2 junto com o requerimento inicial do processo cautelar apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido;

m) Os factos foram participados ao Ministério Público junto do T.A.F. de Sintra, correndo termos nos respectivos serviços um processo administrativo com o nº. 7/2006, com vista à recolha de elementos para eventual impugnação do acto de licenciamento do loteamento “SeteChaves”, não tendo ainda sido instaurada acção administrativa especial a peticionar a declaração de nulidade do referido licenciamento do loteamento;

n) As A.A. tomaram conhecimento, em 18/10/2006, que, no âmbito de uma Inspecção Ordinária Sectorial ao Município de Oeiras, a IGAT produziu um Relatório Parcelar nº 3 cujas conclusões e propostas lhes foram remetidas nessa data pelo ora recorrido;

o) As A.A. não foram ouvidas no âmbito da Inspecção Ordinária Sectorial que a IGAT levou a cabo no Município de Oeiras.

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2.2. As ora recorrentes intentaram, no TAF, acção administrativa especial, onde pediram a anulação da deliberação, de 4/10/2006, da Câmara Municipal de Oeiras que, ao abrigo do art. 31º. do C.P.A., suspendeu o procedimento administrativo nº. 439/02 até à prolação de decisão judicial transitada em julgado que reconheça a regularidade ou irregularidade de quaisquer actos por ela praticados no âmbito desse procedimento.

O acórdão recorrido, considerando que estavam verificados os requisitos do referido art. 31º. e que não havia lugar ao cumprimento da formalidade da audiência prévia das recorrentes, por a deliberação impugnada não consubstanciar uma decisão final do procedimento, julgou a acção improcedente.

No presente recurso jurisdicional, as recorrentes, nas conclusões A) a C) da sua alegação, impugnam a matéria fáctica considerada provada pelo acórdão recorrido, invocando que desta deveriam constar os factos considerados provados nas als. P) a V) da sentença cautelar, bem como que a Câmara Municipal de Oeiras não tinha dúvidas sobre a validade da licença do loteamento “SeteChaves”.

Quanto aos factos considerados provados pela sentença cautelar, os que constam das als. Q), S), T), U) e V) atenderam a depoimentos testemunhais.

Ora, como notam Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (in “Comentário ao CPTA”, 2005, pág. 371), o princípio do processo civil de que o julgamento da matéria de facto no procedimento cautelar não tem qualquer influência no julgamento do processo principal (cfr. nº 4 do art. 383º. do CP Civil) não pode deixar de valer em contencioso administrativo, por ser inerente à própria condição do processo cautelar. Efectivamente escrevem estes autores , “um dos traços característicos das decisões que são tomadas em sede cautelar é o da sua sumariedade. Como o que está em causa em sede cautelar é obviar, em tempo útil, a ocorrências que possam comprometer a utilidade do processo principal, para decidir se confere ou não tutela cautelar, o Tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, mas a apreciações perfunctórias, baseadas em juízos sumários sobre os factos a apreciar. O processo cautelar é, por isso, um processo célere, dirigido a estabelecer uma regulação provisória, em que se procede a uma apreciação sumária dos factos, com base na formulação de meros juízos de verosimilhança. Ora, um processo com estas características não pode condicionar o julgamento a realizar no processo principal, ao qual cumpre proceder, com todas as garantias, às indagações necessárias à resolução definitiva da questão de fundo”.

Assim sendo, não poderiam os aludidos factos ser considerados provados nos presentes autos principais.

No que concerne aos factos que foram considerados provados com base em documentos constantes do processo cautelar, nada obtava a que estes fossem atendíveis no processo principal de acordo com o princípio da aquisição processual (cfr. art. 515º. do C.P. Civil)

Porém, os factos em questão que se limitam a referir o objecto social das recorrentes e a identificar os sócios gerentes da “Varandas de Terrugem” (cfr. als. P) e R) dos factos dados por provados pela sentença cautelar) são completamente irrelevantes para a decisão dos presentes autos, pelo que não se justifica a sua consideração.

Finalmente, quanto ao facto aludido na conclusão C) da alegação da recorrente, só poderia ser considerado provado nos termos que resultam da proposta de deliberação nº 1165 aprovada pelo acto impugnado (cfr. al. j) dos factos provados), pois, como vimos, os depoimentos das testemunhas prestados no processo cautelar não têm qualquer relevância para o julgamento da matéria de facto no processo principal.

