4/89 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira Acordam na 1.ª secção do Tribunal Constitucional: O Ministério Público recorreu para o Tribunal Constitucional, nos termos do disposto nos artigos 280.º, n.ºs 1, a) e 2, da Constituição da República Portuguesa e 72.º, n.ºs 1, a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), da decisão do Juiz de Instrução Criminal de Viana do Castelo que, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, recusou a aplicação da norma constante do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, e, consequentemente, indeferiu a abertura de instrução preparatória requerida pelo Ministério Público nos autos de inquérito preliminar por crime de contrabando de circulação previsto e punido pelo artigo 9.º do mesmo diploma legal. Considerou-se na decisão recorrida que, tratando o diploma em causa de matéria da competência reservada da Assembleia da República, na data em que foi aprovado – 28 de Agosto de 1986 –, o Governo não dispunha já de credencial parlamentar válida, por haver transcorrido integralmente o prazo de 90 dias fixado na lei de autorização (Lei n.º 9/86, de 30 de Abril), estando, assim, ferido de inconstitucionalidade orgânica. Em alegações neste Tribunal o Ministério Público pronunciou-se no sentido da não inconstitucionalidade, baseando-se, fundamentalmente, na seguinte argumentação: - No artigo 60.º da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril, sobrepõem-se uma injunção política dirigida ao Governo por legislar no prazo de 90 dias e uma autorização legislativa concedida ao Governo por legislar no prazo da vigência da Lei Orçamental, ou seja, até ao final de 1986; - O incumprimento do prazo da injunção política origina responsabilidade política do Governo perante o Parlamento, mas não invalida juridicamente, por essa razão, o diploma aprovado dentro do prazo anual de duração implícita da autorização legislativa; - A autorização constante do mencionado artigo 60.º da Lei n.º 9/86, incidindo sobre "infracções tributárias e sua punição", "tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis", legitima a emissão de normas sobre o processo das infracções fiscais aduaneiras. O recorrido nada disse. Corridos os vistos, cumpre decidir. 2 - Fundamentação O artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27/12, estabelece: "As guias e documentos a que se refere a alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º devem ser apresentados no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requererá instrução preparatória". Por sua vez, a alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º preceitua que incorre na pena prevista no n.º 1 do mesmo artigo (prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias) "quem puser ou tiver em circulação mercadorias que, não sendo de circulação livre, se efectue sem o processamento das correspondentes guias ou outros documentos requeridos ou sem a aplicação de selos, marcas ou outros sinais legalmente previstos". Assim sendo, o objecto do recurso consiste na questão de saber se deve ou não ser julgada inconstitucional a norma constante do artigo 54.º do Dec-Lei n.º 424/86, na parte em que torna obrigatória a instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar por crime de contrabando, não sejam apresentadas as guias e os documentos exigidos pela alínea a) do n.º 2 do art.º 9.º do mesmo diploma. Chamado a pronunciar-se sobre a mesma questão, também em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, o Tribunal já por duas vezes decidiu julgar inconstitucional a norma do art.º 54.º do Dec-Lei n.º 424/86, por violação do artigo 168.º, n.º 1, c) da Constituição e com base no entendimento de que tal norma foi editada pelo Governo em área da competência reservada da Assembleia da República sem autorização legislativa válida, porquanto já se esgotara o prazo de duração da que lhe fora concedida pela Lei n.º 9/86, de 30 de Abril (Acórdãos n.ºs 180/88, de 14-7-88 e 202/88, de 28/9/88). Esta jurisprudência é de reiterar. O Decreto-Lei n.º 424/86, de 27/12, reclama-se da autorização legislativa conferida pelo art.º 60.ºda Lei n.º 9/86, de 30/11 (diploma que aprovou o Orçamento de Estado para 1986), do seguinte teor: "Artigo 60.º (Infracções tributárias). Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas as infracções tributárias e sua punição de forma a: a) Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; b) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais". Na verdade, tal autorização era necessária, por tal matéria se inserir no campo da competência reservada da Assembleia da República nos termos do art.º 168.º, n.º 1, alínea c), da CRP, o qual dispõe: "1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: c) Definição de crimes, penas, bem como processo criminal; É que a obrigatoriedade de instrução preparatória imposta pelo art.º 54.º do D.L. 424/86 para todos os casos em que no inquérito preliminar não sejam apresentadas as guias e documentos relativos a mercadorias de circulação condicionada que alguém ponha ou tenha em circulação constitui matéria do âmbito do processo criminal (Cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 67/87, Diário da República, 2.ª Série, de 16 de Abril de 1987). É, aliás, pacífico que o Governo só poderia editar a norma do art.º 54.º acabado de citar se estivesse munido de uma autorização legislativa válida. É neste ponto que o recorrente discorda da decisão recorrida: esta sustenta haver expirado o prazo de 9 dias fixado na lei de autorização a data da edição do Decreto-Lei n.º 424/86; aquele, defende a ideia de que no art.º 60.º da Lei n.º 9/86 se contém uma autorização legislativa para o Governo legislar no prazo de vigência da lei orçamental, reportando-se o prazo de 90 dias apenas à injunção política. Na solução deste diferendo importa lembra que, como o Tribunal já assinalou em caso análogo (cfr. o Acórdão n.º 48/84, Diário da República, 2.ª Série, de 10 de Junho de 1984), "o facto de o preceito se encontrar redigido de forma injuntiva para Governo, não altera a sua natureza. Ele valerá como uma injunção no plano político, mas tal não obsta a que, no plano jurídico possa valer como, uma autorização legislativa que o Governo poderá ou não utilizar, conforme melhor entender. Daqui decorre que, "se a injunção política vale juridicamente, em tais casos, como autorização legislativa, então, e muito naturalmente, o prazo concedido ao Governo para executar essa injunção há-de, paralelamente, valer também como prazo "de duração da autorização legislativa implicitamente concedida" (v. Acórdão n.º 202/88 e, no mesmo sentido, o Acórdão n.º 180/88, já citados). Da circunstância de a autorização em causa se encontrar inserida na Lei que aprovou o Orçamento do Estado não se pode legitimamente extrair a consequência propugnada pelo Ministério Público relativa à vigência anual de tal autorização. Com efeito, reafirmando-se embora a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que a exigência constante do n.º 2 do art.º 168.º da Constituição da República Portuguesa, e consistente na obrigação de as autorizações legislativas definirem a sua duração, não impede a existência de autorizações legislativas sem prazo expresso na lei orçamental, "já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da lei do orçamento" (José Manuel Cardoso da Costa, "Sobre as autorizações legislativas na lei do orçamento", Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, separata do número especial "Estudos em homenagem do Prof. Doutor Teixeira Ribeiro", 1981), a verdade é que tal entendimento não impõe que todas as autorizações legislativas incluídas nas Leis orçamentais hajam de dispor de uma duração anual, ainda quando delas conste expressamente uma diferente duração. Ora, é precisamente esta última hipótese que se verifica no caso em apreciação, dado que o artigo 60.º da Lei n.º 9/86 comete ao Governo a incumbência de rever a legislação penal tributária no prazo de 90 dias. Assim sendo, este último prazo tem de ser considerado como o prazo de duração da autorização legislativa, não valendo como tal o prazo genérico de vigência da lei orçamental em que aquela autorização se acha contida. Acontece, porém, que o prazo de 90 dias de duração da referida autorização legislativa já havia decorrido integralmente, quer à data da aprovação do Decreto-Lei n.º 424/86 em Conselho de Ministros (28 de Agosto), quer à data da sua promulgação pelo Presidente da República (26 de Novembro), quer no dia da sua publicação oficial (Diário da República de 27 de Dezembro de 1986), já que aquele prazo se conta a partir de 2 de Maio de 1986, data da entrada em vigor do art.º 60.º da Lei n.º 9/86, por força do disposto no art.º 78.º da mesma lei. Resulta, assim, que o Governo ao editar a norma do art.º 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27/12, não dispunha de credencial parlamentar válida, por entretanto ter perdido a sua validade a que lhe havia sido concedida pelo art.º 60.º da Lei n.º 9/86, de 30/4, pelo que aquela norma é organicamente inconstitucional por violação do art.º 168.º, n.º 1, c), da Constituição. De todo o modo, é de sublinhar que, para além da questão da caducidade da autorização legislativa, haveria que abordar a questão da sua validade originária, visto que ela não preenche todos os requisitos constitucionais enunciados no art.º 168.º-2 da Constituição da República Portuguesa, sendo nomeadamente omissa quanto ao sentido da autorização. Na verdade, se é certo que ela define o objecto da autorização (isto é, a área da intervenção legislativa autorizada), já nada diz sobre o seu sentido (isto é, sobre o propósito e a orientação de tal intervenção legislativa). Por isso, mesmo que a autorização legislativa ainda estivesse em vigor – e pudesse abarcar a matéria em causa (suposto que o conceito de "infracções tributárias" abrange as infracções aduaneiras, o que é tudo menos líquido) –, ainda assim ela não poderia servir de credencial válida para a produção do diploma legislativo emitido à sua sombra, designadamente quanto às normas que estão em causa no presente processo. 3 - Decisão Nestes termos, decide-se: a) Julgar inconstitucional norma do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, por violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1 c) da Constituição; b) Negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Lisboa, 11 de Janeiro de 1989 Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes