IIFUNDAMENTAÇÃO
É pelas conclusões do recurso que se delimita o seu âmbito de cognição, nos termos do disposto nos artigos 690.º e 684.º n.º 3, ambos do Código de Processo Civil, salvo questões do conhecimento oficioso (artigo 660.º n.º 2 do Código de Processo Civil).
A questão que importa decidir centra-se na competência do tribunal em razão da matéria.
A decisão recorrida considerou que:
“…Nesta sequência, é mister proceder à caracterização da acção instaurada, para, a partir dai, equacionar a improcedência da excepção invocada.
A acção proposta congrega elementos duma acção de reivindicação [cfr. alíneas a) a c), do petitório], de apreciação de nulidade [cfr. ampliação do pedido efectuada na alínea b), do articulado de réplica] e duma acção de responsabilidade civil extra-contratual [cfr. alínea d), do petitório].
Assim delimitada a tutela jurisdicional requerida, cumpre aquilatar sobre a competência do tribunal comum para o respectivo conhecimento.
Com relevância para a questão em análise, dispõe artigo 4°, do ETAF, na parte ora pertinente, que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
«(. . .)
- e)Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei especifica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito publico;
- f)Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime' substantivo de direito publico;
- g)Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito publico, incluindo por danos resultantes do exercício da função politica e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça; (…)»
Considerando as normas transcritas, entende-se que, em relação às pretensões de ver declarada a nulidade e/ou irrelevância jurídica do protocolo subscrito entre o autor e o réu Município do Marco de Canaveses e de ver condenada esta pessoa colectiva pública no pagamento dos danos patrimoniais e não patrimoniais causados na respectiva esfera jurídica, o tribunal competente para a apreciação da acção é o administrativo (vd., diversamente, para o caso da REFER, EP, artigo 32°/1, do Decreto-Lei nº 104/97, de 29/04).
A incompetência constitui uma excepção dilatória típica, insusceptível de sanação, a qual obsta ao conhecimento do mérito da causa (cfr. artigos 493°/2, e 494°/a) 13 do CPCiv).
Nestes termos, ao abrigo do disposto nos artigos 288° nº 1 al. a), 493º nº 2 e 494 al. a) do CPCiv, declaro este Tribunal incompetente, em razão da matéria, para a apreciação:
- a)Do pedido deduzido na alínea d), de fls. 7, absolvendo, nesta parte, o réu Município do Marco de Canaveses da instância;
- b)Do pedido deduzido na alínea b), de fls. 219, absolvendo, nesta parte, todos os réus da presente instância.
Um terço das custas em divida até ao presente é da responsabilidade do autor (cf. artigo 446°/1/2, do CPCiv)”.
Nas suas alegações de recurso dizem os agravantes, em síntese, que a causa de pedir da presente acção consiste na violação ilícita do direito de propriedade do Autor, ora agravante, pedindo que os RR sejam condenados a reconhecer que nenhum direito lhes assiste, sobre os prédios do autor, admitindo que, para a apreciação do pedido de reconhecimento do direito de propriedade o Tribunal Judicial do Marco de Canavezes terá, necessariamente, de se pronunciar sobre a (in)validade do “protocolo” invocado nos autos, uma vez que os réus vêm justificar a sua intervenção na propriedade do autor com base no aludido "Protocolo", sem invocar qualquer título translativo de direitos reais ou de gozo ou qualquer processo de expropriação. Protocolo que não foi subscrito pela agravante mulher, que já foi denunciado pelo agravante marido e que não é meio idóneo para transmitir a propriedade dos terrenos para o domínio público.Quanto a nós, tal como se afirma no despacho recorrido, a determinação da jurisdição competente para o conhecimento da presente acção tem de fazer-se em consideração à causa de pedir e pedido indicados pelo autor na petição inicial, considerando-se a ampliação de pedido e causa de pedir constantes da réplica.
A competência dos tribunais comuns é supletiva, conhecendo apenas das causas que não sejam atribuídas por lei ou disposição especial a qualquer outro tribunal, conforme se prevê no artº 66º do Código de Processo Civil.
Mas, além dessa competência supletiva ou residual a conferir por exclusão de partes, os tribunais comuns têm ainda competência fixada directamente pela respectiva lei orgânica a qual enuncia a espécie ou espécies de acções que devem ser submetidas ao seu conhecimento.
Por conseguinte, fixando-se a competência dos tribunais comuns em face da natureza da relação material em debate, tal como foi configurada pelo autor na versão trazida a juízo, importa então delimitar os termos de tal relação para, de seguida, conferir se ao tribunal comum foi directamente atribuída competência na respectiva lei orgânica e, não o tendo sido, verificar se a causa não está atribuída a alguma jurisdição especial.
Nesta perspectiva consideramos que a acção, além de configurar uma acção de reivindicação, com os clássicos pedidos de reconhecimento do direito de propriedade, de condenação na proibição de interferir com o direito e propriedade do autor, e de condenação no pagamento de indemnização por danos causados, obriga ainda à apreciação do invocado “Protocolo”, nomeadamente para se determinar se há, ou não ilicitude dos réus na ocupação da propriedade do autor, posto que é pacífico entre todos que tal sucedeu.
Não há, porém, qualquer pedido autónomo que configure a responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público, integrável na previsão da al. g) do artº 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, já que, o pedido de indemnização em causa é acessório do próprio pedido principal da reivindicação.
Dos termos da própria petição – corroborados pelos réus nas contestações – resulta que não foi iniciado qualquer processo expropriativo do imóvel em causa, não sendo a situação subsumível à previsão do artº 88º do Código das Expropriações em vigor, pois não foi publicada qualquer DUP atinente à expropriação do imóvel em questão.
Por outro lado, o invocado “Protocolo” não é nenhuma figura jurídica e, muito menos, de Direito Administrativo, nem tem a dignidade ou relevância de um "contrato" ou "pré-contrato" de direito público administrativo, a postular o respectivo Tribunal Administrativo para dirimir as questões com ele relacionadas.
Ou seja, tal “acordo” informal entre o Município e o autor poderá ter a virtualidade de retirar ilicitude à conduta dos réus quanto à ocupação da quinta, mas não tem a virtualidade de ser apreciado (para ser feito cumprir) em Tribunal Administrativo.
Por conseguinte a fonte da responsabilidade que ancora o pedido do autor tem o seu assento legal nos artºs 1311º e 483º, enquanto a negação dos réus de terem provocado danos radica no artº 227º, todos do Código Civil.
Não existe nenhuma afectação legal das causas atinentes à responsabilidade civil pré-contratual à jurisdição dos tribunais judiciais, pelo que importa verificar se o ETAF estabelece serem tais causas da competência da jurisdição administrativa.
Ao arguir a excepção de incompetência absoluta do tribunal a quo o réu Município, ancorado no disposto na alínea g) do nº1 do artigo 4º do ETAF, sustentou que “todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas devem ser apreciadas pelos tribunais administrativos”.
No despacho em crise acolheu-se tal entendimento, considerando-se ainda que se discute a validade de acto pré-contratual ou a interpretação, validade e execução de contratos; mas face ao preceito citado – artº 4º al. e) do ETAF – tal conhecimento só é da competência do tribunal administrativo quando houver lei específica que submeta o contrato à competência daquele foro, ou quando for contrato regulado por normas de direito público, o que não é o caso dos autos.
Também se considerou no despacho recorrido, invocando-se o artº 4º al. f) do ETAF, que poderiam estar em causa questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito publico.
Mais uma vez, o “protocolo”, não é, nem ninguém tentou alegar que fosse, um contrato decorrente de acto administrativo, nem é regulado por normas de direito público, nem as partes o decidiram submeter ao regime substantivo de direito público.
Pelo que não subscrevemos o entendimento da decisão recorrida.
A Constituição da República Portuguesa baliza a competência dos tribunais administrativos e fiscais confinando-a ao julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais – artº 212º nº 3, da Constituição da República Portuguesa.
Na sua esteira o artº 1º nº1, do ETAF estabelece que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, enunciando depois no seu artº 4º, sem carácter taxativo, o elenco dos litígios submetidos à jurisdição administrativa e fiscal.
Neste quadro, seria verdadeiramente incompreensível que a mencionada alínea g) abarcasse a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público decorrentes de outras relações que não as administrativas e fiscais sobre as quais, a Lei Fundamental e o próprio ETAF recortou a jurisdição administrativa e fiscal.
Não obstante a actual redacção do artigo 4º, nº1, alínea g) do ETAF (…) prescrever que compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios relativos à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, isso não significa que a competência dos tribunais administrativos tenha passado a abranger litígios emergentes de relações que não sejam de direito administrativo.
“No quadro da competência material dos tribunais administrativos, distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo, o primeiro, os actos e regulamentos administrativos e o último, os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais.
Como é intuitivo, ao concretizar, mesmo que exemplificativamente, os litígios da competência da jurisdição administrativa, o legislador não pretendeu exorbitar da matriz constitucional de tal jurisdição, confinada às relações administrativas. É competente, em razão da matéria, o foro administrativo quando, além da qualidade da pessoa responsável, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja, da gestão pública.
Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas. Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras:
(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
(2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal”. - Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 16/10/2008, proferido no processo com o nº 1609/08-1 e publicado in ITIJ - Bases Jurídico-Documentais, www.dgsi.pt/jtrg Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal. - J.J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, CRP, Anotada, 3ª edição revista, pág. 814-815 Compulsada a causa de pedir da acção, verifica-se que a autor pretende ser ressarcida dos danos resultantes da ocupação dos terrenos, não sendo esta a sede própria para sindicar o nexo causal entre tal ocupação e os danos, aparentemente emergentes das obras realizadas.
Não se pondo em causa que, ao agir como se descreve na petição, o Município visava prosseguir o interesse público, é porém inequívoco que nada nos autos permite concluir que estava para tal munido de poderes de autoridade e a sua actuação se inseria no âmbito da gestão pública tal como se deixou configurada.
A alegada responsabilidade atribuída ao Município na petição insere-se numa relação jurídica de natureza civil que se rege pelas pertinentes normas do direito privado e para cuja solução jurídica não têm de ser trazidas à colação quaisquer normas de direito administrativo.
E tanto basta para que o despacho sob recurso não deva manter-se.