Assim sendo, improcedem as aludidas conclusões.

Nas conclusões D) a J) da sua alegação, as recorrentes imputam à sentença um erro de julgamento por não se verificarem os pressupostos de aplicação do art. 31º., nº 1, do C.P.A., visto não existir qualquer questão prejudicial.

Vejamos se lhes assiste razão.

O nº 1 do art. 31º. do C.P.A. dispõe que “se a decisão final depender da resolução de uma questão da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais, o procedimento deve ser suspenso até que o órgão ou Tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos”.

Este preceito que corresponde, no âmbito do procedimento administrativo, ao disposto no art. 15º. do CPTA, para o processo administrativo e ao disposto no art. 97º., do C.P. Civil, para o processo civil estabelece a obrigatoriedade da suspensão do procedimento administrativo quando a sua decisão final depende do conhecimento de questões prejudiciais.

E, como escrevem M. Esteves de Oliveira P. Costa Gonçalves J. Pacheco de Amorim (in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Vol. I, 1993, págs. 248 e 249), “questões prejudiciais num procedimento administrativo são aquelas que, sendo das atribuições, competência ou jurisdição de outro órgão administrativo ou dum Tribunal, condicionam, contudo, em termos de facto ou de direito, a decisão desse procedimento; e, portanto, para que esta possa ser tomada em função de todos os factos existentes e/ou de todo o direito aplicável, é necessário primeiro responder às referidas questões prejudiciais”.

A questão prejudicial tem o carácter de questão incidental, pois surge num procedimento administrativo pendente, sendo a sua solução necessária para a decisão final do procedimento.

No caso em apreço, resulta da matéria fáctica provada que a suspensão do procedimento foi determinada após ter sido emitida a deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento da operação de loteamento e antes de terem sido aprovadas as obras de infraestruturas e de ter sido emitido o alvará de loteamento.

Essa deliberação final onde se aprecia, nomeadamente, a conformidade da operação de loteamento com os planos municipais de ordenamento do território (cfr. arts. 21º. e 24º., nº 1, al. a), ambos do R.J.U.E.) consubstancia a licença para a realização da operação de loteamento (cfr. art. 26º., do R.J.U.E.), embora a sua eficácia fique condicionada à emissão de um título (alvará) que, por sua vez, depende do pagamento das taxas devidas (cfr. art. 74º., do R.J.U.E.).

A suspensão do procedimento após a tomada dessa deliberação corresponde, em rigor, à suspensão da eficácia desta (cfr. nº 2 do art. 150º. do C.P.A.).

A entender-se, como as recorrentes, que é a referida deliberação que constitui a decisão final do procedimento, é evidente que a situação em causa nunca poderia configurar um questão prejudicial por já ter sido tomada a decisão final.

Mas, ainda que se considere, como o acórdão recorrido, que só existe decisão final do processo de loteamento nº. 439/02 após a emissão do alvará, parece-nos que não se pode entender que essa decisão está dependente da resolução de uma questão da competência dos tribunais. Efectivamente, dado o disposto no art. 134º., nº 2, do C.P.A., poderia a Câmara Municipal declarar a nulidade da deliberação de deferimento do pedido de licenciamento. Por isso, e uma vez que as situações abrangidas pelo citado art. 31º., nº 1, são aquelas em que a decisão final do procedimento administrativo não pode ser tomada sem que previamente seja decidida uma questão que é da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais, teria de se entender que no caso não se verificavam os requisitos de que este preceito fazia depender a suspensão do procedimento.

Assim, como alegam as recorrentes, o acórdão recorrido incorreu em erro de interpretação do art. 31º., nº 1, do C.P.A.

E, em face desta conclusão, fica prejudicado o conhecimento das conclusões K) a N) da alegação das recorrentes que pressupunha que a situação em apreço configurasse uma causa prejudicial para efeitos de aplicação do referido art. 31º. nº 1.

Portanto, o presente recurso jurisdicional merece provimento.

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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em revogar o acórdão recorrido, julgando-se a acção totalmente procedente e anulando-se a deliberação impugnada.

Custas em ambas as instâncias pelo ora recorrido, fixando-se a taxa de justiça, já com as reduções legais, em 6 UCS. na 1ª instância e em 8 UCS. nesta instância.

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Lisboa, 25 de Junho de 2009

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo